國鐵企業(yè)市場化經(jīng)營機制建設(shè)探討

劉 蔚

（中國鐵路經(jīng)濟規(guī)劃研究院有限公司 經(jīng)濟與管理研究所，北京 100038)

我國國有企業(yè)改革不斷深入，力求建立更加符合我國基本經(jīng)濟制度和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的國有資產(chǎn)管理體制、現(xiàn)代企業(yè)制度、市場化經(jīng)營機制[1]，為國有企業(yè)做好發(fā)展與改革工作提供重要指引。實現(xiàn)國有資產(chǎn)的市場化經(jīng)營，既是我國國有企業(yè)改革的目標(biāo)，也是建立國有資產(chǎn)管理新型體制的需要。國家鐵路企業(yè)(以下簡稱“國鐵企業(yè)”)包括中國國家鐵路集團有限公司(以下簡稱“國鐵集團”)本級和所屬企業(yè)，其中所屬企業(yè)分為鐵路局集團公司、專業(yè)運輸公司、國鐵控股合資鐵路公司等運輸企業(yè)，以及國鐵集團直屬和鐵路局集團公司所屬的非運輸企業(yè)。建立健全市場化經(jīng)營機制不僅是國鐵企業(yè)貫徹落實科學(xué)治企、依法治企的必然要求，也是推動鐵路高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。

1 國鐵企業(yè)市場化經(jīng)營現(xiàn)狀分析

1.1 市場化改革進(jìn)程及存在問題

在我國改革開放和市場化改革的整體背景下，國鐵企業(yè)以建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求的鐵路管理體制為指引，以推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，緊密結(jié)合企業(yè)實際情況積極推進(jìn)各項工作，已初步呈現(xiàn)市場化特征。2013 年根據(jù)《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，自此我國鐵路行業(yè)政企合一的局面被打破，真正開啟了中國鐵路行業(yè)的市場化改革。2017 年至今，根據(jù)《中央企業(yè)公司制改制工作實施方案》要求，中國鐵路總公司以鐵路局公司制改革為突破口，有序推動國鐵企業(yè)公司制改革，初步實現(xiàn)了出資人所有權(quán)和企業(yè)法人經(jīng)營權(quán)的分離。改制后的國鐵企業(yè)主動適應(yīng)新形勢新變化，按照市場化改革的原則，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為方向，進(jìn)一步明確國鐵集團與鐵路局集團公司的職能定位和權(quán)責(zé)劃分，落實各級法人職權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)，全面推進(jìn)國鐵企業(yè)體制機制創(chuàng)新，有效激發(fā)了市場化經(jīng)營的內(nèi)生動力。

在制度環(huán)境不斷優(yōu)化的背景下，國鐵企業(yè)聚焦交通強國、鐵路先行歷史使命和人民群眾需要，深化運輸供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化調(diào)整運輸生產(chǎn)力布局，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快，鐵路運輸能力和服務(wù)質(zhì)量不斷提高，鐵路市場份額持續(xù)擴大。與此同時，國鐵企業(yè)以加快推動股份制改造為牽引，穩(wěn)妥推進(jìn)股改上市工作，分類分層推進(jìn)混合所有制改革，積極吸引社會資本投資鐵路，企業(yè)影響力和競爭力有所提升。圍繞強化鐵路資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)，著力推進(jìn)各類資產(chǎn)資源的盤活利用、深度開發(fā)，推動結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，為國鐵企業(yè)市場化經(jīng)營運作奠定了良好基礎(chǔ)。

總體來看，雖然國鐵企業(yè)市場化改革取得了初步成果，但與其他競爭性國有企業(yè)相比，在市場化水平和經(jīng)營效益方面還有一定差距，具體體現(xiàn)在以下方面。一是政府部門與國鐵企業(yè)的關(guān)系尚未完全理順。與政企分開之前相比，國鐵企業(yè)發(fā)展的整體生態(tài)并未發(fā)生根本性變化，特別是國家對國鐵集團的定位不夠清晰。國鐵集團既承接了原有資產(chǎn)與債務(wù)，同時舉債建設(shè)運營中西部等公益性鐵路，鐵路債務(wù)風(fēng)險逐步累積。二是國鐵企業(yè)與市場的關(guān)系尚未理順。從國家整體利益和鐵路自身技術(shù)經(jīng)濟比較優(yōu)勢看，鐵路網(wǎng)絡(luò)設(shè)施供給結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出，發(fā)達(dá)路網(wǎng)的紅利亟待釋放，市場份額有待提高，客貨運價市場化需進(jìn)一步探索[2]，資產(chǎn)資源開發(fā)力度需要加大，業(yè)務(wù)板塊有待整合。三是國鐵集團和所屬企業(yè)的關(guān)系尚未完全理順。由于鐵路現(xiàn)代企業(yè)制度剛剛建立，公司治理體系仍然處于探索完善階段，三項制度改革還不到位，兩級企業(yè)管理權(quán)責(zé)邊界還需要進(jìn)一步清晰，所屬企業(yè)市場主體地位和經(jīng)營自主權(quán)落實不到位。

1.2 健全市場化經(jīng)營機制的著力點

從行業(yè)特征和企業(yè)特色上看，國鐵企業(yè)具有鮮明的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)屬性、社會公益屬性和企業(yè)經(jīng)營屬性，而多重屬性的界定取決于如何理順國鐵企業(yè)與政府、國鐵企業(yè)與市場、國鐵集團與所屬企業(yè)3個方面的關(guān)系。因此，國鐵企業(yè)建立健全市場化經(jīng)營機制，應(yīng)在正確認(rèn)識并理順“三個關(guān)系”的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確把握國家鐵路的戰(zhàn)略定位，根據(jù)市場經(jīng)濟的規(guī)律與要求，改進(jìn)管理方式，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，促進(jìn)企業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營。

（1）處理好政府部門與國鐵企業(yè)之間的關(guān)系，是建立健全市場化經(jīng)營機制的首要問題。長期以來，鐵路市場化改革的滯后性導(dǎo)致鐵路公益性和經(jīng)營性運輸摻雜在一起，降低了國鐵企業(yè)的總體收益率。一方面，鐵路的社會公益屬性導(dǎo)致其效益不單體現(xiàn)為自身的經(jīng)濟效益，更多地體現(xiàn)為社會效益，如鐵路既要建設(shè)運營青藏(西寧—拉薩)、南疆(吐魯番—喀什)等國土開發(fā)、民族團結(jié)等社會效益性巨大的項目，又要以優(yōu)惠價格提供農(nóng)用物資、學(xué)生、傷殘軍人運輸及軍事運輸?shù)裙嫘赃\輸服務(wù)。另一方面，鐵路具有較強的企業(yè)經(jīng)營屬性。因此，在建立市場化經(jīng)營機制過程中，首先應(yīng)明確國鐵企業(yè)的目標(biāo)定位與使命，明確界定政府和企業(yè)的權(quán)責(zé)劃分，清晰界定并處理好經(jīng)營性活動和公益性服務(wù)兩者的關(guān)系。

（2）理順國鐵企業(yè)與市場的關(guān)系，尊重市場對資源配置起決定性作用。鐵路作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施，連接區(qū)域、覆蓋城鄉(xiāng)，對推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，形成優(yōu)勢互補、相互促進(jìn)、共同發(fā)展的格局意義重大。支撐服務(wù)國家重大戰(zhàn)略，要求鐵路進(jìn)一步優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、補強路網(wǎng)短板，加快形成快速暢通的鐵路大通道，完善覆蓋廣泛的運輸網(wǎng)絡(luò)[3]。當(dāng)前，鐵路運輸?shù)膬?yōu)勢運距和競爭環(huán)境正發(fā)生變化，不斷增長的客運需求要求鐵路在保證客運能力供給的基礎(chǔ)上，提供更優(yōu)質(zhì)的運輸服務(wù)，滿足旅客多樣化、差異化和個性化的出行需求；貨物便捷運輸要求鐵路拓展貨物運輸市場，加快融入現(xiàn)代物流體系，提供全鏈條服務(wù)。因此，國鐵企業(yè)建立市場化經(jīng)營機制，應(yīng)圍繞運輸供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，合理推進(jìn)鐵路網(wǎng)建設(shè)，擴大優(yōu)質(zhì)高效的供給，推進(jìn)客貨運價市場化改革，增強鐵路市場競爭力。

（3）理順國鐵集團和所屬企業(yè)的關(guān)系，切實把新體制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為企業(yè)治理效能。國鐵企業(yè)建立市場化經(jīng)營機制，關(guān)鍵在于堅持從我國國情路情出發(fā)，以推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主軸，突出制度建設(shè)為主線，建立完善中國特色國鐵企業(yè)公司治理體系和運行機制。一方面，明確并強化國鐵集團作為國有資產(chǎn)出資人職能，堅持以管資本為主推進(jìn)國有資本授權(quán)經(jīng)營改革；另一方面，遵循歷史傳承、兼顧鐵路實際，構(gòu)建具有中國特色、行業(yè)特點、符合市場經(jīng)濟要求的國鐵企業(yè)公司治理體系和運行機制，理順管理關(guān)系，明晰權(quán)責(zé)劃分，創(chuàng)新管理方式。

2 國鐵企業(yè)市場化經(jīng)營機制建設(shè)任務(wù)分析

2.1 國鐵企業(yè)與政府關(guān)系層面

（1）進(jìn)一步落實國鐵企業(yè)市場主體地位。清晰界定社會主義市場經(jīng)濟條件下、政企分開下鐵路領(lǐng)域政府職責(zé)和支出責(zé)任，根據(jù)鐵路線路不同屬性，按照中央與地方以及鐵路企業(yè)的責(zé)任劃分，分別承擔(dān)相應(yīng)的鐵路建設(shè)投資責(zé)任[4]。國鐵企業(yè)聚焦主業(yè)主責(zé)，最大限度管好用好鐵路運輸資源，不斷做大鐵路客貨市場份額，將市場手段作為配置資源的主要方式，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，加大資產(chǎn)開發(fā)和資本運作，盤活放大鐵路資產(chǎn)資本價值和溢出效益，使國鐵企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人實體[5]。

（2）建立鐵路公益性運輸補貼機制。針對鐵路公益性運輸和公益性線路虧損缺口情況，盡快爭取國家建立鐵路公益性運輸補貼機制，明確補貼對象、渠道和方式，鼓勵國鐵企業(yè)履行好公益性服務(wù)義務(wù)。其中，對路網(wǎng)性干線線路由中央財政給予補貼，對區(qū)域干線線路由中央和地方財政共同給予補貼，城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路由地方財政補貼[6]。同時，積極爭取國家對鐵路歷史性債務(wù)做出制度性安排，在法律法規(guī)和投融資政策制定上充分考慮鐵路的公益性特征，協(xié)調(diào)推動國家研究出臺運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整、鐵路建設(shè)債務(wù)性融資、鐵路市場化客貨運價格、稅收優(yōu)惠等一系列支持鐵路改革發(fā)展的政策。

2.2 國鐵企業(yè)與市場關(guān)系層面

（1）加強鐵路基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。當(dāng)前和未來一段時期是鐵路發(fā)展的機遇期，為實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略、增強我國經(jīng)濟發(fā)展動力，國鐵企業(yè)應(yīng)當(dāng)以鐵路網(wǎng)高質(zhì)量發(fā)展為指導(dǎo)，加快補短板、強弱項，擴大鐵路有效投資，持續(xù)完善鐵路網(wǎng)規(guī)劃，不斷優(yōu)化鐵路網(wǎng)絡(luò)布局，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施高效智慧升級。強化鐵路綜合交通運輸骨干地位，實現(xiàn)內(nèi)外互聯(lián)互通、區(qū)際多路暢通、省會高效連通、地市快速通達(dá)、縣域基本覆蓋、樞紐銜接順暢。

（2）提升鐵路運輸服務(wù)質(zhì)量和水平。國鐵企業(yè)建立市場化經(jīng)營機制的難點在于提供滿足市場需求的鐵路運輸產(chǎn)品和服務(wù)。首先，應(yīng)堅持市場取向和需求導(dǎo)向，增強鐵路運輸產(chǎn)品對市場需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提升運輸服務(wù)質(zhì)量和效率?？瓦\方面，以滿足旅客出行需求為原則，優(yōu)化完善客運產(chǎn)品體系，逐步形成高速、城際、普速、市域(郊)等多樣化的客運系列產(chǎn)品，進(jìn)一步提升客運服務(wù)品質(zhì)，建立覆蓋出行全鏈條的服務(wù)體系。貨運方面，打造高效貨運體系，用好浩吉鐵路(浩勒報吉—吉安)構(gòu)建煤炭運輸新格局；完善港口集疏運體系，大力發(fā)展集裝箱運輸，拓展冷鏈、特種、大件貨運，發(fā)展高鐵快運。其次，堅持調(diào)度集中統(tǒng)一指揮，公平有效配置路網(wǎng)資源，按市場化需求深化“一季一圖”“一日一圖”，建立運輸能力與市場需求適應(yīng)性分析機制，形成靈活高效的運力調(diào)配機制。

（3）推進(jìn)鐵路客貨運價市場化改革。針對目前鐵路價格機制不夠靈活的問題，國鐵企業(yè)應(yīng)充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，依據(jù)鐵路建設(shè)運營成本、市場供求狀況、客戶承受能力和需求特點等因素，建立科學(xué)、合理的價格形成和動態(tài)調(diào)整機制，發(fā)揮價格的杠桿作用，實現(xiàn)整體效益最大化[7]?？紤]到鐵路行業(yè)公益性和商業(yè)性的雙重屬性，鐵路運輸?shù)亩▋r機制應(yīng)堅持市場化取向，從目前的基于運輸成本定價向基于市場需求的市場化定價機制轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)商業(yè)定價和公益定價的有機統(tǒng)一。同時，依托大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，建立有效的市場調(diào)查機制，及時了解市場價格需求和價格變化趨勢，為鐵路客貨運輸價格決策的制定和調(diào)整提供參考依據(jù)。

（4）著力提升國鐵資本運作能力。國鐵企業(yè)市場化經(jīng)營機制核心在于創(chuàng)新經(jīng)營體制，提高資本運作能力。以實施股份制改造為契機，大力推動國鐵資產(chǎn)資本化股權(quán)化證券化，建立完善優(yōu)質(zhì)國鐵企業(yè)改制上市和上市企業(yè)再融資機制，盤活優(yōu)化放大國鐵資本功能。結(jié)合鐵路實際，分類推進(jìn)國鐵資本與其他資本融合發(fā)展，積極引入社會資本促進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和升級，推動商業(yè)模式創(chuàng)新。通過優(yōu)化調(diào)整運輸企業(yè)布局，減少對經(jīng)營市場切割，降低交易界面及成本，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)規(guī)模經(jīng)濟效益；推動非運輸企業(yè)優(yōu)勢資源向產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)和價值鏈高端領(lǐng)域集中、向具有核心競爭力的優(yōu)勢企業(yè)集中，不斷提高國鐵企業(yè)競爭力[8]。

2.3 國鐵集團與所屬企業(yè)關(guān)系層面

（1）推進(jìn)國鐵資本授權(quán)經(jīng)營體制改革。國鐵企業(yè)明確管資本與管資產(chǎn)2 類主體的功能定位和管理關(guān)系，優(yōu)化組織架構(gòu)和管理模式，從而有利于達(dá)到減少行政化管理手段，有利于企業(yè)市場化主體地位的確定。研究推動國鐵集團本級改組成為國務(wù)院直接授權(quán)的國有資本投資公司，改組后的國鐵集團以管資本為主，作為中央管理的鐵路國有資本投資公司，在國家授權(quán)范圍內(nèi)履行出資人職責(zé)；鐵路局集團公司以管資產(chǎn)為主，作為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我發(fā)展的市場主體，依法開展鐵路客貨運輸、經(jīng)營業(yè)務(wù)。

（2）完善國鐵現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。建立市場化經(jīng)營機制的前提是厘清各治理主體的職責(zé)清單和決策流程，重點在于推進(jìn)規(guī)范的董事會建設(shè)和保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權(quán)，加快健全外部董事占多數(shù)的董事會運行機制，探索建立國鐵企業(yè)董事會專門委員會制度，推行經(jīng)理層任期制和契約化管理。在企業(yè)內(nèi)部運行模式上，創(chuàng)新以市場化為導(dǎo)向的運行機制和管控模式，科學(xué)界定鐵路國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，更多實行清單管理、分類授權(quán)放權(quán)和加強事中事后監(jiān)管，加快形成分級管理、權(quán)責(zé)清晰的新型管控模式；通過推行經(jīng)理層市場化選聘和契約化管理，統(tǒng)籌運用好上市公司股權(quán)激勵、科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵、混合所有制企業(yè)員工持股以及虛擬股權(quán)、分紅權(quán)、項目跟投等中長期激勵手段，充分調(diào)動各類人才的積極性和創(chuàng)造性。

3 結(jié)束語

當(dāng)前和今后一個時期，鐵路行業(yè)改革仍將處在重要的機遇期、窗口期和攻堅期，推進(jìn)鐵路市場化經(jīng)營機制改革是增強國鐵企業(yè)活力、提高核心競爭力的關(guān)鍵所在。面對“三期疊加”的復(fù)雜形勢，國鐵企業(yè)應(yīng)立足國情和路情，以市場為導(dǎo)向，通過持續(xù)深化運輸供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、有序推動國鐵企業(yè)股改上市、大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、推進(jìn)三項制度改革、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整等措施，不斷提升鐵路服務(wù)國家發(fā)展大局的戰(zhàn)略支撐能力，進(jìn)一步釋放鐵路建設(shè)發(fā)展和體制機制創(chuàng)新蘊藏的巨大紅利，推動率先實現(xiàn)鐵路高質(zhì)量發(fā)展。