積極保護(hù)引領(lǐng)上海城市更新行動(dòng)及其整體性機(jī)制探討

張 松

(同濟(jì)大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院， 上海 200092)

“實(shí)施城市更新行動(dòng)”是國家“十四五”規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)之一。近年來，深圳、上海、廣州等大城市均制定了城市更新相關(guān)的地方性法規(guī)來推動(dòng)和協(xié)調(diào)自身的城市更新建設(shè)行為。2021年8月25日，上海市人大常委會(huì)表決通過《上海市城市更新條例》(以下簡稱《更新條例》)，并于9月1日起施行。這是繼2015年上海市政府發(fā)布的《上海市城市更新實(shí)施辦法》和2017年上海市規(guī)劃資源局發(fā)布的《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》之后，上海市城市更新相關(guān)法規(guī)首次上升為地方性立法。《更新條例》“是一部推動(dòng)轉(zhuǎn)變上海城市發(fā)展方式、促進(jìn)城市能級(jí)提升、增強(qiáng)城市競爭力的重要法規(guī)。……努力為建設(shè)一個(gè)宜居、綠色、韌性、智慧、人文的國際化大都市提供有力法治保障”[1]。

早在“十二五”時(shí)期，上海市就在全國率先制定了“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展”的未來戰(zhàn)略方向。2017年國務(wù)院批復(fù)的《上海市城市總體規(guī)劃(2017—2035)》確定了建設(shè)用地總規(guī)模負(fù)增長的底線管控策略，這標(biāo)志著上海這一特大城市已進(jìn)入存量發(fā)展階段，城市有機(jī)更新已成為決策者、專業(yè)人士和普通市民共同關(guān)心的目標(biāo)任務(wù)?？沙掷m(xù)的城市發(fā)展和精細(xì)化管理關(guān)系到全體市民的生活質(zhì)量，新時(shí)代的城市更新要實(shí)現(xiàn)歷史風(fēng)貌整體保護(hù)、環(huán)境品質(zhì)全面提升和海派城市文化塑造，需要在政策法規(guī)、制度轉(zhuǎn)型、機(jī)制完善和實(shí)施保障等方面有序推進(jìn)、積極探索?；仡?990年代以來上海市舊區(qū)改造和歷史風(fēng)貌保護(hù)的實(shí)踐歷程，分析其特征、問題和面臨的挑戰(zhàn)，結(jié)合最新的城市更新條例、“十四五”規(guī)劃等法規(guī)政策及規(guī)劃文件，針對(duì)以歷史文化積極保護(hù)引領(lǐng)城市更新行動(dòng)等方向性問題和機(jī)制建設(shè)展開分析探討，對(duì)其他城市的城市更新行動(dòng)和城市風(fēng)貌塑造也具有一定的參考借鑒意義。

一、 從舊區(qū)改造到城市更新的歷程回溯

(一)1990年代之前的小規(guī)模舊改

在不同的歷史時(shí)期，上海舊區(qū)改造的重點(diǎn)、方法有不同的側(cè)重方面。1980年代以來，上海市最初的舊區(qū)改造項(xiàng)目從舊住宅改造起步，以改善舊區(qū)居住條件為目的，通過實(shí)施老舊住宅改造，即對(duì)棚戶、簡屋、危房實(shí)行拆除重建，以及對(duì)舊式里弄住宅進(jìn)行改建，包括改善基礎(chǔ)設(shè)施、增加建筑面積，提高住宅成套率等建設(shè)行為，以實(shí)現(xiàn)改善舊區(qū)居住環(huán)境的目的[2]。這一時(shí)期以舊小區(qū)綜合改造居多，項(xiàng)目規(guī)模不大，老舊建筑的改造和干預(yù)程度較為適度。例如原南市區(qū)蓬萊路303弄、252弄的改建工程項(xiàng)目，探索在維修延長房屋使用壽命的基礎(chǔ)上，通過技術(shù)改造合理挖潛，縮小與新建住宅的差距，提高居住水平，是早期里弄住宅成套改造實(shí)踐的成功案例[3]。80年代后期，伴隨土地制度試點(diǎn)的推進(jìn)，中心區(qū)人口密集、居住條件差、市政設(shè)施落后的危房、棚戶、簡屋、舊里等街坊或小區(qū)整體以批租形式出讓，建造符合城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的商貿(mào)大樓、辦公樓和高層住宅，政府通過收回土地出讓金的方式，將之投入市政設(shè)施建設(shè)和舊區(qū)改造中。這種典型的“以地養(yǎng)地”的空間再生產(chǎn)模式正是上海邁向“大拆大建”舊改模式的肇始。1987年上海市政府頒布《上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》，1988年8月進(jìn)行了第一塊土地公開招標(biāo)的實(shí)踐。1992年后，開啟利用外資進(jìn)行土地批租、實(shí)行舊區(qū)改造和新區(qū)建設(shè)的城市開發(fā)模式[4]。

(二)1992—2000年“365舊改”攻堅(jiān)戰(zhàn)

1990年代以后，上海的舊區(qū)改造邁開了更大的步伐。1991年3月，上海市委市政府召開住宅建設(shè)工作會(huì)議，決定“按照疏解的原則，改造棚戶、危房，動(dòng)員居民遷到新區(qū)去”。1992年，上海市第六次黨代會(huì)提出，到20世紀(jì)末，要完成365萬平方米的棚戶、簡屋改造(簡稱“365舊改”)，住宅成套率達(dá)到70%。由此拉開了大規(guī)模舊區(qū)改造的序幕。1998年5月，上海市政府發(fā)布《關(guān)于加快中心城區(qū)危棚簡屋改造的試行辦法》，8月發(fā)出《關(guān)于加快本市中心城區(qū)危棚簡屋改造實(shí)施辦法的通知》，明確了更為優(yōu)惠的政策措施。自1998年起，上海市政府連續(xù)三年將“365舊改”列為市政府實(shí)事項(xiàng)目，具體由區(qū)政府負(fù)責(zé)各自轄區(qū)的舊改工程。1999年的《政府工作報(bào)告》提出，“要打好舊區(qū)改造攻堅(jiān)戰(zhàn)，切實(shí)改善市民居住條件”。

事實(shí)上，1992—1993年出現(xiàn)的第一次土地批租高潮，促進(jìn)了老城區(qū)舊改工程的快速推進(jìn)。至1995年年底，因市政工程建設(shè)需要和房地產(chǎn)開發(fā)，總計(jì)拆除危舊房1163萬平方米，動(dòng)遷居民29.7萬戶，這個(gè)數(shù)字是“七五”期間的3.7倍。經(jīng)過各方的不懈努力，2000年年底之前，拆除365萬平方米棚戶、簡屋的預(yù)定目標(biāo)全面完成，共拆除各類房屋面積2900萬平方米，動(dòng)遷安置66萬戶居民，新建住宅1.2億平方米，10萬戶人均居住面積4平方米以下的困難家庭的住房問題得到了解決[5]。

(三)2001—2010年“新一輪舊改”再啟

2001年，上海市房地局按照市政府新一輪舊區(qū)改造要求，對(duì)全市各類舊住房的數(shù)量及其分布情況進(jìn)行調(diào)查摸底。全市舊里以下舊住房總量為2015萬平方米，其中：一級(jí)舊里房屋為530萬平方米，二級(jí)舊里房屋為1192萬平方米，簡屋292萬平方米。舊里占地面積為3050公頃。在政策法規(guī)方面，2001年起開始實(shí)行土地有償使用招標(biāo)拍賣，2001年5月上海市政府頒布《關(guān)于修改〈上海市土地使用權(quán)出讓辦法〉的決定》(2001年7月1日實(shí)施)。土地批租為上海的危棚舊屋改造提供了資金，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下為大規(guī)模舊區(qū)改造創(chuàng)造了條件[6]。在“365舊改”期間，已經(jīng)有歷史保護(hù)專家和媒體對(duì)舊區(qū)改造中出現(xiàn)的歷史建筑破壞問題發(fā)出呼吁。1999年9月，上海市建委和房地局發(fā)布經(jīng)市政府同意的《關(guān)于本市歷史建筑與街區(qū)保護(hù)改造的實(shí)施意見》，要求靜安、徐匯、盧灣、長寧四個(gè)區(qū)在舊區(qū)改造中開始進(jìn)行保護(hù)保留改造試點(diǎn)。2001年2月9日，上海市建委、規(guī)劃局等部門出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)動(dòng)遷居民回搬推進(jìn)新一輪舊區(qū)改造的試行辦法》，提出“新一輪舊區(qū)改造要堅(jiān)持拆、改、留并舉的方法”。

2002年，上海市政府在向市十一屆人大五次會(huì)議遞交的專題報(bào)告中提出，上海舊區(qū)改造將由此前較為單一的“破舊立新”式的改造轉(zhuǎn)變?yōu)椤安?、改、留”并舉的方式。報(bào)告明確：所謂“拆”是指對(duì)結(jié)構(gòu)簡陋、環(huán)境較差的舊里房屋進(jìn)行拆除重建；“改”是對(duì)一些結(jié)構(gòu)尚好、功能不全的房屋進(jìn)行改善性改造，如成套改造等；“留”是對(duì)具有歷史文化價(jià)值的街區(qū)、建筑及花園住宅、新式里弄等加以保留。

2003年1月，《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》(以下簡稱《保護(hù)條例》)開始施行。2004年9月，上海市政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)的通知》。在這之后的數(shù)年間，歷史建筑和歷史風(fēng)貌保護(hù)得到前所未有的重視。然而，因2010上海世博會(huì)相關(guān)市政建設(shè)快速推進(jìn)，歷史風(fēng)貌保護(hù)改造試點(diǎn)工程項(xiàng)目未能全部如期完成。

(四)2011年以來從“拆改留”到“留改拆”

2009年12月，為貫徹《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(2007)文件精神，住建部、發(fā)改委等五部委共同發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》。為此，上海市政府于2010年2月印發(fā)《關(guān)于貫徹國務(wù)院推進(jìn)城市和國有工礦棚戶區(qū)改造會(huì)議精神加快本市舊區(qū)改造工作的意見》，明確了新的舊改工作目標(biāo)和任務(wù)：2010—2012年，中心城區(qū)完成約240萬平方米二級(jí)舊里以下房屋改造；繼續(xù)開展舊住房綜合整治；積極推進(jìn)歷史建筑和風(fēng)貌保護(hù)街區(qū)保護(hù)性改造和整治?！笆濉逼陂g，上海市中心城區(qū)完成約350萬平方米二級(jí)舊里以下房屋改造。其中，長寧、盧灣、靜安、徐匯等區(qū)基本完成二級(jí)舊里以下房屋改造。

“十三五”時(shí)期，舊改工作依然是政府的重要目標(biāo)和任務(wù)，作為各區(qū)工作的目標(biāo)之一，舊改工作再發(fā)力。時(shí)任市長應(yīng)勇2020年的《政府工作報(bào)告》表明：2019年“舊區(qū)改造大力推進(jìn)。完成55.3萬平方米、2.9萬戶中心城區(qū)成片二級(jí)舊里以下房屋改造，完成1184萬平方米舊住房綜合改造、104萬平方米里弄房屋修繕保護(hù)，新增供應(yīng)各類保障房6.3萬套。新建和轉(zhuǎn)化租賃房源10.1萬套，新增代理經(jīng)租房源12.8萬套。落實(shí)房地產(chǎn)市場調(diào)控一城一策常態(tài)長效機(jī)制，房地產(chǎn)市場保持平穩(wěn)健康發(fā)展”。

“十三五”之前，上海的舊區(qū)改造方式主要由政府主導(dǎo)，與房地產(chǎn)開發(fā)沒有直接掛鉤，舊改項(xiàng)目成本核算相對(duì)比較清晰。2015年中央城市工作會(huì)議后，為加強(qiáng)對(duì)保護(hù)歷史文化風(fēng)貌的要求，有序?qū)嵤┏鞘行扪a(bǔ)和有機(jī)更新，2017年11月，上海市政府印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持留改拆并舉深化城市有機(jī)更新進(jìn)一步改善市民群眾居住條件的若干意見》，確立堅(jiān)持“留改拆”并舉、以保留保護(hù)為主的原則，規(guī)定納入保留保護(hù)的舊改地塊在編制舊改地塊改造方案時(shí)，須經(jīng)歷史風(fēng)貌規(guī)劃評(píng)估和認(rèn)定后才能實(shí)施改造。對(duì)于需保留保護(hù)的建筑，按照“留房留人”或“征而不拆”等方式進(jìn)行改造和利用。

二、 從優(yōu)秀近代建筑到歷史風(fēng)貌保護(hù)的實(shí)踐探索

(一)優(yōu)秀近代建筑保護(hù)管理制度的初創(chuàng)

我國的歷史文化名城保護(hù)事業(yè)始于20世紀(jì)80年代初。1982年2月，國務(wù)院公布北京等24座城市為第一批國家歷史文化名城；1986年12月，批準(zhǔn)上海等38個(gè)城市為第二批國家歷史文化名城；1994年1月4日公布了哈爾濱等37個(gè)第三批國家歷史文化名城。自2001年開始，零星增補(bǔ)新的國家歷史文化名城，直至2021年年底增補(bǔ)云南通海縣、安徽黟縣和桐城市為國家歷史文化名城，名城總數(shù)累計(jì)達(dá)到138座。

開埠170余年來，上海在東西文化碰撞中所形成的優(yōu)秀歷史建筑，特別是集中反映上海近代史、融合東西方文化特色的歷史風(fēng)貌，構(gòu)成了其特有的城市遺產(chǎn)和景觀特色。1986年以來，上海市逐步建立起比較完善的城市歷史風(fēng)貌保護(hù)管理制度，積累了建筑遺產(chǎn)保護(hù)利用的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在城市歷史風(fēng)貌保護(hù)、弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化等方面展開多種方式的探索，為彰顯歷史文化名城與現(xiàn)代化國際大都市相互交融的獨(dú)特魅力發(fā)揮了積極作用。1989年9月，按照建設(shè)部、文化部發(fā)布的《關(guān)于重點(diǎn)調(diào)查、保護(hù)優(yōu)秀近代建筑物的通知》(1988年11月)要求，上海市政府正式公布了第一批共59處優(yōu)秀近代建筑。1991年7月，上海市規(guī)劃局組織編制《上海市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》，在中心城區(qū)劃定了外灘等11片歷史文化風(fēng)貌區(qū)，確定了各歷史文化風(fēng)貌區(qū)的保護(hù)范圍、建筑控制地帶和環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)。1991年12月，上海市政府正式頒布《上海市優(yōu)秀近代建筑保護(hù)管理辦法》，由此開始形成多部門協(xié)同負(fù)責(zé)的歷史建筑保護(hù)管理機(jī)制。

(二)21世紀(jì)以來的歷史風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃

進(jìn)入21世紀(jì)以來，上海市加大了歷史風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃和管理的力度。2002年7月，上海市人大通過《保護(hù)條例》，上海市歷史風(fēng)貌保護(hù)管理的主要法律依據(jù)由政府規(guī)章《保護(hù)管理辦法》上升為地方性法規(guī)，將列入保護(hù)建筑的年限標(biāo)準(zhǔn)由原定的1949年以前擴(kuò)展至建成使用30年以上，名稱也由“優(yōu)秀近代建筑”變更為“優(yōu)秀歷史建筑”。依法保護(hù)管理的對(duì)象范圍由優(yōu)秀近代建筑(群)擴(kuò)展至歷史文化風(fēng)貌區(qū)，同時(shí)對(duì)保護(hù)管理的內(nèi)容和方法做出了更為明確的規(guī)定。2003年10月，上海市召開城市規(guī)劃工作會(huì)議，市委市政府提出要樹立“開發(fā)新建是發(fā)展，保護(hù)改造也是發(fā)展”的新理念，明確“建立最嚴(yán)格的保護(hù)制度”的指導(dǎo)思想，將城市遺產(chǎn)保護(hù)工作提升到新的高度。2004年12月，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)委員會(huì)正式成立。

2005年，上海市人民政府批準(zhǔn)了《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃》和《上海市中心城區(qū)歷史文化風(fēng)貌區(qū)風(fēng)貌保護(hù)道路規(guī)劃》。根據(jù)道路風(fēng)貌特征和采取的規(guī)劃措施，將風(fēng)貌道路分為四類進(jìn)行保護(hù)，共確定了374條風(fēng)貌保護(hù)道路、79條風(fēng)貌保護(hù)河道：在中心城區(qū)歷史文化風(fēng)貌區(qū)內(nèi)確定了144條風(fēng)貌保護(hù)道路(街巷)，其中64條為“一類風(fēng)貌保護(hù)道路”，即“永不拓寬的街道”。2007年8月上海市政府批轉(zhuǎn)市規(guī)劃局《關(guān)于本市風(fēng)貌保護(hù)道路(街巷)規(guī)劃管理的若干意見》，這個(gè)規(guī)范性文件使得上海的風(fēng)貌道路保護(hù)有了管理的基本依據(jù)，部分風(fēng)貌道路的街道景觀開始得到保護(hù)修繕，街巷環(huán)境得到維護(hù)整治。

(三)舊改中的歷史風(fēng)貌搶救性保護(hù)

2014年2月，上海市政府印發(fā)《關(guān)于編制上海新一輪城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)意見》，指出要“科學(xué)編制、嚴(yán)格執(zhí)行歷史文化保護(hù)規(guī)劃，進(jìn)一步拓展保護(hù)對(duì)象和范圍，重點(diǎn)覆蓋工業(yè)遺產(chǎn)、里弄住宅、水鄉(xiāng)村落等上海城市特色元素，更加強(qiáng)化歷史地區(qū)整體環(huán)境和空間格局保護(hù)，留住上海城市的記憶。增加政府投入，創(chuàng)新保護(hù)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)多方參與，推動(dòng)城市有機(jī)更新”。2014年5月，上海市第六次規(guī)劃土地工作會(huì)議明確提出“上海規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模要實(shí)現(xiàn)負(fù)增長”。城市更新將成為上海城市發(fā)展的主要方式，也是未來城市治理的關(guān)鍵抓手，并且，上海的城市更新應(yīng)當(dāng)是以存量開發(fā)為主的“有機(jī)更新”。

2016年1月，上海市政府批復(fù)同意歷史文化風(fēng)貌區(qū)范圍擴(kuò)區(qū)名單，2016年2月，上海市規(guī)土局正式對(duì)外公布第一批風(fēng)貌保護(hù)街坊119處、新增風(fēng)貌保護(hù)道路23條的名單。2017年9月，第二批131處風(fēng)貌保護(hù)街坊名單公布。市規(guī)土局研究制定了《上海成片歷史風(fēng)貌保護(hù)三年行動(dòng)計(jì)劃(2016—2018年)》，堅(jiān)持“保護(hù)與利用相結(jié)合”的原則，加強(qiáng)歷史風(fēng)貌搶救性保護(hù)，探索從成片舊改、單體保護(hù)向成片保護(hù)、零星舊改模式的轉(zhuǎn)變。隨后，市規(guī)土局、住建委、文物局出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市歷史文化風(fēng)貌搶救性保護(hù)管理工作的意見》，要求“歷史街區(qū)內(nèi)涉及建成30年及以上建、構(gòu)筑物的拆除行為，實(shí)施拆除單位應(yīng)事先征詢區(qū)縣規(guī)劃土地、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、文物等部門意見。涉及建成50年及以上建、構(gòu)筑物的拆除行為，應(yīng)事先報(bào)區(qū)縣人民政府審定”。同時(shí)，上海市規(guī)土局制定了《上海市歷史風(fēng)貌成片保護(hù)分級(jí)分類管理辦法》，在嚴(yán)格保護(hù)基礎(chǔ)上實(shí)施分級(jí)分類管理，對(duì)歷史空間進(jìn)一步細(xì)化保護(hù)層級(jí)，分類提出不同的規(guī)劃管控要求[7]。

2017年7月，上海市政府為了更好地傳承城市歷史文脈，強(qiáng)化城市歷史風(fēng)貌保護(hù)工作，進(jìn)一步改善居民生活環(huán)境，根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》等文件精神，印發(fā)《關(guān)于深化城市有機(jī)更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)工作的若干意見》，要求按照整體保護(hù)的理念，建立促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)管理制度，實(shí)行風(fēng)貌評(píng)估、實(shí)施計(jì)劃和實(shí)施監(jiān)管相結(jié)合的管理制度。2019年9月，市人大常委會(huì)通過《保護(hù)條例》修正決議。這是經(jīng)過市人大實(shí)施后評(píng)估研究以及社會(huì)各方多年調(diào)研與討論的結(jié)果，法規(guī)名稱修改為《上海市歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》。修正后的《保護(hù)條例》將歷史文化風(fēng)貌區(qū)、風(fēng)貌保護(hù)街坊、風(fēng)貌保護(hù)道路、風(fēng)貌保護(hù)河道等統(tǒng)稱為歷史風(fēng)貌區(qū)，增加和擴(kuò)展了保護(hù)對(duì)象的類別與范圍，并在條文中明確了這些保護(hù)對(duì)象的概念和定義。在條例修訂過程中，由于多方力量博弈，“拆除許可”、保護(hù)專項(xiàng)資金、保護(hù)規(guī)劃的法定地位等重要條文內(nèi)容在這次修訂中并沒有被采納[8]。

三、 城市保護(hù)更新的成績與巨大挑戰(zhàn)

(一)歷史風(fēng)貌保護(hù)取得的成績和實(shí)效

1989年至2015年上海市分五批公布了1058處優(yōu)秀歷史建筑(共3075幢建筑)，確定了44片歷史文化風(fēng)貌區(qū)，總占地面積41平方公里，共劃定397條風(fēng)貌保護(hù)道路(街巷)、79條風(fēng)貌保護(hù)河道。2016年后，在歷史文化風(fēng)貌區(qū)之外分兩批劃定了250處風(fēng)貌保護(hù)街坊。根據(jù)2017年上海市中心城區(qū)50年以上歷史建筑普查結(jié)果，上海外環(huán)內(nèi)現(xiàn)存50年以上的歷史建筑約31520棟，建筑面積約2559萬平方米，居住類建筑約1477萬平方米。其中，各類里弄房屋約813萬平方米，經(jīng)甄別確定了約730萬平方米各類里弄房屋需要保留保護(hù)。2019年9月，國務(wù)院核定公布第八批全國文物保護(hù)單位。至此，上海市共有全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位40處，上海市重點(diǎn)文物保護(hù)單位227處，區(qū)級(jí)文物保護(hù)單位423處，文物保護(hù)點(diǎn)2745處，不可移動(dòng)文物總數(shù)合計(jì)3435處。

經(jīng)過30多年的努力，上海市形成了點(diǎn)線面相結(jié)合的歷史文化風(fēng)貌保護(hù)對(duì)象體系，并“初步建立了分級(jí)保護(hù)制度、保護(hù)機(jī)構(gòu)和保護(hù)模式。在修繕、加建、移位、插建和復(fù)建，風(fēng)貌保護(hù)以及歷史建筑的更新、再生和利用等方面進(jìn)行探索性試驗(yàn)，形成了基本符合上海歷史建筑特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)的建筑文化遺產(chǎn)保護(hù)機(jī)制和方法。同時(shí)也建立了文物管理、規(guī)劃管理和房屋管理等政府部門與科研、教學(xué)和設(shè)計(jì)單位的全面配合與協(xié)作機(jī)制”[9]。

(二)不可持續(xù)的增量舊改模式

生態(tài)足跡(ecological footprint)的概念表明，目前我們的城市生活和消費(fèi)方式是不可持續(xù)的，“為了保護(hù)環(huán)境和維持人們的生活質(zhì)量，就必須讓城市更具可持續(xù)性”[10]。多年來快速推進(jìn)的舊區(qū)改造，在改善民生和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩方面都發(fā)揮了巨大的作用，直接促進(jìn)了地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，二級(jí)舊里以下地區(qū)居住條件得到明顯改善。大規(guī)模、高效率與“大拆大建”方式的舊區(qū)改造，事實(shí)上是一種增量發(fā)展主導(dǎo)再開發(fā)(redevelopment)[11]。

根據(jù)《上海年鑒》的歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1995年至2019年25年間竣工房屋建筑總面積合計(jì)126011.62萬平方米，征收房屋建筑面積合計(jì)11797.16萬平方米。2019年全市房屋建筑總量為14.12億平方米，2019年竣工房屋建筑總面積1.48億平方米，占10.5%。這組數(shù)據(jù)反映了新增建筑量的巨大以及近年來征收量的劇增。雖說土地批租的舊改方式解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，但土地資源已經(jīng)無法繼續(xù)承受這樣快速高強(qiáng)度的消耗。上海市土地資源相當(dāng)有限，中心城區(qū)已沒有多少土地可供再開發(fā)?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求人們盡可能地保護(hù)現(xiàn)有資源。將建成遺產(chǎn)看作是一種有限資源的觀點(diǎn)，與生態(tài)和經(jīng)濟(jì)意義上的可持續(xù)性觀念是一致的。

(三)歷史城區(qū)傳統(tǒng)肌理的巨大變化

從上述簡要的回顧中可以看出，在舊區(qū)改造過程中，保護(hù)與改造一直是同時(shí)推進(jìn)的。其中，舊改的目標(biāo)明確、具體，配套政策措施到位，而歷史風(fēng)貌保護(hù)范圍面積和保護(hù)試點(diǎn)的建筑量無法與舊改的工程量相比。并且，舊改從未間斷和停頓，而歷史風(fēng)貌保護(hù)一直是間斷性的，且以小范圍試點(diǎn)、歷史建筑修繕等點(diǎn)狀保護(hù)的方式開展。在對(duì)待舊區(qū)基本只有“拆舊建新”一種模式和拆遷成本不斷增加的局面下，上海的歷史風(fēng)貌保護(hù)實(shí)踐舉步維艱，未能形成保護(hù)利用傳承的良性機(jī)制。如果不針對(duì)舊區(qū)改造的方式進(jìn)行根本性改革，呼喚了多年的城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展將難以真正實(shí)現(xiàn)。正如伍江教授在《英國城市更新》譯著的序言中所指出的：“我們?cè)械某鞘邪l(fā)展模式及其觀念、我們的城市規(guī)劃理論及其實(shí)施機(jī)制，我們的城市管理體制和機(jī)制都亟待轉(zhuǎn)型?！盵10]

傳統(tǒng)肌理既構(gòu)成了城市空間形態(tài)和景觀風(fēng)貌特色，也是市民的集體記憶所在，舊改帶來的傳統(tǒng)肌理大量消失，不僅會(huì)導(dǎo)致歷史性景觀的破壞、城市個(gè)性缺失，同時(shí)也會(huì)讓市民逐漸失去對(duì)城市的認(rèn)同感和歸屬感(urban identity and belonging)，在強(qiáng)調(diào)提升城市軟實(shí)力的今天，確實(shí)是一種令人難以理解的現(xiàn)象。不僅如此，“大拆大建”的舊改方式導(dǎo)致了城市最基本的公共空間——街道的大量消失，一些傳統(tǒng)城市形態(tài)的街巷被改造成為寬大的交通路網(wǎng)，宜人尺度的街巷肌理被改為現(xiàn)代主義非人性的機(jī)械空間。

(四)深層次社會(huì)問題被忽視

過去，政府通過“毛地出讓”方式鼓勵(lì)開發(fā)建設(shè)單位參與棚戶簡屋和二級(jí)舊里以下房屋改造，這在特定歷史階段起到了一定的積極作用。今天，試圖繼續(xù)通過舊改來解決城市貧困問題，以及拆除舊里弄、建設(shè)新豪宅并對(duì)建筑風(fēng)貌實(shí)行所謂的“肌理保護(hù)”的做法，表面上看實(shí)現(xiàn)了改善民生、經(jīng)濟(jì)平衡和“風(fēng)貌再現(xiàn)”等多重目標(biāo)；然而，歷史城區(qū)的社會(huì)可持續(xù)性(social sustainability)卻遭到破壞。

事實(shí)上，城市貧困與社會(huì)排斥(social exclusion)和社會(huì)兩極分化(social polarization)相關(guān)，是與現(xiàn)代城市更新關(guān)系密切的關(guān)鍵性問題。因此，“不管城市政策和城市更新如何作為，城市地區(qū)是否正在變成更不公平之地”是政策制定所必須高度重視的方面。況且，“貧窮是多維度的，因此也就要求我們采取多維度的措施來應(yīng)對(duì)這個(gè)問題”[10]。從城市整體環(huán)境考察，舊區(qū)改造中的“大拆大建”方式，在一定程度上導(dǎo)致了發(fā)展過程中“不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)”現(xiàn)象的加劇，自然也無法從根本上治愈“城市病”。單從人均或戶均居住面積等數(shù)字來看住房問題，城市居民的住房條件得到了很大程度的改善；但是，原來住在舊城區(qū)的居民基本被動(dòng)遷到偏遠(yuǎn)地段的做法，加劇了城市社會(huì)階層的隔離(segregation)。由于土地征收是一個(gè)通過行使行政權(quán)力獲取土地所有權(quán)的過程，只有在為了公共利益的前提下才能進(jìn)行。而目前法律中界定的公共利益又具有不確定性，既有利益內(nèi)容的不確定性，又有受益對(duì)象的不確定性。在這樣的情形之下，極有可能出現(xiàn)以公共利益的名義進(jìn)行的不符合公共利益的征地拆遷行為。

四、 積極保護(hù)引領(lǐng)有機(jī)更新的整體性機(jī)制

(一)從舊區(qū)改造到有機(jī)更新的觀念轉(zhuǎn)變

同濟(jì)大學(xué)伍江教授指出，倡導(dǎo)城市有機(jī)更新，就是遵循城市發(fā)展的基本規(guī)律，尊重城市生命體的發(fā)展特點(diǎn)。這種更新活動(dòng)除表現(xiàn)在對(duì)城市物質(zhì)空間品質(zhì)的關(guān)注外，還應(yīng)更多關(guān)注對(duì)資源、環(huán)境、生態(tài)和社會(huì)、歷史人文的維護(hù)管理?！俺谝?guī)劃和政策引導(dǎo)下可預(yù)見的城市更新活動(dòng)，城市也時(shí)常出現(xiàn)大量非預(yù)見性的、自發(fā)的自然更新過程。城市管理精細(xì)化的機(jī)制設(shè)計(jì)也應(yīng)充分尊重這一類自然更新活動(dòng)?！盵12]在上海，要推進(jìn)和實(shí)施的城市更新計(jì)劃，自然不應(yīng)是重蹈過去舊區(qū)改造“推倒重來”的覆轍，也不能繼續(xù)沿襲“大拆大建”的舊路，而應(yīng)是“在本市建成區(qū)內(nèi)開展持續(xù)改善城市空間形態(tài)和功能的活動(dòng)”(《更新條例》第二條)。英國城市更新理論家彼得·羅伯茨(Peter Roberts)對(duì)城市更新的定義是：“用一種綜合的、整體性的觀念和行為來解決各種各樣的城市問題；應(yīng)該致力于在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、物質(zhì)環(huán)境等各個(gè)方面，對(duì)處于變化中的城市地區(qū)做出長遠(yuǎn)的、持續(xù)性的改善和提高?！眹鈱?shí)踐已經(jīng)證明，城市更新涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)/文化、物質(zhì)/環(huán)境、治理等四個(gè)維度，它們并非相互排斥，而是相互聯(lián)系的[10]。

從城市織補(bǔ)到城市更新，從城市設(shè)計(jì)到社區(qū)參與，這些規(guī)劃設(shè)計(jì)師并不陌生的理念在中央城市工作會(huì)議后第一次寫入中央文件?！坝行?qū)嵤┏鞘行扪a(bǔ)和有機(jī)更新，解決老城區(qū)環(huán)境品質(zhì)下降、空間秩序混亂、歷史文化遺產(chǎn)損毀等問題，……通過維護(hù)加固老建筑、改造利用舊廠房、完善基礎(chǔ)設(shè)施等措施，恢復(fù)老城區(qū)功能和活力。”[13]這些具體要求是用來指導(dǎo)城市決策者、規(guī)劃設(shè)計(jì)師和全體市民參與未來的規(guī)劃實(shí)踐與創(chuàng)造活動(dòng)的。不言而喻，在以建設(shè)用地“負(fù)增長”為前提的上海中心城區(qū)，亟須探索一條由歷史風(fēng)貌積極保護(hù)引領(lǐng)的城市有機(jī)更新的新路徑：以改善民生、環(huán)境優(yōu)先和永續(xù)發(fā)展為基本取向，全面提升建成區(qū)的環(huán)境品質(zhì)，努力讓建成環(huán)境遺產(chǎn)與城市的其他部分有機(jī)整合，保持歷史城區(qū)生活空間的豐富性和多樣性。

(二)城市更新與風(fēng)貌保護(hù)的整合推進(jìn)

未來需要通過城市更新破解舊區(qū)改造中存在的二元結(jié)構(gòu)問題。在過去多年的舊改工作中，相關(guān)部門強(qiáng)調(diào)把歷史文脈保護(hù)放到突出位置，提出要統(tǒng)籌好“風(fēng)貌保護(hù)、文化傳承”與“優(yōu)化城市空間、提升城市品質(zhì)、完善城市功能、激發(fā)內(nèi)在活力”之間的關(guān)系。然而，在實(shí)際操作中，由于政策、資金等不配套，導(dǎo)致“保護(hù)與改造”二元對(duì)立的矛盾并未得到根本性解決。而且，由于歷史風(fēng)貌區(qū)域舊改項(xiàng)目在空間上高度重疊，加上近年來舊改的全面加速，導(dǎo)致歷史保護(hù)與舊區(qū)改造的沖突更加明顯。

2017年2月，時(shí)任上海市委書記韓正調(diào)研上海市歷史風(fēng)貌區(qū)保護(hù)工作。他指出，要以城市更新的全新理念推進(jìn)舊區(qū)改造工作，牢牢把握好兩條原則：第一，要從“拆、改、留并舉，以拆為主”轉(zhuǎn)換到“留、改、拆并舉，以保留保護(hù)為主”。第二，在更加注重保留保護(hù)的過程中創(chuàng)新工作方法，努力改善舊區(qū)居民的居住條件。要抓緊研究出臺(tái)有針對(duì)性的政策措施，實(shí)實(shí)在在落實(shí)最嚴(yán)格的歷史建筑和歷史建筑風(fēng)貌區(qū)保護(hù)要求，保護(hù)好上海的歷史文脈和文化記憶[14]?！皠?chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”建設(shè)需要協(xié)同推進(jìn)。其中，歷史風(fēng)貌保護(hù)和城市有機(jī)更新需要更全面綜合的政策措施、資金投入和技術(shù)手段支持，才有可能在城市更新進(jìn)程中切實(shí)保障推進(jìn)歷史風(fēng)貌保護(hù)。必須整合城市更新和歷史保護(hù)的措施手段，通過整體提升歷史城區(qū)環(huán)境品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)既有歷史文化內(nèi)涵又能滿足現(xiàn)代生活需求的城市有機(jī)更新目標(biāo)。

(三)存量規(guī)劃應(yīng)以保持社會(huì)活力為目標(biāo)

城市土地有償使用較為有效地解決了舊區(qū)改造中的資金短缺等實(shí)際問題，也導(dǎo)致資本所代表的市場力量全面介入到城市空間重塑過程之中，與之相伴的則是“大拆大建”成為空間再生產(chǎn)的常態(tài)模式。由于土地資源的過度、過快消耗，未來上海市在空間規(guī)劃策略上提出了建設(shè)用地“負(fù)增長”的底線約束目標(biāo)，城市發(fā)展進(jìn)入全面“存量規(guī)劃”時(shí)代。存量規(guī)劃不應(yīng)只是基于建設(shè)用地底線約束，還應(yīng)充分考慮既有建筑和建成環(huán)境的可持續(xù)規(guī)劃管理。同時(shí)，必須認(rèn)識(shí)到土地的多重價(jià)值以及土地所具有的資源、資產(chǎn)及資本屬性。有人居住生活的建成環(huán)境不能簡單地被當(dāng)作待出售的商品，城市更新實(shí)踐中需要防止對(duì)城市社會(huì)環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的變化。

存量規(guī)劃包含城市有機(jī)更新、社區(qū)發(fā)展和風(fēng)貌保護(hù)管理等內(nèi)容。城市更新行動(dòng)應(yīng)關(guān)注社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的有機(jī)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)真正的可持續(xù)城市規(guī)劃。存量規(guī)劃應(yīng)注重自下而上的思維方式和實(shí)踐探索，注重城市的物質(zhì)功能和生活空間的包容性；應(yīng)通過政策措施解決增長中的瓶頸問題，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型并增加就業(yè)機(jī)會(huì)；通過城市更新改善和提升環(huán)境品質(zhì)，提升城市對(duì)居民和游客的吸引力，促進(jìn)實(shí)體商業(yè)的繁榮；通過社區(qū)規(guī)劃激發(fā)本地居民的熱情和潛力，使每個(gè)人都能參與到影響所在社區(qū)環(huán)境的行動(dòng)中，實(shí)現(xiàn)有助于提高人們居住滿意度和幸福感的內(nèi)涵發(fā)展目標(biāo)，積極創(chuàng)建空間正義的和諧社區(qū)。

(四)建成環(huán)境品質(zhì)提升需要積極保護(hù)

歷史風(fēng)貌保護(hù)不僅針對(duì)歷史建筑等物質(zhì)本體，還涉及人的活動(dòng)與城市日常生活。也就是說，歷史風(fēng)貌保護(hù)不僅要維護(hù)城市空間視覺特征，還應(yīng)重視物質(zhì)景觀背后承載的社會(huì)文化意義。歷史風(fēng)貌保護(hù)的視野也不應(yīng)只是局限在歷史文化風(fēng)貌區(qū)，而應(yīng)當(dāng)努力讓歷史風(fēng)貌區(qū)與城市的其他部分更好地整合在一起，全面提升建成區(qū)的環(huán)境品質(zhì)。城市建成遺產(chǎn)的積極保護(hù)和維護(hù)管理是可持續(xù)發(fā)展的必然要求。對(duì)于歷史風(fēng)貌區(qū)，如果沒有必要的資金投入和相應(yīng)的維護(hù)管理，城市建成遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃就無法落地，居住生活在其中的居民的環(huán)境條件也得不到相應(yīng)改善。這樣的結(jié)局必然使保護(hù)目標(biāo)成為一種美好的愿景，保護(hù)管理也將長期處于消極應(yīng)對(duì)的狀態(tài)中。

在過去較長一段時(shí)間的舊區(qū)改造過程中，許多歷史地區(qū)被拆除重建，雖然部分新建項(xiàng)目能夠通過良好的設(shè)計(jì)、施工質(zhì)量保證自身的品質(zhì)，但這種做法所帶來的歷史城區(qū)整體價(jià)值的損失卻是難以估量的。因此，存量規(guī)劃不應(yīng)只是考慮既有土地的有效使用，更要考慮既有存量建筑、建成環(huán)境的可持續(xù)使用與管理，包括歷史建筑保護(hù)修繕和合理利用、老舊住宅更新和環(huán)境整治、工業(yè)遺產(chǎn)的適應(yīng)性再利用(adaptive reuse)、廉租房和可負(fù)擔(dān)住宅(affordable housing)建設(shè)、歷史風(fēng)貌保護(hù)與城市更新的有機(jī)結(jié)合、建成環(huán)境遺產(chǎn)地區(qū)全面復(fù)興等問題。城市魅力是城市軟實(shí)力的表現(xiàn)，但它并不應(yīng)該是通過全新打造而形成，由城市的歷史積淀、文脈肌理和日常生活所形成的真實(shí)的景觀風(fēng)貌才是真正的城市魅力所在。建成環(huán)境保護(hù)更新應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注城市物質(zhì)環(huán)境空間和非物質(zhì)的生活文化的多樣性、包容性，注重城市環(huán)境應(yīng)變性(responsive)能力的提升。同時(shí)，應(yīng)更加關(guān)注城市更新實(shí)踐的文化導(dǎo)向、社會(huì)公平和空間正義，積極推進(jìn)城市更新規(guī)劃、實(shí)施和管理過程中全方位的公眾參與實(shí)踐的探索和開展。

五、 結(jié) 語

有效推進(jìn)上海城市更新行動(dòng)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)城市總體規(guī)劃確立的“創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”三項(xiàng)目標(biāo)意義重大。國家“十四五”規(guī)劃確立了“全面提升城市品質(zhì)”的目標(biāo)任務(wù)，要求“加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升”。上海是現(xiàn)代化國際大都市，作為 “全國改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者”，在城市保護(hù)更新實(shí)踐中必須以《保護(hù)條例》和《更新條例》為基本遵循，“始終把保護(hù)放在第一位，以系統(tǒng)完整保護(hù)傳承城鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)和全面真實(shí)講好中國故事、中國共產(chǎn)黨故事為目標(biāo)，本著對(duì)歷史負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)的態(tài)度”[15]，為全面提升上海城市軟實(shí)力、維護(hù)和塑造城市文化特色做出積極貢獻(xiàn)。

城市更新行動(dòng)應(yīng)當(dāng)踐行習(xí)近平總書記“人民城市”的理念。二戰(zhàn)后，美國著名城市規(guī)劃師亨利·丘吉爾在《城市即人民》中論述了一個(gè)基本觀點(diǎn)，即“城市是由人民構(gòu)成的”。他在書中呼吁道：“讓城市成為一個(gè)可以把孩子養(yǎng)育、教育成為健康正常人的地方；在那里，人們可以找到足以養(yǎng)家糊口的工作，并且有適當(dāng)?shù)谋Ｕ?；在那里，生活便利、社?huì)交往、休閑娛樂、文化提升等都能夠?qū)崿F(xiàn)?！盵16]我們知道，城市風(fēng)貌特征不只是一種視覺經(jīng)驗(yàn)，而是一定場所和定居在此的人之間的深層和諧中顯現(xiàn)出來的社會(huì)精神。老舊小區(qū)更新改造應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“房住不炒”的基本定位，在住房保障體系建設(shè)中發(fā)揮歷史住區(qū)和老舊住房的積極作用，有效實(shí)現(xiàn)住房多元化供應(yīng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“住有所居”的宜居城市建設(shè)目標(biāo)。

建成環(huán)境空間治理和規(guī)劃設(shè)計(jì)沒有空白畫布，城市文化記憶在建成環(huán)境中處處可見，這種物質(zhì)性記憶由房屋、街巷、樹木、綠化、鋪地等要素形成，本地的、廉價(jià)的、小的雜貨、副食、餐飲和水果店一起創(chuàng)造了歷史城區(qū)的文化特質(zhì)。因此，城市有機(jī)更新應(yīng)當(dāng)力求保持歷史住區(qū)的環(huán)境特征和社會(huì)活力，而不是徹底消滅“低端”人群和業(yè)態(tài)，將老城區(qū)打造成“中產(chǎn)階級(jí)的宜居家園”。每一個(gè)城市的建成環(huán)境遺產(chǎn)和集體記憶都是不可取代的，也是未來發(fā)展的重要資源，在城市可持續(xù)發(fā)展框架下必須得到積極保護(hù)和精細(xì)化管理。城市保護(hù)更新要實(shí)現(xiàn)城市生態(tài)、社會(huì)和文化的可持續(xù)性，就必須堅(jiān)持綠色低碳發(fā)展路徑，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城市的愿景目標(biāo)而務(wù)實(shí)奮斗。