□康達(dá)華 胡霞娥

推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是中華民族偉大復(fù)興的重要內(nèi)容，是中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期堅(jiān)持的執(zhí)政目標(biāo)。習(xí)近平總書記高度重視生態(tài)文明建設(shè)，并多次強(qiáng)調(diào)“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”“深化生態(tài)文明體制改革，關(guān)鍵是要發(fā)揮制度的引導(dǎo)、規(guī)制、激勵(lì)、約束等功能”[1](P239)。從1972年中國(guó)派代表團(tuán)參加聯(lián)合國(guó)舉辦人類環(huán)境會(huì)議、1973年召開(kāi)全國(guó)第一次環(huán)境保護(hù)會(huì)議、1974年國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立，中國(guó)的環(huán)境治理體制不斷改革完善。圍繞治理效率和治理效果目標(biāo)，可以通過(guò)考察中國(guó)環(huán)境治理體制演變歷程，從集權(quán)分權(quán)視角分析其內(nèi)在邏輯。

一、問(wèn)題的提出

（一）財(cái)政聯(lián)邦主義與中國(guó)公共事務(wù)治理事權(quán)劃分

財(cái)政聯(lián)邦主義者把公共品按外溢范圍、規(guī)模經(jīng)濟(jì)等特征分為全國(guó)性公共品和地方性公共品，并提出全國(guó)性公共品應(yīng)由中央政府來(lái)提供，地方性公共品應(yīng)由地方政府來(lái)提供，這樣使公共品供給更有效率。財(cái)政聯(lián)邦主義是以西方民主政治體制為背景，基于政府是以社會(huì)利益最大化為目標(biāo)的假設(shè)，且沒(méi)有考慮地方政府的財(cái)政預(yù)算約束。研究我國(guó)政府間公共事務(wù)治理事權(quán)劃分的學(xué)者們?cè)谪?cái)政聯(lián)邦主義理論基礎(chǔ)上作了發(fā)展，他們認(rèn)為地方政府也符合“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，而不是最大化轄區(qū)居民利益。地方政府在中央政府的體制設(shè)計(jì)和激勵(lì)機(jī)制下形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，這種激勵(lì)性分權(quán)能使地方政府有效完成中央政府目標(biāo)[2]。但我國(guó)的激勵(lì)性分權(quán)是以政治集權(quán)條件為背景的，地方政府行為容易受到中央政府政治激勵(lì)的影響，從而形成“壓力型體制”，造成事權(quán)劃分不清、上下錯(cuò)位和機(jī)構(gòu)重疊等問(wèn)題[3](P52)。

財(cái)政聯(lián)邦主義認(rèn)為中央和地方的事權(quán)劃分應(yīng)該依據(jù)“效率原則”進(jìn)行，即集權(quán)或分權(quán)治理及分權(quán)程度的選擇要看其是否能夠提高公共服務(wù)供給質(zhì)量與效率。然而，我國(guó)公共事務(wù)的分權(quán)治理導(dǎo)致出現(xiàn)了“競(jìng)次”現(xiàn)象，地方政府競(jìng)爭(zhēng)使得公共品供給不足[4]，這并不符合“效率原則”。轉(zhuǎn)型期中央和地方政府間事權(quán)劃分引發(fā)了一系列的食品安全問(wèn)題、土地問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題等，這些社會(huì)問(wèn)題引起了人民群眾不滿，并成為社會(huì)不穩(wěn)定因素，大大損失了社會(huì)福利。但從近幾年的行政體制改革中可以看出，大部分公共事務(wù)治理事權(quán)仍處于不斷下放階段，也有少數(shù)公共事務(wù)治理事權(quán)劃分有集權(quán)趨勢(shì)，這其中集權(quán)分權(quán)變化的內(nèi)在機(jī)制值得深究。鑒于此，理應(yīng)進(jìn)一步探討此問(wèn)題并尋找我國(guó)公共事務(wù)治理優(yōu)化路徑，這是學(xué)術(shù)界涉及不多的視域。

中國(guó)式公共事務(wù)治理分權(quán)不是嚴(yán)格法律意義上的分權(quán)，而是政府治理行為形成的“事實(shí)分權(quán)”[5]。每一項(xiàng)公共事務(wù)治理都有其自身的內(nèi)涵，對(duì)于包括環(huán)境治理在內(nèi)的具體公共事務(wù)的分權(quán)研究，必須依托各個(gè)公共事務(wù)的演進(jìn)邏輯來(lái)做判斷和度量[6]。尤其是中國(guó)的環(huán)境治理具有復(fù)雜性和特殊性特征，更應(yīng)該從其演變歷程中考察其內(nèi)在邏輯。

（二）中國(guó)環(huán)境治理事權(quán)的細(xì)分

中國(guó)環(huán)境治理事務(wù)內(nèi)容豐富，具有復(fù)雜性特征。環(huán)境治理的每一項(xiàng)事權(quán)對(duì)環(huán)境治理產(chǎn)生的影響都不一樣，這些事權(quán)在政府間的劃分邏輯和演變歷程也不同，對(duì)其研究要進(jìn)行細(xì)化。本文對(duì)其主要進(jìn)行分類如下：

第一類，環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)類，這一類事權(quán)包括環(huán)境規(guī)劃制定、政策法規(guī)制定、科技標(biāo)準(zhǔn)制定、污染排放總量控制。環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)從宏觀上控制了一個(gè)國(guó)家或地方的整體環(huán)境質(zhì)量水平，是環(huán)評(píng)審批、污染防治和環(huán)境監(jiān)管的依據(jù)，對(duì)其他環(huán)境治理事務(wù)具有統(tǒng)籌意義。一個(gè)國(guó)家或地方制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)反映了該轄區(qū)環(huán)境污染的邊界，各級(jí)政府在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)控制下進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境治理。地方政府經(jīng)常通過(guò)降低環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)來(lái)競(jìng)爭(zhēng)資源要素，但也可能通過(guò)提高環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)來(lái)驅(qū)逐污染而產(chǎn)生“鄰避效應(yīng)”。

第二類，環(huán)評(píng)審批類，這一類事權(quán)主要是通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)來(lái)完成。環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批是每一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)前必須通過(guò)的環(huán)節(jié)，是市場(chǎng)準(zhǔn)入的前提條件，也是環(huán)境治理事前控制的重要手段。此外，環(huán)評(píng)審批權(quán)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大影響，是經(jīng)濟(jì)管理重要職能之一，具有很強(qiáng)的激勵(lì)功能[7]。

第三類，污染防治類，這一類事權(quán)主要包括污染防治和自然生態(tài)保護(hù)。污染防治類事權(quán)主要是針對(duì)污染物的事前預(yù)防和事后治理，達(dá)到對(duì)環(huán)境的修復(fù)作用。污染防治與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有很大關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地方通常伴隨著高的污染產(chǎn)出，污染防治力度也大。污染防治和自然生態(tài)保護(hù)經(jīng)常通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的形式獲得財(cái)政支持。

第四類，環(huán)境監(jiān)管類，這一類事權(quán)包括環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境監(jiān)察。環(huán)境監(jiān)測(cè)是環(huán)境監(jiān)管實(shí)施的基礎(chǔ)，環(huán)境監(jiān)察是環(huán)境監(jiān)管實(shí)施的保障。環(huán)境監(jiān)管工作是防止污染超標(biāo)、懲治環(huán)境違法、落實(shí)環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)、保障環(huán)境治理事務(wù)完成的重要保障。

表1 環(huán)境治理事權(quán)具體分類表

中國(guó)環(huán)境治理事務(wù)除了具有復(fù)雜性特征外，還具有特殊性特征。環(huán)境治理的特殊性與其公共品屬性有關(guān)，表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定的對(duì)立統(tǒng)一性；二是環(huán)境污染是對(duì)居民效用為負(fù)的壞公共品，長(zhǎng)期積累容易造成社會(huì)不穩(wěn)定從而引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于第一方面的特性，可以用環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)中所講的環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線（EKC曲線）來(lái)闡述。雖然EKC曲線表述的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境污染之間的統(tǒng)計(jì)關(guān)系，影響其形狀的因素有很多，例如生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境政策、環(huán)境需求等[8][9]，但大多學(xué)者認(rèn)為EKC曲線在中國(guó)是存在的。正是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境質(zhì)量之間的矛盾，導(dǎo)致了中國(guó)地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)常以犧牲環(huán)境為代價(jià)。無(wú)論是改革開(kāi)放初期政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為單任務(wù)發(fā)展模式，還是后來(lái)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的雙任務(wù)發(fā)展模式，經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終是地方政府追求的首要目標(biāo)。地方政府在追求GDP增長(zhǎng)目標(biāo)引導(dǎo)下，通過(guò)降低環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)以吸引資源要素，且在環(huán)境污染治理方面投入不足，產(chǎn)生了嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題。

環(huán)境治理事務(wù)的另一個(gè)特性是環(huán)境污染對(duì)居民的效用為負(fù)，長(zhǎng)期積累容易造成社會(huì)不穩(wěn)定而引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。政府為了達(dá)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)和維持社會(huì)穩(wěn)定兩個(gè)目標(biāo)，對(duì)環(huán)境治理通常是以避免政治風(fēng)險(xiǎn)為原則，將環(huán)境污染控制在一定范圍之內(nèi)。地方政府則是在中央政府的獎(jiǎng)懲機(jī)制下，以不被問(wèn)責(zé)為前提，在環(huán)境規(guī)制可能性邊界內(nèi)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。因此，環(huán)境治理事務(wù)中環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)是保證環(huán)境質(zhì)量的基礎(chǔ)，形成地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境規(guī)制邊界。但要保證地方政府不觸碰環(huán)境規(guī)制邊界引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)，需要環(huán)境監(jiān)管工作的保障，環(huán)境監(jiān)管工作自然成為了各級(jí)環(huán)保部門的重點(diǎn)工作。

二、中國(guó)式環(huán)境治理集權(quán)分權(quán)的內(nèi)在邏輯

（一）假設(shè)條件與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

中國(guó)政府間公共事務(wù)治理事權(quán)劃分上有著自身的邏輯，這與中國(guó)的政治體制、政府執(zhí)政的目標(biāo)任務(wù)、政府治理體制變革過(guò)程有關(guān)。從行政體制改革歷程來(lái)看，本文認(rèn)為中國(guó)中央政府和地方政府的事權(quán)劃分不僅參照了效率原則，而且考慮了政治風(fēng)險(xiǎn)因素。在分析中國(guó)政府間事權(quán)劃分的內(nèi)在機(jī)制之前，有必要先將相關(guān)假設(shè)條件進(jìn)行說(shuō)明，這些條件既是事權(quán)劃分的前提，也是對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)情況的描述。

1.中央政府以社會(huì)福利最大化為目標(biāo)并制定執(zhí)政任務(wù)。實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化是中央政府執(zhí)政的內(nèi)在動(dòng)力，而在現(xiàn)代社會(huì)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)就是要滿足廣大人民群眾的利益需求，即政府供給的公共品能夠滿足居民的需求偏好[10]。雖然人民群眾的偏好顯示機(jī)制一直是政府治理的難題，但中國(guó)的人民代表大會(huì)制度和上訪制度從正反兩方面保障居民向政府傳遞偏好信息。中央政府在了解這些偏好信息之后，制定相應(yīng)執(zhí)政任務(wù)并向地方政府劃分事權(quán)，制定激勵(lì)機(jī)制以確保執(zhí)政任務(wù)完成。當(dāng)?shù)胤秸卫硇袨槠x居民偏好變化并引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，中央政府便會(huì)在事權(quán)劃分和激勵(lì)機(jī)制上作出調(diào)整。

2.中央政府在事權(quán)劃分和機(jī)制設(shè)計(jì)上占主導(dǎo)地位。中國(guó)是實(shí)行民主集中制的國(guó)家，地方政府的行政職權(quán)來(lái)源于中央政府的下放。我國(guó)憲法規(guī)定：中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?？梢?jiàn)中央政府在政府間事權(quán)劃分中發(fā)揮主導(dǎo)作用，并能夠通過(guò)激勵(lì)懲罰機(jī)制、績(jī)效考評(píng)機(jī)制來(lái)引導(dǎo)地方政府行為。當(dāng)然，這并不代表說(shuō)中央政府可隨意調(diào)整中央和地方事權(quán)劃分，而只是強(qiáng)調(diào)中央政府的主導(dǎo)地位，能夠在必要的時(shí)候通過(guò)和地方政府間博弈重新劃分事權(quán)。

3.地方政府滿足“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。筆者認(rèn)為地方政府受地方官員領(lǐng)導(dǎo)，地方官員的具體行為決策影響著地方政府行為方向。地方官員作為個(gè)體同樣滿足經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，他們是用最小代價(jià)獲取最大效用的理性人，地方政府作為地方官員集體在行為上同樣滿足“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。因此，在現(xiàn)行體制下，地方政府會(huì)依照中央的激勵(lì)機(jī)制選擇行為，這種激勵(lì)主要來(lái)源于地方財(cái)政收入最大化和政治晉升激勵(lì)。另外，中央政府也采取懲罰機(jī)制來(lái)避免社會(huì)福利損失現(xiàn)象出現(xiàn)，對(duì)地方政府進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)。

4.地方政府的預(yù)算具有約束性。中國(guó)在1994年財(cái)稅體制改革之后，中央和地方政府形成的財(cái)稅分配制度、轉(zhuǎn)移支付制度、財(cái)政支出制度等給地方政府形成了預(yù)算約束。在既定預(yù)算約束下，地方政府將有限的資源投入到最能體現(xiàn)政績(jī)的地方上去，以獲得中央的政治激勵(lì)和財(cái)政激勵(lì)，即以GDP快速增長(zhǎng)為主要目標(biāo)。加上我國(guó)實(shí)行官員任期制，地方政府追求短期利益最大化，在公共品供給上的財(cái)政支出具有明顯結(jié)構(gòu)偏向性[11]。地方政府在預(yù)算約束下的公共服務(wù)供給偏向?qū)е铝嗣裆怨财饭舨蛔銌?wèn)題。

5.居民偏好顯示和傳遞機(jī)制不暢通。地方政府基于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，其行為更多是受中央政府激勵(lì)懲罰機(jī)制、政績(jī)考評(píng)機(jī)制所引導(dǎo)，而很多公共事務(wù)治理職能部門都是采取屬地管理模式。居民偏好顯示和傳遞機(jī)制存在障礙[12]，往往通過(guò)群體性事件和上訪等方式向上級(jí)政府表達(dá)利益訴求，這將影響社會(huì)穩(wěn)定并引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)。中央政府為維持執(zhí)政穩(wěn)定性進(jìn)行行政體制和獎(jiǎng)懲機(jī)制改革以引導(dǎo)地方政府行為降低政治風(fēng)險(xiǎn)。這在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為，中央政府針對(duì)社會(huì)群體性事件用“一票否決制”問(wèn)責(zé)地方政府，使得地方政府充當(dāng)“救火員”角色。

（二）集權(quán)分權(quán)視角下政府間事權(quán)劃分框架

改革開(kāi)放初期，居民的首要需求是解決落后的物質(zhì)生產(chǎn)，中央把工作重心從階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)為以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心來(lái)提高社會(huì)福利。圍繞此任務(wù)，中央將財(cái)權(quán)和大部分事權(quán)下放到地方政府。地方政府在財(cái)政稅收激勵(lì)和政治晉升激勵(lì)下，像企業(yè)家一樣進(jìn)行著轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并形成競(jìng)爭(zhēng)。這時(shí)期除了關(guān)系到國(guó)計(jì)民生根本的公共事務(wù)例如國(guó)防、資源性企業(yè)之外，其它公共事務(wù)事權(quán)下放到地方政府，使地方政府在公共事務(wù)治理策略上有選擇空間。這一分權(quán)改革既提高了人民的生活水平，也降低了不平等程度[13]。但也要指出的是，這一時(shí)期的分權(quán)具有盲目性、籠統(tǒng)性，正如鄧小平提出的“摸著石頭過(guò)河”等，中央政府在事權(quán)劃分時(shí)并沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格選擇。中央政府在不斷改革中尋找能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事權(quán)劃分，這也為后期中央對(duì)政府間事權(quán)劃分調(diào)整埋下了歷史原因。進(jìn)入到20世紀(jì)90年代中后期，工業(yè)化和城市化發(fā)展也產(chǎn)生了一些壞公共品，例如食品安全、環(huán)境污染、生產(chǎn)安全事故等。這些壞產(chǎn)出損害了居民利益，并逐漸累積引起居民不滿，導(dǎo)致社會(huì)問(wèn)題頻發(fā)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1993年我國(guó)群體性事件的發(fā)生數(shù)為8700起，到2011年增長(zhǎng)到18.25萬(wàn)起[14]。與此同時(shí)，居民公民意識(shí)和對(duì)自我權(quán)利的訴求不斷提高[15]，對(duì)政府的執(zhí)政穩(wěn)定性提出了挑戰(zhàn)，這一時(shí)期的政治風(fēng)險(xiǎn)更多來(lái)自于壞公共產(chǎn)品產(chǎn)出而引起社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象。為了應(yīng)對(duì)居民偏好變化，降低政治風(fēng)險(xiǎn)，中央政府制定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定雙重任務(wù)，并對(duì)事權(quán)劃分、獎(jiǎng)懲機(jī)制進(jìn)行了調(diào)整。例如，在1994年進(jìn)行了財(cái)稅體制改革，在1998年進(jìn)行了金融體制改革和工商管理體制改革，在2000年進(jìn)行了食品藥品管理體制改革，中央通過(guò)體制調(diào)整收回了一些事權(quán)。而在激勵(lì)機(jī)制調(diào)整上，中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然采取經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和政治激勵(lì)，而對(duì)于引起社會(huì)不穩(wěn)定事件加大了對(duì)地方政府的問(wèn)責(zé)。

中央政府為實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，通過(guò)行政體制改革和激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)來(lái)引導(dǎo)地方政府行為，從而內(nèi)生出政府間事權(quán)劃分關(guān)系。本文認(rèn)為，效率原則和政治風(fēng)險(xiǎn)是影響我國(guó)政府間事權(quán)劃分的兩個(gè)根本要素。在效率原則下，當(dāng)公共品具有外部性或規(guī)模效應(yīng)時(shí)，采取中央集權(quán)供給更有效率；當(dāng)公共品具有地方性公共品屬性時(shí)，采取地方分權(quán)供給更有效率，這和財(cái)政聯(lián)邦主義理論一致。在政治風(fēng)險(xiǎn)因素影響下，中央政府對(duì)影響社會(huì)穩(wěn)定并引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)的公共品供給的積極性更高。這種積極性表現(xiàn)為中央政府直接進(jìn)行該類公共品供給，或者是加強(qiáng)對(duì)該類公共品供給的監(jiān)管，但有時(shí)會(huì)出現(xiàn)“一放就亂，一亂就抓”現(xiàn)象。因此，本文提出以下假設(shè)命題：

命題1：政治風(fēng)險(xiǎn)大時(shí)，央省兩級(jí)政府間事權(quán)劃分主要受政治風(fēng)險(xiǎn)影響。政治風(fēng)險(xiǎn)越大，事權(quán)劃分越具有集權(quán)趨勢(shì)，當(dāng)政治風(fēng)險(xiǎn)小時(shí)，依照效率原則進(jìn)行事權(quán)劃分。

命題2：政治風(fēng)險(xiǎn)小時(shí)，央省兩級(jí)政府間事權(quán)劃分主要受效率原則影響。根據(jù)公共品自身屬性，分權(quán)效率越高，則事權(quán)傾向于地方政府承擔(dān)，反之傾向于集權(quán)。

（三）中國(guó)環(huán)境治理事權(quán)縱向劃分邏輯

20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始，我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定雙任務(wù)發(fā)展模式。進(jìn)入雙任務(wù)發(fā)展階段后，隨著居民的環(huán)境偏好增強(qiáng)，且在利益訴求渠道不暢通的情況下，通過(guò)群體性事件、上訪等極端形式表達(dá)對(duì)環(huán)境污染的不滿，影響了社會(huì)穩(wěn)定并引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)。中央政府為降低環(huán)境問(wèn)題帶來(lái)的政治風(fēng)險(xiǎn)，一方面通過(guò)增加財(cái)政支出、加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管、嚴(yán)格環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等承擔(dān)更多環(huán)境治理事務(wù)并形成相應(yīng)的環(huán)境體制，另一方面通過(guò)將環(huán)境因素納入績(jī)效考核體系、調(diào)整獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)地方政府行為。地方政府在既定環(huán)境體制、預(yù)算約束和激勵(lì)機(jī)制下，加大環(huán)境治理力度以滿足居民的環(huán)境偏好變化。

在雙任務(wù)發(fā)展模式下，效率原則和政治風(fēng)險(xiǎn)共同影響我國(guó)政府間事權(quán)劃分。由于環(huán)境治理事務(wù)的復(fù)雜性和特殊性，本文把環(huán)境治理事權(quán)細(xì)分為環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)制定、環(huán)評(píng)審批、污染防治、環(huán)境監(jiān)管四大類。對(duì)于環(huán)境治理事權(quán)劃分的探討，要依據(jù)效率和政治風(fēng)險(xiǎn)原則對(duì)每一類事權(quán)劃分進(jìn)行細(xì)分，而且要考察其靜態(tài)和動(dòng)態(tài)變化情況（表2）。

第一類，環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)類事權(quán)劃分。環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境治理的基礎(chǔ)，是決定環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵性因素。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境監(jiān)督管理的依據(jù)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和污染防治之間是控制目標(biāo)與控制手段的關(guān)系[16][17]。雖然地方政府相對(duì)中央政府具有信息優(yōu)勢(shì)，能夠更準(zhǔn)確制定符合轄區(qū)居民需求的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。但是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，若將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)下放給地方政府，地方政府容易通過(guò)降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)獲得資源要素競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因此，為消除這種風(fēng)險(xiǎn)，中央政府應(yīng)對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行集權(quán)供給，且環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的集中供給在實(shí)踐中往往比分權(quán)更有效率。隨著居民環(huán)境偏好增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)或環(huán)境污染較嚴(yán)重的地區(qū)會(huì)在中央制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，按照自身需要制定更加嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。目前，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)仍然是以中央制定為基礎(chǔ)，地方政府出臺(tái)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越多，環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)類事權(quán)動(dòng)態(tài)來(lái)看具有分權(quán)趨勢(shì)。

第二類，環(huán)評(píng)審批類事權(quán)劃分。環(huán)評(píng)審批是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的前提，也是控制環(huán)境問(wèn)題引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)的重要手段?？紤]政治風(fēng)險(xiǎn)因素，有重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目應(yīng)該有中央政府進(jìn)行審批，不會(huì)引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)的建設(shè)項(xiàng)目則應(yīng)該由地方政府來(lái)進(jìn)行審批。而且，環(huán)評(píng)審批權(quán)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大影響，環(huán)評(píng)審批權(quán)的下放有助于提高效率，有利于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。環(huán)評(píng)審批權(quán)在改革開(kāi)放初期主要是由各地方政府分權(quán)供給的，當(dāng)進(jìn)入到20世紀(jì)90年代末期時(shí)，中央政府將影響政治風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目收回到中央進(jìn)行審批。在此之后，隨著經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展和生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步，當(dāng)某些項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)減小時(shí)，環(huán)評(píng)審批權(quán)又被逐漸下放到地方，出現(xiàn)了從分權(quán)的趨勢(shì)。

第三類，污染防治類事權(quán)。污染防治類事權(quán)通常是事后治理的手段，是環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的引致性事權(quán)，污染防治引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)比較小。因此，污染防治事權(quán)按效率原則進(jìn)行劃分，除了跨區(qū)域、跨流域的污染需要中央政府進(jìn)行協(xié)調(diào)外，其它都應(yīng)按分權(quán)原則由地方政府承擔(dān)。而且污染防治事權(quán)主體離污染源越近越有效率，污染防治事權(quán)不僅應(yīng)該向下級(jí)政府分權(quán)，更應(yīng)該向企業(yè)、市場(chǎng)分權(quán)。

第四類，環(huán)境監(jiān)管類事權(quán)。環(huán)境監(jiān)管是環(huán)境治理的保障，與污染防治類事權(quán)一樣，環(huán)境監(jiān)管主體離污染源越近越能提高監(jiān)管效率，所以我國(guó)環(huán)境監(jiān)管是以分權(quán)為主。但是，環(huán)境監(jiān)管是保障環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)、杜絕環(huán)境違法行為、減少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要事權(quán)，因此當(dāng)我國(guó)把政治風(fēng)險(xiǎn)納入到事權(quán)劃分原則上時(shí)，動(dòng)態(tài)來(lái)看環(huán)境監(jiān)管具有集權(quán)趨勢(shì)。

表2 環(huán)境治理事權(quán)劃分及動(dòng)態(tài)趨勢(shì)

三、中國(guó)各類環(huán)境治理事權(quán)劃分變遷歷程

在對(duì)環(huán)境治理事權(quán)進(jìn)行細(xì)分之后，可以進(jìn)一步考察這四類環(huán)境治理事權(quán)劃分變化和體制變遷歷史，并通過(guò)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析我國(guó)政府間各類環(huán)境治理事權(quán)劃分的變化情況，以驗(yàn)證其事權(quán)劃分是否參照了效率原則和政治風(fēng)險(xiǎn)因素。按照前文所述，環(huán)境治理事權(quán)劃分為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定類、環(huán)評(píng)審批類、污染防治類、環(huán)境監(jiān)管類四類，每一類事權(quán)劃分變遷歷程并不相同，下文分別進(jìn)行分析。

（一）環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)類事權(quán)劃分變遷歷程

對(duì)于環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)類事權(quán)，主要包含環(huán)境規(guī)劃制定、政策法規(guī)制定、科技標(biāo)準(zhǔn)制定、污染排放總量控制等事務(wù)。環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)類事權(quán)是決定環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵性因素，對(duì)環(huán)境污染引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)有很大影響，因此其事權(quán)劃分處于集權(quán)模式。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制類事權(quán)中的環(huán)境規(guī)劃制定和污染排放總量事權(quán)劃分有一定相似性。環(huán)境規(guī)劃是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的一部分，是由中央政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)制定，地方政府參照中央政府規(guī)劃進(jìn)行具體規(guī)劃。所以，環(huán)境規(guī)劃制定事權(quán)劃分是一種“壓力型體制”，即中央政府為了完成環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)，將任務(wù)層層分解給下級(jí)政府具體執(zhí)行。實(shí)質(zhì)上，各個(gè)省的環(huán)境指標(biāo)分解制定以及核準(zhǔn)通過(guò)的最終決定權(quán)在中央政府手上，環(huán)境規(guī)劃事權(quán)劃分是中央集權(quán)模式。而污染排放總量控制任務(wù)通常包含在環(huán)境規(guī)劃中，也是由中央統(tǒng)一制定，并按照行政區(qū)劃層層分解總量控制指標(biāo)的模式，中央政府在污染排放總量控制上占主導(dǎo)權(quán)。

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制類事權(quán)中的環(huán)境法規(guī)制定和科技標(biāo)準(zhǔn)制定也有一定相似性。1973年，國(guó)家計(jì)委、基建委和衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布了我國(guó)第一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ4-73），標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入法制化、標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程。經(jīng)過(guò)四十多年的發(fā)展，我國(guó)形成了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)及環(huán)境保護(hù)部標(biāo)準(zhǔn)共同組成的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。從內(nèi)容來(lái)看，我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系主要包括環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)樣品標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境基準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)等。其中，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定環(huán)境監(jiān)測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)樣品標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境基準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保部標(biāo)準(zhǔn)是由國(guó)家環(huán)保部制定，地方政府參照?qǐng)?zhí)行。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)主要是由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門制定，地方政府對(duì)于國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定項(xiàng)目，可以制定符合自身需要的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，而且還可以制定更嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，地方政府制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)需向國(guó)務(wù)院環(huán)保部備案。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)力在中央和地方政府間的劃分一直保持著中央占據(jù)主導(dǎo)地位沒(méi)有改變。從我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定實(shí)際情況來(lái)看，大部分環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)都是由中央政府制定，地方政府在環(huán)境治理中基本都是參照中央政府的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，自身制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量有限。

從20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始，我國(guó)政府開(kāi)始逐漸重視環(huán)境污染問(wèn)題并加強(qiáng)環(huán)境治理工作，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定進(jìn)入蓬勃發(fā)展期。截至2010年底，我國(guó)累計(jì)發(fā)布環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)1494項(xiàng)，其中現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)1312項(xiàng)，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部登記備案的地方標(biāo)準(zhǔn)共77項(xiàng)，其中已廢止和替代19項(xiàng)，地方標(biāo)準(zhǔn)占國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)比為5.1%。截至2015年7月，我國(guó)累計(jì)發(fā)布環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)1890項(xiàng)，其中執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)1652項(xiàng)目，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部登記備案的地方標(biāo)準(zhǔn)共144項(xiàng)，其中已廢止和替代26項(xiàng)，地方標(biāo)準(zhǔn)占國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)比為7.6%?？梢?jiàn)，從數(shù)量上看，我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要是依靠中央政府供給，和國(guó)家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)比較起來(lái)，地方環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)制定相對(duì)落后，地方環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)主要集中在重點(diǎn)行業(yè)污染排放方面。從時(shí)間上來(lái)看，2000年以前我國(guó)地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量極少，進(jìn)入到“十一五”期間以后尤其是近幾年時(shí)間，我國(guó)地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定數(shù)量增長(zhǎng)較快。地方政府環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定更能有效滿足地方居民環(huán)境偏好變化的異質(zhì)性，當(dāng)總體還是集權(quán)模式，這體現(xiàn)了政治風(fēng)險(xiǎn)因素下的效率原則。

（二）環(huán)評(píng)審批類事權(quán)劃分變遷歷程

對(duì)于環(huán)評(píng)審批類事權(quán)劃分，由于環(huán)評(píng)審批事權(quán)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定影響大，同時(shí)也對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要影響。從我國(guó)憲法和其他中央法律所規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)配置來(lái)看，我國(guó)中央環(huán)保部門所享有的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)是非常明確的[18]。我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度一直處于變化調(diào)整之中，從1981年《基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》開(kāi)始，我國(guó)的環(huán)評(píng)審批權(quán)基本在于中央計(jì)委。然而隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，審批權(quán)有了一定幅度的下放，環(huán)評(píng)審批權(quán)按照項(xiàng)目大小原則從中央到地方進(jìn)行劃分。在此時(shí)期，中央環(huán)保部門負(fù)責(zé)審批的項(xiàng)目包括三類：跨越省、自治區(qū)、直轄市界區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目、特殊性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目、特大型的建設(shè)項(xiàng)目。1998年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，環(huán)評(píng)審批更多開(kāi)始考慮政治風(fēng)險(xiǎn)因素。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第7條規(guī)定，按照環(huán)境影響大小編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，分為環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表和環(huán)境影響登記表，國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政主管部門制訂建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄。環(huán)評(píng)審批首次考慮了環(huán)境引起的政治風(fēng)險(xiǎn)因素，并把控制這種政治風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)力控制在中央。

2002年10月28日，我國(guó)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，國(guó)家環(huán)?？偩衷谒奶熘蟀l(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批規(guī)定》，規(guī)定指出需要編制環(huán)境影響報(bào)告表、環(huán)境影響登記表的，可由國(guó)家環(huán)保總局委托地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批，環(huán)境影響報(bào)告書依然是由國(guó)家環(huán)保總局審批。實(shí)際上就是說(shuō)：如果建設(shè)項(xiàng)目可能造成重大污染并引起政治風(fēng)險(xiǎn)則由國(guó)家環(huán)保總局審批；如果不會(huì)引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)，則由地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門來(lái)審批。這種分級(jí)審批制度并沒(méi)有根本改變審批權(quán)力的格局，地方環(huán)保部門是代理中央環(huán)保部門進(jìn)行審批，中央政府因政治風(fēng)險(xiǎn)因素控制著環(huán)評(píng)審批權(quán)。

2005年，國(guó)家環(huán)保部根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的修訂內(nèi)容，修訂了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批規(guī)定》相關(guān)內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)按照環(huán)境引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)可能性的大小劃分審批事權(quán)，并以此原則進(jìn)行分級(jí)審批。2009年，國(guó)家環(huán)保部出臺(tái)新的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批規(guī)定》，第二條明確提出建設(shè)對(duì)環(huán)境有影響的項(xiàng)目，不論投資主體、資金來(lái)源、項(xiàng)目性質(zhì)和投資規(guī)模，其環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件均應(yīng)按照本規(guī)定確定分級(jí)審批權(quán)限。新的《審批規(guī)定》列出了《環(huán)境保護(hù)部直接審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的建設(shè)項(xiàng)目的目錄》，明確劃分了中央和地方在環(huán)評(píng)審批上的事權(quán)。2013年，我國(guó)環(huán)保部下放了25項(xiàng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較小的環(huán)評(píng)審批權(quán)限，保留了敏感復(fù)雜項(xiàng)目的審批權(quán)。2015年，環(huán)保部再次下放環(huán)評(píng)審批權(quán)，將火電站、熱電站、國(guó)家高速公路等項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批權(quán)限下放至省級(jí)。環(huán)評(píng)審批事權(quán)隨著政治風(fēng)險(xiǎn)的減少有著分權(quán)趨勢(shì)，對(duì)于提高環(huán)評(píng)審批效率有很大促進(jìn)作用?？梢?jiàn)，中央在環(huán)評(píng)審批事權(quán)劃分時(shí)考慮了環(huán)境污染引發(fā)的政治風(fēng)險(xiǎn)因素，隨著生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步，當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)的可能性減少時(shí)，中央將依照效率原則將事權(quán)下放到地方政府，從表3數(shù)據(jù)可看出。

表3 中央和地方環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批建設(shè)項(xiàng)目投資總額對(duì)比

（三）污染防治類事權(quán)劃分變遷歷程

污染防治作為環(huán)境治理中的事后治理事務(wù)，其并不是引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)的根本原因，但污染防治分權(quán)治理卻能提高其治理效率。加上我國(guó)實(shí)行“三同時(shí)”制度，污染防治大部分由地方政府分權(quán)承擔(dān)。事實(shí)上，我國(guó)除了少些跨區(qū)域的污染需要中央政府進(jìn)行協(xié)調(diào)治理外，絕大部分污染防治事權(quán)都是由地方政府承擔(dān)。雖然中央政府通過(guò)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金和轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)重點(diǎn)污染防治工作進(jìn)行引導(dǎo)控制，但環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金存在缺乏有效整合、使用效益較低等問(wèn)題[19]。因此，地方政府在污染防治上有很大自主性，承擔(dān)了污染防治的主要任務(wù)，這從我國(guó)中央政府和地方政府的環(huán)境財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中可以看出來(lái)。2007年前，我國(guó)政府收支分類科目中并沒(méi)有關(guān)于環(huán)境保護(hù)的“類級(jí)”專項(xiàng)支出，環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的財(cái)政支出分散在其他科目中。之后，政府收支科目對(duì)環(huán)境保護(hù)科目不斷增添款級(jí)、類級(jí)科目，環(huán)境保護(hù)收支公布的信息愈發(fā)全面。此外，基于效率原則，政府還將污染防治事權(quán)下放給企業(yè)、或者是移交給市場(chǎng)，第三方污染治理模式的創(chuàng)新，將提高污染治理的效率[20]。

另外，從環(huán)境污染治理投資資金情況來(lái)看，環(huán)境治理投資主要是由地方來(lái)完成。環(huán)境污染治理投資主要包括城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、工業(yè)污染源治理投資、建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”三個(gè)部分，中央政府的投資主要是用于建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”投資，也就是中央財(cái)政建設(shè)項(xiàng)目為執(zhí)行“三同時(shí)”制度的支出。由統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和工業(yè)污染源治理投資都是由地方政府來(lái)完成，這體現(xiàn)了我國(guó)的污染防治工作是采用分級(jí)治理的分權(quán)模式，且這種分權(quán)模式一直保持穩(wěn)定上升狀態(tài)。

表4 環(huán)境污染治理投資情況

（四）環(huán)境監(jiān)管類事權(quán)劃分變遷歷程

由于環(huán)境治理事務(wù)的特殊性，與污染防治事權(quán)一樣，環(huán)境監(jiān)管主體離污染源越近越能發(fā)揮信息優(yōu)勢(shì)。2013年，國(guó)家級(jí)環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境監(jiān)測(cè)工作人員數(shù)分別為519人和185人，省級(jí)環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境監(jiān)測(cè)工作人員數(shù)分別為1305人和3098人，市級(jí)環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境監(jiān)測(cè)工作人員數(shù)分別為9861人和16433人，縣市級(jí)環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境監(jiān)測(cè)工作人員數(shù)分別為51011人和38168人，中央和地方環(huán)境監(jiān)察人員占全國(guó)環(huán)境監(jiān)察人員比例分別為0.83%和99.17%；中央和地方環(huán)境監(jiān)測(cè)人員占全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)人員比例分別為0.31%和99.69%。可見(jiàn)，環(huán)境監(jiān)管工作主要是由地方政府來(lái)承擔(dān)。

然而，正是因?yàn)槲廴痉乐问聶?quán)采用的是分權(quán)模式，環(huán)境監(jiān)管成為污染防治落實(shí)的保障。在雙任務(wù)發(fā)展模式下，地方政府由于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和政治激勵(lì)而會(huì)降低監(jiān)管力度，加上由于地方環(huán)境部門的屬地管理性質(zhì)，地方環(huán)境監(jiān)管往往不能發(fā)揮作用，導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境治理政策執(zhí)行不到位。因此，中央政府為了降低政治風(fēng)險(xiǎn)會(huì)加強(qiáng)對(duì)地方環(huán)境治理事務(wù)的監(jiān)管力度，以提高發(fā)現(xiàn)地方環(huán)境治理的政治風(fēng)險(xiǎn)概率，并對(duì)地方政府進(jìn)行懲罰。2006年，中央政府成立了華東、華南、華北、西北、西南、東北六個(gè)環(huán)境保護(hù)督查機(jī)構(gòu)，實(shí)行了中央垂直監(jiān)督制度，加強(qiáng)了對(duì)環(huán)境監(jiān)管，環(huán)境監(jiān)管事權(quán)劃分具有集權(quán)趨勢(shì)。在《國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)境保護(hù)督查中心組建方案》以及《環(huán)境行政執(zhí)法后督查辦法》等要求下，六大區(qū)域督查中心按照“一事一委托”方式對(duì)本行政區(qū)劃內(nèi)的委托事宜進(jìn)行督查。2014年原國(guó)家環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》和《環(huán)境保護(hù)綜合督查辦法》，中央對(duì)地方環(huán)保的督查逐漸從監(jiān)督企業(yè)轉(zhuǎn)向監(jiān)督地方政府。六大區(qū)域性督查中心重點(diǎn)督查環(huán)境治理情況、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等情況，并對(duì)出現(xiàn)突出問(wèn)題的城市以及區(qū)縣政府負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。2017年，六大環(huán)境保護(hù)督查機(jī)構(gòu)更名為六大區(qū)域督察局，成為原國(guó)家環(huán)境保護(hù)部的派出性行政機(jī)構(gòu)，督查工作更加權(quán)威，遠(yuǎn)超“河長(zhǎng)制”“湖長(zhǎng)制”等傳統(tǒng)“督政”方式，代表了中央的意志和決心，是中國(guó)環(huán)境監(jiān)管制度的一大創(chuàng)新。

表5 環(huán)境監(jiān)管人員中央省級(jí)對(duì)比

四、結(jié)論與啟示

通過(guò)對(duì)我國(guó)環(huán)境體制變遷歷程回顧發(fā)現(xiàn)，環(huán)境體制和財(cái)政體制改革在內(nèi)容和時(shí)間上并不相同，這說(shuō)明財(cái)政分權(quán)和環(huán)境分權(quán)內(nèi)涵不同，不能用財(cái)政分權(quán)代替環(huán)境分權(quán)。然而，環(huán)境分權(quán)具有籠統(tǒng)性和模糊性，需要進(jìn)一步進(jìn)行細(xì)化研究。本文把環(huán)境治理事權(quán)主要細(xì)分為環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)類事權(quán)、環(huán)評(píng)審批類事權(quán)、污染防治類事權(quán)、環(huán)境監(jiān)管類四大類，并提出在效率原則和政治風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)因素作用下，這四類環(huán)境治理事權(quán)的劃分的內(nèi)在邏輯一致，但狀態(tài)和變化趨勢(shì)各不相同。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，居民對(duì)環(huán)境質(zhì)量的偏好越來(lái)越強(qiáng)，政府面臨的環(huán)境執(zhí)政壓力日益提升。我國(guó)各地區(qū)發(fā)展不平衡，環(huán)境治理在不同地區(qū)上表現(xiàn)的異質(zhì)性強(qiáng)，但不容置疑的是部分發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入環(huán)境EKC曲線拐點(diǎn)右側(cè)階段，加強(qiáng)環(huán)境治理是各地方政府不可回避的任務(wù)。本文的研究結(jié)論對(duì)于我國(guó)環(huán)境體制改革和政府環(huán)境治理改善的政策含義如下：一是，在政治風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，環(huán)評(píng)審批事權(quán)可逐步下放到地方政府以提高效率并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是中央政府有必要通過(guò)環(huán)境體制改革，加強(qiáng)環(huán)境的集權(quán)監(jiān)管以改善環(huán)境質(zhì)量；三是除了進(jìn)行環(huán)境體制改革外，也可以通過(guò)調(diào)整獎(jiǎng)勵(lì)懲罰機(jī)制來(lái)引導(dǎo)地方政府進(jìn)行環(huán)境保護(hù)；四是通過(guò)改變偏好傳遞機(jī)制本身成為改善環(huán)境治理效果的一種可能。