包霞琴 黃貝

(1.復(fù)旦大學(xué),上海200433；2.清華大學(xué),北京100084)

在安倍晉三第二次執(zhí)政之后,日本的國(guó)家安全戰(zhàn)略出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)型,日本正以愈發(fā)積極的防衛(wèi)姿態(tài)應(yīng)對(duì)多樣化和復(fù)雜化的國(guó)際安全環(huán)境。2018年12月,日本政府出臺(tái)了新版《防衛(wèi)計(jì)劃大綱》,提出構(gòu)建融合宇宙、網(wǎng)絡(luò)和電磁波等領(lǐng)域的“多域聯(lián)合防衛(wèi)力量”,并特別強(qiáng)調(diào)要提高網(wǎng)絡(luò)空間等新領(lǐng)域的軍事能力。2021年,日本防衛(wèi)預(yù)算達(dá)到歷史最高的5.34萬億日元,并重點(diǎn)加強(qiáng)在網(wǎng)絡(luò)空間、外層空間和電磁波等新領(lǐng)域的能力建設(shè),引起國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注。①『我が國(guó)の防衛(wèi)と予算－令和3年度概算要求の概要』、2021年3月30日、https：／／www.mod.go.jp／j／yosan／yosan＿gaiyo／2021／yosan＿20210330.pdf。

本文梳理了日本網(wǎng)絡(luò)安全政策的發(fā)展歷程,探究日本在對(duì)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)安全能力建設(shè)和對(duì)外網(wǎng)絡(luò)安全外交兩方面的新舉措,并對(duì)日本網(wǎng)絡(luò)安全政策的未來走向進(jìn)行剖析。本文認(rèn)為,日本網(wǎng)絡(luò)安全政策已完成了從內(nèi)向型和民用化向外向型和戰(zhàn)略化的轉(zhuǎn)變。日本政府不僅將網(wǎng)絡(luò)安全政策視為應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊、保護(hù)日本國(guó)民與社會(huì)信息安全的必要手段,更將其作為國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)略的重要一環(huán)。日本正以構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)安全強(qiáng)國(guó)為目標(biāo),采取多種舉措增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全治理能力,積極參與國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間治理事務(wù),試圖在這個(gè)國(guó)際政治新領(lǐng)域占據(jù)一席之地。

一、政策背景：網(wǎng)絡(luò)安全環(huán)境與網(wǎng)絡(luò)安全觀

20世紀(jì)90年代的互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)革命浪潮催生了“網(wǎng)絡(luò)安全”這一概念,國(guó)際社會(huì)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全的關(guān)注隨之開始。在信息通信技術(shù)持續(xù)發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)安全環(huán)境日益復(fù)雜的背景下,日本政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全的重視程度也不斷提升,網(wǎng)絡(luò)安全政策的制定及實(shí)施成為日本各界頻繁討論的議題。

1.1 全球網(wǎng)絡(luò)安全環(huán)境的發(fā)展態(tài)勢(shì)

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的誕生和普及使網(wǎng)絡(luò)攻擊帶來的威脅與日俱增,網(wǎng)絡(luò)安全威脅成為各國(guó)政府亟需應(yīng)對(duì)和處理的治理難題。這些威脅往往由個(gè)人、組織或國(guó)家等多類主體實(shí)施,涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和軍事等不同領(lǐng)域。具體來看,全球網(wǎng)絡(luò)安全形勢(shì)的變化主要經(jīng)歷了兩個(gè)階段：在互聯(lián)網(wǎng)形成發(fā)展之初,網(wǎng)絡(luò)安全威脅主要源自竊取商業(yè)機(jī)密、實(shí)施犯罪活動(dòng)、擾亂網(wǎng)絡(luò)正常運(yùn)行的黑客攻擊,“網(wǎng)絡(luò)恐怖主義”這一概念也于2000年開始出現(xiàn)。①郎平：“網(wǎng)絡(luò)空間安全：一項(xiàng)新的全球議程”,《國(guó)際安全研究》,2013年第1期,第132頁。由于這一時(shí)期網(wǎng)絡(luò)攻擊發(fā)起方多為掌握網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的個(gè)人和民間組織,網(wǎng)絡(luò)安全仍主要被視為非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的議題。然而,愛沙尼亞在2007年遭到大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)攻擊之后,全球網(wǎng)絡(luò)安全形勢(shì)轉(zhuǎn)而進(jìn)入第二個(gè)階段,國(guó)家行為體成為網(wǎng)絡(luò)攻擊的發(fā)起方或目標(biāo)方,網(wǎng)絡(luò)攻擊開始真實(shí)威脅到國(guó)家的生存與穩(wěn)定。此后,2008年俄羅斯—格魯吉亞戰(zhàn)爭(zhēng)中的網(wǎng)絡(luò)攻擊、2010年伊朗核設(shè)施遭“震網(wǎng)”(Stuxnet)病毒攻擊等重大網(wǎng)絡(luò)安全事件,進(jìn)一步引發(fā)各國(guó)政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全的重視,國(guó)家之間圍繞網(wǎng)絡(luò)攻擊展開的互動(dòng)、博弈日益增多,東亞等地區(qū)面臨的網(wǎng)絡(luò)安全威脅不斷擴(kuò)散、深化。②劉楊鉞、楊一心：“集體安全化與東亞地區(qū)網(wǎng)絡(luò)安全合作”,《太平洋學(xué)報(bào)》,2015年第2期,第48－50頁。同時(shí),近年來不斷激化的中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)也從現(xiàn)實(shí)政治領(lǐng)域蔓延至網(wǎng)絡(luò)空間,網(wǎng)絡(luò)安全出現(xiàn)“過度安全化”的現(xiàn)象。③楊楠：“網(wǎng)絡(luò)空間軍事化及其國(guó)際政治影響”,《外交評(píng)論(外交學(xué)院學(xué)報(bào))》,2020年第3期,第69－93頁。在此背景下,各國(guó)政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全的關(guān)注重心逐漸由經(jīng)濟(jì)目的驅(qū)動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)攻擊轉(zhuǎn)向由政治、軍事目的驅(qū)動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)威脅,網(wǎng)絡(luò)安全的軍事化趨勢(shì)成為影響當(dāng)前全球網(wǎng)絡(luò)空間局勢(shì)的重要因素。

1.2 日本網(wǎng)絡(luò)安全環(huán)境的變化

作為全球最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體之一,日本較早成為網(wǎng)絡(luò)攻擊的主要目標(biāo)之一。2000年,日本科學(xué)技術(shù)廳、總務(wù)廳和參議院等24個(gè)政府網(wǎng)站主頁內(nèi)容相繼遭到黑客篡改,一時(shí)引發(fā)輿論熱議。④「ハッカー暗躍、無防備日本 保安対策あざ笑う」、『朝日新聞』、2000年2月12日。此后10年間,針對(duì)日本政府、企業(yè)網(wǎng)站的網(wǎng)絡(luò)攻擊雖時(shí)有發(fā)生,但該問題仍被視為純粹的技術(shù)性問題,并未成為國(guó)家安全和危機(jī)管理重要事項(xiàng)。直至2011年,日本遭受的網(wǎng)絡(luò)攻擊激增,針對(duì)日本企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)和政府部門的魚叉式網(wǎng)絡(luò)釣魚攻擊(spear phishing)數(shù)量較2007年增加了6倍；三分之一的魚叉式網(wǎng)絡(luò)釣魚和37%的高級(jí)持續(xù)性攻擊(Advanced Persistent Threat,簡(jiǎn)稱APT)更指向核電站、高科技產(chǎn)業(yè)等重大基礎(chǔ)設(shè)施。⑤Paul Kallender and Christopher W.Hughes,“Japan’s E- merging Trajectory as a‘Cyber Power’：From Securitization to Militarization of Cyberspace,”Journal of Strategic Studies,Vol.40,No.1－2,2017,p.121.其中,日本重要軍工企業(yè)三菱重工遭受攻擊,負(fù)責(zé)潛水艇、核電、導(dǎo)彈研究及制作的11處場(chǎng)所可能發(fā)生信息泄露,而作為該企業(yè)采購方的日本防衛(wèi)省在事件發(fā)生后則是通過媒體得知該消息,直接暴露了日本政府各部門在網(wǎng)絡(luò)安全方面信息溝通不暢的問題。⑥ポール·カレンダー「防衛(wèi)省とサイバーセキュリティ―日本のサイバーセキュリティに関する進(jìn)展と落とし穴―」、『SFC研究所日本研究プラットフォーム·ラボワーキングペーパーシリーズ』No.8、2013年12月、6頁。

面對(duì)不斷增加的網(wǎng)絡(luò)攻擊,日本國(guó)內(nèi)對(duì)這一虛擬空間安全威脅的感知逐漸增強(qiáng)。首先,日本政界對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊和網(wǎng)絡(luò)威脅的重視程度提升,首相官邸及國(guó)會(huì)關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全的探討不斷增多。2016年至2020年期間,日本首相歷次國(guó)會(huì)施政演說中均提及網(wǎng)絡(luò)犯罪與網(wǎng)絡(luò)安全問題。同時(shí),日本國(guó)會(huì)就網(wǎng)絡(luò)安全議題進(jìn)行的討論明顯增多。日本參眾兩院提及“網(wǎng)絡(luò)安全”或“網(wǎng)絡(luò)攻擊”的會(huì)議次數(shù)從2010年的7次增加至2020年的118次,網(wǎng)絡(luò)安全在日本政治議題中的重要性不斷提升。①參見國(guó)會(huì)會(huì)議録検索システム,https：／／kokkai.ndl.go.jp／,訪問時(shí)間：2021年6月4日。其次,日本防衛(wèi)省開始對(duì)網(wǎng)絡(luò)威脅給予高度重視。日本防衛(wèi)白皮書自2010年起將網(wǎng)絡(luò)空間作為國(guó)際社會(huì)重大安全課題進(jìn)行追蹤,并于2011年后將“應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊”作為日本防衛(wèi)政策的重要組成部分。2020年,防衛(wèi)白皮書進(jìn)而將網(wǎng)絡(luò)威脅與來自宇宙、電磁波領(lǐng)域的威脅一并視為需要“跨領(lǐng)域作戰(zhàn)”應(yīng)對(duì)的重要問題。②『令和2年版防衛(wèi)白書』、https：／／www.mod.go.jp／j／publication／wp／wp2020／html／nt200000.html,訪問時(shí)間：2021年6月4日。最后,日本民眾對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全所表現(xiàn)的擔(dān)憂與日俱增。根據(jù)美國(guó)皮尤研究中心民調(diào)結(jié)果顯示,2016年日本受訪者最為擔(dān)憂的國(guó)家安全威脅是網(wǎng)絡(luò)攻擊,選擇該選項(xiàng)的受訪者占比達(dá)71%,2018年繼續(xù)上升至81%。同時(shí),認(rèn)為“本國(guó)已準(zhǔn)備好應(yīng)對(duì)一次重大網(wǎng)絡(luò)攻擊”的日本受訪者僅占41%,在26個(gè)調(diào)查國(guó)中排至第18位,日本也成為此次調(diào)查中對(duì)本國(guó)網(wǎng)絡(luò)防衛(wèi)能力最缺乏信心的亞洲國(guó)家。③“International Publics Brace for Cyberattacks on Elections, Infrastructure,National Security,”Pew Research Center,January 9,2019,https：／／www.pewresearch.org／global／2019／01／09／internationalpublics-brace-for-cyberattacks-on-elections-infrastructure-national-security／.

1.3 日本網(wǎng)絡(luò)安全認(rèn)知的演變

隨著網(wǎng)絡(luò)安全形勢(shì)的持續(xù)變動(dòng),日本政府的網(wǎng)絡(luò)安全認(rèn)知也不斷演化。具體來看,這種變化分別涉及對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)安全主體、威脅來源和實(shí)現(xiàn)手段的認(rèn)知。

第一,對(duì)安全主體的認(rèn)知,從社會(huì)層面轉(zhuǎn)向國(guó)家安全層面。在20世紀(jì)90年代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)大規(guī)模商用化之后,由于遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊的大多為民間機(jī)構(gòu),日本政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全的理解側(cè)重于確保個(gè)人、企業(yè)及社會(huì)組織等民間主體的“信息安全”。④「情報(bào)防衛(wèi)へ官民連攜 警察に専門捜査班 サイバー攻撃政府が対応策」、『朝日新聞』、2000年11月27日。2006年,日本政府發(fā)布首個(gè)信息安全政策年度計(jì)劃,指出“利用IT技術(shù)威脅國(guó)民生活、社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全的事態(tài)已經(jīng)出現(xiàn)”,表示將推進(jìn)“官民統(tǒng)一、跨領(lǐng)域的信息安全對(duì)策”。⑤『セキュア·ジャパン2006』、情報(bào)セキュリティ政策會(huì)議、 2006年6月15日、https：／／www.nisc.go.jp／active／kihon／pdf／sjf＿2006.pdf。2013年,日本政府正式將“信息安全”計(jì)劃改名為“網(wǎng)絡(luò)安全”計(jì)劃,并將“國(guó)家安全保障與危機(jī)管理”“國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的維護(hù)與加強(qiáng)”與“國(guó)民的安全與安心”一起列為日本網(wǎng)絡(luò)安全政策的主要目標(biāo)。⑥『サイバーセキュリティ2013』、情報(bào)セキュリティ政策會(huì) 議、2013年6月27日、https：／／www.nisc.go.jp／active／kihon／pdf／cs2013.pdf。自此,以民間為主導(dǎo)的“信息安全”轉(zhuǎn)向政府主導(dǎo)的“網(wǎng)絡(luò)安全”。同年,日本政府出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》,網(wǎng)絡(luò)安全正式被納入日本國(guó)家安全戰(zhàn)略。

第二,對(duì)安全威脅來源的認(rèn)知,從強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)威脅的非政治性、個(gè)人性轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)安全的政治性、國(guó)家性。近年來,隨著大國(guó)間網(wǎng)絡(luò)空間競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)加劇,網(wǎng)絡(luò)安全的“國(guó)家中心化”趨勢(shì)進(jìn)一步加強(qiáng)。日本各界都深刻認(rèn)識(shí)到,“網(wǎng)絡(luò)空間作為自由共同空間的黃金時(shí)代已經(jīng)過去”,網(wǎng)絡(luò)正在成為“復(fù)雜的地緣政治競(jìng)技場(chǎng)”。⑦［日］川口貴久「サイバー空間における『國(guó)家中心主義』の臺(tái)頭」、『國(guó)際問題』No.683(2019年7·8月)、37頁。

第三,對(duì)實(shí)現(xiàn)安全路徑的認(rèn)知,從內(nèi)向型轉(zhuǎn)向外向型。一方面,日本政府明確了防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊(duì)在網(wǎng)絡(luò)安全事務(wù)中的地位,應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊的主要力量不再限于警視廳等治安機(jī)構(gòu)。外務(wù)省在2012年表示,“如果國(guó)際法體系可適用于網(wǎng)絡(luò)空間,并且已知網(wǎng)絡(luò)攻擊來自外國(guó),那么可以對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊行使自衛(wèi)權(quán)”。⑧［日］川口貴久「昨今のサイバー安全保障政策の課題：サ イバー攻撃と自衛(wèi)権」、日本國(guó)際問題研究所(外務(wù)省外交·安全保障調(diào)査研究事業(yè))平成26年度研究プロジェクト「グローバル·コモンズにおける日米同盟の新しい課題」分析レポート、2014年8月、1頁。2019年,時(shí)任日本防衛(wèi)相巖屋毅進(jìn)一步表示,日本在應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊時(shí)不排除使用物理反擊手段。⑨「武器反撃『排除せず』サイバー被害深刻なら防衛(wèi)相」、『朝日新聞』、2019年4月27日。另一方面,由于網(wǎng)絡(luò)安全和網(wǎng)絡(luò)治理已成為全球社會(huì)面臨的共同議題,日本政府加強(qiáng)了與盟友及伙伴國(guó)的網(wǎng)絡(luò)安全合作,并積極推動(dòng)國(guó)際網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范的形成與落實(shí)。

二、網(wǎng)絡(luò)安全的治理機(jī)制與能力建設(shè)

為了有效應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全問題,日本政府采取了一系列跨部門、跨領(lǐng)域的能力建設(shè)措施,試圖構(gòu)建“強(qiáng)韌的網(wǎng)絡(luò)空間”,將日本打造成世界領(lǐng)先的“網(wǎng)絡(luò)安全強(qiáng)國(guó)”。

2.1 構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)安全治理頂層框架

為了有效統(tǒng)籌并管理涉及經(jīng)濟(jì)、交通、科技和國(guó)家安全等多個(gè)領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)安全問題,日本政府在2005年設(shè)立了信息安全政策會(huì)議(ISPC)和內(nèi)閣官房信息安全中心(NISC),前者負(fù)責(zé)制定日本網(wǎng)絡(luò)安全基礎(chǔ)戰(zhàn)略,后者作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)該戰(zhàn)略,但是政府各部門之間“各自為政”的問題依然沒有解決。2009年,日本政府對(duì)這一機(jī)制進(jìn)行調(diào)整,明確在內(nèi)閣官房信息安全中心的領(lǐng)導(dǎo)下,警察廳、總務(wù)省、經(jīng)產(chǎn)省和防衛(wèi)省等4個(gè)部門(后加入外務(wù)省)共同參與。①ポール·カレンダー「防衛(wèi)省とサイバーセキュリティ―日本のサイバーセキュリティに関する進(jìn)展と落とし穴―」、『SFC研究所日本研究プラットフォーム·ラボワーキングペーパーシリーズ』No.8、2013年12月、7頁。2012年6月,內(nèi)閣官房信息安全中心設(shè)置信息安全緊急支援團(tuán)隊(duì)(CYMAT),負(fù)責(zé)在出現(xiàn)緊急事態(tài)時(shí)協(xié)調(diào)政府各部門的信息交換與合作。

2012年12月安倍晉三上臺(tái)后,網(wǎng)絡(luò)安全在國(guó)家安全事務(wù)中的重要性進(jìn)一步提升。2014年,日本國(guó)會(huì)通過《網(wǎng)絡(luò)安全基本法》。根據(jù)該法律,日本政府于2015年將原信息安全政策會(huì)議升格為以內(nèi)閣官房長(zhǎng)官為首的“網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略本部”,原內(nèi)閣官房信息安全中心升格為“內(nèi)閣網(wǎng)絡(luò)安全中心”,直屬內(nèi)閣領(lǐng)導(dǎo)。其中,“網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略本部”除負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的制定外,還有權(quán)制定網(wǎng)絡(luò)安全通用標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督各省廳和獨(dú)立行政法人與網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)的預(yù)算編制。內(nèi)閣網(wǎng)絡(luò)安全中心作為內(nèi)閣常設(shè)機(jī)關(guān),成為日本政府應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊的“司令塔”,其下設(shè)7個(gè)部門,分別負(fù)責(zé)基本戰(zhàn)略、國(guó)際戰(zhàn)略、政府機(jī)關(guān)綜合對(duì)策、信息統(tǒng)合、東京奧運(yùn)會(huì)、重要基礎(chǔ)設(shè)施和個(gè)案應(yīng)對(duì)分析。同時(shí),內(nèi)閣網(wǎng)絡(luò)安全中心與日本國(guó)家安全保障會(huì)議之間建立了密切的合作關(guān)系,進(jìn)一步從組織架構(gòu)上確保網(wǎng)絡(luò)安全政策作為日本安全戰(zhàn)略的重要組成部分,能夠更好地服務(wù)于日本整體安全利益(參見圖1)。

圖1 日本網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

2.2 打造網(wǎng)絡(luò)安全防衛(wèi)力量

2013年之后,日本政府加快了對(duì)國(guó)家安全戰(zhàn)略的調(diào)整與升級(jí),《國(guó)家安全保障戰(zhàn)略》將強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全作為日本國(guó)家安全保障戰(zhàn)略的重要手段。2018年版防衛(wèi)大綱進(jìn)一步將宇宙、網(wǎng)絡(luò)和電磁波作為“強(qiáng)化跨領(lǐng)域作戰(zhàn)必要能力的優(yōu)先事項(xiàng)”,并提出增強(qiáng)自衛(wèi)隊(duì)“在發(fā)生緊急事件時(shí)阻止攻擊方使用網(wǎng)絡(luò)空間的能力”。①『平成31年度以降に係る防衛(wèi)計(jì)畫の大綱について』、2018年 12 月 18 日、https：／／www.cas.go.jp／jp／siryou／pdf／h31boueikeikaku.pdf。在此背景下,日本網(wǎng)絡(luò)安全防衛(wèi)力量獲得迅速發(fā)展,并表現(xiàn)出三大態(tài)勢(shì)。第一,網(wǎng)絡(luò)安全防衛(wèi)力量規(guī)模不斷壯大(參見圖2)。2014年3月,自衛(wèi)隊(duì)正式成立90人編制的“網(wǎng)絡(luò)防衛(wèi)隊(duì)”,進(jìn)行24小時(shí)監(jiān)控,并向內(nèi)閣網(wǎng)絡(luò)安全中心派遣人員以強(qiáng)化與各部門的協(xié)調(diào)合作。②『平成26年版防衛(wèi)白書』、http：／／www.clearing.mod.go.jp／hakusho＿data／2014／html／nc016000.html,訪問時(shí)間：2021年6月4日。2020年,“網(wǎng)絡(luò)防衛(wèi)隊(duì)”已擴(kuò)充至220人,并計(jì)劃于2021年內(nèi)繼續(xù)增加至約540人。③『我が國(guó)の防衛(wèi)と予算－令和3年度概算要求の概要』、 2021年3月30日、https：／／www.mod.go.jp／j／yosan／yosan＿gaiyo／2021／yosan＿20210330.pdf。同時(shí),自衛(wèi)隊(duì)海陸空三軍下設(shè)的網(wǎng)絡(luò)防衛(wèi)力量繼續(xù)擴(kuò)充。2019年3月,陸上自衛(wèi)隊(duì)西部方面隊(duì)設(shè)立了由50人組成的地方網(wǎng)絡(luò)部隊(duì),負(fù)責(zé)在“西南諸島有事”時(shí)保護(hù)野外通信系統(tǒng),防范網(wǎng)絡(luò)攻擊。④［日］山下龍一「自衛(wèi)隊(duì) 地方に初のサイバー部隊(duì) 中 國(guó)念頭」、朝日新聞デジタル、2019年6月11日、https：／／www.asahi.com／articles／ASM67645CM67UTFK01N.html。防衛(wèi)省還將參照美國(guó)設(shè)立獨(dú)立于海陸空三軍的職能整合部隊(duì),以統(tǒng)籌宇宙、網(wǎng)絡(luò)和電磁波等“新領(lǐng)域”的跨領(lǐng)域作戰(zhàn)。⑤「宇宙·サイバー、自衛(wèi)隊(duì)初の統(tǒng)合部隊(duì)創(chuàng)設(shè)へ 防衛(wèi)省 検討」、産経ニュース、2019年1月28日、https：／／www.sankei.com／politics／news／190128／plt1901280002-n1.html。第二,網(wǎng)絡(luò)安全防衛(wèi)預(yù)算不斷增加。2019年,日本防衛(wèi)省撥出223億日元作為網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)預(yù)算,為2015年網(wǎng)絡(luò)安全防衛(wèi)預(yù)算的2.45倍。2021年,該預(yù)算繼續(xù)增加至301億日元。⑥『我が國(guó)の防衛(wèi)と予算－平成31年度予算の概要－』、 2019年3月27日、https：／／www.mod.go.jp／j／yosan／yosan＿gaiyo／2019／yosan.pdf；『我が國(guó)の防衛(wèi)と予算－令和3年度概算要求の概要』、2021年3月30日、https：／／www.mod.go.jp／j／yosan／yosan＿gaiyo／2021／yosan＿20210330.pdf。第三,防衛(wèi)省及自衛(wèi)隊(duì)下設(shè)教育機(jī)構(gòu),加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)人才的培養(yǎng)。日本防衛(wèi)大學(xué)設(shè)立了全球網(wǎng)絡(luò)安全中心,開設(shè)“網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)概論”等課程,并定期邀請(qǐng)網(wǎng)絡(luò)安全專家舉行研習(xí)班和講座,為學(xué)員介紹網(wǎng)絡(luò)安全最新信息及各國(guó)動(dòng)態(tài)。⑦「グローバルセキュリティセンター」、防衛(wèi)大學(xué)校、ht- tps：／／www.mod.go.jp／nda／about／center＿for＿global＿security.html；「防衛(wèi)學(xué)」、防衛(wèi)大學(xué)校、https：／／www.mod.go.jp／nda／education／defense.html；「防大タイムズNo.184」、防衛(wèi)大學(xué)校、2016年8月1日、https：／／www.mod.go.jp／nda／times／no184.html。

圖2 日本防衛(wèi)省網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)組織結(jié)構(gòu)

2.3 推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域“官民合作”

鑒于企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)等民間主體在信息技術(shù)研發(fā)上具有優(yōu)勢(shì)和靈活性,日本政府強(qiáng)調(diào)進(jìn)行“官民合作”,最大程度利用民間力量。2015年版日本《網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》基本原則是“多主體合作”,強(qiáng)調(diào)“所有網(wǎng)絡(luò)安全利益相關(guān)方,如重要基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者、企業(yè)和個(gè)人,都必須共享其網(wǎng)絡(luò)安全愿景,履行各自角色和職責(zé)并做出努力”。⑧『サイバーセキュリティ戦略(2015)』、2015年9月4日、https：／／www.nisc.go.jp／active／kihon／pdf／cs-senryaku.pdf。2018年,網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略進(jìn)一步從人才培養(yǎng)、研究開發(fā)和提高全民意識(shí)三個(gè)方面闡述了官民合作的內(nèi)容。在此背景下,網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的“產(chǎn)學(xué)官”結(jié)合日趨緊密,民間主體也直接參與到日本網(wǎng)絡(luò)安全能力的建設(shè)之中。

一方面,日本自衛(wèi)隊(duì)積極引入民間網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人才,擴(kuò)充網(wǎng)絡(luò)安全的人才隊(duì)伍建設(shè)。2018年,自衛(wèi)隊(duì)提出向社會(huì)公開招募精通信息技術(shù)的“白色黑客”作為“特定任期隊(duì)員”,任期5年,年收入超2 000萬日元。自衛(wèi)隊(duì)網(wǎng)絡(luò)防衛(wèi)隊(duì)也計(jì)劃將惡意軟件監(jiān)控和分析任務(wù)委托給民間團(tuán)隊(duì)。⑨「自衛(wèi)隊(duì)のサイバー防衛(wèi)、『ホワイトハッカー』採用へ、民間の高度技術(shù)生かす」、『日本経済新聞』、2018年10月22日。另一方面,企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)等民間主體與日本政府在網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)領(lǐng)域開展合作。防衛(wèi)省等部門與這些民間主體積極開展網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)研發(fā)及模擬演練,尤其加大了在人工智能、量子通信等尖端技術(shù)領(lǐng)域的合作力度。2015年,防衛(wèi)省設(shè)立“安全保障技術(shù)研究推進(jìn)制度”,公開招標(biāo)并資助企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行創(chuàng)新性基礎(chǔ)研究。在這一制度支持下,三菱重工等企業(yè)及研究機(jī)構(gòu)關(guān)于人工智能(AI)的研究項(xiàng)目已開始實(shí)施。①「平成30年度『安全保障技術(shù)研究推進(jìn)制度』新規(guī)採択研究課題」、防衛(wèi)省·自衛(wèi)隊(duì)、2018年12月26日、https：／／www.mod.go.jp／atla／funding／kadai／h30kadai.pdf；「『安全保障技術(shù)研究推進(jìn)制度』新規(guī)採択研究課題」、防衛(wèi)省·自衛(wèi)隊(duì)、https：／／www.mod.go.jp／atla／funding／kadai／r02kadai＿b.pdf。2019年,防衛(wèi)省發(fā)布《研究計(jì)劃愿景：邁向多領(lǐng)域聯(lián)合防衛(wèi)力量》,表示將在網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)領(lǐng)域進(jìn)一步積極運(yùn)用先進(jìn)的民用技術(shù)。②「研究開発ビジョン多次元統(tǒng)合防衛(wèi)力の実現(xiàn)とその先へ解説資料サイバー防衛(wèi)の取組」、防衛(wèi)省·自衛(wèi)隊(duì)、2019年8月30日、https：／／www.mod.go.jp／atla／soubiseisaku／vision／rd＿vision＿kaisetsuR0203＿03.pdf。

三、網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的國(guó)際合作

在增強(qiáng)本國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全能力的同時(shí),日本政府積極利用國(guó)際對(duì)話機(jī)制,與伙伴國(guó)家開展外交、防務(wù)等多軌道網(wǎng)絡(luò)安全合作,參與構(gòu)建國(guó)際網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則,從而提升日本在國(guó)際網(wǎng)絡(luò)安全事務(wù)中的發(fā)言權(quán)。

3.1 網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)際對(duì)話

從技術(shù)上看,網(wǎng)絡(luò)空間是一個(gè)無邊界的跨國(guó)空間,因而日本政府在發(fā)展“信息安全”戰(zhàn)略之初便強(qiáng)調(diào)國(guó)際交流。隨著網(wǎng)絡(luò)安全議題與國(guó)家安全戰(zhàn)略的聯(lián)系日益緊密,日本政府大力推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)安全外交對(duì)話,積極參與國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間會(huì)議,在國(guó)際網(wǎng)絡(luò)安全交流平臺(tái)上不斷發(fā)聲,增強(qiáng)日本的影響力。

日本外務(wù)省于2012年設(shè)立“網(wǎng)絡(luò)政策擔(dān)當(dāng)大使”(由綜合外交政策局審議官兼任),并于2016年成立網(wǎng)絡(luò)安全政策室,日本在網(wǎng)絡(luò)外交舞臺(tái)上愈發(fā)活躍。首先,日本主動(dòng)利用國(guó)際和地區(qū)多邊組織參與網(wǎng)絡(luò)空間治理。聯(lián)合國(guó)是日本多邊外交的主要平臺(tái),聯(lián)合國(guó)在2004年發(fā)起政府專家組(UNGGE)以協(xié)調(diào)各國(guó)對(duì)于網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則的意見,日本從2012年第三次會(huì)議起作為成員國(guó)參與歷次會(huì)議。同時(shí),日本在七國(guó)集團(tuán)(G7)、東盟地區(qū)論壇等多邊外交會(huì)議中就網(wǎng)絡(luò)安全議題發(fā)表觀點(diǎn)并推進(jìn)合作。其次,日本大力發(fā)展與多個(gè)國(guó)家及組織的雙邊、三邊網(wǎng)絡(luò)對(duì)話及協(xié)商機(jī)制。截至2021年5月,日本與11個(gè)國(guó)家或組織建立了雙邊網(wǎng)絡(luò)對(duì)話機(jī)制。另外,日本還分別與中韓、美韓舉行了三邊網(wǎng)絡(luò)對(duì)話會(huì)議。①「日本のサイバー分野での外交 二國(guó)間協(xié)議·対話等」、外務(wù)省、https：／／www.mofa.go.jp／mofaj／fp／nsp／page24＿000687.html。目前,與日本開展網(wǎng)絡(luò)對(duì)話的國(guó)家涵蓋了美國(guó)、澳大利亞和英國(guó)等盟國(guó)或安全伙伴,中國(guó)、韓國(guó)和俄羅斯等重要鄰國(guó),以及以色列、愛沙尼亞和烏克蘭等網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)強(qiáng)國(guó)。在這些網(wǎng)絡(luò)安全溝通會(huì)議中,日本派出外務(wù)省、防衛(wèi)省和內(nèi)閣網(wǎng)絡(luò)安全中心等相關(guān)人員參加,并與意見相近的伙伴國(guó)達(dá)成更為深入的網(wǎng)絡(luò)安全合作。最后,日本積極參與由官方和民間力量共同參與的“1.5軌”網(wǎng)絡(luò)安全對(duì)話。2011年開始舉行的全球網(wǎng)絡(luò)空間會(huì)議(Global Conference on Cyberspace,簡(jiǎn)稱GCCS)是目前網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域最大規(guī)模的國(guó)際會(huì)議,參與方包括了相關(guān)政府機(jī)關(guān)、民間企業(yè)和民間組織等。以外務(wù)省為主導(dǎo)的日本代表團(tuán)參加了歷次會(huì)議,并將此平臺(tái)作為向全球推介日本網(wǎng)絡(luò)安全政策的重要場(chǎng)所。

3.2 網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)際合作

日本防衛(wèi)省除借助雙邊“2＋2”會(huì)議和網(wǎng)絡(luò)空間溝通機(jī)制之外,也與美國(guó)、北約等安全伙伴直接展開安全合作。

在日本網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略發(fā)展的過程中,日美網(wǎng)絡(luò)安全合作始終貫穿其中,并體現(xiàn)出起點(diǎn)高、跨機(jī)構(gòu)、機(jī)制化和功能明確等鮮明特點(diǎn)。②張景全、程鵬翔：“美日同盟新空域：網(wǎng)絡(luò)及太空合作”,《東北亞論壇》,2015年第1期,第87頁。2011年,日美“2＋2”會(huì)議首次將網(wǎng)絡(luò)空間納入共同戰(zhàn)略目標(biāo)。2013年5月,日美舉行網(wǎng)絡(luò)對(duì)話,表示將通過該機(jī)制在信息交換、國(guó)際規(guī)則制定、信任構(gòu)建和網(wǎng)絡(luò)開放等領(lǐng)域加強(qiáng)合作。同年10月,日美兩國(guó)決定設(shè)立網(wǎng)絡(luò)防衛(wèi)政策工作小組(CDPWG),提升日美網(wǎng)絡(luò)防衛(wèi)合作水平。③「(仮訳)日米安全保障協(xié)議委員會(huì)共同発表—より力強(qiáng)い 同盟とより大きな責(zé)任の共有に向けて」、外務(wù)省、2013年10月3日、https：／／www.mofa.go.jp／mofaj／files／000016027.pdf。目前,兩國(guó)已基本形成以情報(bào)共享、聯(lián)合訓(xùn)練和人員培訓(xùn)為主的網(wǎng)絡(luò)安全合作常態(tài),如2013年11月,日美在北海道舉行的聯(lián)合軍演中首次進(jìn)行了反網(wǎng)絡(luò)攻擊訓(xùn)練；2019年12月,陸上自衛(wèi)隊(duì)與美軍舉行的“山櫻”聯(lián)合演習(xí)也加入了網(wǎng)絡(luò)攻擊應(yīng)對(duì)訓(xùn)練。④“美日北海道聯(lián)合軍演首次進(jìn)行反網(wǎng)絡(luò)攻擊訓(xùn)練”,中國(guó)新 聞網(wǎng),2013年12月4日,www.chinanews.com／mil／2013／12-04／5578819.shtml；「対サイバー攻撃、日米で、自衛(wèi)隊(duì)と米軍、図上演習(xí)」、『日本経済新聞』、2019年12月10日。在人員培訓(xùn)方面,美國(guó)相關(guān)大學(xué)和美軍教育機(jī)構(gòu)為日本自衛(wèi)官提供了一系列網(wǎng)絡(luò)安全培訓(xùn)和交流機(jī)會(huì)。2020年,自衛(wèi)隊(duì)還派遣自衛(wèi)官赴美國(guó)國(guó)防大學(xué)參加網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)指揮官培訓(xùn)課程,日本成為“五眼聯(lián)盟”之外首個(gè)參與該課程的國(guó)家。⑤「サイバー指揮官養(yǎng)成へ 米國(guó)防大に自衛(wèi)官派遣」、『読売新聞』、2019年10月7日。2019年4月,日美“2＋2”會(huì)議表示,針對(duì)日本的網(wǎng)絡(luò)攻擊可以被視為“武裝襲擊”,并適用于《日美安保條約》第5條,這標(biāo)志著日美兩國(guó)在網(wǎng)絡(luò)攻擊領(lǐng)域開展更深層次的合作,訓(xùn)練整備也從“日?；弊呦颉皯?zhàn)時(shí)化”。

另外,日本與北約聯(lián)合演習(xí)、人員交流方面的合作也不斷加速。2015年,日本自衛(wèi)隊(duì)首次以觀察員身份參與了北約網(wǎng)絡(luò)防衛(wèi)合作中心主辦的名為“鎖盾”的網(wǎng)絡(luò)防衛(wèi)演習(xí)；2019年3月,防衛(wèi)省向北約派遣人員,學(xué)習(xí)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊的處理能力；12月,自衛(wèi)隊(duì)以正式成員國(guó)身份參加了北約主辦的網(wǎng)絡(luò)防衛(wèi)演習(xí)。⑥「NATOのサイバー演習(xí)、日本が本格參加へ 知見多く蓄積…関係進(jìn)化目指す」、産経ニュース、2018年9月2日、https：／／www.sankei.com／politics／news／180902／plt1809020001-n1.html；「サイバー防衛(wèi)で職員派遣 防衛(wèi)省、NATOに」、『日本経済新聞』、2019年3月8日；『令和2年版防衛(wèi)白書』、388頁、https：／／www.mod.go.jp／j／publication／wp／wp2020／pdf／R02030303.pdf。2020年2月,時(shí)任防衛(wèi)大臣河野太郎與北約秘書長(zhǎng)斯托爾滕貝格(Jens Stoltenberg)同意將進(jìn)一步推進(jìn)雙方在網(wǎng)絡(luò)安全方面的合作。⑦「河野大臣によるNATO事務(wù)総長(zhǎng)との會(huì)談(概要)」、防衛(wèi)省、2020年2月15日、https：／／www.mod.go.jp／j／approach／exchange／area／2020／pdf／20200215＿nato-j.pdf。

3.3 塑造國(guó)際網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則

為了在國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間議題上占據(jù)主導(dǎo)權(quán),日本積極參與國(guó)際網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則的制定,并簽署了相關(guān)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際條約。2001年11月,歐洲委員會(huì)制定了全球首個(gè)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪和濫用網(wǎng)絡(luò)的國(guó)際公約——《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》(又稱《布達(dá)佩斯公約》)。日本以觀察員身份參與了公約制定,并于2004年4月正式通過了該公約。在2012年舉辦的全球網(wǎng)絡(luò)空間會(huì)議上,確?！毒W(wǎng)絡(luò)犯罪公約》有效性和擴(kuò)大締約國(guó)成為會(huì)議的主要議題之一,作為亞洲唯一一個(gè)締約國(guó)的日本表示愿意發(fā)揮積極作用。①「サイバー空間に関するブダペスト會(huì)議」、外務(wù)省、2012年10月10日、https：／／www.mofa.go.jp／mofaj／gaiko／soshiki／cyber／cyber＿1210.html。

與此同時(shí),日本積極倡導(dǎo)所謂的自由、開放、法治的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間價(jià)值觀。2012年,日本政府首次提出將“構(gòu)建開放、可互用、安全、可靠的網(wǎng)絡(luò)空間”作為其參與構(gòu)建國(guó)際框架的基本方針。②『情報(bào)セキュリティ2012』、情報(bào)セキュリティ政策會(huì)議、2012年7月4日、10頁、https：／／www.nisc.go.jp／active／kihon／pdf／is2012.pdf。2015年版《網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》提出了“信息自由、法治、開放性、自律性、多主體合作”五項(xiàng)基本原則。③『サイバーセキュリティ戦略(2015)』、情報(bào)セキュリティ政策會(huì)議、2015年9月4日、https：／／www.nisc.go.jp／active／kihon／pdf／cs-senryaku.pdf。其中,“法治”被列為日本網(wǎng)絡(luò)安全三大支柱之首,成為日本宣傳與倡導(dǎo)的重點(diǎn)。2017年5月,七國(guó)集團(tuán)在日本伊勢(shì)志摩峰會(huì)聯(lián)合聲明中承諾,共同構(gòu)建適用于現(xiàn)行國(guó)際法的穩(wěn)定的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間。④「サイバーに関するG7の原則と行動(dòng)」、外務(wù)省、2016年5月、https：／／www.mofa.go.jp／mofaj／files／000160315.pdf。此后,日本政府在全球網(wǎng)絡(luò)空間對(duì)話平臺(tái)上多次強(qiáng)調(diào)“國(guó)際法適用于網(wǎng)絡(luò)空間”的基本立場(chǎng)。

3.4 支援網(wǎng)絡(luò)安全能力建設(shè)

近年來,日本以“支援能力建設(shè)”為名與其他國(guó)家深化安全領(lǐng)域合作,不斷增強(qiáng)本國(guó)在地區(qū)安全事務(wù)中的影響力,這一趨勢(shì)也擴(kuò)展至網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域。目前,日本將“支援能力建設(shè)”作為網(wǎng)絡(luò)安全外交的核心之一,試圖向發(fā)展中國(guó)家提供網(wǎng)絡(luò)安全公共產(chǎn)品,樹立區(qū)域網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)導(dǎo)者形象。2015年版《網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》指出,日本將利用已有經(jīng)驗(yàn)和積累,積極協(xié)助各國(guó)提高網(wǎng)絡(luò)安全治理能力。⑤『サイバーセキュリティ戦略(2015)』、情報(bào)セキュリティ政策會(huì)議、2015年9月4日、https：／／www.nisc.go.jp／active／kihon／pdf／cs-senryaku.pdf。2016年10月,內(nèi)閣網(wǎng)絡(luò)安全中心、警察廳、總務(wù)省、法務(wù)省、外務(wù)省、經(jīng)產(chǎn)省與防衛(wèi)省共同發(fā)布“關(guān)于在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域支援發(fā)展中國(guó)家能力建設(shè)的基本方針”,并明確了三大支援內(nèi)容：事件反應(yīng)能力、應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪、制定網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)際性規(guī)則及構(gòu)建信任措施。⑥「サイバーセキュリティ分野における開発途上國(guó)に対す る能力構(gòu)築支援(基本方針)(概要)」、內(nèi)閣官房?jī)?nèi)閣サイバーセキュリ テ ィセ ン タ ー、2016年10月、https：／／www.nisc.go.jp／conference／cs／dai10／pdf／10shiryou09.pdf。

在這一系列文件的指導(dǎo)下,日本政府采取了諸多措施,而東盟國(guó)家則成為重點(diǎn)支援對(duì)象。首先,在事件反應(yīng)能力方面,日本政府部門及國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)(JICA)等組織向東盟國(guó)家提供提升網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)水平的人力及財(cái)力援助,如日本總務(wù)省、經(jīng)產(chǎn)省和內(nèi)閣網(wǎng)絡(luò)安全中心向印尼、越南定期派遣網(wǎng)絡(luò)安全專家,進(jìn)行技術(shù)合作；日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)提供資金,援助緬甸通信網(wǎng)絡(luò)改善項(xiàng)目；與東盟國(guó)家舉行相關(guān)短期培訓(xùn)、研討會(huì)和聯(lián)合演習(xí)。⑦［日］村上啓「サイバー外交政策に関する研究-キャパシティビルディングを中心に-」、情報(bào)セキュリティ大學(xué)院大學(xué)博士論文、2018年3月、88頁。2017年12月,日本防衛(wèi)省對(duì)越南軍隊(duì)進(jìn)行了信息處理技術(shù)、信息安全等方面的培訓(xùn)。⑧「防衛(wèi)省·自衛(wèi)隊(duì)：サイバーセキュリティ(ベトナム：平成29年12月11日 ～20日)」、https：／／www.mod.go.jp／j／approach／exchange／cap＿build／vietnam／h291211.html。2018年9月,日本—東盟網(wǎng)絡(luò)安全能力建設(shè)中心在曼谷成立,該中心由日本提供500萬美元資金及培訓(xùn)人員,通過培養(yǎng)東盟國(guó)家學(xué)員,幫助東盟國(guó)家提升網(wǎng)絡(luò)安全能力。⑨“Japan Leads Regional Effort to Fight Cyber Crime,”Indo-Pacific Defense Forum,May 10,2019,https：／／ipdefenseforum.com／japan-leads-regional-effort-to-fight-cyber-crime／.其次,在應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪方面,日本積極發(fā)起合作倡議。2014年5月,日本與東盟舉行了由外交、警察和司法部門參與的“日本—東盟網(wǎng)絡(luò)犯罪對(duì)話”,開展定期溝通和具體合作。2016年,日本政府支持組織了為期兩年的“東盟網(wǎng)絡(luò)能力發(fā)展項(xiàng)目”,為380名東盟國(guó)家學(xué)員提供關(guān)于應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪的相關(guān)課程。⑩“ASEAN Cyber Capacity Development Project(ACCDP),”INTERPOL,https：／／www.interpol.int／en／Crimes／Cybercrime／Cybercrime-training-for-police／ASEAN-Cyber-Capacity-Development-Project-ACCDP.最后,在塑造網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際共識(shí)方面,日本不僅通過網(wǎng)絡(luò)安全方面的外交對(duì)話機(jī)制推動(dòng)與東盟國(guó)家達(dá)成共識(shí),還發(fā)起了一系列針對(duì)學(xué)生群體的交流活動(dòng),塑造東盟下一代的網(wǎng)絡(luò)空間觀。在內(nèi)閣網(wǎng)絡(luò)安全中心主導(dǎo)下,日本與東盟自2012年起舉辦了一系列網(wǎng)絡(luò)安全宣傳活動(dòng),包括海報(bào)制作、教學(xué)動(dòng)畫翻譯、資料共享,以及創(chuàng)辦用于雙方學(xué)生交流網(wǎng)絡(luò)安全文化的“國(guó)際網(wǎng)絡(luò)安全咖啡廳”等。①［日］村上啓「サイバー外交政策に関する研究-キャパシティビルディングを中心に-」、情報(bào)セキュリティ大學(xué)院大學(xué)博士論文、2018年3月、89頁。

四、網(wǎng)絡(luò)安全政策的發(fā)展趨勢(shì)

總體來看,日本網(wǎng)絡(luò)安全政策的迅速發(fā)展不僅服務(wù)于本國(guó)的安全目標(biāo),更與日本政府積極的全球外交戰(zhàn)略緊密結(jié)合。日本政府正從機(jī)構(gòu)增設(shè)、法律授權(quán)、技術(shù)創(chuàng)新和對(duì)外戰(zhàn)略等方面不斷調(diào)整網(wǎng)絡(luò)安全政策的發(fā)展方向,試圖強(qiáng)化日本在網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,在數(shù)字時(shí)代搶占優(yōu)勢(shì)地位。

4.1 建設(shè)實(shí)務(wù)型網(wǎng)絡(luò)安全中央機(jī)構(gòu)

如前所述,日本內(nèi)閣網(wǎng)絡(luò)安全中心等機(jī)構(gòu)的重要性不斷增強(qiáng),但其職能范圍仍限于宏觀戰(zhàn)略制定、政府內(nèi)信息傳遞和監(jiān)督等“顧問型”工作,并無實(shí)際處理網(wǎng)絡(luò)威脅和網(wǎng)絡(luò)攻擊的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌能力,不足以成為“全政府”應(yīng)對(duì)的核心樞紐。與此相對(duì),許多歐美國(guó)家都建立起應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊的一體化機(jī)構(gòu),如英國(guó)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全中心、美國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全與基礎(chǔ)設(shè)施安全局、德國(guó)聯(lián)邦信息安全局等。因此,日本各界建議設(shè)立進(jìn)一步強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用的實(shí)務(wù)型網(wǎng)絡(luò)安全中央機(jī)構(gòu)。

日本學(xué)者白石隆指出,當(dāng)前日本防衛(wèi)系統(tǒng)與新干線、銀行、電力、通信等系統(tǒng)都建立在互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)之上,日本政府應(yīng)創(chuàng)立一個(gè)專門管理網(wǎng)絡(luò)安全的機(jī)構(gòu),以應(yīng)對(duì)國(guó)家安全的這種脆弱性。②「超スマート社會(huì) サイバー機(jī)関創(chuàng)設(shè)必要 白石隆(寄 稿)」、『読売新聞』、2017年3月5日。2018年,日本笹川和平財(cái)團(tuán)安全保障研究部建議日本政府設(shè)立“網(wǎng)絡(luò)安全廳”,在組織架構(gòu)上作為與警察廳、金融廳等部門平級(jí)的內(nèi)閣府外局。該部門應(yīng)統(tǒng)合原本由各省廳、獨(dú)立行政法人等多個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的網(wǎng)絡(luò)空間信息收集、分析,統(tǒng)一指揮針對(duì)政府機(jī)構(gòu)和重要基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)攻擊,下設(shè)多個(gè)由網(wǎng)絡(luò)安全專家組成的機(jī)動(dòng)處理分隊(duì),并全盤領(lǐng)導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展、研究開發(fā)和人才培養(yǎng)等工作。③「日本にサイバーセキュリティ庁の創(chuàng)設(shè)を！」、笹川平和 財(cái)団安全保障事業(yè)グループサイバー空間の防衛(wèi)力強(qiáng)化プロジェクト政策提言、2018年10月、29頁。2019年5月,日本自民黨網(wǎng)絡(luò)安全對(duì)策本部部長(zhǎng)高市早苗向時(shí)任首相安倍晉三提交了創(chuàng)設(shè)網(wǎng)絡(luò)安全廳的政策建議書。④「サイバー対策へ新庁を、自民提言、25年創(chuàng)設(shè)めざす」、『日本経済新聞』、2019年5月14日。在網(wǎng)絡(luò)安全問題不斷復(fù)雜化以及學(xué)界、政界和輿論的持續(xù)推動(dòng)下,日本網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域組織機(jī)構(gòu)的優(yōu)化已成必然趨勢(shì),中央政府層面的網(wǎng)絡(luò)安全機(jī)構(gòu)將從“顧問型”向“實(shí)務(wù)型”部門轉(zhuǎn)變。同時(shí),這一態(tài)勢(shì)也將與日本防衛(wèi)部門成立橫跨宇宙、網(wǎng)絡(luò)和電磁波等新領(lǐng)域統(tǒng)一作戰(zhàn)部隊(duì)的構(gòu)想相配合,進(jìn)一步提升日本政府應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全事件的能力與效率,為日本在網(wǎng)絡(luò)空間構(gòu)建“積極防衛(wèi)體制”奠定堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。

4.2 實(shí)現(xiàn)法律“松綁”

目前,日本網(wǎng)絡(luò)安全能力的發(fā)展仍然受到一系列法律制度掣肘。首先,對(duì)于易受網(wǎng)絡(luò)攻擊的重要民間主體,日本政府難以通過情報(bào)監(jiān)控及時(shí)、充分地獲取信息。日本憲法第21條對(duì)通信秘密提供保護(hù),《電氣通信事業(yè)法》第4條也規(guī)定通信運(yùn)營(yíng)商不得侵犯通信秘密。因而,英美等國(guó)在強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全時(shí)采取的情報(bào)監(jiān)聽、監(jiān)控手段在日本面臨合法性問題,這在一定程度上限制了日本政府在網(wǎng)絡(luò)攻擊預(yù)警和應(yīng)急處置方面的能力。其次,自衛(wèi)權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間的適用情況相對(duì)模糊。國(guó)際社會(huì)對(duì)于何種程度的網(wǎng)絡(luò)攻擊可被界定為“武力攻擊”尚無定論。除針對(duì)國(guó)家防御系統(tǒng)的破壞型網(wǎng)絡(luò)攻擊以及與軍事行動(dòng)結(jié)合進(jìn)行的網(wǎng)絡(luò)攻擊之外,其他針對(duì)民間主體的數(shù)據(jù)竊取、功能妨礙,以及以數(shù)據(jù)抹除為目的的破壞型網(wǎng)絡(luò)攻擊均難以被界定為武力攻擊。因而,當(dāng)重要基礎(chǔ)設(shè)施遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊時(shí),日本防衛(wèi)力量往往難以發(fā)揮作用。最后,現(xiàn)有法律框架下的自衛(wèi)隊(duì)交戰(zhàn)規(guī)則對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊存在適用性問題。有日本學(xué)者認(rèn)為,網(wǎng)絡(luò)攻擊具有“進(jìn)攻方占優(yōu)”的特征,即進(jìn)攻方尋找系統(tǒng)漏洞、發(fā)動(dòng)攻擊的成本遠(yuǎn)小于防御方進(jìn)行全盤防御的成本,所以“先發(fā)制人”是網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)中更具吸引力的策略。①［日］川口貴久「サイバー空間における安全保障の現(xiàn)狀と課題―サイバー空間の抑止力と日米同盟」、平成25年度外務(wù)省外交·安全保障調(diào)査研究事業(yè)(調(diào)査研究事業(yè))「グローバル·コモンズ(サイバー空間、宇宙、北極海)における日米同盟の新しい課題」、2014年3月、17頁。此外,在已知攻擊者的情況下對(duì)其進(jìn)行出于防御目的的攻擊,即“攻防一體”也已成為極具影響力的網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)理念。然而受“專守防衛(wèi)”原則約束,自衛(wèi)隊(duì)無法采取這些策略,這也對(duì)強(qiáng)調(diào)“攻防一體”“防御前置”的美軍與其開展網(wǎng)絡(luò)安全合作帶來障礙。

對(duì)于上述一系列法律約束,日本產(chǎn)業(yè)界和學(xué)界關(guān)于為日本網(wǎng)絡(luò)安全能力發(fā)展“松綁”的呼聲不斷。笹川和平財(cái)團(tuán)的政策報(bào)告就提議對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行修改,如規(guī)定通信運(yùn)營(yíng)商有義務(wù)將儲(chǔ)存的通信記錄提交給網(wǎng)絡(luò)安全部門,將向網(wǎng)絡(luò)安全部門提交網(wǎng)絡(luò)事件報(bào)告作為重要基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)商的法定義務(wù)等。②「日本にサイバーセキュリティ庁の創(chuàng)設(shè)を！」、笹川平和財(cái)団安全保障事業(yè)グループサイバー空間の防衛(wèi)力強(qiáng)化プロジェクト政策提言、2018年10月、36-37頁。在自衛(wèi)隊(duì)網(wǎng)絡(luò)空間行動(dòng)的法律授權(quán)方面,國(guó)際政治學(xué)者川口貴久表示,日本政府和日美同盟應(yīng)該對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間武力攻擊認(rèn)定設(shè)置“閾值”,即明確設(shè)定哪些類型和主體發(fā)起的網(wǎng)絡(luò)攻擊相當(dāng)于武力攻擊,他認(rèn)為應(yīng)將“先發(fā)制人行動(dòng)”(preemptive action)作為自衛(wèi)權(quán)的行使方式之一。③［日］川口貴久「昨今のサイバー安全保障政策の課題：サイバー攻撃と自衛(wèi)権」、日本國(guó)際問題研究所(外務(wù)省外交·安全保障調(diào)査研究事業(yè))平成26年度研究プロジェクト「グローバル·コモンズにおける日米同盟の新しい課題」分析レポート、2014年8月、4頁。日本網(wǎng)絡(luò)安全專家名和利男認(rèn)為,日本必須改變與網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的法律制度、組織機(jī)制和文化觀念,否則日美網(wǎng)絡(luò)合作只會(huì)停留在“紙上談兵”階段。④「日米同盟、新領(lǐng)域で深化、サイバー攻撃に抑止力、中ロ念頭、法的課題殘る」、『日本経済新聞』、2019年4月20日。隨著網(wǎng)絡(luò)安全防衛(wèi)實(shí)務(wù)的持續(xù)推進(jìn),日本政府修改和完善相關(guān)法律將成為必然趨勢(shì)。

4.3 推動(dòng)前沿信息技術(shù)軍事化

當(dāng)前,日本政府將增強(qiáng)技術(shù)實(shí)力、爭(zhēng)奪技術(shù)優(yōu)勢(shì)視為關(guān)乎未來國(guó)家安全的重要任務(wù)。同時(shí),日益增多的網(wǎng)絡(luò)攻擊和信息技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)戰(zhàn)爭(zhēng)可能帶來的顛覆性改變也推動(dòng)日本政府將信息技術(shù)研究向“軍事化”推進(jìn)。日本防衛(wèi)省已經(jīng)將人工智能、量子技術(shù)(如量子計(jì)算機(jī)、傳感和通信)作為研究開發(fā)的主要方向。其中,人工智能技術(shù)在日本防衛(wèi)領(lǐng)域的研發(fā)與運(yùn)用尤其呈現(xiàn)加速態(tài)勢(shì)。

人工智能是世界大國(guó)“科技競(jìng)賽”的主要賽道,人工智能在軍事領(lǐng)域的運(yùn)用也成為各軍事強(qiáng)國(guó)重點(diǎn)投入的科研方向。日本自衛(wèi)隊(duì)嘗試向通信、監(jiān)測(cè)系統(tǒng)引入人工智能技術(shù),提升防御能力。2019年,日本政府發(fā)布《人工智能戰(zhàn)略2019》,防衛(wèi)省宣布將人工智能引入網(wǎng)絡(luò)防衛(wèi)隊(duì)信息通信系統(tǒng),以更高效地應(yīng)對(duì)惡意軟件的攻擊,并通過對(duì)過往案例的“深度學(xué)習(xí)”提高病毒檢測(cè)率、應(yīng)對(duì)未知病毒,進(jìn)而對(duì)未來可能發(fā)生的攻擊進(jìn)行預(yù)測(cè)。⑤「防衛(wèi)省、AI導(dǎo)入拡大、サイバー対策や裝備補(bǔ)修」、『日本経済新聞』、2019年6月17日。同時(shí),自衛(wèi)隊(duì)于2020年啟動(dòng)海上自衛(wèi)隊(duì)巡邏機(jī)系統(tǒng)搭載人工智能技術(shù)的開發(fā)研究,該技術(shù)將取代人工識(shí)別圖像情報(bào)信息的模式,幫助機(jī)上警戒監(jiān)測(cè)和情報(bào)收集系統(tǒng)提高對(duì)障礙物、敵方目標(biāo)的自動(dòng)識(shí)別能力及識(shí)別效率。⑥「海自哨戒機(jī)にAI、防衛(wèi)省、研究へ、省人化識(shí)別能力も向上」、『日本経済新聞』、2019年11月9日。此外,日本還將目光轉(zhuǎn)向“無人化武器裝備”。雖然日本政府表示暫未計(jì)劃開發(fā)致命性全自主武器(fully autonomous lethal weapons systems),但認(rèn)為不應(yīng)對(duì)高度自動(dòng)化武器系統(tǒng)進(jìn)行限制,并強(qiáng)調(diào)國(guó)際社會(huì)應(yīng)就致命性自主武器建立相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。⑦“Possible Outcome of 2019 GGE and Future Actions of International Community on LAWS,”Ministry of Foreign Affairs of Japan,https：／／www.mofa.go.jp／mofaj／files／100113384.pdf.可以預(yù)見,人工智能技術(shù)從“防御性使用”向“攻擊性使用”的轉(zhuǎn)變,也將是日本發(fā)展網(wǎng)絡(luò)空間軍事技術(shù)過程中值得關(guān)注的問題。

4.4 日美聯(lián)手牽制中國(guó)

特朗普政府上臺(tái)之后,壓制中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、阻止中國(guó)高科技領(lǐng)域研發(fā)和生產(chǎn)的快速發(fā)展已成為美國(guó)政府的當(dāng)務(wù)之急。①周琪：“高科技領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)正改變大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的主要模 式”,《太平洋學(xué)報(bào)》,2021年第1期,第2頁。在此背景下,中美之間的網(wǎng)絡(luò)安全摩擦增多,兩國(guó)不斷激化的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)正向網(wǎng)絡(luò)空間蔓延,國(guó)際網(wǎng)絡(luò)安全形勢(shì)愈發(fā)復(fù)雜。在此背景下,作為美國(guó)重要盟友的日本正轉(zhuǎn)向與美國(guó)合作一致對(duì)華。自2019年起,日本防衛(wèi)白皮書已將中國(guó)作為首要“網(wǎng)絡(luò)空間威脅”加以關(guān)注,日本媒體也竭力渲染中國(guó)的“網(wǎng)絡(luò)安全威脅”,為日美同盟的網(wǎng)絡(luò)空間“軍事化”政策提供合理性,并謀求加入美國(guó)主導(dǎo)的情報(bào)聯(lián)盟(即“五眼聯(lián)盟”)。②「米英など5カ國(guó)『ファイブアイズ』、日獨(dú)仏と連攜 サイ バー攻撃、中國(guó)の機(jī)密情報(bào)共有」、『毎日新聞』、2019年2月4日；「日本がファイブアイズに自國(guó)のプラットフォーム·インテリジェンスを差し出す可能性」、『ニューズウィーク日本版』、2021年5月26日、https：／／www.newsweekjapan.jp／ichida／2021／05／post-24＿1.php。

與此同時(shí),日本將在國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)則制定、科技競(jìng)爭(zhēng)等更為廣泛的相關(guān)議題上參與對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)。在網(wǎng)絡(luò)空間治理模式方面,以美國(guó)、歐盟為首的西方國(guó)家與中國(guó)、俄羅斯所代表的發(fā)展中國(guó)家在治理理念、規(guī)則等方面存在較大差異,日本一貫支持美國(guó)、宣揚(yáng)所謂“自由、民主、透明”的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)規(guī)則。在科技競(jìng)爭(zhēng)方面,5G、人工智能等數(shù)字技術(shù)研發(fā)已成為中美競(jìng)爭(zhēng)熱點(diǎn)。目前,日本已通過加強(qiáng)外資限制等措施排除華為等中國(guó)企業(yè)進(jìn)入日本市場(chǎng),以配合美國(guó)在高科技領(lǐng)域的對(duì)華“脫鉤”戰(zhàn)略。2021年4月,日美政府首腦會(huì)晤后發(fā)表的聯(lián)合聲明明確表示,將進(jìn)一步深化在人工智能、量子信息技術(shù)等領(lǐng)域的科研合作,共同“守護(hù)科技優(yōu)勢(shì)”并“運(yùn)用科技領(lǐng)導(dǎo)力”。③The White House,“U.S.-Japan Joint Leaders’Statement： ‘U.S.-Japan Global Partnership for a New Era’”April 16,2021,https：／／www.whitehouse.gov／briefing-room／statements-releases／2021／04／16／u-sjapan-joint-leaders-statement-u-s-japan-global-partnership-for-a-new-era／.可以預(yù)見,在拜登政府加強(qiáng)對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的背景下,日本在網(wǎng)絡(luò)安全議題上會(huì)承擔(dān)更多“同盟義務(wù)”,日美聯(lián)合牽制中國(guó)網(wǎng)絡(luò)能力發(fā)展的傾向?qū)⒏鼮轱@著。