卜學(xué)民

(1.對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué),北京100029)

目前,以比特幣為代表的各種民間數(shù)字貨幣蓬勃發(fā)展,在跨境支付中占據(jù)一席之地,并具有顛覆傳統(tǒng)貨幣體系的潛力。數(shù)字貨幣盡管能夠借助數(shù)字技術(shù)克服傳統(tǒng)貨幣的缺陷,形成高質(zhì)量的金融創(chuàng)新,但這種創(chuàng)新屬于破壞性創(chuàng)新。具體而言,數(shù)字貨幣自身面臨巨大的不確定性且無法可依,不僅影響發(fā)行者所在國(guó)的傳統(tǒng)貨幣系統(tǒng),而且還可能影響全球貨幣體系的運(yùn)行。①高洪民、李剛：“金融科技、數(shù)字貨幣與全球金融體系重構(gòu)”,《學(xué)術(shù)論壇》,2020年第2期,第102頁(yè)。在跨境支付領(lǐng)域,數(shù)字貨幣作為高效便捷支付工具的同時(shí),其匿名性也為跨國(guó)洗錢等犯罪提供了便利?；趯?duì)民間數(shù)字貨幣風(fēng)險(xiǎn)和數(shù)字貨幣價(jià)值的認(rèn)知,很多國(guó)家已加強(qiáng)對(duì)數(shù)字貨幣的監(jiān)管,并對(duì)法定數(shù)字貨幣(Central Bank Digital Currency,以下簡(jiǎn)稱CBDC)及其跨境流動(dòng)開展了研究。根據(jù)國(guó)際清算銀行(BIS)2021年1月的統(tǒng)計(jì),全球65家受訪央行中有超過86%正對(duì)CBDC進(jìn)行研究或?qū)嶒?yàn)。②Agustín Carstens,“Digital Currencies and the Future of the Monetary System,”BIS Report,January 2021,https：／／www.bis.org／speeches／sp210127.pdf.另有如加拿大和新加坡的Jasper-Ubin項(xiàng)目、香港和泰國(guó)的Inthanon-Lion-Rock項(xiàng)目對(duì)CBDC進(jìn)行了跨境交易聯(lián)合研究。各國(guó)獨(dú)立或聯(lián)合研發(fā)CBDC是對(duì)民間數(shù)字貨幣無序、不規(guī)范發(fā)展的回應(yīng),也是對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代數(shù)字貨幣創(chuàng)新的順應(yīng)。目前各國(guó)的CBDC研發(fā)雖多處于概念驗(yàn)證和研發(fā)測(cè)試階段,但CBDC及其跨境流動(dòng)離我們已近在咫尺。與國(guó)內(nèi)流通相比,CBDC跨境流動(dòng)因涉及貨幣主權(quán)、監(jiān)管差異和國(guó)際貨幣體系變革等問題而面臨更多障礙,也由此產(chǎn)生了如何建設(shè)新的國(guó)際貨幣體系和支付基礎(chǔ)設(shè)施、如何構(gòu)建新的國(guó)際貨幣法律以及如何監(jiān)管等一系列課題。

一、法定數(shù)字貨幣跨境流動(dòng)的必要性

安全、高效和低成本是貨幣跨境流動(dòng)的主要目標(biāo),傳統(tǒng)貨幣跨境流動(dòng)無法彌補(bǔ)各國(guó)貨幣管理體制差異、無法解決信息不對(duì)稱問題、無法建立穩(wěn)定的貨幣信任關(guān)系,因而不能同時(shí)實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。CBDC依靠分布式賬本技術(shù)形成了新的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)式貨幣跨境流動(dòng)方案,能夠克服傳統(tǒng)貨幣跨境流動(dòng)模式的不足,并有助于打擊貨幣犯罪和保護(hù)用戶隱私。

1.1 傳統(tǒng)貨幣跨境流動(dòng)的弊端分析

傳統(tǒng)貨幣跨境流動(dòng)模式可以概括為三種：?jiǎn)我黄脚_(tái)模式、互聯(lián)模式和代理銀行模式。單一平臺(tái)模式要求結(jié)算發(fā)生在某跨國(guó)銀行內(nèi)部、交易雙方分別在該跨國(guó)銀行分支機(jī)構(gòu)開戶且該結(jié)算方式得到分支機(jī)構(gòu)所在國(guó)家的法律和監(jiān)管許可。由于這些條件難以同時(shí)被滿足,這種模式并未得到廣泛采用。互聯(lián)模式要求國(guó)家間彼此開放銀行系統(tǒng)的訪問權(quán)限,但國(guó)家之間很少能實(shí)現(xiàn)此種合作。代理銀行模式是目前跨境貨幣流動(dòng)的主要模式,該模式主要依靠金融機(jī)構(gòu)的全球布局來實(shí)現(xiàn)。具體而言,當(dāng)交易雙方各自的開戶銀行之間沒有代理協(xié)議和往來賬戶時(shí),兩個(gè)開戶行就需要尋找有業(yè)務(wù)聯(lián)系且在對(duì)方國(guó)家銀行有往來賬戶的其他銀行代理跨境轉(zhuǎn)賬。這種模式在理論上可能會(huì)因?qū)ふ掖磴y行而產(chǎn)生無限長(zhǎng)的代理鏈條,在實(shí)踐中也較為復(fù)雜。在多年實(shí)踐中,以銀行代理為核心的貨幣跨境流動(dòng)模式在安全、效率和成本等方面存在缺陷。

第一,貨幣跨境流動(dòng)通常需要數(shù)天,效率較低。究其原因,一是不同國(guó)家營(yíng)業(yè)時(shí)間難以重合；二是不同國(guó)家的支付結(jié)算體系、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和處理要求均不一致,各國(guó)的結(jié)算系統(tǒng)不具備互操作性,銀行無法高效地處理付款和自動(dòng)對(duì)賬；三是不同國(guó)家有著不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

第二,成本高昂。多重代理銀行拉長(zhǎng)了貨幣跨境流動(dòng)的結(jié)算鏈條,資金每流經(jīng)一家銀行都意味著一次結(jié)算,而且這些銀行均需要進(jìn)行合規(guī)處理、流動(dòng)性和抵押品管理以及數(shù)據(jù)格式處理和對(duì)賬,這意味著用戶交易成本、銀行賬戶管理成本和合規(guī)成本的增加。

第三,存在安全風(fēng)險(xiǎn)。首先,存在信用風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)受托銀行在信用額度內(nèi)向客戶支付款項(xiàng)后,委托銀行若破產(chǎn),則受托銀行需承受信用風(fēng)險(xiǎn)損失,不同國(guó)家的營(yíng)業(yè)時(shí)間差異更加大了這一風(fēng)險(xiǎn)。其次,增加流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。為了能夠快速進(jìn)行結(jié)算,銀行需要預(yù)先跨多幣種分配資金或有效進(jìn)入外匯市場(chǎng),從而導(dǎo)致銀行的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)增加,而跨境支付時(shí)間的延遲會(huì)使銀行面臨更大的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。最后,代理銀行數(shù)量的減少將風(fēng)險(xiǎn)集中在提供代理銀行服務(wù)的少數(shù)銀行,使國(guó)際金融體系更加脆弱。據(jù)統(tǒng)計(jì),從2011年到2018年,全球代理銀行的數(shù)量下降了20%。

第四,增加了貨幣犯罪的監(jiān)管難度?？缇辰Y(jié)算涉及多個(gè)國(guó)家的銀行,而每個(gè)國(guó)家的付款處理流程均不透明,這使得任一銀行難以知曉當(dāng)前付款狀態(tài),降低了反洗錢和反恐融資的及時(shí)性和有效性,加劇了非法融資的風(fēng)險(xiǎn)。①Financial Stability Board,“Enhancing Cross-border Payments,Stage 1 Report to the G20,”April 9,2020,https：／／www.fsb.org／wpcontent／uploads／P090420－1.pdf.另外,銀行間反洗錢系統(tǒng)與核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)間存在對(duì)接障礙,系統(tǒng)難以實(shí)時(shí)發(fā)現(xiàn)異常交易,增加了對(duì)跨境貨幣犯罪的監(jiān)管難度。

1.2 法定數(shù)字貨幣跨境流動(dòng)的機(jī)制與價(jià)值

CBDC是技術(shù)與貨幣的結(jié)合,除了數(shù)字化特征外,CBDC亦是央行的數(shù)字化負(fù)債,①Committee on Payments,Market Infrastructures,“Central Bank Digital Currencies,”March 2018,https：／／www.bis.org／cpmi／publ／d174.pdf.具有與紙幣和央行存款等同、無需第三方即可直接交易的特征,②Aleksi Grym et al.,“Central Bank Digital Currency,”BoF E-conomics Review,November 2017,https：／／www.econstor.eu／bitstream／10419／212990／1／bofer-2017－05.pdf.具有價(jià)值尺度、流通手段、支付手段和價(jià)值貯藏等功能,③李文紅、蔣則沈：“分布式賬戶、區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣的發(fā)展與監(jiān)管研究”,《金融監(jiān)管研究》,2018年第6期,第4頁(yè)。是信用貨幣、加密貨幣、算法貨幣和智能貨幣。④姚前：“理解央行數(shù)字貨幣：一個(gè)系統(tǒng)性框架”,《中國(guó)科學(xué)》,2017年第11期,第1593頁(yè)。由此可以看出,CBDC能夠發(fā)揮傳統(tǒng)貨幣的全部功能,并具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

(1)法定數(shù)字貨幣的技術(shù)取向與現(xiàn)實(shí)方案

對(duì)CBDC的研究尚處于起步階段,在探討CBDC跨境流動(dòng)的優(yōu)勢(shì)前,有必要先解決以下兩個(gè)基本問題,以更好地理解CBDC的優(yōu)勢(shì)。

第一,CBDC是否必須采用區(qū)塊鏈技術(shù)。區(qū)塊鏈技術(shù)并非CBDC的必然選擇,區(qū)塊鏈技術(shù)和其他技術(shù)的不同在于對(duì)貨幣流轉(zhuǎn)的監(jiān)管和隱私保護(hù)的程度?；趨^(qū)塊鏈技術(shù)的CBDC能夠更好地保護(hù)個(gè)人信息,實(shí)現(xiàn)對(duì)商業(yè)銀行甚至是央行匿名條件下的貨幣流轉(zhuǎn)。但是,目前區(qū)塊鏈技術(shù)占用資源過多、應(yīng)對(duì)不了規(guī)模交易,而且匿名化操作增加了洗錢等違法犯罪的風(fēng)險(xiǎn)。⑤王爍、張繼偉、霍侃：“專訪周小川——央行行長(zhǎng)周小川談 人民幣匯率改革、宏觀審慎政策框架和數(shù)字貨幣”,《財(cái)新周刊》,2016年第6期,第61頁(yè)。不采用區(qū)塊鏈技術(shù)則可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)貨幣流轉(zhuǎn)的全面監(jiān)管,加強(qiáng)對(duì)違法犯罪的打擊力度,但在效率和成本上存在劣勢(shì)。對(duì)此,本文認(rèn)為,區(qū)塊鏈技術(shù)的弊端可以通過技術(shù)研發(fā)和優(yōu)化監(jiān)管克服。我們應(yīng)該以包容開放的態(tài)度接納區(qū)塊鏈技術(shù),發(fā)揮區(qū)塊鏈技術(shù)的上述優(yōu)勢(shì)。同時(shí),在技術(shù)和制度上力求克服區(qū)塊鏈技術(shù)的缺陷,最大限度的實(shí)現(xiàn)CBDC的價(jià)值。

第二,CBDC如何發(fā)行流通。這涉及兩方面問題,一是CBDC的類型選擇,其關(guān)鍵在于采用賬戶型還是價(jià)值型；二是CBDC如何流轉(zhuǎn),其關(guān)鍵在于是否需要央行和商業(yè)銀行。

賬戶型CBDC與傳統(tǒng)的銀行賬戶類似,貨幣的流轉(zhuǎn)需要央行和商業(yè)銀行共同參與。不同在于,CBDC用戶可以直接在央行開戶,貨幣的流轉(zhuǎn)可直接在用戶之間實(shí)時(shí)完成,央行可直接監(jiān)管CBDC,原則上無需商業(yè)銀行的參與。這會(huì)使央行承擔(dān)巨大的貨幣交易、兌付和監(jiān)管壓力,還會(huì)使央行面臨傳統(tǒng)上由商業(yè)銀行面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)。因此,各國(guó)仍需沿用傳統(tǒng)的“央行—商業(yè)銀行”二元體系,即由央行發(fā)行CBDC,再經(jīng)由商業(yè)銀行流向社會(huì),同時(shí),央行需授權(quán)商業(yè)銀行對(duì)賬戶進(jìn)行管理,并監(jiān)管貨幣流轉(zhuǎn)。價(jià)值型CBDC需應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)。央行只負(fù)責(zé)發(fā)行和銷毀CBDC。CBDC的流轉(zhuǎn)與現(xiàn)金一樣,僅在交易雙方之間進(jìn)行。價(jià)值型CBDC支持天然的跨國(guó)界轉(zhuǎn)賬,從而會(huì)降低商業(yè)銀行的參與度,央行也無法有效監(jiān)管貨幣流轉(zhuǎn)。

出于降低和分散風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)動(dòng)商業(yè)銀行積極性以加快服務(wù)創(chuàng)新和繼續(xù)發(fā)揮商業(yè)銀行輔助監(jiān)管作用的考慮,在未來相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi),CBDC應(yīng)該建立在賬戶型“央行—商業(yè)銀行”二元體系框架內(nèi)。應(yīng)用賬戶型CBDC也不意味著完全拋棄價(jià)值型CBDC。價(jià)值型CBDC在系統(tǒng)開放性和隱私保護(hù)等方面的優(yōu)勢(shì)可以成為賬戶型CBDC的有益補(bǔ)充。我國(guó)CBDC以廣義的貨幣賬戶為基礎(chǔ),同時(shí)支持銀行賬戶松耦合功能,不需要銀行賬戶就可以開立數(shù)字人民幣錢包,并且支持小額離線支付,遵循“小額匿名、大額實(shí)名”的匿名可控原則,滿足公眾對(duì)匿名支付服務(wù)的需求。⑥穆長(zhǎng)春：“順應(yīng)技術(shù)演進(jìn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì) 積極推進(jìn)以我為主的法定數(shù)字貨幣”,《旗幟》,2020年第11期,第66頁(yè)。這種模式即可理解為在賬戶型CBDC的基礎(chǔ)上吸收了價(jià)值型CBDC的優(yōu)點(diǎn)的實(shí)例。

(2)法定數(shù)字貨幣跨境流動(dòng)的模式

CBDC跨境流動(dòng)模式主要包括三種,這三種模式在技術(shù)方案、實(shí)施難度、潛在風(fēng)險(xiǎn)和價(jià)值等方面各不相同。

第一種為獨(dú)立發(fā)行、相互合作模式,即由各國(guó)獨(dú)立發(fā)行本國(guó)CBDC,然后通過跨國(guó)合作實(shí)現(xiàn)跨境流動(dòng)。這種模式的難度在于,各國(guó)可能采用不同的技術(shù)方案、運(yùn)營(yíng)模式及監(jiān)管政策而使得不同的CBDC難以兼容,因而各國(guó)之間需加強(qiáng)金融合作。這種合作需要一國(guó)央行給外國(guó)銀行一定的訪問權(quán)限,并使國(guó)家間的CBDC運(yùn)行系統(tǒng)具備互操作性?？傮w而言,此模式還是一種初級(jí)模式,需要高昂的協(xié)作成本和開放的訪問權(quán)限。

第二種是CBDC國(guó)際統(tǒng)一交易平臺(tái)模式,即建立一個(gè)由各國(guó)共同管理的貨幣交易平臺(tái),央行為平臺(tái)中的監(jiān)管節(jié)點(diǎn),商業(yè)銀行為平臺(tái)中的驗(yàn)證節(jié)點(diǎn)和支付接口提供者、管理者,CBDC跨境流動(dòng)均由商業(yè)銀行通過該平臺(tái)進(jìn)行。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是成本相對(duì)較低、效率高,后期的協(xié)作難度也較小,且有助于CBDC的進(jìn)一步發(fā)展。但需要各國(guó)深入開展合作,就數(shù)字貨幣平臺(tái)采用的技術(shù)方案、運(yùn)營(yíng)架構(gòu)和模式、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和傳輸語(yǔ)言、交易限額、監(jiān)管方案和爭(zhēng)議解決機(jī)制等達(dá)成廣泛共識(shí),并在建立平臺(tái)時(shí)即將平臺(tái)的可擴(kuò)展性考慮在內(nèi),以應(yīng)對(duì)未來貨幣種類的增加和交易規(guī)模的擴(kuò)大。

第三種是全球通用數(shù)字貨幣模式,即由多國(guó)共同或由某一國(guó)際組織發(fā)行以一籃子貨幣為基礎(chǔ)的全球通用CBDC。這種模式以一籃子貨幣為基礎(chǔ),既能夠克服金本位制中黃金總量不足的缺陷,也有助于各國(guó)共同防止主權(quán)信用貨幣濫發(fā),并且官方的全球通用數(shù)字貨幣比Libra更易為各國(guó)接受。其問題是沒有全球中央銀行就不可能有真正意義和法定意義上的全球貨幣。①喬依德：“為什么Libra可能‘胎死腹中’——數(shù)字貨幣的走勢(shì)、貨幣制度的興衰與國(guó)際貨幣體系的演化”,《探索與爭(zhēng)鳴》,2019年第11期,第36－37頁(yè)。并且各國(guó)利益極難協(xié)調(diào),還因可能遏制美元霸權(quán)而受到抵制和破壞,因此,這種模式必定困難重重。

以上三種模式的變革程度不同,難度也不同。在初期,各國(guó)可能會(huì)開發(fā)本國(guó)CBDC流通體系或者將CBDC納入傳統(tǒng)的支付體系,同時(shí)對(duì)國(guó)外金融機(jī)構(gòu)開放訪問權(quán)限,之后通過國(guó)際合作構(gòu)建統(tǒng)一的交易平臺(tái)。也可能一開始就通過國(guó)際合作搭建跨國(guó)交易平臺(tái)。綜合來看,無論從效率、成本還是從長(zhǎng)期的國(guó)際合作的角度考慮,CBDC國(guó)際統(tǒng)一交易平臺(tái)模式都更具有可能性和可行性。而全球通用數(shù)字貨幣模式需要克服太多障礙,在中短期內(nèi)不具有現(xiàn)實(shí)性。

(3)法定數(shù)字貨幣跨境流動(dòng)的優(yōu)勢(shì)

CBDC與傳統(tǒng)貨幣的跨境支付結(jié)算方式相比,主要在技術(shù)方案和貨幣形式、交易結(jié)構(gòu)與方式不同、貨幣流通管理方式和難度等方面不同。這使得CBDC能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)貨幣跨境流動(dòng)存在的缺陷。

第一,結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)顯著降低。CBDC依靠非對(duì)稱加密技術(shù)和智能合約技術(shù)將外匯交易中的兩種數(shù)字貨幣嵌入同一算法程序,貨幣結(jié)算同時(shí)成功或者失敗,不必?fù)?dān)心付款后無法收到交易對(duì)手的款項(xiàng),實(shí)現(xiàn)了真正的貨幣實(shí)時(shí)對(duì)付,降低了結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。即便CBDC不采取區(qū)塊鏈和智能合約技術(shù),無法自動(dòng)交易,也可以通過其他方式降低結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)。②“專家：中國(guó)央行數(shù)字貨幣不僅能夠?qū)崿F(xiàn)跨境支付,同時(shí)幾乎沒有結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)”,俄羅斯衛(wèi)星通訊社,2020年8月27日,http：／／sputniknews.cn／china／202008271032040233／。

第二,貨幣跨境流通的成本大幅降低。在CBDC的跨境流動(dòng)中,必須存在的中間機(jī)構(gòu)只有央行,用戶直接在央行開設(shè)賬戶并獲取CBDC錢包,實(shí)現(xiàn)數(shù)字貨幣的自我管理,而無須依靠傳統(tǒng)的商業(yè)銀行。即使仍需要通過商業(yè)銀行支付,商業(yè)銀行在其中也僅發(fā)揮托管職能。雖然各國(guó)仍會(huì)沿用二元流通模式,但參與每筆交易的商業(yè)銀行數(shù)量會(huì)大幅減少,銀行的合規(guī)和后臺(tái)操作成本等也會(huì)下降。同時(shí),CBDC跨境流動(dòng)可實(shí)現(xiàn)交易數(shù)據(jù)自動(dòng)對(duì)賬和快速流轉(zhuǎn),商業(yè)銀行在其中主要發(fā)揮交易驗(yàn)證作用。

第三,貨幣跨境流動(dòng)更加高效。中介機(jī)構(gòu)的減少意味著貨幣在銀行滯留的時(shí)間顯著縮短。更重要的是,通過國(guó)家間搭建起統(tǒng)一的CBDC交易平臺(tái),CBDC跨境交易幾乎可以實(shí)現(xiàn)7×24小時(shí)交易。同時(shí),在此平臺(tái)內(nèi),在統(tǒng)一數(shù)據(jù)處理標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)調(diào)各國(guó)監(jiān)管要求后,貨幣跨境流動(dòng)效率會(huì)全面提升。

第四,有助于打擊跨境貨幣違法犯罪活動(dòng)。CBDC具有唯一性、可記錄與可追溯性,既能像紙幣一樣兩兩區(qū)分,又能夠?qū)崿F(xiàn)中心化的監(jiān)管。CBDC的每一筆流轉(zhuǎn)均會(huì)被記錄在央行的分布式賬本上,央行可對(duì)每一筆數(shù)字貨幣流轉(zhuǎn)進(jìn)行溯源性管理和穿透式監(jiān)管,各國(guó)央行能夠?qū)ω泿帕鬓D(zhuǎn)全面監(jiān)控,發(fā)現(xiàn)洗錢等犯罪行為,及時(shí)而有效地打擊貨幣犯罪。

第五,提升用戶的隱私保護(hù)程度。出于反洗錢等監(jiān)管合規(guī)的需要,目前所有用戶的數(shù)據(jù)由商業(yè)銀行保管,而商業(yè)銀行的數(shù)據(jù)泄露和濫用問題頻發(fā)。應(yīng)用CBDC后,可以做到將數(shù)據(jù)的管控集中于央行層面,商業(yè)銀行可以通過加密算法技術(shù)驗(yàn)證與CBDC轉(zhuǎn)移相關(guān)的數(shù)據(jù),而無法獲取與用戶直接相關(guān)的關(guān)鍵數(shù)據(jù),由此提升用戶數(shù)據(jù)和隱私的安全程度。

二、法定數(shù)字貨幣跨境流動(dòng)的困境

作為一種金融創(chuàng)新,CBDC盡管優(yōu)勢(shì)明顯,但由于技術(shù)的顛覆性和不成熟、法律不完善等原因,CBDC跨境流動(dòng)面臨著諸多困境,分析并擺脫這些困境是實(shí)現(xiàn)CBDC跨境流動(dòng)的前提。

2.1 威脅一些國(guó)家貨幣主權(quán)和國(guó)際貨幣體系

第一,CBDC跨境流動(dòng)因威脅其他國(guó)家貨幣主權(quán)而受到抵制。一些國(guó)家不具有采用CBDC的技術(shù)條件、支付基礎(chǔ)設(shè)施和法律制度,而他國(guó)CBDC憑借安全、效率和成本的優(yōu)勢(shì),進(jìn)入這些國(guó)家后會(huì)沖擊這些國(guó)家的金融市場(chǎng)和貨幣主權(quán)。一方面,他國(guó)CBDC進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng)會(huì)影響本國(guó)外匯管理和金融安全。在傳統(tǒng)的銀行體系中,跨境交易和外匯交易密不可分,而應(yīng)用CBDC后,本國(guó)居民可以無須承擔(dān)手續(xù)費(fèi)和不利匯率預(yù)先買入他國(guó)CBDC,跨境交易和外匯交易相互分離,使該國(guó)貨幣被納入競(jìng)爭(zhēng)性外匯市場(chǎng),①Raphael Auer,Rainer B?hme,“The Technology of Retail Central Bank Digital Currency,”BIS Quarterly Review,March 2020,https： ／／www.bis.org／publ／qtrpdf／r＿qt2003j.pdf.從而加重本國(guó)受到國(guó)際貨幣金融市場(chǎng)的威脅。另一方面,他國(guó)CBDC進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng)會(huì)對(duì)本國(guó)貨幣形成貨幣替代。當(dāng)本國(guó)居民均傾向于在跨國(guó)交易中使用他國(guó)CBDC時(shí),則會(huì)部分甚至全面放棄持有和使用本國(guó)貨幣,最終形成他國(guó)CBDC對(duì)本國(guó)貨幣的替代,②Aleksi Grym et al.,“Central Bank Digital Currency,”BoF Economics Review,November 2017.甚至還可能終結(jié)本國(guó)貨幣,對(duì)于金融體制不完善和金融監(jiān)管能力較弱的國(guó)家而言尤其如此。③Tobias Adrian, “Stablecoins, Central Bank Digital Currencies and Cross-Border Payments： A New Look at the International Monetary System,”IMF,May 14,2020,https：／／www.imf.org／en／News／Articles／2019／05／13／sp051419-stablecoins-centralbank-digital-currencies-and-cross-border-payments.這不但意味著本國(guó)的鑄幣稅被逐漸侵蝕,還嚴(yán)重影響本國(guó)貨幣政策的獨(dú)立性和外匯管理政策的有效實(shí)施,進(jìn)而威脅到本國(guó)貨幣主權(quán)。

第二,CBDC會(huì)因沖擊現(xiàn)有以美元為核心的國(guó)際貨幣體系而受到美國(guó)阻撓,并在短期內(nèi)影響現(xiàn)有國(guó)際貨幣體系穩(wěn)定性。一方面,面對(duì)美元霸權(quán)及傳統(tǒng)國(guó)際貨幣體系的弊端,世界各國(guó)都在尋求一種更公平有效的國(guó)際貨幣體系。隨著更多國(guó)家推行CBDC,各國(guó)之間的貨幣兌換不再必須將美元作為中間貨幣,也不需要承擔(dān)著90%以上外匯交易的支付清算系統(tǒng)——紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)(CHIPS),國(guó)際貨幣格局將朝著多極化方向發(fā)展。并且,如果通用CBDC得以實(shí)現(xiàn),還將由此誕生一種超主權(quán)數(shù)字貨幣。除美國(guó)外,各國(guó)將會(huì)合作構(gòu)建一種擺脫美元控制的國(guó)際貨幣格局。在此格局中,不存在一種主導(dǎo)性貨幣,國(guó)際貨幣秩序由世界各國(guó)按照公平、協(xié)商原則共同維護(hù)。美國(guó)一定不會(huì)放棄美元的霸權(quán)地位,會(huì)利用政治和經(jīng)濟(jì)手段繼續(xù)維持美元統(tǒng)治地位,從而阻礙新的國(guó)際貨幣格局的形成,這增加了CBDC跨境流動(dòng)的不確定性。

另一方面,國(guó)際貨幣秩序穩(wěn)定性在短期內(nèi)受到影響。CBDC具有顯著的“正外部性”和“贏者通吃”特點(diǎn)。哪個(gè)國(guó)家率先應(yīng)用能夠在國(guó)際流通的CBDC,就會(huì)影響全球新的數(shù)字貨幣協(xié)議規(guī)則,并在未來貨幣競(jìng)爭(zhēng)中處于領(lǐng)先地位。因而CBDC的出現(xiàn)必將引發(fā)新一輪主權(quán)國(guó)家之間數(shù)字貨幣的競(jìng)爭(zhēng)。④馮永琦、劉韌：“貨幣職能、貨幣權(quán)力與數(shù)字貨幣的未來”,《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》,2020年第4期,第104頁(yè)。在此過程中,每有一國(guó)推行CBDC成功或者失敗,都會(huì)在短期內(nèi)影響貨幣匯兌安排和匯率,進(jìn)而影響金融市場(chǎng)穩(wěn)定。并且,為防止本國(guó)過度外幣化,一些國(guó)家,特別是對(duì)CBDC持懷疑態(tài)度、不具備發(fā)行CBDC能力、本國(guó)居民不信任本國(guó)貨幣的國(guó)家,將會(huì)建立某種形式的資本管制。①Santiago fernández de lis,“Central Bank Digital Currencies：The Cross-Border Dimension,”BBVA Corprate,March 6,2020,https：／／www.bbva.com／en／opinion／central-bank-digital-currencies-thecross-border-dimension／.由于發(fā)行CBDC的國(guó)家貨幣總量相對(duì)固定,并且CBDC是貨幣本身,在當(dāng)CBDC不被其他國(guó)家接受的情況下,只有傳統(tǒng)電子貨幣在流通,全球貨幣流通總量將變少,這將會(huì)進(jìn)一步引發(fā)全球貨幣結(jié)構(gòu)失衡,進(jìn)而引發(fā)全球匯率波動(dòng)。另外,CBDC的出現(xiàn)還可能擴(kuò)大各國(guó)跨境資本流動(dòng)的空間,民眾可以通過買賣CBDC實(shí)現(xiàn)資本非理性的大規(guī)模跨境轉(zhuǎn)移,這可能會(huì)引發(fā)金融穩(wěn)定、監(jiān)管問題及國(guó)家安全問題。②何德旭、姚博：“人民幣數(shù)字貨幣法定化的實(shí)踐、影響及對(duì)策建議”,《金融評(píng)論》,2019年第5期,第47頁(yè)。從而在短期內(nèi)給一國(guó)的外匯管理和全球金融安全帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 沖擊銀行業(yè)結(jié)構(gòu)體系

商業(yè)銀行一直是貨幣跨境流動(dòng)的核心,但CBDC的應(yīng)用會(huì)使這種結(jié)構(gòu)體系發(fā)生巨變。以技術(shù)為驅(qū)動(dòng)的CBDC的跨境流動(dòng)雖不會(huì)完全去中介化,但也會(huì)減少代理銀行數(shù)量。在此過程中,交易雙方實(shí)現(xiàn)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的支付模式,央行大額清算體系將被自動(dòng)清算機(jī)制代替?？缇持Ц?、清算和結(jié)算過程會(huì)由央行主導(dǎo),中介鏈條被壓縮,支付清算結(jié)構(gòu)由垂直化轉(zhuǎn)向扁平化。③周莉萍、胡思慧、柳青：“法定數(shù)字貨幣相關(guān)問題認(rèn)識(shí)及建議”,《銀行家》,2018年第10期,第132頁(yè)。在此模式下,可能實(shí)現(xiàn)“用戶—用戶”的貨幣交易結(jié)構(gòu),或依然遵循傳統(tǒng)的“央行—商業(yè)銀行”二元體系。如前所述,前者很難實(shí)現(xiàn),而后者將使央行和商業(yè)銀行的功能出現(xiàn)巨大變化。其一,央行的職責(zé)將更加重要。由于CBDC能夠使央行直接獲取貨幣流動(dòng)信息,因而央行不僅需要通過商業(yè)銀行監(jiān)管,還需要直接監(jiān)管CBDC的流通情況。其二,商業(yè)銀行職能轉(zhuǎn)變。商業(yè)銀行的貨幣服務(wù)和管理作用會(huì)下降,會(huì)更多地承擔(dān)CBDC發(fā)行和回籠的中轉(zhuǎn)者和交易的驗(yàn)證者角色。

這些功能變化不僅本身存在極大難度,而且還會(huì)產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)。一是央行將承擔(dān)著傳統(tǒng)上由商業(yè)銀行承擔(dān)的職責(zé),集銀行職責(zé)于一身,央行將負(fù)擔(dān)巨大的人力、財(cái)力支出,還會(huì)使金融風(fēng)險(xiǎn)更加集中并被放大。央行需要建設(shè)強(qiáng)大的CBDC系統(tǒng),最大程度地保持系統(tǒng)可用性并保持系統(tǒng)彈性,否則將對(duì)金融和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定構(gòu)成一定威脅。④陳燕紅、于建忠、李真：“中國(guó)央行數(shù)字貨幣：系統(tǒng)架構(gòu)、影響機(jī)制與治理路徑”,《浙江社會(huì)科學(xué)》,2020年第10期,第10頁(yè)。二是CBDC由用戶直接向央行申請(qǐng),商業(yè)銀行僅由央行授權(quán)后管理用戶的數(shù)字貨幣賬戶,這很可能會(huì)使銀行體系因存款資金由商業(yè)銀行轉(zhuǎn)移至央行而不穩(wěn)定,⑤Rosa María Lastra,Jason Grant Allen,“Virtual Currencies in the Eurosystem：Challenges Ahead,”European Parliament Paper,July 2018,https：／／www.europarl.europa.eu／cmsdata／150541／DIW＿FINAL%20publication.pdf.更可能進(jìn)一步導(dǎo)致商業(yè)銀行面臨擠兌的風(fēng)險(xiǎn),從而轉(zhuǎn)變?yōu)楠M義銀行。⑥Ben Broadbent,“Central Banks and Digital Currencies,”March 2,2016,https：／／www.bis.org／review／r160303e.pdf.

2.3 支付基礎(chǔ)設(shè)施不兼容

支付基礎(chǔ)設(shè)施是指為完成支付所需,具有共用性、基礎(chǔ)性、載體性事物的總和。⑦邰友會(huì)：“農(nóng)村支付基礎(chǔ)設(shè)施有效性建設(shè)思路探討——基于普惠金融的視角”,《甘肅金融》,2018年第8期,第58頁(yè)。這些特性要求支付基礎(chǔ)設(shè)施能夠滿足全球支付結(jié)算、數(shù)據(jù)管理的高效性、保證交易的有效性并注重透明度和信任機(jī)制建設(shè)。目前CBDC支付基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無法滿足上述要求,主要原因在于各國(guó)有著各自不同的技術(shù)方案和監(jiān)管考量,國(guó)家間的支付基礎(chǔ)設(shè)施不兼容。

第一,在技術(shù)選擇上,一些國(guó)家著眼于區(qū)塊鏈技術(shù),一些國(guó)家則更看重監(jiān)管有效性,因而可能會(huì)選擇移動(dòng)支付、云計(jì)算、密碼算法、安全芯片等技術(shù),這些技術(shù)方案在底層架構(gòu)、技術(shù)特點(diǎn)和互操作性上均有不同,這很可能使CBDC在技術(shù)上無法兼容。第二,在數(shù)據(jù)處理上,數(shù)據(jù)保存和處理要求無法兼容。如果各國(guó)分別建立一套不同的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn),則CBDC轉(zhuǎn)移每經(jīng)過一國(guó),就意味著數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化處理。數(shù)據(jù)保存和傳輸標(biāo)準(zhǔn)的不同無疑會(huì)影響貨幣交易速度和處理成本。同時(shí),數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的差異會(huì)導(dǎo)致銀行不得不手動(dòng)收集、修復(fù)和轉(zhuǎn)化支付數(shù)據(jù)以處理交易,從而給系統(tǒng)帶來操作與合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。①Bank of Canada,Bank of England,Monetary Authority of Singapore,“Cross-border Interbank Payments and Settlements：Emerging Opportunities for Digital Transformation,”November 2018,https：／／www.mas.gov.sg／-／media／MAS／ProjectUbin／Cross-Border-Interbank-Payments-and-Settlements.pdf.第三,在運(yùn)行模式上,采用單層還是雙層運(yùn)營(yíng)體系。采用僅在商業(yè)銀行間流轉(zhuǎn)的批發(fā)型CBDC還是面向公眾的零售型CBDC涉及哪些主體能夠直接參與CBDC的跨境流動(dòng),影響著貨幣的交易結(jié)構(gòu),也會(huì)影響不同主體的職責(zé)劃分和監(jiān)管安排。第四,在平臺(tái)構(gòu)建上,CBDC采用數(shù)個(gè)單一平臺(tái)、跨平臺(tái)合作還是建設(shè)統(tǒng)一的平臺(tái),平臺(tái)的接口如何分配,平臺(tái)如何擴(kuò)展等問題直接影響了CBDC跨境流動(dòng),而且數(shù)個(gè)單一平臺(tái)和跨平臺(tái)合作方式本身就意味著在平臺(tái)及其規(guī)則構(gòu)建上存在需要深入?yún)f(xié)調(diào)的差異。

2.4 保護(hù)隱私與控制國(guó)際貨幣犯罪之間存在張力

CBDC跨境流動(dòng)中,隱私保護(hù)和控制國(guó)際貨幣犯罪是硬幣之兩面。

一方面,當(dāng)一國(guó)注重保護(hù)隱私時(shí),會(huì)傾向于采用價(jià)值型CBDC,即使采用賬戶型CBDC也會(huì)將用戶個(gè)人信息設(shè)置為僅央行可見。但這難以有效控制貨幣犯罪,尤其是當(dāng)各國(guó)無法全程協(xié)作監(jiān)管時(shí)。具體而言,當(dāng)一國(guó)采用價(jià)值型CBDC時(shí),CBDC會(huì)表現(xiàn)出匿名跨國(guó)流通性特征。點(diǎn)對(duì)點(diǎn)交易結(jié)算方式會(huì)為洗錢提供更為便利的條件,資金的跨境套利也更容易逃避監(jiān)管。②王雨薇、國(guó)世平：“中央銀行數(shù)字貨幣面臨的挑戰(zhàn)及風(fēng)險(xiǎn) 防范研究”,《云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》,2020年第2期,第14頁(yè)。CBDC的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)交易還會(huì)產(chǎn)生大量游離于金融體系之外的交易主體,加之區(qū)塊鏈上的節(jié)點(diǎn)眾多且沒有確切的地理位置,能夠輕易實(shí)現(xiàn)跨國(guó)轉(zhuǎn)賬。③于品顯：“中央銀行數(shù)字貨幣法律問題探析”,《上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》,2020年第2期,第100頁(yè)。因此,價(jià)值型CBDC會(huì)成為洗錢和恐怖融資的工具。其他發(fā)行賬戶型CBDC國(guó)家的貨幣也將通過與該國(guó)貨幣交易間接成為貨幣犯罪工具。并且,發(fā)行價(jià)值型CBDC的國(guó)家越多,這種情況就會(huì)越嚴(yán)重。而在僅央行可見用戶信息的賬戶型CBDC中,央行很難有充足的人力和物力監(jiān)管所有跨境交貨幣易,無法有效監(jiān)管國(guó)際貨幣犯罪。

另一方面,當(dāng)各國(guó)注重打擊跨國(guó)數(shù)字貨幣犯罪時(shí),需要實(shí)現(xiàn)對(duì)CBDC跨境流動(dòng)的全程監(jiān)管,這需要金融機(jī)構(gòu)獲取個(gè)人信息以開展準(zhǔn)入、監(jiān)測(cè)、報(bào)告等行為,但這會(huì)使不可篡改、可溯源的交易信息為更多機(jī)構(gòu)和個(gè)人所獲取,從而可能導(dǎo)致比傳統(tǒng)貨幣體系更嚴(yán)重的大規(guī)模信息泄露和侵權(quán)事件發(fā)生,對(duì)個(gè)人隱私形成巨大威脅。當(dāng)各國(guó)通過政策法規(guī)等控制數(shù)據(jù)流動(dòng)和加強(qiáng)隱私保護(hù)時(shí),又會(huì)進(jìn)一步造成CBDC跨境流動(dòng)受阻、成本增加、效率降低。

2.5 法律規(guī)則不完善

CBDC跨境流動(dòng)尚屬于新興領(lǐng)域,而法律制定的謹(jǐn)慎性和滯后性導(dǎo)致了規(guī)則不完善,制約著CBDC跨境流動(dòng)的發(fā)展,這主要表現(xiàn)為以下方面。

第一,基礎(chǔ)性法律規(guī)則缺乏供給。首先,CBDC的法律定位和性質(zhì)不明。目前,大多數(shù)國(guó)家的銀行法都缺少關(guān)于央行發(fā)行CBDC的規(guī)定。有的國(guó)家只規(guī)定了央行可以發(fā)行紙幣和硬幣,法定貨幣也僅包括紙幣和硬幣。從文義解釋上說,CBDC尚不屬于法定貨幣,而且與電子貨幣不同,CBDC是貨幣本身,而電子貨幣則是紙幣和硬幣的電子化形式。因此,無法將電子貨幣的流通依據(jù)適用于CBDC。其次,由CBDC所引起的新型的權(quán)利義務(wù)關(guān)系尚缺少法律規(guī)定。相比于傳統(tǒng)貨幣,CBDC流動(dòng)中央行和用戶的關(guān)系更為直接,商業(yè)銀行則更多發(fā)揮管理職能,無法在基于傳統(tǒng)的投資關(guān)系將用戶資金再投資。在CBDC跨境流動(dòng)中,還會(huì)涉及多國(guó)銀行、跨國(guó)銀行的職責(zé)確定問題,會(huì)使這一問題更加復(fù)雜。再次,隱私保護(hù)規(guī)則缺失。CBDC的交易過程中的大量個(gè)人數(shù)據(jù)屬于個(gè)人所有,但這些數(shù)據(jù)會(huì)為銀行等金融機(jī)構(gòu)所獲取,并存在大規(guī)模泄露的可能,而目前尚不存在關(guān)于如何在CBDC流通中保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)和隱私的法律規(guī)則。最后,CBDC結(jié)算的最終性無法律規(guī)定。在未來,各國(guó)CBDC大多以區(qū)塊鏈為底層技術(shù)。由于區(qū)塊鏈技術(shù)下的交易借助各驗(yàn)證節(jié)點(diǎn)的反復(fù)驗(yàn)證后才會(huì)最終確定下來,已經(jīng)過驗(yàn)證并打包成區(qū)塊的交易有可能被后來的交易推翻,甚至受到51%算力的攻擊而被強(qiáng)行推翻。這會(huì)帶來一個(gè)問題,即貨幣交易可能不具有最終性,這為CBDC跨境流動(dòng)埋下了安全隱患,需要法律的回應(yīng)。

第二,糾紛解決規(guī)則缺失。如前所述,由于并非各國(guó)均能接受和發(fā)行CBDC,CBDC的匯率可能波動(dòng)更大,成員國(guó)匯兌義務(wù)的履行也會(huì)受到影響,而且還面臨著各國(guó)在統(tǒng)一平臺(tái)上交易貨幣的延遲、失敗和被撤銷等情形。為應(yīng)對(duì)這些問題,需要建立更完善并具有可行性的糾紛解決規(guī)則。目前國(guó)際貨幣流通的糾紛解決主要依據(jù)《國(guó)際貨幣基金協(xié)定》。由于國(guó)際貨幣基金組織(IMF)的磋商及其結(jié)果不具有強(qiáng)制性,也無法律約束力,且該協(xié)定對(duì)是否違反匯率義務(wù)缺乏明晰的判斷標(biāo)準(zhǔn),因此國(guó)際貨幣基金組織在糾紛解決上實(shí)則是有心無力。①廖凡：“國(guó)際貨幣體制的困境與出路”,《法學(xué)研究》,2010年第4期,第200頁(yè)。在CBDC跨境流動(dòng)的條件下,對(duì)完善的糾紛解決規(guī)則的需求更加緊迫。

2.6 監(jiān)管規(guī)則不一致

監(jiān)管規(guī)則不一致是傳統(tǒng)貨幣跨境流動(dòng)的主要障礙,在CBDC跨境流動(dòng)中仍然存在同樣的問題。在未來CBDC跨境流動(dòng)的實(shí)踐中,一方面,監(jiān)管規(guī)則的不一致會(huì)導(dǎo)致被監(jiān)管主體不得不為了滿足不同國(guó)家的監(jiān)管要求而陷入重復(fù)監(jiān)管,增加合規(guī)成本和監(jiān)管成本,也降低了CBDC跨境流動(dòng)的效率。另一方面,監(jiān)管規(guī)則的不一致也不利于CBDC跨境流動(dòng)監(jiān)管的執(zhí)法?？缇硤?zhí)法不僅要求同一行為在不同國(guó)家雙重違法,還需要國(guó)家間提供信息、承認(rèn)對(duì)方執(zhí)法有效性等一系列執(zhí)法問題。而且,信息披露程度和透明度的差異很可能會(huì)造成跨境執(zhí)法的高成本和滯后性。

三、法定數(shù)字貨幣跨境流動(dòng)的制度構(gòu)建

各國(guó)在一開始就要樹立包容、開放和合作的制度理念,建立完善的支付基礎(chǔ)設(shè)施和法律、監(jiān)管制度,為實(shí)現(xiàn)CBDC跨境流動(dòng)提供理論指導(dǎo)和現(xiàn)實(shí)規(guī)則,以應(yīng)對(duì)CBDC對(duì)貨幣體系的沖擊和實(shí)現(xiàn)CBDC的最大價(jià)值。

3.1 形成新的貨幣制度理念和貨幣主權(quán)制度

CBDC是惠及各國(guó)的未來貨幣形態(tài),未來的國(guó)際貨幣體系應(yīng)以更加開放、公平和高效的價(jià)值面向接納CBDC。為此,需要先從宏觀制度層面入手,革新全球貨幣制度理念和貨幣主權(quán)制度。

(1)形成新的貨幣制度理念

各國(guó)需要轉(zhuǎn)變理念,在堅(jiān)持和維護(hù)貨幣主權(quán)的前提下開展貨幣金融制度的合作共治。CBDC會(huì)使各國(guó)金融開放更具被動(dòng)性,但無法消弭各國(guó)貨幣主權(quán),也無法改變各國(guó)維護(hù)貨幣主權(quán)的政策。同時(shí),面對(duì)CBDC對(duì)本國(guó)貨幣的沖擊,各國(guó)需要加強(qiáng)制度建設(shè)、著力發(fā)展科技緊跟時(shí)代潮流,并開展國(guó)際合作,在平等互利的基礎(chǔ)上達(dá)成國(guó)家和央行層面的協(xié)議,促進(jìn)CBDC的跨境流動(dòng)。

打造更公平、穩(wěn)定和可持續(xù)的國(guó)際貨幣體系。一方面,各國(guó)應(yīng)該發(fā)展脫離霸權(quán)貨幣的國(guó)際貨幣體系,尤其是要擺脫以美元作為中間貨幣的國(guó)際貨幣兌換方式,發(fā)展國(guó)家間貨幣直接報(bào)價(jià)和公平兌換的機(jī)制。此外,各國(guó)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)貨幣儲(chǔ)備的多元化,擺脫美元一家獨(dú)大的地位,降低美元隨意貶值對(duì)其他國(guó)家的影響。另一方面,各國(guó)應(yīng)保障發(fā)展中國(guó)家的話語(yǔ)權(quán),提升發(fā)展中國(guó)家在新的國(guó)際貨幣體系中的地位,尤其是在國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行等國(guó)際組織中的參與和表決權(quán),使發(fā)展中國(guó)家深入?yún)⑴c到新的國(guó)際貨幣體系中,建構(gòu)惠及各國(guó)的公平的國(guó)際貨幣體系。①徐梅：“國(guó)際貨幣體系演變及我國(guó)應(yīng)對(duì)政策選擇”,《太平洋學(xué)報(bào)》,2012年第8期,第54頁(yè)。

(2)在上述理念指導(dǎo)下,各國(guó)根據(jù)CBDC跨境流動(dòng)的需要,建立更加完善和開放的貨幣制度

第一,強(qiáng)化貨幣法律制度建設(shè)以維護(hù)貨幣主權(quán)。CBDC的跨境流動(dòng)會(huì)最先沖擊貨幣法律制度不健全國(guó)家的貨幣主權(quán),對(duì)其貨幣發(fā)行和流通秩序、匯率和外匯管理權(quán)力造成負(fù)面影響。這些國(guó)家應(yīng)該增強(qiáng)自身貨幣制度的管理和適應(yīng)能力,建立靈活的貨幣流通、匯率和外匯管理法律,防止CBDC對(duì)本國(guó)貨幣秩序的沖擊。貨幣金融制度完善的國(guó)家需要承擔(dān)更多的國(guó)際義務(wù),建立完善的CBDC國(guó)際規(guī)則和制度,并有義務(wù)幫助其他國(guó)家完善貨幣金融制度,從而在更加公平的基礎(chǔ)上促進(jìn)各國(guó)實(shí)現(xiàn)貨幣主權(quán)維護(hù)和貨幣市場(chǎng)開放。

第二,著力提升貨幣科技化和智能化水平。貨幣的數(shù)字化和智能化是大勢(shì)所趨。各國(guó)應(yīng)著力提升貨幣的科技化和智能化水平,向更高質(zhì)量和層次的貨幣形態(tài)看齊,加強(qiáng)貨幣的技術(shù)水平,實(shí)現(xiàn)貨幣智能發(fā)行、交易和管理。監(jiān)管部門和金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)順應(yīng)市場(chǎng)變化、轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)模式,樹立科技和服務(wù)意識(shí),更好地監(jiān)管和服務(wù)金融市場(chǎng)。這既有助于防止他國(guó)CBDC以科技化手段對(duì)本國(guó)貨幣的代替,維護(hù)本國(guó)貨幣主權(quán),也有助于提升本國(guó)貨幣的國(guó)際影響力和競(jìng)爭(zhēng)力。

第三,防止針對(duì)CBDC的外匯管制。對(duì)他國(guó)貨幣的認(rèn)可的根本在于對(duì)該國(guó)國(guó)家主權(quán)的承認(rèn),而不在于貨幣形式。CBDC與傳統(tǒng)貨幣一樣,是以一國(guó)主權(quán)背書的信用貨幣,背后以強(qiáng)大的國(guó)家實(shí)力為支撐。只要管理得當(dāng),他國(guó)CBDC進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng)有助于促進(jìn)本國(guó)貨幣科技化水平、管理水平以及貨幣國(guó)際化程度和國(guó)際地位的提升。各國(guó)不應(yīng)僅因是數(shù)字化貨幣而強(qiáng)化外匯管理,應(yīng)對(duì)他國(guó)CBDC的國(guó)際流通予以官方層面認(rèn)可,并根據(jù)實(shí)際需求進(jìn)行兌換。同時(shí),為保證本國(guó)貨幣秩序可控,國(guó)家間應(yīng)該通過合作的方式監(jiān)管外國(guó)CBDC在一國(guó)的流通情況,防范這些CBDC的大規(guī)模私下流通和非正常交易對(duì)貨幣主權(quán)的威脅。

第四,通過平等地讓渡和共享部分貨幣主權(quán)防止無形的貨幣主權(quán)侵蝕。讓渡和共享的本質(zhì)是行使國(guó)家貨幣主權(quán)的表現(xiàn),目的是換取更大的國(guó)家利益,并沒有損害國(guó)家主權(quán)。在CBDC跨境流動(dòng)中,各國(guó)已不可能保有傳統(tǒng)意義上的完全貨幣自主權(quán),貨幣的發(fā)行、流通、匯率等必然受到國(guó)際社會(huì)的影響。因此,各國(guó)應(yīng)在一定程度上有計(jì)劃、有組織地自愿讓渡和共享貨幣主權(quán),這不僅會(huì)在更高層面上維護(hù)國(guó)家利益和貨幣主權(quán),還有利于防止無形的貨幣主權(quán)侵蝕。

3.2 適應(yīng)傳統(tǒng)銀行業(yè)結(jié)構(gòu)體系，同時(shí)調(diào)整央行和商業(yè)銀行的職責(zé)與功能

CBDC對(duì)銀行業(yè)存在破壞性創(chuàng)新,需要從兩方面予以應(yīng)對(duì)。一方面,CBDC的發(fā)行和流通制度應(yīng)該盡可能適應(yīng)傳統(tǒng)的銀行業(yè)結(jié)構(gòu)體系,減少對(duì)其沖擊。CBDC實(shí)際上能夠適應(yīng)傳統(tǒng)銀行業(yè)結(jié)構(gòu)。CBDC二元發(fā)行和流通制度在不顛覆傳統(tǒng)體系的前提下開展制度、業(yè)務(wù)等方面的創(chuàng)新,既保證銀行業(yè)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定和高效運(yùn)轉(zhuǎn),又能實(shí)現(xiàn)CBDC潛力。

另一方面,應(yīng)調(diào)整銀行業(yè)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)和功能以適應(yīng)CBDC。首先,從現(xiàn)金和電子貨幣到數(shù)字貨幣的跨越是技術(shù)的跨越。央行和商業(yè)銀行須做好技術(shù)的開發(fā)、應(yīng)用和更新,適應(yīng)新技術(shù)對(duì)業(yè)務(wù)操作流程和業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)帶來的變化。其次,法律應(yīng)調(diào)整央行和商業(yè)銀行的職責(zé)和功能。對(duì)于央行而言,職責(zé)之一是要同時(shí)做好傳統(tǒng)貨幣和CBDC的發(fā)行、交易和回籠管理工作,平衡二者之間的總體規(guī)模比例和國(guó)內(nèi)外規(guī)模比例。出于保護(hù)個(gè)人交易隱私的考慮,商業(yè)銀行無法獲得CBDC的全部交易信息,因此央行的職責(zé)之二是付出更多人力和物力獲取、分析貨幣流通信息,預(yù)防和追蹤洗錢等貨幣犯罪。更重要的是,區(qū)塊鏈技術(shù)若被采用,會(huì)直接影響央行的職能。在分布式CBDC貨幣清算平臺(tái)上,央行不再是集賬戶管理、流動(dòng)性優(yōu)化和最終結(jié)算等職能于一身的中心節(jié)點(diǎn),而是傾向于作為第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)在結(jié)算環(huán)節(jié)發(fā)揮關(guān)鍵作用。①宋爽、劉東民：“法定數(shù)字貨幣應(yīng)用場(chǎng)景下的央行和商業(yè)銀行職能轉(zhuǎn)變”,《銀行家》,2019年第2期,第87頁(yè)。對(duì)于商業(yè)銀行而言,其傳統(tǒng)存貸款業(yè)務(wù)、中介性質(zhì)業(yè)務(wù)、貨幣運(yùn)輸業(yè)務(wù)會(huì)壓縮,但要增強(qiáng)數(shù)字化服務(wù)能力,提供好信貸資訊服務(wù)。最后,商業(yè)銀行需要注重拓展CBDC的應(yīng)用范圍和領(lǐng)域。商業(yè)銀行應(yīng)利用好CBDC零售方地位,彼此合作形成規(guī)模優(yōu)勢(shì),積極拓展CBDC的應(yīng)用領(lǐng)域。在國(guó)外,商業(yè)銀行應(yīng)積極為境內(nèi)外分行構(gòu)建基于區(qū)塊鏈的跨行交易結(jié)算通路,加強(qiáng)境內(nèi)外分行關(guān)于跨境交易結(jié)算業(yè)務(wù)的聯(lián)動(dòng)。這既能增強(qiáng)一國(guó)CBDC的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,也有助于銀行自身國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

3.3 建設(shè)具有互操作性的支付基礎(chǔ)設(shè)施

CBDC跨境流動(dòng)的支付基礎(chǔ)設(shè)施最重要的是系統(tǒng)的互操作性。②Raphael Auer,Rainer B?hme,“The Technology of Retail Central Bank Digital Currency,”BISQuarterly Review,March 2020.系統(tǒng)間的互操作性不僅要求確保一國(guó)的CBDC支付系統(tǒng)和賬戶能夠?yàn)楸緡?guó)和其他國(guó)家的CBDC交易提供服務(wù),避免CBDC的跨系統(tǒng)適用障礙,還要求系統(tǒng)間能夠自由交換數(shù)據(jù)、共享文件和使用協(xié)議相同的應(yīng)用程序。另外,支付基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)兼容性和系統(tǒng)擴(kuò)展性等也同樣重要。

第一,在法律上保證技術(shù)兼容性。CBDC支付基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)具備國(guó)際眼光,加強(qiáng)國(guó)際合作,選擇能夠兼容的底層技術(shù)。尤其要注意的是,隨著CBDC的國(guó)際化,一國(guó)所應(yīng)用的技術(shù)應(yīng)能夠支持為他國(guó)央行和金融機(jī)構(gòu)提供支付接口等服務(wù),以實(shí)現(xiàn)各國(guó)國(guó)內(nèi)CBDC系統(tǒng)的互聯(lián)。

第二,在法律上規(guī)定支付系統(tǒng)的可擴(kuò)展性。各國(guó)應(yīng)在法律中規(guī)定支付系統(tǒng)的設(shè)計(jì)應(yīng)盡可能使系統(tǒng)具備可擴(kuò)展性,以容納更多國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)作為系統(tǒng)內(nèi)的交易方和驗(yàn)證節(jié)點(diǎn),這既包括系統(tǒng)容納節(jié)點(diǎn)的增加,以使更多國(guó)家參與到一國(guó)支付系統(tǒng)中來,也包括系統(tǒng)內(nèi)交易規(guī)模和貨幣種類的增加,以適應(yīng)未來大規(guī)模和多幣種的CBDC交易。

第三,建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)處理標(biāo)準(zhǔn)。一方面需要滿足并協(xié)調(diào)不同國(guó)家的數(shù)據(jù)法規(guī)要求,提取各國(guó)法規(guī)的最大公約數(shù),并在此基礎(chǔ)上增加合理和必要的附加條件。在無法協(xié)調(diào)一致時(shí)也需盡量降低數(shù)據(jù)在傳輸過程中的處理成本。另一方面要盡量保持?jǐn)?shù)據(jù)的豐富性,使不同機(jī)構(gòu)可以根據(jù)不同國(guó)家的合規(guī)要求提取數(shù)據(jù),實(shí)現(xiàn)高效快捷的數(shù)據(jù)處理與傳輸。再一方面還需要建立一致的數(shù)據(jù)保存和傳輸格式標(biāo)準(zhǔn)以避免不同機(jī)構(gòu)的格式轉(zhuǎn)換操作。

3.4 制定新的相關(guān)貨幣法律規(guī)則

第一,明確CBDC的合法性。合法性是發(fā)行CBDC的基礎(chǔ)。貨幣發(fā)行屬于公法行為,國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)該遵守“法無授權(quán)即為禁止”的基本原則。在發(fā)行CBDC之前,一國(guó)應(yīng)該先修改國(guó)內(nèi)銀行法或制定單行法為CBDC提供法律基礎(chǔ)。這能夠提升他國(guó)對(duì)本國(guó)CBDC的認(rèn)可度,推動(dòng)本國(guó)CBDC的國(guó)際化,加快CBDC跨境流動(dòng)進(jìn)程。

第二,確定CBDC的央行負(fù)債性質(zhì)。與傳統(tǒng)的紙質(zhì)貨幣和硬幣不同,CBDC本身既不是物理實(shí)體,也不以物理實(shí)體為載體,而是以加密字符串為表現(xiàn)形式的數(shù)字化信息。③劉向民：“央行發(fā)行數(shù)字貨幣的法律問題”,《中國(guó)金融》,2016年第17期,第17頁(yè)。在性質(zhì)上不宜將CBDC定義為物權(quán),因?yàn)橐揽考用茏址腃BDC屬于虛擬財(cái)產(chǎn),而虛擬財(cái)產(chǎn)受互聯(lián)網(wǎng)、電子設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商的影響,無法滿足物權(quán)所具有的支配屬性。④王雷：“網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)權(quán)債權(quán)說之堅(jiān)持——兼論網(wǎng)絡(luò)虛擬 財(cái)產(chǎn)在我國(guó)民法典中的體系位置”,《江漢論壇》,2017年第1期,第125頁(yè)。CBDC也不同于電子貨幣,電子貨幣屬于存款貨幣,是以商業(yè)銀行信用為基礎(chǔ)的投資,而CBDC則是貨幣本身,其法律性質(zhì)只能基于中央銀行與持有人的法律關(guān)系,⑤楊東、陳哲立：“法定數(shù)字貨幣的定位與性質(zhì)研究”,《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》,2020年第3期,第120頁(yè)。屬于央行的負(fù)債。用戶和商業(yè)銀行直接建立起管理與服務(wù)的法律關(guān)系,商業(yè)銀行僅基于央行的授權(quán)而管理CBDC。因此,CBDC在性質(zhì)上仍與傳統(tǒng)貨幣一樣屬于隨時(shí)可以轉(zhuǎn)讓的央行負(fù)債,用戶的權(quán)利不受商業(yè)銀行破產(chǎn)影響,不屬于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)。①劉少軍：“法定數(shù)字貨幣的法理與權(quán)義分配研究”,《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》,2018年第3期,第168頁(yè)。

第三,規(guī)定CBDC流通中各主體的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)。央行的職權(quán)不僅是發(fā)行和銷毀CBDC,還包括對(duì)CBDC的全面管理,其職權(quán)包括確保CBDC的順利發(fā)行、流通和回籠,對(duì)貨幣流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)管,防范違法犯罪活動(dòng)以及保護(hù)數(shù)字貨幣持有者的隱私?？紤]實(shí)際可行性,央行可將這些權(quán)力部分授予給商業(yè)銀行。商業(yè)銀行需要承擔(dān)公眾在CBDC和傳統(tǒng)貨幣之間兌換的職責(zé),并承擔(dān)央行授予的系統(tǒng)管理權(quán)和貨幣監(jiān)管權(quán),依法對(duì)交易進(jìn)行服務(wù)、審核和監(jiān)管。社會(huì)公眾享有傳統(tǒng)貨幣和數(shù)字貨幣互相兌換的權(quán)利,交易安全保障的權(quán)利,也承擔(dān)著合法交易的義務(wù)。另外,各國(guó)應(yīng)明確界定央行和商業(yè)銀行在貨幣跨境流動(dòng)中的地位和職責(zé),彼此間通過國(guó)際協(xié)議或者央行間合作規(guī)范銀行間權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

第四,確定跨國(guó)貨幣結(jié)算的最終性時(shí)點(diǎn)。由于跨境數(shù)字貨幣交易的驗(yàn)證節(jié)點(diǎn)會(huì)是各國(guó)和跨國(guó)的主要金融機(jī)構(gòu),并且交易不受某一機(jī)構(gòu)控制,因此驗(yàn)證節(jié)點(diǎn)作惡的可能性并不大。并且,隨著技術(shù)的發(fā)展,交易的真實(shí)性和可信性會(huì)更強(qiáng)。因此,每一次驗(yàn)證后交易即應(yīng)被視為最終性結(jié)算。對(duì)于可能存在的驗(yàn)證錯(cuò)誤而導(dǎo)致的交易回轉(zhuǎn),則可以通過加強(qiáng)對(duì)驗(yàn)證節(jié)點(diǎn)監(jiān)管、由驗(yàn)證節(jié)點(diǎn)交納保證金以保證驗(yàn)證的真實(shí)性,或通過保險(xiǎn)方式轉(zhuǎn)移錯(cuò)誤驗(yàn)證的風(fēng)險(xiǎn)。

第五,建立數(shù)據(jù)和隱私保護(hù)規(guī)則。一方面,應(yīng)通過立法平衡數(shù)據(jù)隱私保護(hù)與貨幣流通和管理的關(guān)系。CBDC中的數(shù)據(jù)可分為一般數(shù)據(jù)和重要數(shù)據(jù),一般數(shù)據(jù)不涉及個(gè)人隱私和國(guó)家、企業(yè)安全,可在必要時(shí)廣泛共享。重要數(shù)據(jù)則需要采取加密技術(shù)等方式予以保護(hù)后才可傳輸。還應(yīng)規(guī)定相關(guān)機(jī)構(gòu)只有具備特殊權(quán)限或者經(jīng)過批準(zhǔn)才能獲取這些數(shù)據(jù)。另一方面,各國(guó)應(yīng)該在互相尊重和平等協(xié)商的基礎(chǔ)上合作建立國(guó)際通行的、盡可能兼顧各國(guó)利益的CBDC數(shù)據(jù)和隱私保護(hù)規(guī)則,并形成國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。

第六,建立國(guó)際貨幣流通雙軌制和系統(tǒng)銜接規(guī)則。每一次貨幣形態(tài)的變革都會(huì)出現(xiàn)兩種或多種貨幣并行且持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的情況。CBDC對(duì)傳統(tǒng)貨幣的完全替代應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)規(guī)律的自然結(jié)果,網(wǎng)絡(luò)發(fā)展、信任因素和試錯(cuò)因素等使得全球使用CBDC不可能一蹴而就,需要充分的轉(zhuǎn)換時(shí)間。因此,一方面,各國(guó)應(yīng)立法明確規(guī)定央行須同時(shí)運(yùn)行傳統(tǒng)貨幣和CBDC,保障公眾對(duì)貨幣形式的選擇權(quán),使所有公眾在國(guó)內(nèi)和跨國(guó)交易中都享有貨幣使用權(quán)。另一方面,各國(guó)有義務(wù)保證CBDC和傳統(tǒng)貨幣及時(shí)和無條件相互兌換,為CBDC在國(guó)家間流通提供充分的流動(dòng)性。這既要求一國(guó)在CBDC運(yùn)行系統(tǒng)中提供充足的服務(wù)接口或者建立發(fā)達(dá)的離岸交易網(wǎng)絡(luò),以保證貨幣能夠及時(shí)被兌換,也要求一國(guó)發(fā)行的CBDC和傳統(tǒng)貨幣數(shù)量保持合適的比例,以保持在外流通的CBDC和傳統(tǒng)貨幣之間不會(huì)因其中之一被大量?jī)稉Q而短缺,以致影響貨幣流通并造成匯率波動(dòng)。在具體操作層面,CBDC和傳統(tǒng)貨幣的雙軌運(yùn)行和相互兌換應(yīng)由商業(yè)銀行負(fù)責(zé),因?yàn)檫@不僅能夠充分利用傳統(tǒng)貨幣系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)資源、減輕央行壓力,還可以通過在不同商業(yè)銀行之間建立的隔離機(jī)制防止整個(gè)貨幣流通體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

第七,構(gòu)建糾紛解決機(jī)制。目前,貨幣的糾紛解決規(guī)則是貨幣領(lǐng)域中十分薄弱的一環(huán)。不過,貨幣問題涉及國(guó)家金融主權(quán)和國(guó)際金融安全,建立統(tǒng)一的糾紛解決規(guī)則絕非易事。為此,應(yīng)該探索并遵循合適的路徑構(gòu)建CBDC的國(guó)際貨幣糾紛解決規(guī)則。第一,在短期內(nèi),各國(guó)可通過備忘錄、雙邊或者多邊協(xié)定等形式約定糾紛的管轄和解決方式,給各國(guó)適應(yīng)和修正的空間。同時(shí),國(guó)際貨幣基金組織等國(guó)際組織應(yīng)該在CBDC跨境流動(dòng)方面開展深入研究,協(xié)調(diào)各CBDC發(fā)行國(guó)之間、發(fā)行國(guó)與非發(fā)行國(guó)之間的糾紛。在此階段,應(yīng)該重視國(guó)際貨幣流通和國(guó)際金融的安全和穩(wěn)定。第二,在中短期內(nèi),在已有實(shí)踐的基礎(chǔ)上,國(guó)際貨幣基金組織等國(guó)際組織應(yīng)該積極制定指引和規(guī)則等國(guó)際軟法,指導(dǎo)各國(guó)在公平、合理和協(xié)作的基礎(chǔ)上解決糾紛,各國(guó)也應(yīng)積極遵守這些指引和規(guī)則,通過通行的國(guó)際指引和規(guī)則指導(dǎo)各國(guó)參與解決CBDC糾紛。第三,從長(zhǎng)期來看,應(yīng)該改革國(guó)際貨幣基金組織,或者在該機(jī)構(gòu)下設(shè)立專門的CBDC委員會(huì)并建立新的治理機(jī)制和CBDC管理規(guī)則,實(shí)現(xiàn)國(guó)際軟法的“硬化”。目前的國(guó)際貨幣基金組織爭(zhēng)端處理機(jī)制過于薄弱,CBDC的流通是其獨(dú)特的機(jī)會(huì)。國(guó)際貨幣基金組織應(yīng)該抓住規(guī)范CBDC流動(dòng)的機(jī)會(huì)構(gòu)建新的糾紛解決規(guī)則,努力的方向應(yīng)該是像世貿(mào)組織一樣,建立專門有效的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)和爭(zhēng)端解決規(guī)則,為各國(guó)的CBDC乃至所有貨幣糾紛提供解決方案。

3.5 構(gòu)建新的監(jiān)管體系

(1)革新監(jiān)管理念

監(jiān)管理念的革新能夠?yàn)镃BDC跨境流動(dòng)的進(jìn)一步安全發(fā)展和創(chuàng)新提供良好的頂層設(shè)計(jì),指導(dǎo)具體監(jiān)管規(guī)則的制定和實(shí)踐的運(yùn)行。具體而言,這種監(jiān)管理念革新是指在安全的前提下進(jìn)行開放式監(jiān)管,并給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)留足空間。

第一,在安全前提下的創(chuàng)新。CBDC在實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的同時(shí)面臨著金融脫媒風(fēng)險(xiǎn)、外匯風(fēng)險(xiǎn)、操作性風(fēng)險(xiǎn)等。在此過程中,我們應(yīng)將國(guó)際貨幣體系的安全作為前提,不可在沒有安全保障時(shí)貿(mào)然創(chuàng)新。但同時(shí),金融安全的第一不意味著金融安全的唯一。①鄧建鵬：“區(qū)塊鏈的規(guī)范監(jiān)管：困境和出路”,《財(cái)經(jīng)法 學(xué)》,2019年第3期,第43頁(yè)。CBDC的創(chuàng)新尚處于初步階段,切不可在監(jiān)管層面因?yàn)閼峙氯魏物L(fēng)險(xiǎn),為CBDC跨境流動(dòng)的發(fā)展設(shè)置諸多監(jiān)管障礙,而是應(yīng)該鼓勵(lì)安全創(chuàng)新。

第二,實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的開放式監(jiān)管。對(duì)于金融創(chuàng)新,監(jiān)管不應(yīng)“一刀切”和一成不變,而應(yīng)該是運(yùn)動(dòng)式的開放式監(jiān)管。這里的開放式監(jiān)管包括兩方面含義。一方面,監(jiān)管應(yīng)不斷調(diào)整。應(yīng)不斷適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要,制定合理的CBDC跨境監(jiān)管原則和規(guī)則,調(diào)整監(jiān)管范圍和重點(diǎn),優(yōu)化監(jiān)管手段和方式,使被監(jiān)管主體,尤其是國(guó)外的金融機(jī)構(gòu),不斷適應(yīng)監(jiān)管,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者、現(xiàn)實(shí)情況和被監(jiān)管者的良性互動(dòng)。另一方面,金融市場(chǎng)應(yīng)不斷開放。各國(guó)應(yīng)該互相不斷開放貨幣金融市場(chǎng)、開放貨幣系統(tǒng)訪問權(quán)限以及使CBDC系統(tǒng)具有互操作性,為CBDC提供良好的開放式監(jiān)管環(huán)境。

第三,給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)留足空間。在開放式監(jiān)管中,我們需要良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)在CBDC跨境流動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)中不斷創(chuàng)新,能夠革新運(yùn)行機(jī)制、操作機(jī)制和技術(shù)方案。在規(guī)則上,這要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)保持CBDC系統(tǒng)準(zhǔn)入的開放性、盡可能減少準(zhǔn)入障礙,從而容納更多的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)主體,同時(shí)要求將這些主體納入監(jiān)管框架當(dāng)中,服務(wù)于監(jiān)管和公眾。這種監(jiān)管下的競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)新既保持了央行的監(jiān)管職能和信用背書功能,也發(fā)揮私人機(jī)構(gòu)的活力和創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)。②巴曙松、姚舜達(dá)：“央行數(shù)字貨幣體系構(gòu)建對(duì)金融系統(tǒng)的影響”,《金融論壇》,2021年第4期,第7頁(yè)。同時(shí),主體的多元化和競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)新也有助于各國(guó)不斷優(yōu)化監(jiān)管手段和方式,提升監(jiān)管質(zhì)量,促進(jìn)CBDC跨境流動(dòng)的發(fā)展。

(2)擴(kuò)大監(jiān)管范圍、豐富監(jiān)管方式

第一,開展技術(shù)治理,應(yīng)用監(jiān)管科技。技術(shù)的安全是CBDC發(fā)展的關(guān)鍵。但區(qū)塊鏈等技術(shù)還存在相當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn),因此加強(qiáng)技術(shù)治理相當(dāng)重要,尤其重要的是對(duì)支撐技術(shù)運(yùn)行的算法開展治理,避免通過算法黑箱、算法歧視等侵害公民、企業(yè)和國(guó)家權(quán)益等情況的出現(xiàn)。具體而言,一是制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用規(guī)則,阻斷不安全、不合規(guī)技術(shù)的應(yīng)用；二是開展嚴(yán)格的技術(shù)測(cè)試,只有經(jīng)過嚴(yán)格的技術(shù)安全檢測(cè)和壓力測(cè)試的技術(shù)才能夠上市應(yīng)用；三是不斷地優(yōu)化技術(shù)方案,促進(jìn)技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)化,淘汰落后技術(shù)。在監(jiān)管層面,監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該充分采用監(jiān)管科技,在監(jiān)管中應(yīng)用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等科技,通過科技手段匯集CBDC跨境流動(dòng)的信息,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的全球化、信息化和自動(dòng)化,并將監(jiān)管科技納入各國(guó)國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法立法框架,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管科技的法治化,提高監(jiān)管效能。

第二,直接監(jiān)管和間接監(jiān)管相結(jié)合。在CBDC跨境流動(dòng)過程中,各國(guó)央行負(fù)責(zé)統(tǒng)一提供、維護(hù)和監(jiān)管CBDC交易分類賬。央行能夠直接獲取本國(guó)CBDC的所有交易信息流,從而實(shí)現(xiàn)直接監(jiān)管CBDC,預(yù)防和打擊跨國(guó)貨幣犯罪。同時(shí),央行會(huì)為境內(nèi)外商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)提供支付接口,由金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)提供用戶界面、識(shí)別身份和反洗錢等職責(zé)。各金融機(jī)構(gòu)作為支付接口提供者還將與CBDC最終用戶互動(dòng)以及提供離線支付和批量付款等疊加服務(wù)。①Bank of England,“Central Bank Digital Currency Opportunities,Challenges and Design,”Discussion Paper,March 2020.并在承擔(dān)這些職責(zé)和提供服務(wù)時(shí)輔助央行開展監(jiān)管工作。

第三,監(jiān)管和自治相結(jié)合。區(qū)塊鏈技術(shù)獨(dú)特的自治機(jī)制應(yīng)與監(jiān)管相容,以自治為基本運(yùn)行方式,以監(jiān)管為保障。自治機(jī)制的運(yùn)行應(yīng)該由各國(guó)央行和金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)商制定、確保安全,從而具有適宜性和合法性。但跨國(guó)CBDC交易的完全自治并不現(xiàn)實(shí),具有強(qiáng)烈的監(jiān)管需求,監(jiān)管的作用的主要體現(xiàn)在事前對(duì)平臺(tái)、系統(tǒng)和參與成員的日常檢查、維護(hù)和審計(jì),在自治機(jī)制受到攻擊或者一方控制、出現(xiàn)跨國(guó)犯罪等情況時(shí),需要監(jiān)管介入以及時(shí)有效地控制風(fēng)險(xiǎn)。并且,自治應(yīng)該是監(jiān)管下的自治,在自治規(guī)則有規(guī)避監(jiān)管、忽視安全激進(jìn)創(chuàng)新時(shí),監(jiān)管應(yīng)該及時(shí)糾偏。

第四,命令控制型監(jiān)管和激勵(lì)型監(jiān)管相結(jié)合。命令控制型監(jiān)管屬于傳統(tǒng)的監(jiān)管方式,政府機(jī)關(guān)在其中起主導(dǎo)作用,注重監(jiān)管的直接性和時(shí)效性。激勵(lì)型監(jiān)管則注重通過經(jīng)濟(jì)因素引導(dǎo)、鼓勵(lì)市場(chǎng)主體符合監(jiān)管目標(biāo)。就CBDC跨境流動(dòng)而言,對(duì)于利用CBDC開展非法活動(dòng)和沒有安全保證的高風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng),需要命令控制型監(jiān)管防范風(fēng)險(xiǎn)、保障安全。對(duì)于有助于CBDC跨境流動(dòng)創(chuàng)新的商業(yè)模式和業(yè)務(wù)創(chuàng)新,則需要通過激勵(lì)型監(jiān)管,在安全的前提下容納創(chuàng)新。

(3)開展監(jiān)管合作

跨國(guó)因素增加了CBDC跨境流動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)和治理難度,在各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施不健全、不一致,法律和監(jiān)管規(guī)則不健全的情況下,各國(guó)需要開展監(jiān)管合作防范風(fēng)險(xiǎn)、打擊跨境貨幣犯罪活動(dòng),共同維護(hù)國(guó)際貨幣秩序。

第一,各國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)技術(shù)的協(xié)作監(jiān)管,促進(jìn)技術(shù)和法律的深度融合。一方面,各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要深入了解技術(shù)原理和技術(shù)優(yōu)勢(shì),促進(jìn)技術(shù)與金融創(chuàng)新的高效結(jié)合,使技術(shù)適應(yīng)法律,在法律框架內(nèi)滿足監(jiān)管需求。同時(shí),各國(guó)需要對(duì)技術(shù)開展合作立法,以法律促進(jìn)技術(shù)的安全和規(guī)范發(fā)展。另一方面,各國(guó)需要共同依靠金融科技,以科技手段監(jiān)管科技。各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要合作搭建科技化的監(jiān)管平臺(tái),依靠大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和區(qū)塊鏈等技術(shù)手段對(duì)CBDC跨境流動(dòng)展開合作監(jiān)管,提升監(jiān)管的技術(shù)水平和有效性。

第二,實(shí)現(xiàn)信息的協(xié)調(diào)和共享。信息是監(jiān)管的前提,對(duì)于CBDC跨境流動(dòng)而言,各國(guó)應(yīng)該通過備忘錄、雙邊或多邊協(xié)定以及建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)等方式,促進(jìn)貨幣流動(dòng)信息的共享。另外,考慮到有些貨幣流動(dòng)信息可能涉及國(guó)家安全、商業(yè)秘密,一國(guó)可能會(huì)拒絕提供,這具有正當(dāng)性。對(duì)此可以采取分流策略,對(duì)一般貨幣流動(dòng)數(shù)據(jù)進(jìn)行共享,對(duì)于涉及國(guó)家秘密和商業(yè)機(jī)密的數(shù)據(jù)則由該國(guó)和相關(guān)企業(yè)自主決定。

第三,建立國(guó)際統(tǒng)一的監(jiān)管平臺(tái)。在對(duì)CBDC跨境流動(dòng)的監(jiān)管中,需將各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)際監(jiān)管組織和有監(jiān)管職能的金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一于監(jiān)管平臺(tái),實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的協(xié)作與融合,彌補(bǔ)監(jiān)管差異。在該平臺(tái),金融機(jī)構(gòu)既是被監(jiān)管對(duì)象,也是監(jiān)管的參與者和協(xié)助者,這既有利于預(yù)防跨國(guó)犯罪,也可以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法的互助。

第四,合作構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。首先,各國(guó)應(yīng)與國(guó)際組織合作研究CBDC跨境流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn),確定風(fēng)險(xiǎn)的種類、發(fā)生可能性、破壞力以及應(yīng)對(duì)措施,做到風(fēng)險(xiǎn)事前管控。其次,無論是各國(guó)的CBDC系統(tǒng)還是國(guó)家間共建的系統(tǒng),都應(yīng)該開展嚴(yán)格的壓力測(cè)試,將一切可能情況和風(fēng)險(xiǎn)考慮在內(nèi),測(cè)試系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)承受能力。再次,在CBDC初期實(shí)行貨幣流動(dòng)雙軌制,當(dāng)CBDC系統(tǒng)運(yùn)行不暢或出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí),應(yīng)保證傳統(tǒng)貨幣系統(tǒng)的順利運(yùn)行,或建立備用的CBDC系統(tǒng)。最后,應(yīng)該建立全球和地區(qū)貨幣穩(wěn)定基金和跨國(guó)貨幣援助機(jī)制,在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)有效化解風(fēng)險(xiǎn),提升系統(tǒng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

第五,發(fā)揮國(guó)際組織的監(jiān)管作用。以國(guó)際貨幣基金組織為核心的國(guó)際金融組織在國(guó)際貨幣監(jiān)管中發(fā)揮著重要作用。一方面,這些國(guó)際組織應(yīng)制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)指引、梳理并提醒各國(guó)注意潛在風(fēng)險(xiǎn)、提供溝通渠道為CBDC跨境流動(dòng)的實(shí)踐提供原則和規(guī)則的指導(dǎo)。另一方面,這些組織還需要確定CBDC監(jiān)管原則和監(jiān)管目標(biāo)、明確各國(guó)在國(guó)際貨幣體系中的權(quán)利和義務(wù)以約束各國(guó)。此外,反洗錢金融行動(dòng)特別工作組作為最具影響力的國(guó)際反洗錢和反恐融資的國(guó)際組織,應(yīng)發(fā)揮在CBDC反洗錢和反恐融資中的核心作用。

四、結(jié) 語(yǔ)

CBDC是生產(chǎn)力發(fā)展、科技進(jìn)步的產(chǎn)物,其出現(xiàn)正沖擊著傳統(tǒng)的貨幣形態(tài)和貨幣體系,并對(duì)金融、法律和監(jiān)管制度提出了新的要求。對(duì)所有國(guó)家和國(guó)際社會(huì)而言,CBDC既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。在國(guó)際貨幣體系逐漸從由西方國(guó)家主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多國(guó)共同治理,新興大國(guó)和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體在國(guó)際貨幣金融體系中的地位和影響力上升的背景下,CBDC這一分布式跨境支付網(wǎng)絡(luò)的形成,將打破現(xiàn)行高度中心化跨境支付平臺(tái)的壟斷性,打破美元霸權(quán),扭轉(zhuǎn)由美歐掌控的國(guó)際貨幣格局,有助于建設(shè)更加公正、包容和高效的全球新型跨境支付體系,為國(guó)際貨幣體系改革做出貢獻(xiàn)。各國(guó)和國(guó)際組織應(yīng)該立足于維護(hù)貨幣主權(quán)和國(guó)際貨幣體系安全,在政策、法律和科技等方面積極開展多種形式的國(guó)際合作,通過建立協(xié)調(diào)一致的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、支付基礎(chǔ)設(shè)施和法律監(jiān)管制度,防范和化解CBDC跨境流動(dòng)帶來的風(fēng)險(xiǎn),爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)建立更加安全、高效和低成本的CBDC跨境流動(dòng)體系的目標(biāo)。與此同時(shí),發(fā)展中國(guó)家在發(fā)展CBDC時(shí)也要防止霸權(quán)國(guó)家利用數(shù)字貨幣干涉本國(guó)政治和貨幣主權(quán),通過政治、經(jīng)濟(jì)、法律和科技手段維護(hù)國(guó)家主權(quán)。