□溫 松 李賀巾 肖棣文

城鄉(xiāng)社區(qū)治理是社會(huì)治理的基本層級(jí)和基礎(chǔ)方式。習(xí)近平總書記指出，“社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了?！盵1]不過(guò)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展、城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)以及由此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的急速轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)逐漸形成的基層治理格局，普遍面臨著治理結(jié)構(gòu)不合理、機(jī)制不健全、資源保障不到位、現(xiàn)代化信息技術(shù)運(yùn)用不充分以及由此導(dǎo)致的公共服務(wù)供給難以滿足民生需求等難題，制約著城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)和管理能力的提升及共建共治共享社會(huì)治理格局的營(yíng)造進(jìn)程。既然我國(guó)社會(huì)問(wèn)題主要集中在基層，那么解決社會(huì)問(wèn)題的基本力量也在基層。只有城鄉(xiāng)社區(qū)治理組織發(fā)揮出自主能動(dòng)作用，不斷健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，才有可能把資源、服務(wù)、管理投放到基層，使基層有能力更好地為群眾提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)和管理，從而在推進(jìn)基層共建共治共享社會(huì)治理格局建設(shè)的同時(shí)，夯實(shí)國(guó)家治理的基石。

廣東省作為改革開(kāi)放的前沿陣地，基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型進(jìn)程開(kāi)展時(shí)間較早，推進(jìn)程度也較深，因此相較于其他地區(qū)，更早也更為深刻地感受到了基層社會(huì)治理面臨的這些難題和挑戰(zhàn)。因此，2018年3月7日習(xí)近平總書記在參加十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議廣東代表團(tuán)的審議時(shí)，要求廣東“在營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局上走在全國(guó)前列”。實(shí)際上，黨的十八大召開(kāi)以來(lái)，廣東省內(nèi)各地結(jié)合十八大關(guān)于基層社會(huì)治理的最新要求以及當(dāng)?shù)貙?shí)際，普遍開(kāi)展了以優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、健全基層民主自治運(yùn)行機(jī)制、強(qiáng)化資源保障、運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)以及增強(qiáng)民生服務(wù)能力為主要內(nèi)容的改革創(chuàng)新舉措，為基層共建共治共享社會(huì)治理格局的營(yíng)造，積累了不少可供復(fù)制和推廣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。系統(tǒng)總結(jié)和梳理廣東省在基層社會(huì)治理方面改革創(chuàng)新的探索和實(shí)踐，分析仍然存在的短板與不足，并在此基礎(chǔ)上探討進(jìn)一步優(yōu)化和完善的路徑和方向，無(wú)疑具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、優(yōu)化基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)逐漸在城市和農(nóng)村社區(qū)確立了以村（居）民委會(huì)為依托的基層群眾自治制度。不過(guò)隨著城鄉(xiāng)綜合改革的不斷深入，特別是在快速推進(jìn)的市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化浪潮的沖擊之下，既有的城鄉(xiāng)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中存在的許多不合理之處日漸顯現(xiàn)。在農(nóng)村，很多建立在行政村之上的村委會(huì)，由于行政村內(nèi)過(guò)大的管轄面積和過(guò)多的自然村（村小組）之間利益相關(guān)性的不足以及治權(quán)與產(chǎn)權(quán)的不一致，而陷入“空轉(zhuǎn)”和“懸浮”狀態(tài)，難以發(fā)揮出應(yīng)有的治理效能。在城市，面對(duì)大量涌入的高流動(dòng)性城市外來(lái)人口，原本主要以轄區(qū)范圍內(nèi)戶籍城鎮(zhèn)人口為管理和服務(wù)對(duì)象的社區(qū)居委會(huì)，越發(fā)力不從心。此外，基層群眾自治制度由于“指導(dǎo)”和“被指導(dǎo)”關(guān)系界定的不清晰，以及上級(jí)行政部門自上而下行政命令式管理慣性的存在，導(dǎo)致鎮(zhèn)（街）及其職能部門與村（居）民自治組織之間的關(guān)系很難理順，常常陷入自治組織被“附屬行政化”“過(guò)度自治化”或“被邊緣化”等困境。為此，廣東省內(nèi)各地近年來(lái)持續(xù)探索推進(jìn)社會(huì)治理重心下移改革、現(xiàn)代化城市社區(qū)治理體系構(gòu)筑以及理順鎮(zhèn)（街）與村（居）治理關(guān)系試點(diǎn)，希望籍此優(yōu)化城鄉(xiāng)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，為營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局搭建堅(jiān)實(shí)的平臺(tái)和基礎(chǔ)。

（一）推進(jìn)社會(huì)治理重心下移，夯實(shí)農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)

在人民公社制度向村民自治制度轉(zhuǎn)型過(guò)程中，基于自身獨(dú)特的自然和社會(huì)環(huán)境，廣東省的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—管理區(qū)（村公所）—村民委員會(huì)”體制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤班l(xiāng)鎮(zhèn)—村民委員會(huì)—村民小組”的縱向?qū)蛹?jí)體制。然而，隨著改革的不斷深入以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，以行政村為基礎(chǔ)開(kāi)展的村民自治則由于村委會(huì)的行政化，規(guī)模過(guò)大、人口過(guò)多，產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的分離，以及農(nóng)業(yè)稅廢除后行政村內(nèi)部各自然村、村小組和村民之間的利益不相關(guān)，而遭遇了極大的困難和體制性障礙，使得村民自治難以有效實(shí)現(xiàn)，甚至陷于制度“空轉(zhuǎn)”，難以“落地”，在農(nóng)村治理過(guò)程中日漸“失落”[2]。與此同時(shí)，各自然村之間因?yàn)椤皼](méi)有共同利益，不但很難聯(lián)系在一起擰成一股繩來(lái)謀發(fā)展，甚至經(jīng)常為了一些利益分配產(chǎn)生矛盾糾紛，農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題突出。再加上自然村或村民小組沒(méi)有自治平臺(tái)，致使集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難，村容村貌越來(lái)越破敗”[3]，上訪村、空心村、垃圾村頻頻出現(xiàn)，表明農(nóng)村普遍存在的村民自治效果不明顯、經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩等問(wèn)題，與農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)急劇變化著的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)密切相關(guān)。面對(duì)上述問(wèn)題，同屬粵北山區(qū)的清遠(yuǎn)市和韶關(guān)市乳源縣，先后開(kāi)啟了以“三個(gè)重心下移”為核心的農(nóng)村綜合改革和村民小組“五有”規(guī)范化建設(shè)探索。

清遠(yuǎn)農(nóng)村普遍存在著“村民自治的效果不明顯、基層黨組織較為薄弱、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制滯后、農(nóng)村公共服務(wù)水平較低、農(nóng)村不穩(wěn)定因素多發(fā)”[3]等問(wèn)題。清遠(yuǎn)市委、市政府于2012年底制定出臺(tái)了《中共清遠(yuǎn)市委、清遠(yuǎn)市人民政府關(guān)于完善村級(jí)基層組織建設(shè)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的意見(jiàn)（試行）》（清發(fā)〔2012〕33號(hào)），開(kāi)啟了以“三個(gè)重心下移”為核心的農(nóng)村綜合改革。一是創(chuàng)新基層黨組織的設(shè)置方式和活動(dòng)方式，將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委—村黨支部”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委—黨總支—黨支部”[3]，推動(dòng)黨組織建設(shè)重心下移、黨建根基延伸到社會(huì)最基層。二是縮小村民自治單位，將原來(lái)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村(行政村)—村民小組”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村(原村民小組、自然村)”[3]，推動(dòng)村民自治重心下移，健全民事民治的基層自治組織體系。三是引導(dǎo)各地農(nóng)村在村民小組(自然村)一級(jí)廣泛建立村民理事會(huì)，按照土地等集體資產(chǎn)歸屬建立健全經(jīng)濟(jì)合作社和經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)作，把發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重心從行政村下移到村民小組一級(jí)[4]，壯大村民小組(自然村)的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，提高村級(jí)組織的凝聚力和辦事能力。四是以解決群眾辦事難為切入點(diǎn)，在縣域建立健全縣、鎮(zhèn)、行政村三級(jí)社會(huì)綜合服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)基本公共服務(wù)重心下移，優(yōu)化便民利民的農(nóng)村公共服務(wù)體系。

社會(huì)治理重心的下移能否有效實(shí)現(xiàn)，不僅取決于基層治理結(jié)構(gòu)的適度調(diào)整，還有賴于下一層治理組織的治理能力能否滿足新格局下社會(huì)治理需求。基于這一考量，韶關(guān)市乳源縣近年來(lái)在全縣1064個(gè)村民小組推行“五有”規(guī)范化建設(shè)，加強(qiáng)村小組管理，規(guī)范各個(gè)村小組運(yùn)作。先在村民小組成立由組長(zhǎng)、婦女組長(zhǎng)、報(bào)賬員三人組成委員會(huì)，健全組級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子。然后各組委會(huì)以富民強(qiáng)村為目標(biāo)，科學(xué)制定本村民小組三年發(fā)展規(guī)劃，并上報(bào)鎮(zhèn)、行政村兩級(jí)審核、備案。同時(shí)制定《村民小組重大事項(xiàng)“三議一審”工作制度》，凡涉及集體資產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用、集體經(jīng)濟(jì)所得利益的分配使用等重大事項(xiàng)，嚴(yán)格按照組委會(huì)提議、理事會(huì)商議、報(bào)村黨支部和村民委員會(huì)審議、戶代表或村民會(huì)議決議的制度進(jìn)行決策，保證決策的公正性和透明度。在有集體收入的村民小組中全面推行“組帳鎮(zhèn)代記”制度和財(cái)務(wù)定期公開(kāi)制度，以解決村民小組“有賬無(wú)人記、有賬不會(huì)記、記賬不規(guī)范”等問(wèn)題[5]。同時(shí)在各鎮(zhèn)設(shè)立“三資”交易平臺(tái)，農(nóng)村集體資源、資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)利用一律按程序進(jìn)行招標(biāo)、拍賣，堵塞各種交易漏洞，完善村民小組理財(cái)制度。

（二）構(gòu)筑現(xiàn)代化社區(qū)治理體系，優(yōu)化城市基層社會(huì)治理架構(gòu)

在傳統(tǒng)街居體制下，城市基層治理體系存在著明顯的條塊分割、力量分散、資源低效、工作零碎等問(wèn)題，作為全國(guó)最早實(shí)現(xiàn)全部城市化的城市，深圳市對(duì)這些問(wèn)題的感受更深，因此也較早開(kāi)始了創(chuàng)新探索。黨的十八大以來(lái)，深圳市主要通過(guò)縱向上構(gòu)建三級(jí)黨群服務(wù)中心聯(lián)盟、橫向上打造“一核多方”社區(qū)治理體系，構(gòu)筑現(xiàn)代化城市社區(qū)治理體系，以適應(yīng)現(xiàn)代化超大都市基層社會(huì)治理需求，推進(jìn)城市社區(qū)共建共治共享社會(huì)治理格局的形成。一方面，著力構(gòu)建三級(jí)黨群服務(wù)中心聯(lián)盟，加強(qiáng)不同層級(jí)治理主體的縱向聯(lián)系，把關(guān)系互不隸屬、層級(jí)高低不同、領(lǐng)域多元多樣的各類黨組織聯(lián)結(jié)起來(lái)、協(xié)同起來(lái)，構(gòu)建機(jī)制銜接、互聯(lián)互動(dòng)、開(kāi)放融合、資源共享的黨建共同體[6]。另一方面，打造“一核多方”社區(qū)治理體系，強(qiáng)化社區(qū)內(nèi)多元治理主體間的橫向溝通。如2018年以來(lái)，深圳市羅湖區(qū)以“創(chuàng)新共建體系、強(qiáng)化共治能力、升級(jí)服務(wù)共享”為主線，創(chuàng)新黨建責(zé)任體系和“議行合一”的社區(qū)多方協(xié)同體系，建立“一核多方”社區(qū)共建體系，以求分類提升物業(yè)公司、社區(qū)居民等共治能力，雙管齊下從社區(qū)服務(wù)“軟硬實(shí)力”入手提高服務(wù)共享水平。

（三）優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、試點(diǎn)“雙向考核”，理順鎮(zhèn)（街）與村（居）治理關(guān)系

依照《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《居組法》）和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村組法》）兩部法律的規(guī)定，鎮(zhèn)（街）行政機(jī)關(guān)與村（居）委會(huì)之間是一種相對(duì)松散的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，不存在對(duì)村（居）委會(huì)依法享有的自治權(quán)進(jìn)行強(qiáng)力介入的法定權(quán)威。但在具體的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，鎮(zhèn)（街）及其職能部門與村（居）民自治組織之間的關(guān)系實(shí)際上很難厘清，常常陷入自治組織被“附屬行政化”“過(guò)度自治化”或“被邊緣化”等困境。對(duì)此，廣東省部分地區(qū)通過(guò)不斷優(yōu)化街道和社區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，試點(diǎn)推進(jìn)“鎮(zhèn)（街）和職能部門與村（居）委會(huì)雙向考核制度”工作，力圖破解鎮(zhèn)（街）和村（居）職能定位中的問(wèn)題，推進(jìn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)。

從2016年開(kāi)始，深圳市通過(guò)適時(shí)拆分大街道，在基層構(gòu)建社區(qū)黨建、服務(wù)、管理、自治“四位一體”的基層治理與服務(wù)體系等措施，逐步優(yōu)化街道、社區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。一方面，按“6+2”模式（即統(tǒng)一設(shè)置綜合、社區(qū)黨建、管理、服務(wù)、平安、自治6個(gè)辦公室，同時(shí)各街道結(jié)合自身情況增設(shè)2個(gè)工作機(jī)構(gòu)）重置街道內(nèi)設(shè)的黨政機(jī)構(gòu)，并建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的工作制度，賦予街道更大的綜合管理群，以破解街道辦事處的職能定位問(wèn)題。另一方面，根據(jù)街道職能定位，設(shè)立街道公共服務(wù)中心、街道城市網(wǎng)格化綜合管理中心和社區(qū)黨群服務(wù)中心，構(gòu)建面向基層的服務(wù)管理平臺(tái)體系。同時(shí)，推行區(qū)級(jí)政府職能部門職責(zé)下沉準(zhǔn)入制度和街道職權(quán)清單制度，在街道層面制定行政權(quán)力、街道事權(quán)和街道服務(wù)三個(gè)清單，按照政事分開(kāi)的思路，對(duì)社區(qū)的各項(xiàng)工作進(jìn)行梳理，明確哪些工作屬于街道，哪些屬于社區(qū)，哪些是政務(wù)性工作，哪些是事務(wù)性工作。

在各地市主動(dòng)探索的同時(shí)，廣東省民政廳也針對(duì)“鄉(xiāng)政村治”和“街政居治”體制中存在的問(wèn)題，分別在增城、東莞等地選取不同類型的鎮(zhèn)街和村居，開(kāi)展“建立行政職能部門與村居委會(huì)雙向考核制度”試點(diǎn)工作，嘗試?yán)眄槞?quán)力邊界和職責(zé)范圍[7]。

二、健全基層群眾自治制度運(yùn)行機(jī)制

根據(jù)《村組法》和《居組法》，黨和國(guó)家在城鄉(xiāng)社區(qū)確立和推廣村（居）民自治制度的初衷，是希望村（居）民通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督而在城鄉(xiāng)基層實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)。然而，由于我國(guó)幅員遼闊，不同地區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)的具體情況千差萬(wàn)別，因此在缺乏與當(dāng)?shù)貙?shí)際相契合的民主議事規(guī)則和健全制度運(yùn)行機(jī)制的情況下，僅僅依托原則規(guī)定性較強(qiáng)而實(shí)踐操作性較弱的兩部組織法的框架性規(guī)定，不少村（居）的民主自治在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中往往被窄化為“民主選舉”活動(dòng)，甚至異化為少數(shù)村兩委成員的“獨(dú)斷專制”，加上村務(wù)公開(kāi)制度和民主監(jiān)督機(jī)制的不健全，導(dǎo)致部分村莊內(nèi)部因爭(zhēng)奪公共事務(wù)的決策權(quán)而陷入長(zhǎng)期的派系紛爭(zhēng)，甚至?xí)捎诖迩f集體或村民利益在少數(shù)村兩委成員暗箱操作下遭受損失，而引發(fā)嚴(yán)重的非理性維權(quán)或者群體性事件。為此，廣東省各地近年來(lái)積極探索將制度化、規(guī)范化的民主協(xié)商議事機(jī)制嵌入到基層民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的各個(gè)過(guò)程中去。在全省范圍內(nèi)深入推進(jìn)村民監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)，部署全面修訂村規(guī)民約和居民公約工作，以推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)公共事務(wù)公平、公正、公開(kāi)及規(guī)范運(yùn)作，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治相結(jié)合的新時(shí)代城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理機(jī)制。

（一）推行規(guī)范化村（居）民主協(xié)商議事制度

廣州市增城區(qū)石灘鎮(zhèn)的下圍村，面對(duì)村治混亂的局面，先是將村內(nèi)9個(gè)合作社約600戶村民劃分成了更小的片區(qū)，以方便片區(qū)代表能夠更加深入的了解、代表和反映民意。然后按每5-15戶選出一名的比例，總共選出69名代表，組成村民議事會(huì)，代表村民參與村莊事務(wù)的決策。為規(guī)范議事過(guò)程，下圍村在上級(jí)政府和人大的支持下，建造了一間300多平方米的階梯式議事廳，并劃分為主持、代表、列席、旁聽(tīng)、監(jiān)督及發(fā)言六大功能席位，同時(shí)制定出臺(tái)經(jīng)由全體村民代表討論通過(guò)的《石灘鎮(zhèn)下圍村村民代表議事制度》，不同人員分別就坐于不同席位，按規(guī)則輪流發(fā)言討論事務(wù)，形成共識(shí)。在此規(guī)則下，凡是《石灘鎮(zhèn)下圍村村民代表議事制度》中列出的諸如村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及年度計(jì)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃，村集體土地、房屋等集體資產(chǎn)的承包和租賃等必須經(jīng)由議事會(huì)表決的公共事務(wù)，都通過(guò)“民主協(xié)商、一事一議”，做到了“事事有商量”“件件有表決”，盡最大可能滿足了村民的意愿和利益訴求的同時(shí)，也終止了過(guò)去因村“兩委”暗箱操作導(dǎo)致的村莊內(nèi)部紛爭(zhēng)不止、外出上訪不斷的局面。在總結(jié)提煉下圍村民主協(xié)商機(jī)制的基礎(chǔ)上，廣州市按照“116”城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作法（建好1個(gè)議事廳、落實(shí)1個(gè)議事制度、抓好6個(gè)主要環(huán)節(jié)），加大議事廳建設(shè)力度，從規(guī)范城鄉(xiāng)議事廳運(yùn)作、強(qiáng)化成果運(yùn)用、引導(dǎo)多方主體有序參與等方面入手，初步形成了兼容并蓄、多方參與的社會(huì)治理方式。

（二）建立健全村（居）務(wù)民主監(jiān)督機(jī)制

村民自治未能完全達(dá)到制度設(shè)計(jì)的預(yù)期目標(biāo)，甚至異化為“村委會(huì)自治”或是少數(shù)村干部“獨(dú)斷專制”，除了民主議事規(guī)則的缺失和制度運(yùn)行機(jī)制的不健全，還與民主監(jiān)督機(jī)制未能發(fā)揮出應(yīng)有效能密切相關(guān)。為此，廣東省自2011年村（居）委會(huì)換屆選舉工作開(kāi)始，提出召開(kāi)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議推選3至5名村民組成村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)等制度的落實(shí)，希望將梅州市的做法向全省推廣。截止到2016年，基本實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)全覆蓋，不過(guò)在建設(shè)實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題，為此，廣東省民政廳會(huì)同監(jiān)察廳、財(cái)政廳于2015年聯(lián)合印發(fā)了《廣東省村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作規(guī)則》，廣東省村務(wù)公開(kāi)協(xié)調(diào)小組辦公室也于同年印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)工作的通知》，從落實(shí)工作保障促進(jìn)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)良性運(yùn)作，健全監(jiān)督方式提高村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督效率，抓好培訓(xùn)教育增強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員綜合素質(zhì)以及營(yíng)造支持村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作的良好氛圍等四個(gè)方面著手，逐步規(guī)范和強(qiáng)化了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的建設(shè)。

（三）探索自治、法治、德治有機(jī)結(jié)合的基層社會(huì)治理機(jī)制

在社會(huì)治理的實(shí)踐中，制度一般分為正式的和非正式的，“正式制度是人們自覺(jué)發(fā)現(xiàn)并加以規(guī)范化和一系列帶有強(qiáng)制性的規(guī)則，包括政治(及司法)規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和合約；非正式制度則包括行為準(zhǔn)則、倫理規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)慣和慣例等，它構(gòu)成了一個(gè)社會(huì)文化遺產(chǎn)的一部分并具有強(qiáng)大的生命力?！盵8]正式制度和非正式制度交織在一起，以各自的不同性質(zhì)，從不同層面上影響并制約行為主體的各種行為，而任何良好社會(huì)秩序的形成和維護(hù)，都離不開(kāi)二者的密切合作與協(xié)調(diào)配合，城鄉(xiāng)社區(qū)的治理同樣也不例外。20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著村民自治作為城鄉(xiāng)社區(qū)治理的正式制度被自上而下的確立和推廣，原本在人民公社時(shí)代被擠壓殆盡的各種非正式制度也在緩慢恢復(fù)。然而，由于實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中村委會(huì)被行政化，四個(gè)民主窄化為民主選舉單兵突進(jìn)，以及植根于傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的非正式制度難免帶有一定落后性和狹隘性等諸多問(wèn)題的存在，兩種制度之間尚未形成有效的銜接與合作，由此導(dǎo)致“無(wú)根的自治”問(wèn)題的出現(xiàn)，即作為國(guó)家正式制度安排的村民自治制度，由于缺少來(lái)自鄉(xiāng)村非正式制度有效的回應(yīng)，而難以實(shí)現(xiàn)從“下鄉(xiāng)”到“在鄉(xiāng)”的轉(zhuǎn)變，最終因嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)不充分而未能實(shí)現(xiàn)其制度設(shè)計(jì)初衷。為此，黨的十九大報(bào)告提出，要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，隨后又在2018年9月印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》中，將這一要求具體化為“充分發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約在農(nóng)村基層治理中的獨(dú)特功能，弘揚(yáng)公序良俗。”其目的就是要通過(guò)推進(jìn)鄉(xiāng)村正式制度與非正式制度的良性互動(dòng)，深化村民自治實(shí)踐。

具體到傳統(tǒng)社會(huì)資本豐富的廣東省，以村規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣等行為規(guī)范為代表的非正式制度，一直在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中扮演著較為重要的角色。因此，廣東省各地近年來(lái)圍繞規(guī)范村規(guī)民約的內(nèi)容、修訂程序以及監(jiān)督落實(shí)等三方面工作，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)規(guī)民約制訂修訂和傳播踐行，以助力正式和非正式制度在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的良性互動(dòng)，進(jìn)而提升鄉(xiāng)村治理的能力與效能。譬如，清遠(yuǎn)歷史上就有運(yùn)用鄉(xiāng)規(guī)民約實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)善治的傳統(tǒng)和良好基礎(chǔ)。[9]近年來(lái)，清遠(yuǎn)市進(jìn)一步統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)規(guī)民約制訂修訂和傳播踐行，充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村傳統(tǒng)再造和現(xiàn)代價(jià)值融合中的作用，引導(dǎo)村民自己找問(wèn)題、自己定規(guī)矩并且自覺(jué)抓落實(shí)，有效提升了鄉(xiāng)村治理水平和文明程度，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略凝聚了精神力量。

隨著各地實(shí)踐的不斷推進(jìn)，越來(lái)越多的村莊或自發(fā)或在上級(jí)政府的指導(dǎo)下制定了自己的村規(guī)民約，而與村規(guī)民約體量不斷增加相伴而來(lái)的，則是質(zhì)量參差不齊，甚至部分村規(guī)民約與法律法規(guī)相抵觸等問(wèn)題的凸顯。因此亟需在頂層設(shè)計(jì)層面對(duì)村規(guī)民約工作進(jìn)行統(tǒng)籌和規(guī)范，為此廣東省民政廳會(huì)同省委組織部、政法委、文明辦、司法廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、婦聯(lián)等7部門于2019年5月聯(lián)合印發(fā)《做好村規(guī)民約和居民公約工作行動(dòng)方案》，部署全面修訂村規(guī)民約和居民公約工作，從內(nèi)容、修訂程序和監(jiān)督落實(shí)三方面對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行了規(guī)范。

三、強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)治理的資源保障

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，公眾需要從基本物質(zhì)需求向美好生活的向往逐步過(guò)渡，基層治理也開(kāi)始向集中解決不平衡、不充分發(fā)展的問(wèn)題聚焦?；鶎由鐓^(qū)受到工業(yè)化、城市化所帶來(lái)的“虹吸效應(yīng)”影響，公共治理人才流失、物質(zhì)資源匱乏、社區(qū)一盤散沙的情況已成為嚴(yán)重影響基層社會(huì)穩(wěn)定的問(wèn)題。為此，廣東省在加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理過(guò)程中，通過(guò)各種方式發(fā)掘、積聚和再生產(chǎn)各種有助于公共治理結(jié)構(gòu)穩(wěn)定運(yùn)行和持續(xù)優(yōu)化的資源。

（一）深入挖掘財(cái)政、物質(zhì)資源，為基層社會(huì)治理運(yùn)轉(zhuǎn)提供基本財(cái)物保障

土地作為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民最核心的資源，與財(cái)政涉農(nóng)資金一起，構(gòu)成農(nóng)村社會(huì)治理得以開(kāi)展的基本保障，因此在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的過(guò)程中，廣東省圍繞農(nóng)地、農(nóng)業(yè)積極探索“三個(gè)整合”，優(yōu)化農(nóng)村社會(huì)治理的資源要素配置。一是通過(guò)落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式，在全省范圍內(nèi)整合農(nóng)村土地資源。二是以支持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)對(duì)象為方向，整合普惠性和非普惠性涉農(nóng)項(xiàng)目資金，提高財(cái)政資金使用效率。三是統(tǒng)籌整合農(nóng)村服務(wù)站（點(diǎn)）、涉農(nóng)信息平臺(tái)資源和基層農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)資源，構(gòu)建系統(tǒng)高效的涉農(nóng)服務(wù)平臺(tái)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)水平。

與粵東西北山區(qū)農(nóng)村普遍存在的涉農(nóng)項(xiàng)目資金分散問(wèn)題不同，“隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的珠三角農(nóng)村依托良好地理優(yōu)勢(shì)推行‘三舊’改造，不少農(nóng)村資產(chǎn)迅速增值膨脹。集體資產(chǎn)規(guī)模的迅速擴(kuò)大，社會(huì)利益主體的訴求也日趨多元化，出現(xiàn)了農(nóng)村基層爭(zhēng)權(quán)奪利、身份競(jìng)爭(zhēng)和利益分配糾紛、權(quán)利差異與公共服務(wù)不均等問(wèn)題，農(nóng)村基層社會(huì)矛盾和糾紛不斷加劇。”[10]針對(duì)這些問(wèn)題，佛山市南海區(qū)自2011年以來(lái)，以“政經(jīng)分離”為突破口先行先試，探索推進(jìn)農(nóng)村政經(jīng)體制綜合改革，核心舉措就是“對(duì)基層社會(huì)治理主體的社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理兩種職能進(jìn)行分離與再整合，村(居)黨組織、村(居)民委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織各司其職，在人事結(jié)構(gòu)、組織功能、財(cái)政資產(chǎn)和決策程序等方面實(shí)現(xiàn)獨(dú)立運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)選民資格分離、組織功能分離、干部管理分離、賬務(wù)資產(chǎn)分離、議事決策分離?！盵10]在農(nóng)村社區(qū)探索資源整合利用方式的同時(shí)，以深圳市光明新區(qū)為代表的城市社區(qū)，則試點(diǎn)培育社區(qū)基金會(huì)這一新型的公益性社區(qū)社會(huì)組織，匯集社區(qū)建設(shè)資源，引導(dǎo)各類社會(huì)組織、社會(huì)工作者參與社區(qū)建設(shè)，為完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)“三社聯(lián)動(dòng)”、創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制探尋新路。

（二）探索人才保障和培育機(jī)制，確保社會(huì)治理中心切實(shí)下移

人才的充足與否是決定各項(xiàng)治理政策能否在基層落地實(shí)施的關(guān)鍵，近年來(lái)，廣東省積極行動(dòng)，樹(shù)立在艱苦復(fù)雜環(huán)境激勵(lì)擔(dān)當(dāng)作為的選人用人導(dǎo)向，加強(qiáng)對(duì)第一書記選派工作的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)把人選資格條件，加強(qiáng)崗前培訓(xùn)，充分發(fā)揮第一書記在基層社會(huì)治理中的帶頭作用和示范效應(yīng)。2018年，廣東省委印發(fā)《廣東省加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》，每年選派不少于千名優(yōu)秀黨員干部到貧困村、軟弱渙散村和集體經(jīng)濟(jì)薄弱村擔(dān)任黨組織第一書記[11]，明確派駐第一書記的角色定位，即要做好“政策宣傳的指導(dǎo)員”“基層信息收集的情報(bào)員”和“資源下沉的服務(wù)員”，同時(shí)探索建立第一書記“召回”機(jī)制，堅(jiān)決撤換不稱職的第一書記，全面優(yōu)化提升農(nóng)村帶頭人隊(duì)伍。第一個(gè)三年行動(dòng)計(jì)劃完成后，廣東省委又在2021年初及時(shí)印發(fā)了《廣東省加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2021—2023）》，要求各地抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委書記任期培訓(xùn)、新任村（社區(qū)）黨組織書記崗位培訓(xùn)、基層黨組織書記縣級(jí)年度輪訓(xùn)等工作，實(shí)施“人才下鄉(xiāng)、干部返鄉(xiāng)、能人回鄉(xiāng)”計(jì)劃，堅(jiān)持和完善向重點(diǎn)村選派駐村第一書記和工作隊(duì)制度，探索選派行業(yè)管理部門、業(yè)務(wù)主管單位或?qū)俚劓?zhèn)街在職（退休）黨員干部到兩新組織黨組織擔(dān)任第一書記，鍛造過(guò)硬的基層黨員干部人才隊(duì)伍。

（三）培育社會(huì)和文化資本，推進(jìn)基層治理改革，優(yōu)化社會(huì)軟環(huán)境

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的提速發(fā)展，由傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)甚至后工業(yè)社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型，我國(guó)基層社會(huì)的原子化程度日益加深，越發(fā)向陌生人社會(huì)邁進(jìn)。在傳統(tǒng)的社會(huì)資本消失殆盡的同時(shí)，新的社會(huì)資本卻尚未發(fā)育，種種這些都極大地增加了我國(guó)基層社會(huì)治理的成本和難度。因此，為培育社區(qū)文化、增進(jìn)群眾基于社區(qū)的認(rèn)同感和參與度，近年來(lái)珠海、順德等地引入“公眾參與式的社區(qū)治理”概念，針對(duì)不同社區(qū)分別開(kāi)展各具特色的社區(qū)營(yíng)造項(xiàng)目，圍繞“黨建引領(lǐng)、政府扶持、全民參與、專業(yè)支撐、合作共贏”的營(yíng)造思路，發(fā)揮轄區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，推出“公益合伙人”創(chuàng)投、“議治相濟(jì)”協(xié)商共治、“老街活化”參與式社區(qū)規(guī)劃等社區(qū)營(yíng)造活動(dòng)，營(yíng)造出和諧共治的社區(qū)環(huán)境。云浮市則以建設(shè)全國(guó)、全省農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)為載體，堅(jiān)持把培育和發(fā)展自然村鄉(xiāng)賢理事會(huì)作為創(chuàng)新農(nóng)村多元共治的生動(dòng)實(shí)踐，“從2011年6月開(kāi)始，云浮首先在云安縣啟動(dòng)了自然村鄉(xiāng)賢理事會(huì)試點(diǎn)，把農(nóng)村老黨員、老教師、老模范、老干部、經(jīng)濟(jì)文化能人等鄉(xiāng)賢，以及熱心本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)服務(wù)的其他人士吸納到理事會(huì)，協(xié)助黨委、政府開(kāi)展農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，協(xié)同參與農(nóng)村社會(huì)建設(shè)和管理?！盵12]在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，市委、市政府出臺(tái)《關(guān)于培育和發(fā)展自然村鄉(xiāng)賢理事會(huì)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了自然村鄉(xiāng)賢理事會(huì)的性質(zhì)宗旨、主要職責(zé)任務(wù)和成員產(chǎn)生方式，并對(duì)其運(yùn)行全過(guò)程進(jìn)行把控。

四、創(chuàng)新運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)，助推基層社會(huì)治理的改革與創(chuàng)新

作為科技發(fā)展結(jié)晶的數(shù)字信息技術(shù)革命，對(duì)社會(huì)治理的影響愈發(fā)明顯。過(guò)去10年，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、5G通信網(wǎng)絡(luò)、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈、高性能集成電路等為代表的新一代信息技術(shù)深深嵌入社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活之中，與公共治理的關(guān)系愈發(fā)密切。它們不僅使信息獲取變得更加快捷，還生產(chǎn)出更多的數(shù)據(jù)和信息，對(duì)社會(huì)組織、政治權(quán)力演化帶來(lái)不容忽視的影響。面對(duì)這一狀況，廣東省各級(jí)政府在黨的十八大以來(lái)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，圍繞縣（區(qū)）、鎮(zhèn)、社區(qū)三級(jí)基層政權(quán)建設(shè)中的治理難題，充分發(fā)掘和利用數(shù)字信息技術(shù)的支撐作用，力圖將其內(nèi)化為基層社會(huì)治理體系中的重要資源。

（一）協(xié)調(diào)區(qū)級(jí)政府內(nèi)部關(guān)系，打破社會(huì)治理時(shí)空界限

2018年以來(lái)，深圳市福田區(qū)深入實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略，“努力打通轄區(qū)信息壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，優(yōu)化服務(wù)流程、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，精心編制全方位便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，打破時(shí)空限制，讓群眾隨時(shí)體驗(yàn)貼心服務(wù)?！盵13]先是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)全覆蓋、全時(shí)段運(yùn)行，打破服務(wù)供給時(shí)空界限。然后通過(guò)將數(shù)據(jù)處理、流程服務(wù)后臺(tái)化，大幅節(jié)約成本，提高服務(wù)效率。同時(shí)按照“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)、進(jìn)必授權(quán)”原則，將全區(qū)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)劃分四類進(jìn)駐情況，明確各單位分類進(jìn)駐各級(jí)政務(wù)服務(wù)大廳綜合窗口辦理模式，確保群眾進(jìn)一扇門辦成事。最終編織出政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”，形成一體化、區(qū)域性的“互聯(lián)網(wǎng)+”集成政務(wù)服務(wù)。

（二）打造鎮(zhèn)（街）服務(wù)樞紐，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)

佛山市禪城區(qū)祖廟街道近年來(lái)通過(guò)“1+X”多方共建，引導(dǎo)群眾積極參與社區(qū)公共事務(wù)，探索“基層黨建+現(xiàn)代技術(shù)”的社區(qū)治理方式，建設(shè)“微服務(wù)中心”以及“線上”與“線下”共享平臺(tái)，精準(zhǔn)把脈居民需求，主動(dòng)推送公共服務(wù)，構(gòu)建了相對(duì)完整的服務(wù)體系。首先是在全街道范圍內(nèi)推行共享社區(qū)手機(jī)APP，APP與各部門的志愿者信息、政務(wù)服務(wù)、群眾服務(wù)需求等數(shù)據(jù)互融共通，實(shí)現(xiàn)“需求”與“供給”的實(shí)時(shí)對(duì)接。其次是將區(qū)塊鏈技術(shù)與大數(shù)據(jù)結(jié)合，建立信息溝通共享機(jī)制，解決社區(qū)互信問(wèn)題，助推社區(qū)互助共享。最后是在街道、片區(qū)及社區(qū)，分別設(shè)立“微服務(wù)中心”、家庭綜合服務(wù)中心和社區(qū)公共服務(wù)中心，并在網(wǎng)絡(luò)末梢購(gòu)買“平安通”、居家養(yǎng)老、社區(qū)矯正、法律援助等專項(xiàng)社區(qū)服務(wù)，組建成為“四級(jí)聯(lián)動(dòng)”社區(qū)服務(wù)體系。從而以“大數(shù)據(jù)、微服務(wù)”為突破口，依托“一門式”長(zhǎng)期積累的海量數(shù)據(jù)為13項(xiàng)民生事項(xiàng)提供精準(zhǔn)微服務(wù)，并統(tǒng)籌各類民生服務(wù)資源，建立數(shù)據(jù)共享和價(jià)值挖掘機(jī)制，打造出了鎮(zhèn)（街）層面的服務(wù)樞紐[14]。

（三）以社區(qū)智慧終端再造基層社會(huì)治理體系，精準(zhǔn)回應(yīng)公眾訴求

中山市利用信息化手段，以滿足社區(qū)居民群眾服務(wù)需求為導(dǎo)向，在充分利用市政務(wù)數(shù)據(jù)交換中心、市電子政務(wù)外網(wǎng)、市電子政務(wù)云平臺(tái)等現(xiàn)有系統(tǒng)資源的基礎(chǔ)上，按照“服務(wù)為本、均等覆蓋，統(tǒng)籌規(guī)劃、資源整合，標(biāo)準(zhǔn)先行、規(guī)范建設(shè)”的總體要求，建立起“中山市社區(qū)公共服務(wù)信息平臺(tái)”，推進(jìn)“1+1+N”社區(qū)信息化建設(shè)。一方面，利用市政務(wù)數(shù)據(jù)交換中心、市電子政務(wù)外網(wǎng)、市電子政務(wù)云等現(xiàn)有平臺(tái)系統(tǒng)，全面整合延伸到社區(qū)的各類信息網(wǎng)絡(luò)資源，建立起以社區(qū)居民人口信息為核心的大數(shù)據(jù)庫(kù)。另一方面，打造以社區(qū)為基礎(chǔ)的，由社區(qū)窗口服務(wù)、人口管理、民政事務(wù)等8個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成一體化信息平臺(tái)，并在平臺(tái)上加載服務(wù)窗口、網(wǎng)站、APP和自助查詢機(jī)等多種職能服務(wù)終端，實(shí)現(xiàn)信息一次發(fā)布，網(wǎng)站、APP、微信等多渠道同步展示，使居民可以通過(guò)多種方式便捷獲得社區(qū)信息和服務(wù)，實(shí)時(shí)查看本村（社區(qū)）當(dāng)期或過(guò)往一年內(nèi)的村（居）務(wù)公開(kāi)內(nèi)容，向社區(qū)反映意見(jiàn)建議，從而拓寬了村（居）務(wù)監(jiān)督形式，提高了居民參與社區(qū)治理的便捷化程度[14]。

五、提升民生服務(wù)能力和水平

無(wú)論是治理架構(gòu)的調(diào)整、治理機(jī)制的優(yōu)化，還是資源保障的整合、現(xiàn)代化信息技術(shù)的應(yīng)用，其出發(fā)點(diǎn)和最終的落腳點(diǎn)，都是社會(huì)民生服務(wù)水平和能力的提升。通過(guò)近年來(lái)在治理結(jié)構(gòu)、機(jī)制、資源保障以及信息技術(shù)應(yīng)用等方面的改革和創(chuàng)新，廣東省基層公共服務(wù)的專業(yè)化水平和質(zhì)量不斷提升，并且實(shí)現(xiàn)了更加精準(zhǔn)的投放，在一定程度上解決人民對(duì)美好生活的向往與發(fā)展不均衡、不充分的矛盾。一批新的公共服務(wù)項(xiàng)目在基層治理體系中得以萌芽發(fā)展，一大批社會(huì)邊緣群體的公共服務(wù)需求得到有效回應(yīng)，公共服務(wù)質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)。

（一）創(chuàng)新民生微實(shí)事管理模式，提升社區(qū)公共服務(wù)供給的回應(yīng)性

深圳市南山區(qū)以問(wèn)題為導(dǎo)向、民生微實(shí)事為抓手，通過(guò)建立制度規(guī)范，創(chuàng)新管理模式、創(chuàng)新供給機(jī)制、創(chuàng)新監(jiān)管體系等舉措，有力提升了民生福祉水平。一是制度先行，以《南山區(qū)民生微實(shí)事項(xiàng)目管理辦法（試行）》等規(guī)范性文件統(tǒng)籌引領(lǐng)，以《南山區(qū)民生微實(shí)事項(xiàng)目庫(kù)管理規(guī)定》等細(xì)化文件為指導(dǎo)，創(chuàng)新項(xiàng)目管理機(jī)制。二是通過(guò)舉辦民生微實(shí)事大賽、建立民生微實(shí)事項(xiàng)目庫(kù)，創(chuàng)新服務(wù)供給方式，普惠民生。三是按照“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的理念，搭建民生微實(shí)事應(yīng)用管理智慧平臺(tái)，使項(xiàng)目征集、遴選、審批、實(shí)施、評(píng)估和監(jiān)督等流程電子化，創(chuàng)新項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式，方便群眾監(jiān)督的同時(shí)，還通過(guò)平臺(tái)數(shù)據(jù)積累形成民生服務(wù)大數(shù)據(jù)，助力為居民提供更精準(zhǔn)服務(wù)。四是創(chuàng)新民生服務(wù)模式，為供需雙方牽線搭橋，按需優(yōu)化民生服務(wù)，使項(xiàng)目更貼合民眾需求，進(jìn)一步提升服務(wù)品質(zhì)。五是創(chuàng)新服務(wù)監(jiān)管體系，通過(guò)綜合運(yùn)用專項(xiàng)監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等手段，強(qiáng)化民主監(jiān)督，全方位促進(jìn)民生微實(shí)事健康有序發(fā)展。

（二）“三社聯(lián)動(dòng)”助推公共服務(wù)直達(dá)社區(qū)

2016年以來(lái)，廣州市民政局制定相關(guān)實(shí)施方案，試圖通過(guò)推進(jìn)試點(diǎn)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)型“三社聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制，即“社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、專業(yè)社工在處理社區(qū)事務(wù)中，依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)及職責(zé)分工，以‘誰(shuí)有優(yōu)勢(shì)誰(shuí)主導(dǎo)，其他各方聯(lián)動(dòng)參與’為原則，協(xié)同解決社區(qū)問(wèn)題、推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的工作機(jī)制。”[15]一方面，在依法界定“三社”權(quán)責(zé)邊界的基礎(chǔ)上，以滿足社區(qū)居民服務(wù)需求為導(dǎo)向，以社區(qū)為平臺(tái)、居委會(huì)為樞紐、社會(huì)組織為載體，專業(yè)社工人才為骨干，推動(dòng)“三社”一體化聯(lián)動(dòng)發(fā)展，完善社區(qū)多元服務(wù)供給模式。另一方面，在建立社區(qū)居民服務(wù)需求信息采集制度，明確了信息來(lái)源渠道的基礎(chǔ)上，逐步發(fā)布社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、專業(yè)社工在社區(qū)事務(wù)中的聯(lián)動(dòng)工作清單，明確工作邊界。同時(shí)建立社區(qū)居民服務(wù)任務(wù)轉(zhuǎn)介制度，以各自優(yōu)勢(shì)為主導(dǎo)，規(guī)范“三社”之間工作任務(wù)轉(zhuǎn)介的路徑、辦法和程序。

六、短板與不足

黨的十八大以來(lái)，廣東省內(nèi)各地圍繞基層社區(qū)中面臨的主要問(wèn)題、需要應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)，通過(guò)優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、健全基層民主自治運(yùn)行機(jī)制、強(qiáng)化資源保障、運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，不斷提升基層社區(qū)的治理質(zhì)量，推出了一系列有品質(zhì)、效果好的公共服務(wù)項(xiàng)目，積累了不少寶貴經(jīng)驗(yàn)。不過(guò)，對(duì)標(biāo)中央構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理格局的戰(zhàn)略布局，以及習(xí)近平總書記對(duì)廣東“在營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局上走在全國(guó)前列”的要求，還有很大的差距、短板和不足。

首先，在治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面，部分地區(qū)還存在單點(diǎn)突破的調(diào)整困局。治理結(jié)構(gòu)調(diào)整是一項(xiàng)綜合系統(tǒng)工程，不僅涉及治理重心下沉、自治體系完善這些以“點(diǎn)”為主的改革，還涉及到基層政府自身角色和定位的調(diào)整、基層政府與自治組織之間的權(quán)、責(zé)、事、人等多維度治理關(guān)系的調(diào)整。目前的改革尚處于單點(diǎn)突破的初級(jí)階段，若缺乏持續(xù)深化的改革來(lái)加以鞏固，改革績(jī)效容易陷入被淡化的危險(xiǎn)。

其次，在優(yōu)化治理機(jī)制方面，大部分地區(qū)的改革創(chuàng)新舉措尚停留在社區(qū)、村居層級(jí)，仍屬改革進(jìn)程中的特例。持續(xù)有效的治理機(jī)制優(yōu)化在宏觀層次上可以推動(dòng)新型治理結(jié)構(gòu)的形成，在微觀層面上則可以改變?nèi)嗣袢罕娦袆?dòng)激勵(lì)的參與理念。因此要切實(shí)發(fā)揮治理機(jī)制優(yōu)化的積極作用，就必須進(jìn)一步提煉改革經(jīng)驗(yàn)，并將經(jīng)驗(yàn)在區(qū)域內(nèi)、省域內(nèi)進(jìn)行推廣。廣東省雖然在優(yōu)化治理機(jī)制方面做了不少創(chuàng)新，但是這些創(chuàng)新成果的應(yīng)用和推廣還沒(méi)有獲得相應(yīng)的重視。這導(dǎo)致部分改革創(chuàng)新只具備小范圍的影響力，仍然是一種“櫥窗式、盆景式”的改革。

再次，在強(qiáng)化資源保障方面，部分地區(qū)的改革探索仍缺乏持續(xù)性，不利于改革的長(zhǎng)期發(fā)展?；鶎由鐓^(qū)“三共治理格局”建設(shè)，是一個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)的過(guò)程，需要相關(guān)治理資源的持續(xù)穩(wěn)定投入。目前的改革創(chuàng)新探索出了不少資源供給和資源再生產(chǎn)的實(shí)在做法，但是缺乏維護(hù)資源供給的進(jìn)一步持續(xù)穩(wěn)定供給的科學(xué)規(guī)劃和切實(shí)行動(dòng)。尤其是那些需要全局性把控、整體性規(guī)劃的資源，相關(guān)的改革創(chuàng)新舉措還應(yīng)進(jìn)一步完善，提升資源保障制度體系的協(xié)調(diào)層次、充實(shí)并完善資源保障的范圍。

最后，在現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用方面，部分創(chuàng)新舉措仍有很大的提升空間，使信息技術(shù)切實(shí)融入“三共”治理格局。一方面，各地圍繞信息技術(shù)應(yīng)用的基層社區(qū)治理創(chuàng)新仍從工具性視角來(lái)理解數(shù)字信息技術(shù)，缺乏從信息技術(shù)自主性和治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的視角來(lái)應(yīng)用信息技術(shù)。另一方面，各地的改革創(chuàng)新還存在以信息技術(shù)為中心的改革思路，忽視了信息技術(shù)應(yīng)用帶來(lái)的綜合效應(yīng)，缺乏以基層治理體系重構(gòu)為中心的視角來(lái)看待改革創(chuàng)新，調(diào)整治理結(jié)構(gòu)、打破信息孤島、挖掘并善用沉淀的信息資源，將信息技術(shù)切實(shí)融入到基層社區(qū)治理體系格局之中去。

七、進(jìn)一步加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理的路徑

回顧和總結(jié)黨的十八大以來(lái)廣東在加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理層面的探索和實(shí)踐，針對(duì)當(dāng)前改革探索過(guò)程中尚存的短板與不足，結(jié)合廣東基層社會(huì)仍在持續(xù)推進(jìn)的城鄉(xiāng)利益格局深刻調(diào)整、農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、以及農(nóng)民思想觀念深刻變化的實(shí)際形勢(shì)，面向未來(lái)，有必要從頂層設(shè)計(jì)強(qiáng)化、創(chuàng)新機(jī)制推廣、資源保障拓展以及信息技術(shù)的融合等方面著手，進(jìn)一步推進(jìn)共建共治共享社會(huì)治理格局的構(gòu)建。

一是要進(jìn)一步強(qiáng)化基層治理結(jié)構(gòu)改革的頂層設(shè)計(jì)。切實(shí)推進(jìn)基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，是構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理格局的首要前提和指揮棒。在未來(lái)的改革創(chuàng)新中，廣東省有必要繼續(xù)按照習(xí)近平總書記提出的“努力在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中走在全國(guó)前列、創(chuàng)造新的輝煌”總體要求，提升對(duì)基層治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的重視度，從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的高度、從全省域改革一盤棋的廣度和基層治理效率、質(zhì)量提升的深度，強(qiáng)化改革的頂層設(shè)計(jì)，切實(shí)開(kāi)展全面綜合改革，將基層社會(huì)治理體系和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整提升到一個(gè)新層次。

二是要進(jìn)一步拓展基層社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新的廣度和深度?；鶎由鐣?huì)治理機(jī)制的創(chuàng)新是構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理格局的核心內(nèi)容，在各地已經(jīng)開(kāi)展了不少試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，廣東省必須進(jìn)一步鼓勵(lì)基層社會(huì)治理主體聚焦地方問(wèn)題、發(fā)掘社區(qū)資源，圍繞激活多主體積極性、吸引和培育專業(yè)性治理力量等議題，在理順治理關(guān)系、提升治理績(jī)效方面持續(xù)創(chuàng)新。同時(shí)還要全面總結(jié)各地創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，并提煉出可供復(fù)制推廣的基層社會(huì)治理機(jī)制完善模式，豐富共建共治共享社會(huì)治理格局建設(shè)的具體內(nèi)容。

三是要進(jìn)一步強(qiáng)化資源保障的力度和制度化水平。豐富的治理資源是建設(shè)共建共治共享社會(huì)治理格局的重要保障。為了確保基層社會(huì)治理加強(qiáng)和創(chuàng)新的持續(xù)、穩(wěn)定進(jìn)行，廣東省應(yīng)在完善資源保障上進(jìn)一步下功夫。一方面，各地應(yīng)該探索出臺(tái)基層社會(huì)治理資源供給的保障性制度，確保資源供給有序進(jìn)行。另一方面，需要在基層社會(huì)治理過(guò)程中進(jìn)一步發(fā)掘和鼓勵(lì)專業(yè)力量的參與，將專業(yè)性組織和專業(yè)服務(wù)切實(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎由鐣?huì)治理的重要輔助性力量。

四是要進(jìn)一步推進(jìn)現(xiàn)代化信息技術(shù)與基層社會(huì)治理在理念和過(guò)程上的深度融合。信息技術(shù)應(yīng)用是打造現(xiàn)代化基層社會(huì)治理體系，快速識(shí)別并回應(yīng)公共需求、提升公共服務(wù)遞送的題中之義。廣東省在將信息技術(shù)應(yīng)用于基層社會(huì)治理的實(shí)踐中已形成一定特色，未來(lái)工作還有必要在以下三個(gè)方面予以加強(qiáng)：首先是要加大資源投入，將信息技術(shù)應(yīng)用基層治理的實(shí)踐由點(diǎn)到面、由部分區(qū)域向全省域推廣；其次是要轉(zhuǎn)變政府理念，切實(shí)從調(diào)整政府治理結(jié)構(gòu)和基層治理架構(gòu)入手，以調(diào)整治理結(jié)構(gòu)（尤其是打破信息孤島、提升信息技術(shù)改革的覆蓋面）為中心來(lái)推動(dòng)信息技術(shù)與治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的互相促進(jìn)和有機(jī)融合；最后則是進(jìn)一步挖掘信息技術(shù)的非工具性維度，推動(dòng)信息技術(shù)與公共需求識(shí)別、公共服務(wù)遞送的融合，提升信息技術(shù)在不同公共服務(wù)場(chǎng)景中的應(yīng)用性，使人民群眾切實(shí)享受到信息技術(shù)帶來(lái)的便捷性和公共服務(wù)可及性的福利。