初心不改 走國(guó)債市場(chǎng)化改革之路 堅(jiān)定不移 推進(jìn)國(guó)債管理邁向新時(shí)代

王小龍

一、國(guó)債市場(chǎng)改革經(jīng)驗(yàn)與成效

風(fēng)起云天，潮涌東方。2021年是中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年，在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)債走過了恢復(fù)發(fā)行的40年歷程，這是伴隨我國(guó)改革開放歷史的40年，是極不平凡和極具挑戰(zhàn)的40年。從1981年不到50億元到2021年近7萬億元的發(fā)行規(guī)模，從1988年實(shí)物券轉(zhuǎn)讓的流通市場(chǎng)雛形到如今交易活躍、規(guī)模躍居全球第二的債券市場(chǎng)，從最初行政攤派、分散管理到目前無紙化、市場(chǎng)化發(fā)行和全球具有領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)的集中統(tǒng)一托管等等，國(guó)債市場(chǎng)發(fā)生了根本性變革。國(guó)債成為積極財(cái)政政策的活水之源，有力支持了國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，國(guó)債市場(chǎng)成為金融市場(chǎng)的堅(jiān)定磐石，在發(fā)揮宏觀調(diào)控功能、落實(shí)金融對(duì)外開放方面顯示出越來越重要的作用?；仡欉^往，國(guó)債管理工作和國(guó)債市場(chǎng)建設(shè)能夠成功融入改革開放時(shí)代浪潮，支持和服務(wù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)足發(fā)展，主要有以下經(jīng)驗(yàn)和成效：

（一）始終堅(jiān)持國(guó)之大者

國(guó)債規(guī)模的擴(kuò)張與收縮反映了宏觀政策導(dǎo)向，每一項(xiàng)國(guó)債政策的制定無不緊緊圍繞國(guó)家大政方針，體現(xiàn)了黨和國(guó)家的施政綱領(lǐng)，彰顯了國(guó)債工作鮮明的政治屬性。從為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)首次實(shí)施積極的財(cái)政政策起，1998—2004年積極的財(cái)政政策期間累計(jì)發(fā)行9100億元長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，每年拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)1.5%～2%;為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，2009年再次實(shí)施積極的財(cái)政政策，年度發(fā)債額突破萬億元大關(guān)，為較快扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)發(fā)揮了重要作用;為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情沖擊，2020年增加1萬億元赤字并發(fā)行1萬億元抗疫特別國(guó)債，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)逆周期調(diào)節(jié)、成為2020年全球唯一正增長(zhǎng)的主要經(jīng)濟(jì)體保駕護(hù)航?？梢哉f，黨的領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)債市場(chǎng)發(fā)展的內(nèi)在靈魂，落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署是國(guó)債管理工作的方向指引。

（二）始終堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向

國(guó)債管理始終站在市場(chǎng)化改革的最前沿。探索建立市場(chǎng)化國(guó)債發(fā)行方式，1991年嘗試與金融機(jī)構(gòu)簽訂承購(gòu)包銷協(xié)議的方式發(fā)行國(guó)債，1993年建立一級(jí)自營(yíng)商制度，2000年開始在銀行間和交易所市場(chǎng)組建國(guó)債承銷團(tuán)，后整合為全市場(chǎng)統(tǒng)一的國(guó)債承銷團(tuán)。不斷提高國(guó)債發(fā)行定價(jià)水平，自1995年起引入招標(biāo)方式發(fā)行國(guó)債，2004年結(jié)合國(guó)際通行的荷蘭式和美國(guó)式招標(biāo)的各自特點(diǎn)，創(chuàng)新推出混合利率招標(biāo)方式。目前全部記賬式國(guó)債通過電子招標(biāo)系統(tǒng)招標(biāo)發(fā)行，近幾年每年一百多次的招標(biāo)操作平穩(wěn)順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)高效率發(fā)行。市場(chǎng)化改革賦予了國(guó)債生機(jī)與活力，是國(guó)債市場(chǎng)發(fā)展的必由之路。

（三）始終堅(jiān)持尊重市場(chǎng)、公開透明的原則

國(guó)債管理堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)，從市場(chǎng)需求出發(fā)。多年來，根據(jù)我國(guó)金融體系特色，“量身定制”國(guó)債品種期限結(jié)構(gòu)，包括分別滿足機(jī)構(gòu)、個(gè)人投資者需求的記賬式國(guó)債、儲(chǔ)蓄國(guó)債，期限涵蓋3個(gè)月至50年的主要期限;依托公開公平公正的遴選機(jī)制，建立統(tǒng)一規(guī)范、權(quán)責(zé)對(duì)等的國(guó)債承銷團(tuán)制度，培育了一批成熟穩(wěn)定的投資者群體;編制公布官方國(guó)債收益率曲線，為金融市場(chǎng)產(chǎn)品、商業(yè)銀行貸款及貨幣政策操作提供定價(jià)基準(zhǔn);定期召開國(guó)債市場(chǎng)分析會(huì)議，充分征求主要市場(chǎng)成員對(duì)國(guó)債發(fā)行相關(guān)工作的意見，提前公布國(guó)債年度和季度發(fā)行計(jì)劃，不斷提高國(guó)債管理的透明度。尊重市場(chǎng)、公開透明保障了國(guó)債管理始終沿著實(shí)事求是、遵循客觀規(guī)律的正確航道前行。

（四）始終堅(jiān)持國(guó)債一、二級(jí)市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展

財(cái)政部不僅是國(guó)債的發(fā)行方，更是市場(chǎng)的建設(shè)者，一直注重國(guó)債一、二級(jí)市場(chǎng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著記賬式國(guó)債定期滾動(dòng)發(fā)行機(jī)制和招標(biāo)體系建立健全，我國(guó)國(guó)債一級(jí)市場(chǎng)步入世界先進(jìn)行列。在二級(jí)市場(chǎng)方面，面對(duì)以銀行間市場(chǎng)為主、交易所市場(chǎng)和柜臺(tái)市場(chǎng)為輔的市場(chǎng)格局，2003年率先開始跨市場(chǎng)發(fā)行記賬式國(guó)債，目前所有記賬式國(guó)債實(shí)現(xiàn)跨市場(chǎng)發(fā)行和交易，有效提高市場(chǎng)互聯(lián)互通效率;2001年推出國(guó)債凈價(jià)交易，完善了國(guó)債基礎(chǔ)交易結(jié)算制度;2004年、2013年分別推出買斷式回購(gòu)、國(guó)債期貨，國(guó)債交易方式進(jìn)一步豐富;2011年、2016年在銀行間市場(chǎng)先后建立了新發(fā)關(guān)鍵期限國(guó)債做市機(jī)制和國(guó)債做市支持機(jī)制，促進(jìn)國(guó)債市場(chǎng)流動(dòng)性大幅提升。國(guó)債一、二級(jí)市場(chǎng)協(xié)同發(fā)展，凸顯了國(guó)債作為公共品定位、引領(lǐng)我國(guó)金融向縱深發(fā)展的基礎(chǔ)性地位。

（五）始終堅(jiān)持國(guó)債與地方債既協(xié)調(diào)推進(jìn)又權(quán)責(zé)分明

進(jìn)入21世紀(jì)，地方債基于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要應(yīng)運(yùn)而生，實(shí)踐中我國(guó)形成了中央與地方協(xié)同發(fā)展、統(tǒng)籌推進(jìn)的政府債券市場(chǎng)發(fā)展模式。1998—2013年，中央財(cái)政先后采取國(guó)債資金轉(zhuǎn)貸地方及代發(fā)地方債方式，支持地方應(yīng)對(duì)外部危機(jī)沖擊，地方債在中央財(cái)政統(tǒng)一管理下萌芽成長(zhǎng)。2014年10省市開啟地方債自發(fā)自還試點(diǎn)，明確了中央和地方的償債責(zé)任，2015年新預(yù)算法允許地方政府舉借債務(wù)，為地方債自發(fā)自還全面推開夯實(shí)法律依據(jù)。此后財(cái)政部持續(xù)加強(qiáng)對(duì)地方的政策指導(dǎo)，建立健全地方債信用評(píng)級(jí)和信息披露制度，完善債券項(xiàng)目評(píng)估和期限結(jié)構(gòu)，地方債迎來全面發(fā)展，截至2021年10月末，地方債余額達(dá)29.6萬億元，成為我國(guó)債券市場(chǎng)第一大品種。在極具中國(guó)特色的地方債市場(chǎng)建設(shè)中，中央做好頂層設(shè)計(jì)，地方在發(fā)展中成為責(zé)任主體，兩者統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、責(zé)權(quán)清晰，為政府債券市場(chǎng)健康發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（六）始終堅(jiān)持對(duì)外開放

多年來政府債券市場(chǎng)通過“走出去”和“引進(jìn)來”，開創(chuàng)了雙向開放新格局。1987年首次走出國(guó)門發(fā)行外債，2009年開始在香港啟動(dòng)人民幣國(guó)債發(fā)行，至今已先后在多地發(fā)行境外主權(quán)債券，2021年指導(dǎo)部分省市成功發(fā)行離岸人民幣地方債;2004年起先后吸納匯豐銀行、渣打銀行等外資機(jī)構(gòu)加入我國(guó)國(guó)債承銷團(tuán)，2010年、2017年分別推出全球通和債券通渠道，逐步消除賬戶開立、資金匯入等方面的準(zhǔn)入限制，極大便利了外資投資境內(nèi)債市。國(guó)債市場(chǎng)對(duì)外開放，有利于人民幣離岸市場(chǎng)建設(shè)，加強(qiáng)了國(guó)際財(cái)經(jīng)交流，優(yōu)化了投資者結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了中國(guó)國(guó)債融入國(guó)際市場(chǎng)。

（七）始終堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)防范底線思維

自1996年銀行間市場(chǎng)誕生之日起，財(cái)政部利用我國(guó)市場(chǎng)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，主持建立全國(guó)集中統(tǒng)一、一級(jí)托管、底層穿透的國(guó)債登記托管制度，筑牢國(guó)債市場(chǎng)安全運(yùn)行的根基。完善市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖機(jī)制，近年來推出了2年期、5年期、10年期國(guó)債期貨，分批推動(dòng)商業(yè)銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有序參與國(guó)債期貨交易，在嚴(yán)控市場(chǎng)投機(jī)的前提下有效發(fā)揮國(guó)債衍生品的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖作用;健全國(guó)債市場(chǎng)監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)跨境資本投資境內(nèi)債市的合規(guī)監(jiān)管。強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范，保障了政府債券市場(chǎng)安全運(yùn)行，也使國(guó)債市場(chǎng)成為整個(gè)金融市場(chǎng)的壓艙石和穩(wěn)定器。

40年國(guó)債管理之路是在我們黨堅(jiān)持改革開放、堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大政方針指引下走出來的，是政府宏觀調(diào)控的“市場(chǎng)化之手”，高度體現(xiàn)了財(cái)政部履行國(guó)家信用舉債融資的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和為人民當(dāng)家理財(cái)?shù)闹卫硇堋Ｉ鲜雠e措既是寶貴經(jīng)驗(yàn)，也是應(yīng)長(zhǎng)期堅(jiān)持的重要遵循。

聚焦2021年，財(cái)政部堅(jiān)決貫徹黨中央決策部署，在保持國(guó)債管理政策總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高政策靈活性，實(shí)現(xiàn)了“十四五”時(shí)期國(guó)債管理的良好開局。一是圓滿完成政府債券發(fā)行任務(wù)。預(yù)計(jì)全年發(fā)行國(guó)債6.9萬億元，指導(dǎo)地方發(fā)行地方政府債券7.02萬億元，發(fā)行利率穩(wěn)中有降。二是壓降籌資成本見實(shí)效。多措并舉落實(shí)財(cái)政精打細(xì)算過緊日子要求，根據(jù)預(yù)算超收、節(jié)支、結(jié)余實(shí)際情況，合理控制全年發(fā)債規(guī)模;適當(dāng)調(diào)減超長(zhǎng)期國(guó)債規(guī)模，取消超長(zhǎng)期國(guó)債追加發(fā)行;及時(shí)下調(diào)儲(chǔ)蓄國(guó)債發(fā)行利率，并適度調(diào)降國(guó)債手續(xù)費(fèi)率。三是拓寬政府債面向群眾的銷售渠道。組織各地全面開展地方債柜臺(tái)發(fā)行業(yè)務(wù)，首次通過手機(jī)銀行銷售儲(chǔ)蓄國(guó)債，暢通群眾購(gòu)買儲(chǔ)蓄國(guó)債“最后一公里”。四是二級(jí)市場(chǎng)建設(shè)取得新進(jìn)展。國(guó)債收益率曲線布局持續(xù)優(yōu)化，國(guó)債做市支持的范圍和券種不斷擴(kuò)展，穩(wěn)妥推動(dòng)首批保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與國(guó)債期貨交易。五是順利完成國(guó)債恢復(fù)發(fā)行40周年紀(jì)念活動(dòng)。陸續(xù)開展聯(lián)合主題征文、短視頻競(jìng)賽、編寫國(guó)債恢復(fù)發(fā)行40周年白皮書等豐富多彩的活動(dòng)，全面總結(jié)40年來國(guó)債管理改革的主要成就。六是對(duì)外開放取得里程碑式進(jìn)展。指導(dǎo)深圳、廣東在香港、澳門首次發(fā)行離岸人民幣地方債，國(guó)債正式納入富時(shí)羅素全球國(guó)債指數(shù)，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)債被全球三大主流債券指數(shù)盡數(shù)納入。外資連續(xù)11個(gè)季度增持我國(guó)國(guó)債，持債規(guī)模達(dá)到2.4萬億元，占比超過11%。

二、當(dāng)前國(guó)債管理面臨的主要形勢(shì)

潮起逐浪，浪疊新高。2021年以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從容應(yīng)對(duì)百年變局和世紀(jì)疫情，奮力完成改革發(fā)展艱巨任務(wù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持全球領(lǐng)先地位，積極的財(cái)政政策進(jìn)一步提質(zhì)增效、更可持續(xù)，民生保障有力有效。同時(shí)應(yīng)看到，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存：近期人民幣匯率保持高位運(yùn)行，央行全面降準(zhǔn)并實(shí)行結(jié)構(gòu)性降息，為國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)吸引外資創(chuàng)造有利環(huán)境，但美聯(lián)儲(chǔ)縮表操作疊加加息預(yù)期使內(nèi)外平衡難度加大;疫情全球大流行態(tài)勢(shì)不減，國(guó)內(nèi)防控形勢(shì)依然嚴(yán)峻，全球通脹壓力和我國(guó)宏觀調(diào)控信號(hào)交織，風(fēng)險(xiǎn)外溢和內(nèi)生的不確定性增強(qiáng)。

黨的十九屆六中全會(huì)指出，要堅(jiān)持開拓創(chuàng)新，勇于推進(jìn)改革，準(zhǔn)確識(shí)變、科學(xué)應(yīng)變、主動(dòng)求變。剛剛召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，2022年經(jīng)濟(jì)工作穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)，積極的財(cái)政政策要提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)，要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。國(guó)債管理要把貫徹中央精神落到實(shí)處，就是要在研判國(guó)內(nèi)外大勢(shì)的情況下，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)自身面臨的新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)。一是2022年國(guó)債發(fā)行總規(guī)模將達(dá)到歷史新高，預(yù)計(jì)2022年國(guó)債到期規(guī)模增長(zhǎng)較多，積極的財(cái)政政策繼續(xù)穩(wěn)健實(shí)施，國(guó)債籌資任務(wù)加重。二是存量國(guó)債付息成本增加，國(guó)債付息支出占中央本級(jí)公共預(yù)算支出的比重上升，中央財(cái)政付息負(fù)擔(dān)加大。三是月度國(guó)債到期規(guī)模分布不均衡、到期日隨機(jī)分布，加劇庫(kù)款流出波動(dòng)。四是國(guó)債收益率曲線在債券市場(chǎng)以外的應(yīng)用場(chǎng)景較少，其作為利率市場(chǎng)化的基準(zhǔn)利率作用發(fā)揮不充分。

三、2022年國(guó)債管理重點(diǎn)任務(wù)

（一）團(tuán)結(jié)各方，全力做好發(fā)行工作

面對(duì)2022年較為繁重的國(guó)債發(fā)行任務(wù)，財(cái)政部將繼續(xù)保持穩(wěn)定的品種期限結(jié)構(gòu)和定期滾動(dòng)的發(fā)行窗口，提前公布2022年全年國(guó)債發(fā)行計(jì)劃，合理引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期。統(tǒng)籌國(guó)債、地方債發(fā)行，與國(guó)債承銷團(tuán)成員密切溝通，協(xié)同做好應(yīng)債承銷準(zhǔn)備。積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門，為國(guó)債發(fā)行提供流動(dòng)性支持，保持市場(chǎng)資金面合理充裕，全力保障國(guó)債發(fā)行順利開展。

（二）優(yōu)化機(jī)制，積極推進(jìn)國(guó)債供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

2022年將更加注重圍繞市場(chǎng)主體需求制定政策，強(qiáng)化需求引導(dǎo)供給。進(jìn)一步合理設(shè)置超長(zhǎng)期國(guó)債比重，適度提高短期國(guó)債發(fā)行占比，引導(dǎo)國(guó)債總體發(fā)行利率下行，全面落實(shí)政府過緊日子要求。深入推進(jìn)國(guó)債收益率曲線的廣泛應(yīng)用，充分發(fā)揮國(guó)債收益率曲線在資金拆借、轉(zhuǎn)移定價(jià)等方面的定價(jià)基準(zhǔn)作用。

（三）積極穩(wěn)妥，推動(dòng)國(guó)債到期日管理改革

通過到期日管理改革實(shí)現(xiàn)國(guó)債月度均衡、固定到期，有利于穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，提高市場(chǎng)資金配置效率，也有助于市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性管理，促進(jìn)財(cái)政、貨幣政策協(xié)同。到期日管理不改變政府債券雙方權(quán)責(zé)，對(duì)發(fā)行機(jī)制不會(huì)有大的影響，各方要?jiǎng)哿ν?，全面保障改革平穩(wěn)順利實(shí)施。

（四）堅(jiān)定不移，持續(xù)推動(dòng)國(guó)債市場(chǎng)優(yōu)先開放

進(jìn)一步優(yōu)化境外機(jī)構(gòu)入市流程，落實(shí)中央相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，保障外資準(zhǔn)入后國(guó)民待遇，鼓勵(lì)和引導(dǎo)更多境外中長(zhǎng)期資金入市，研究完善外資機(jī)構(gòu)開展國(guó)債期貨業(yè)務(wù)政策，充分發(fā)揮國(guó)債在金融市場(chǎng)開放進(jìn)程中的前沿陣地作用;把握好納入全球指數(shù)的有利契機(jī)，做好一、二級(jí)市場(chǎng)外資購(gòu)債服務(wù)，引導(dǎo)鼓勵(lì)外資中長(zhǎng)期持債;研究國(guó)債離岸市場(chǎng)建設(shè)，做好前期研究準(zhǔn)備和技術(shù)儲(chǔ)備。

（五）夯實(shí)基礎(chǔ)，筑牢風(fēng)險(xiǎn)防范底線

研究完善政府債券后臺(tái)登記托管制度，堅(jiān)持政府債券集中統(tǒng)一、一級(jí)托管、底層穿透的管理要求，明確市場(chǎng)監(jiān)管改革舉措不改變一級(jí)托管的基本原則，充分發(fā)揮穿透監(jiān)管優(yōu)勢(shì);健全風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖機(jī)制，加強(qiáng)國(guó)債期貨等衍生品市場(chǎng)建設(shè)，研究短期、超長(zhǎng)期國(guó)債期貨品種;按照穿透原則逐步完善債券通渠道國(guó)債登記托管機(jī)制，補(bǔ)齊監(jiān)管短板;進(jìn)一步強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)測(cè)，防范資金大進(jìn)大出帶來的市場(chǎng)波動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)。

長(zhǎng)風(fēng)破浪，繼往開來。在向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍新征程的重要時(shí)刻，2022年將迎來黨的二十大，我國(guó)國(guó)債管理將繼續(xù)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持走更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展之路，積極有為、開拓奮進(jìn)，爭(zhēng)取以優(yōu)異成績(jī)?yōu)辄h的二十大獻(xiàn)禮。