基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)功能：農(nóng)村協(xié)商民主的規(guī)范完善與規(guī)則耦合

張師偉

(西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,陜西西安710063)

自改革開放以來,農(nóng)村治理體系發(fā)生了重大變化,農(nóng)村原先政社合一的治理體系轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕褡灾蔚闹卫眢w系,并在法律層面上獲得肯定。國家的憲法和村民委員會組織法不僅都肯定了村民自治的法理權(quán)限,村民在法律上獲得了自我管理、自我教育、自我服務(wù)的權(quán)利,而且還為村民自治作出了制度安排,將民主貫徹于選舉、管理、決策及監(jiān)督之中,并在其中強調(diào)了基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。與此同時,中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)也規(guī)定了中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織在農(nóng)村治理中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。實際上,現(xiàn)有的法律及黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)注意到農(nóng)村社會在組織上的多元化現(xiàn)狀,不僅村民委員會組織法注意到處理村民自治與其他社會組織的關(guān)系,而且中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)也要求農(nóng)村基層組織要處理好與其他社會組織的關(guān)系?；鶎狱h組織及村委會作為擁有不同法理基礎(chǔ)的組織,在處理彼此之間的關(guān)系上各自遵守自己的法理規(guī)范。在法律及法規(guī)上,雖然不同的社會組織都有各自的規(guī)范體系,但如何在農(nóng)村中實現(xiàn)不同社會組織的共建共治共享,又缺少一種規(guī)則層面上的協(xié)調(diào)和協(xié)同,而基層黨組織也缺乏充分體現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)作用的規(guī)則化渠道。農(nóng)村多元治理主體在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下,通過協(xié)商民主實現(xiàn)共建共治共享,還需要在規(guī)范完善及規(guī)則耦合層面進行法制完善的努力。

基層黨組織既然在農(nóng)村的協(xié)商民主中扮演重要角色,發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)的作用,那么它就在農(nóng)村協(xié)商民主法制完善方面負有重要責(zé)任?；鶎狱h組織既要在不同社會組織中凝聚、組織、教育及引導(dǎo)群眾,構(gòu)建起社會組織內(nèi)部的協(xié)商民主行為規(guī)范;也要在農(nóng)村多元協(xié)商民主治理格局中發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)及溝通、整合的作用,通過架構(gòu)農(nóng)村治理的整體性制度框架在邏輯上對各個社會組織的規(guī)則進行耦合加工,因地制宜地將《中華人民共和國村民委員會組織法》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》中的有關(guān)規(guī)定予以落實,形成一套邏輯自洽的農(nóng)村制度體系。

1 基層黨組織對農(nóng)村協(xié)商民主制度體系化的領(lǐng)導(dǎo)

重視農(nóng)村基層黨的建設(shè),發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)村變革中的引領(lǐng)作用是中國革命、建設(shè)和改革取得成功的重要原因[1]。從現(xiàn)實來看,基層黨組織在農(nóng)村處在政治中心的地位,在領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村協(xié)商民主方面具有充分的制度優(yōu)勢,具備發(fā)揮重要政治作用的條件,成為新時代強化農(nóng)村基層黨組織整體功能的客觀要求[2]。農(nóng)村協(xié)商民主制度的體系化發(fā)展在很大程度上就取決于基層黨組織是否建立了領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村協(xié)商民主的制度體系。

1.1 基層黨組織在農(nóng)村中的政治中心地位

基層黨組織在農(nóng)村處于無可置疑的政治中心地位,其在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位與領(lǐng)導(dǎo)作用也得到了《中華人民共和國村民委員會組織法》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等的肯定,擁有堅固的現(xiàn)實基礎(chǔ)和法理依據(jù)。就現(xiàn)實基礎(chǔ)來說,一方面,基層黨組織普遍分布于廣大農(nóng)村中,每個建立了村民委員會的村莊都建有黨支部,每個村民小組也都建有黨小組,黨的組織及黨員的普遍存在為發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用提供了堅實的組織基礎(chǔ)。另一方面,基層黨組織及黨員具有組織性及先進性的充分優(yōu)勢,組織性的優(yōu)勢既來自于中國共產(chǎn)黨組織的嚴(yán)密性及紀(jì)律的嚴(yán)格性,也得自于它在實踐中本身就是地方政治秩序的一部分,并在政治秩序的形成及運作中發(fā)揮著重要作用;先進性的優(yōu)勢則既在根本上來源于其先鋒隊的政治性質(zhì)及為人民服務(wù)的宗旨,也來源于其作為基層黨組織的創(chuàng)先爭優(yōu)活動,基層黨員更自覺地學(xué)習(xí)了黨創(chuàng)建的先進理論體系,成為率先以科學(xué)理論武裝起來的農(nóng)村中的先進分子,并由此而具有了先進性的政治優(yōu)勢。

伴隨農(nóng)村中社會生產(chǎn)及生活的變化,基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位及領(lǐng)導(dǎo)作用在實踐效果上產(chǎn)生了分化。一部分發(fā)展較好的農(nóng)村,在數(shù)十年的發(fā)展中始終堅持基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,注重發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用,形成了一套以基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用為核心的農(nóng)村治理制度體系,并由此實現(xiàn)了經(jīng)濟富裕、社會和諧、鄉(xiāng)風(fēng)文明的發(fā)展預(yù)期,在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中取得了標(biāo)志性的成績,其中的華西村、南街村更成為新農(nóng)村建設(shè)的明星村。另一部分農(nóng)村則在村莊權(quán)力競選機制的作用下發(fā)生了“兩委”之間的沖突,一直是村民自治實踐中的一個突出難題。在農(nóng)村治理實踐中淡化了基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位與領(lǐng)導(dǎo)作用,而競選產(chǎn)生的自治秩序又在實踐中不能充分地領(lǐng)導(dǎo)村莊的全局,且具有周期性的不穩(wěn)定性。雖然農(nóng)村中周期性的競選似乎頗為引人注目,但是發(fā)展的實踐因為缺乏黨組織的先進性作用,而在農(nóng)村中不能實現(xiàn)良性健康的發(fā)展秩序。農(nóng)村選舉故事中的明星村往往將注意力集中在權(quán)力交替上,而在社會經(jīng)濟發(fā)展方面成績并不突出。當(dāng)然,即使沒有農(nóng)村競選的周期性影響,基層黨組織也未見得就能成功扮演領(lǐng)導(dǎo)者的角色,發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用。但是農(nóng)村中良性社會秩序及可持續(xù)發(fā)展對制度體系的高要求,向農(nóng)村基層黨組織提出了務(wù)必要積極承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)角色的要求。

1.2 基層黨組織在農(nóng)村治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)地位

基層黨組織在新民主主義革命及社會主義改造與建設(shè)時期,曾經(jīng)發(fā)揮過至關(guān)重要的領(lǐng)導(dǎo)性作用,正是在基層黨組織的積極領(lǐng)導(dǎo)下,中國傳統(tǒng)農(nóng)村才發(fā)生了翻天覆地的巨大變化。基層黨組織在那個時候所以能發(fā)揮至關(guān)重要的領(lǐng)導(dǎo)作用,就在于它將自己的根須扎進了農(nóng)村社會生活的深處,“實現(xiàn)了政黨、基層政權(quán)和鄉(xiāng)村社會的有機互動和融合”[3],既建構(gòu)了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社會組織網(wǎng)絡(luò),發(fā)揮出其總攬全局和協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用,又通過黨員的模范帶頭作用動員和教育廣大農(nóng)民,建構(gòu)起了以基層黨組織為政治中心的農(nóng)村制度體系,實現(xiàn)了農(nóng)村社會的根本大變革。

改革開放以來,絕大多數(shù)的農(nóng)村社會不僅在解放生產(chǎn)力方面取得了重要的成績,在發(fā)展生產(chǎn)力方面也取得了重要的成績。然而,在工業(yè)化、城市化的浪潮中農(nóng)村的社會組織力總體上弱于城市,優(yōu)質(zhì)的勞動力資源被城市化及工業(yè)化吸走,農(nóng)村基層黨組織建設(shè)受到人力資源流失的明顯影響。與此同時,農(nóng)村制度體系的完整性及其對農(nóng)村發(fā)展的支撐性相應(yīng)也較弱,從而出現(xiàn)了一定程度的農(nóng)村衰落現(xiàn)象,“村莊衰落使農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展進程放緩,反過來,農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后加速了農(nóng)民向外遷離頻率,進一步加劇村莊衰落進程”[4]。

中國共產(chǎn)黨從社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的全局出發(fā)提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,并同時提出了加強基層黨組織建設(shè)的任務(wù),頒布了《中國共產(chǎn)黨支部工作條例》,其中對農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)作用作了詳細規(guī)定。這就在理論邏輯上貫通了鄉(xiāng)村振興與基層黨組織黨建及其領(lǐng)導(dǎo)作用的關(guān)系,即部分農(nóng)村社會經(jīng)濟及文化的衰落在根本上乃是基層黨組織建設(shè)滯后的結(jié)果。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興就必須首先要重視農(nóng)村黨的建設(shè)工作,將農(nóng)村基層組織建設(shè)成為農(nóng)村的政治中心,牢固確立和鞏固黨組織在農(nóng)村社會組織網(wǎng)絡(luò)中的領(lǐng)導(dǎo)地位,充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)村社會中的領(lǐng)導(dǎo)作用,確立它在農(nóng)村制度體系中的政治中心地位及作為治理核心的必要權(quán)威。目標(biāo)是使基層黨組織能夠在農(nóng)村治理的實踐中縱覽農(nóng)村發(fā)展的全局,協(xié)調(diào)農(nóng)村發(fā)展的各個方面,確立起適合時代要求并體現(xiàn)民主精神的法制化了的農(nóng)村協(xié)商民主制度的規(guī)范體系。

1.3 基層黨組織在農(nóng)村中的制度優(yōu)勢

基層黨組織在農(nóng)村中的政治中心地位和領(lǐng)導(dǎo)作用,雖然首先是體現(xiàn)在法制化的規(guī)定上,但又不能停留和滿足于法制化的有關(guān)規(guī)定上,而是必須落實為一套系統(tǒng)化的農(nóng)村制度體系。將基層黨組織在農(nóng)村的政治中心和領(lǐng)導(dǎo)作用體現(xiàn)在人們的日常生活中,使它能夠總攬農(nóng)村發(fā)展全局,協(xié)調(diào)農(nóng)村發(fā)展各個方面,將農(nóng)村中的基層民主、基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)及法治化運行真正結(jié)合起來,建構(gòu)起多元主體共治的協(xié)商民主治理格局。因為基層黨組織具有嚴(yán)密的組織性、嚴(yán)格的紀(jì)律性及政治上的先進性,所以它在農(nóng)村發(fā)展及治理中具有比其他組織更為優(yōu)越的權(quán)威條件,能夠在中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)及國家有關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)上,發(fā)揮遠比其他組織更具備成為農(nóng)村治理制度體系重構(gòu)的政治中心和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威,推動農(nóng)村協(xié)商民主制度體系的穩(wěn)健發(fā)展。

首先,可以依托有關(guān)村民自治的法律規(guī)定,充分發(fā)揮黨組織在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)作用,將村民依法選舉村民委員會的過程及村民自治的組織體系納入基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)之下,從而使黨的主張通過基層黨組織貫徹和落實在村民自治的運行過程與決策中,實現(xiàn)村民自治的民主與基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)的有機統(tǒng)一。這既有利于基層黨組織動員和教育廣大群眾,提高群眾政治覺悟和民主素質(zhì),也有利于群眾在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)自己的民主權(quán)利,并有利于在村民自治的民主中增強協(xié)商的環(huán)節(jié),減少不必要的競爭內(nèi)耗,提高政治生活的質(zhì)量。

其次,基層黨組織還可以通過發(fā)揮黨員在農(nóng)村中的模范帶頭作用?！稗r(nóng)村黨員隊伍先鋒模范作用的有效發(fā)揮是農(nóng)村基層組織在村民自治進程中發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用的重要體現(xiàn)?！盵5]一方面將群眾在政治上組織起來,充實黨組織、團組織及婦女組織的力量;另一方面又積極支持發(fā)展農(nóng)村中的新型社會組織,如公益組織、行業(yè)組織等,從而將農(nóng)村社會生活的新發(fā)展也納入基層黨組織的制度化軌道。這樣才能保障基層黨組織在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位,發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。

1.4 基層黨組織與農(nóng)村協(xié)商民主格局的建構(gòu)

農(nóng)村在經(jīng)歷了數(shù)十年的發(fā)展之后,或者是邁步走上了一種比較發(fā)達的狀態(tài),而正走在邁向更高階段的路上,或者仍然徘徊在貧困的邊緣,正在努力實現(xiàn)小康社會的理想目標(biāo),或者處在一種自發(fā)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。不論是哪種發(fā)展?fàn)顟B(tài)的村莊都已經(jīng)在治理體系上出現(xiàn)了多元化格局,多元主體的共治已然不可避免,因而從調(diào)查來看,一方面農(nóng)村對協(xié)商民主的要求日益增長[6],另一方面協(xié)商民主的多種實施方式對提高作為治理重要主體的領(lǐng)導(dǎo)干部的工作滿意度有著積極意義[7]。多元主體共治并不僅僅是指多個主體同時進行治理,還包含著多個主體在治理過程中的協(xié)調(diào)與配合,而多元治理主體間的協(xié)調(diào)并不會在實踐中自然地實現(xiàn),必須以多元主體的協(xié)調(diào)共治自覺為前提。因為農(nóng)村中多元治理主體都是在比較獨特且獨立的環(huán)境中產(chǎn)生,并且每個治理主體都有其自身獨立的法理依據(jù)。這造成了每個治理主體在法理及運行上獨立自主[8],既缺乏與其他主體協(xié)調(diào)共治的意識,也缺乏與其他主體進行協(xié)調(diào)的機制。

與其他治理主體相比,基層黨組織具有由其性質(zhì)及地位等所決定的外向型特質(zhì),即在性質(zhì)上具有的先進性及國家法律、黨內(nèi)法規(guī)賦予它在社會中的中心地位和它對社會生產(chǎn)生活的領(lǐng)導(dǎo)作用。這使得基層黨組織處在農(nóng)村社會組織網(wǎng)絡(luò)的中心地位,并擔(dān)負起協(xié)調(diào)多元治理主體的職責(zé),發(fā)揮協(xié)調(diào)多元治理主體的作用?；鶎狱h組織對多元治理主體的協(xié)調(diào),一方面可以通過黨員在多元治理主體中擔(dān)負領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)而實現(xiàn),黨員的先進性及黨小組的戰(zhàn)斗堡壘作用足以使他們影響多元治理主體,在多元治理主體的意志、過程及結(jié)果中貫徹落實基層黨組織的主張;另一方面則要自覺地建構(gòu)起以基層黨組織為中心的協(xié)商、協(xié)調(diào)機制,既將基層黨組織在多元協(xié)調(diào)中的領(lǐng)導(dǎo)作用制度化,也將基層黨組織協(xié)調(diào)各方的具體做法制度化、規(guī)范化。

2 農(nóng)村協(xié)商民主制度體系中多元主體的行為規(guī)范完善

中國共產(chǎn)黨通過基層黨組織及其黨員,形成影響農(nóng)村協(xié)商民主主體的有效路徑,將黨的組織、方針、政策等貫徹和落實到農(nóng)村協(xié)商民主治理的實踐中。這在結(jié)果上既有利于將黨的群眾路線比較全面地貫徹到農(nóng)村協(xié)商民主實踐中,也有利于從協(xié)商民主人民性是否充分展開的角度確立協(xié)商民主制度體系合理性的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn),并最終在多元協(xié)商治理的過程中確保民主得以貫徹和落實。中國共產(chǎn)黨通過影響多元協(xié)商治理主體的行為規(guī)范,來確保農(nóng)村協(xié)商民主多元治理體系的人民性、民主性及合理性。

2.1 基層黨組織對農(nóng)村協(xié)商民主主體的組織協(xié)調(diào)

基層黨組織在農(nóng)村處于政治中心地位,除了在農(nóng)村協(xié)商民主的體系性建構(gòu)及制度建設(shè)上要擔(dān)負領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用之外,還要對其他治理主體進行組織協(xié)調(diào),施加規(guī)范性的影響?；鶎狱h組織一方面要充分發(fā)揮村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,通過在政策、理論等對其他治理主體進行外在宏觀指導(dǎo),不僅使其他治理主體在農(nóng)村社會中的形成及運作能自覺地遵循中國共產(chǎn)黨的路線、方針及政策等,而且也使其他治理主體能自覺地將自己納入黨所領(lǐng)導(dǎo)的體系,在自己與基層黨組織之間確立起制度化的工作聯(lián)系;另一方面則要通過發(fā)揮黨員的模范帶頭作用及先鋒作用,使他們在多元治理主體的產(chǎn)生及運行中發(fā)揮建章立制的作用,既將中國共產(chǎn)黨的民主集中制原則貫徹在多元治理主體的規(guī)章制度中,也將中國共產(chǎn)黨的人民民主思想及群眾路線等貫徹在多元治理主體的組織及運行體系中。

在實踐中,農(nóng)村社會的多元治理主體有多種多樣的產(chǎn)生方式及不同的法理依據(jù),并由此決定了各個治理主體在制度規(guī)范的民主性上各不相同。有的治理主體屬于農(nóng)村社會中自發(fā)形成的行業(yè)性自治組織,因為在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的影響力較大,使其在規(guī)范上往往帶有一定的經(jīng)濟寡頭特點,經(jīng)濟實力較強和行業(yè)影響較大的人員在其中具有決定性的作用,其民主性往往不夠充分。在這種情況下,農(nóng)村行業(yè)性組織就要建立民主科學(xué)的管理機制,做到“民辦、民管、民受益”,既要確保成員的主人翁地位和經(jīng)濟利益,提高民主決策、民主管理和民主監(jiān)督程度,又要充分發(fā)揮行業(yè)性組織領(lǐng)頭人的能力效應(yīng)。

有的治理主體屬于公益組織,公益性質(zhì)使得它往往需要借助于所做的事情來獲得必要的權(quán)威,它雖然占據(jù)著道德的高地,但并無充分的強制性,從而在常態(tài)的運行中難以保持足夠的凝聚力及吸引力,參與性不夠和民主性不足的情況同時存在。在實踐中既需要各級黨委政府領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心和重視,也需要健全運行機制,抓好建章立制、民主管理等,從而為其健康發(fā)展提供保障。

有的治理主體是上級某職能部門的派出機構(gòu),在農(nóng)村社會中缺少必要的根系,雖然它履行著外部職能部門賦予的職責(zé),但又只能面向農(nóng)村履職,其職責(zé)或完全屬于為農(nóng)村社會提供公共服務(wù),或進行必要的公共管理。不過,因其在建構(gòu)與運行中缺少農(nóng)村社會的民主參與,所以它的民主性不足也就在情理之中,其中社區(qū)組織體系在農(nóng)村的植入具有自上而下的特點,其民主性不足的情形較為明顯。農(nóng)村社會中的多元治理主體除了基層黨組織及村民委員會之外,其他大多數(shù)治理主體都存在著民主性不夠的弊端,民眾的參與性不足,治理過程的協(xié)商性不充分。這就需要基層黨組織充分發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)與領(lǐng)導(dǎo)的作用,促使農(nóng)村協(xié)商民主的有序進行。

2.2 農(nóng)村協(xié)商民主中群眾路線的貫徹落實

農(nóng)村多元治理主體在規(guī)范方面的完善表現(xiàn)在環(huán)節(jié)的完整和程序的合理,而環(huán)節(jié)完整與否及程序合理與否的衡量標(biāo)準(zhǔn),則在于協(xié)商民主是否能得到充分實現(xiàn)。農(nóng)村中的多元治理主體既然在目的上具有服務(wù)于農(nóng)村的性質(zhì),那么它在建構(gòu)的原則及運行的指導(dǎo)思想上就應(yīng)該充分體現(xiàn)農(nóng)村社會的人民性,在組織建構(gòu)及運行過程中則要貫徹和落實依靠群眾路線、依靠人民群眾、為了人民群眾。農(nóng)村多元主體共治格局的協(xié)商民主,“把自上而下的群眾路線和自下而上的農(nóng)民參與有機地結(jié)合起來,有效構(gòu)建了群眾路線在鄉(xiāng)村政治領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)的新路徑”[9]。

任何一個立足農(nóng)村的治理主體,都只有首先確立了為群眾服務(wù)的根本宗旨和率先遵循群眾路線的原則,才能真正贏得農(nóng)村社會中廣大民眾的認(rèn)可。不過,農(nóng)村中的治理主體在體現(xiàn)為人民服務(wù)宗旨及貫徹群眾路線時,又不能僅僅停留在宣傳或宣示性的口號上,而要真正落實在治理的過程及結(jié)果上,治理主體只有做到了過程上的民主、公開、透明,才能在結(jié)果上實現(xiàn)治理的公平、公正及合理。因此,為了更好地以協(xié)商民主的發(fā)展來推進群眾路線的實現(xiàn),就勢必要求在實踐中設(shè)計完整的發(fā)展路徑,包括頂層設(shè)計協(xié)商民主制度、全面提升協(xié)商民主技能、精心培育民主協(xié)商精神、拓展民主協(xié)商組織資源等。

村民們不僅普遍期盼治理主體能夠?qū)崿F(xiàn)公平、公正及有效地進行治理,而且他們對于治理是否公平、公正、有效、合理有自己的判斷標(biāo)準(zhǔn)。二者只有在治理過程中能夠很好地交往、溝通及合作,治理主體及村民才能在治理的過程及結(jié)果上達成合意,使治理能在結(jié)果上達成雙方認(rèn)可的最佳結(jié)果。有的學(xué)者在研究中發(fā)現(xiàn),“從全國各地的治理實踐來看,民主協(xié)商機制尚未真正嵌入鄉(xiāng)村治理的各個環(huán)節(jié)和各個領(lǐng)域,協(xié)商民主的制度優(yōu)勢和治理功能未得到充分發(fā)揮”[10],因而必須加快將協(xié)商民主嵌入農(nóng)村治理的進程,促進協(xié)商民主制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為農(nóng)村治理效能。農(nóng)村治理主體在確定自身組織框架、運行程序及治理目標(biāo)時,就要以協(xié)商民主的方式充分聽取治理對象的意見,在治理主體履職的環(huán)節(jié)上吸納協(xié)商民主環(huán)節(jié),將協(xié)商民主的規(guī)范納入治理過程。充分發(fā)揮協(xié)商民主程序在確保治理過程公平、公正、民主、公開、透明的積極作用,充分發(fā)揮每一個治理主體對于實現(xiàn)民眾美好生活的積極貢獻。

2.3 農(nóng)村多元協(xié)商民主的合理性衡量標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村中的多元治理主體各自都有一個自己的治理領(lǐng)域,并都在各自的領(lǐng)域中確立起了相應(yīng)的制度體系。既因為不同的治理主體履行治理職責(zé)的法理來源不同,也因為不同治理主體進入農(nóng)村社會的方式不同,各個治理主體所確立的治理制度體系在環(huán)節(jié)與程序上存在著較大的差距。各個治理主體因為貫徹和落實協(xié)商民主環(huán)節(jié)及程序的程度不同,而在治理的合理性及有效性上產(chǎn)生明顯的差異,在治理效率、效力及效益上的不同。這主要是因為協(xié)商民主可以讓公眾平等、自由、常態(tài)化的參與,通過協(xié)商議題的確定、協(xié)商程序的設(shè)計、協(xié)商人員的吸納及協(xié)商過程的控制,實現(xiàn)多元權(quán)利和利益主體的共同參與。

在這個意義上,不同治理主體所確立起來的治理制度體系,其合理性在很大程度上要由其中的協(xié)商民主環(huán)節(jié)與程序來決定。不同的治理主體在各自所確立的制度體系中表現(xiàn)出對協(xié)商民主環(huán)節(jié)與程序的不同態(tài)度,從而在不同治理主體所確立的治理制度之間出現(xiàn)了差別。有的治理主體把協(xié)商民主的環(huán)節(jié)與程序納入治理的制度體系中,比如行業(yè)性社會組織把主要人物之間的協(xié)商作為組織決策的必要環(huán)節(jié);有的治理主體則完全在履行上級賦予的職責(zé),其職責(zé)內(nèi)容及履職方式并未納入治理的制度體系,比如農(nóng)村中的社區(qū)組織,盡管職責(zé)中的不少內(nèi)容是服務(wù)性的,但服務(wù)內(nèi)容并無多少可以協(xié)商的彈性。

不同治理主體所確立的治理制度體系在協(xié)商民主環(huán)節(jié)及程序上的差別,在多數(shù)從本地滋生出的治理主體之間主要表現(xiàn)為程度上的差異。有的治理主體在其治理制度體系中規(guī)定了較多的協(xié)商環(huán)節(jié),而協(xié)商的范圍則比較有限,從而表現(xiàn)出民主程度的明顯不足,多數(shù)村民無法以民主的方式參與協(xié)商過程,而激活村民的主體作用,促進其積極參與農(nóng)村治理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)[11]。有的治理主體在有些環(huán)節(jié)上則是民主較多而協(xié)商不足,從而較多地表現(xiàn)了競爭性選舉民主的特質(zhì),競爭性民主選舉在協(xié)商不足或缺乏協(xié)商的情況下,極容易造成農(nóng)村社會的派性活動,甚至造成派性壓過共性的不良結(jié)果[12]。在有派性的村莊中,村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)是派性,不同派系的力量能否在村莊權(quán)力組織中達成一致進而構(gòu)造一種相對平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu),決定了村莊政治的穩(wěn)定[13]。有的治理主體雖然在協(xié)商民主的環(huán)節(jié)及程序上并無缺項,但在具體的規(guī)范性上仍然存在一定瑕疵,或因協(xié)商過程中的代表遴選辦法未盡合理,或因協(xié)商的程序未盡合理,造成協(xié)商民主程序在一定情況下陷入沖突的境地而難以自拔。

2.4 農(nóng)村協(xié)商治理如何進行民主性的具體落實

農(nóng)村中的多元治理主體在履職方面,需要在協(xié)商民主理論的指導(dǎo)下進行治理環(huán)節(jié)及程序的完善工作。一方面要真正站在農(nóng)村治理之客觀需要的基礎(chǔ)上,立足于民主治理的要求,既要在治理組織架構(gòu)及運行程序建構(gòu)過程中充分聽取民意,也要在充分聽取民意的時候充分開展協(xié)商民主,從而在既考慮民眾需求又經(jīng)過民主協(xié)商同意的基礎(chǔ)上建立親和度高、可信度高的治理體系,以便能夠在治理的過程中充分了解民眾的需要,實現(xiàn)民眾對治理結(jié)果的高滿意度,充分貫徹落實群眾路線。另一方面也要注重在協(xié)商民主的環(huán)節(jié)上采取合理的程序,既要考慮到協(xié)商民主中的充分參與,盡可能地做到應(yīng)參與者盡參與,以便充分聽取人民群眾中關(guān)于某個問題、議題等的不同意見與建議。在不得不選代表進行協(xié)商的時候,則要充分注意代表遴選結(jié)果的代表性,盡可能將不同意見與建議的代表容納其中,并且注意協(xié)商民主參與者在其所代表的人群中應(yīng)該有相當(dāng)?shù)拇硇约捌湓谌罕娭械臋?quán)威性,比如聽證會這種協(xié)商民主所要求的代表之遴選,就要考慮其參與的意愿、觀點的代表性及聽證能力等因素。同時,也要考慮協(xié)商議事規(guī)則的合理性,在保證代表充分發(fā)言的基礎(chǔ)上,開展不同意見與建議之間的溝通與協(xié)商,在程序上應(yīng)平等對待不同的發(fā)言內(nèi)容,在協(xié)商過程中則要在程序上建構(gòu)起以理服人的對話程序,以便對話者在相互交往的過程中獲得一定程度的相互認(rèn)同,積累起重疊共識,并在重疊共識不斷擴大的基礎(chǔ)上,達成不同意見與建議之間的最大公約數(shù)。

不同的治理主體根據(jù)自己在治理過程中表現(xiàn)出來的環(huán)節(jié)與程序的瑕疵,從提高治理的民主性及科學(xué)性入手,將協(xié)商民主的完整環(huán)節(jié)與合理程序嵌入治理過程,就在結(jié)構(gòu)上改變了治理體系的制度,并在根本上凸顯了治理的民主色彩,還在相當(dāng)大的程度上增強了民眾對治理過程及事務(wù)的認(rèn)同感,從而有利于提高治理的效率、效力及效益。一般來說,協(xié)商民主環(huán)節(jié)與程序嵌入各個治理主體的治理過程,必然會帶來治理結(jié)構(gòu)、治理程序及治理結(jié)果的顯著變化,既體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)上凸顯共同利益在治理中的結(jié)構(gòu)性影響力,從而在很大程度上淡化治理過程的寡頭屬性或管理性色彩;也體現(xiàn)在治理程序凸顯共治的特質(zhì),從而使得協(xié)商后的共同意志取代了治理主體的意志,彰顯治理的公共性;還體現(xiàn)在治理結(jié)果更為明顯的公正性。

3 農(nóng)村協(xié)商民主制度體系中規(guī)則的多元化及其耦合

農(nóng)村多元協(xié)商民主治理在制度上客觀存在著規(guī)則的多元化,不同來源及不同目的的規(guī)則在內(nèi)容上并不能自然銜接,存在一定的沖突與矛盾。這就要求農(nóng)村協(xié)商民主的制度體系能夠在規(guī)則之間進行協(xié)調(diào),實現(xiàn)規(guī)則內(nèi)容的相互耦合,以形成一個體系化的整體性規(guī)則體系?；鶎狱h建的最終目的是促進農(nóng)村社會發(fā)展,在農(nóng)村治理中發(fā)揮引領(lǐng)模范作用[14]。因此,基層黨組織在多元規(guī)則的協(xié)調(diào)和耦合過程中扮演著重要角色,發(fā)揮著重要的領(lǐng)導(dǎo)、組織及協(xié)調(diào)等的作用。

3.1 農(nóng)村協(xié)商民主治理的規(guī)則協(xié)調(diào)性要求

農(nóng)村社會生活的內(nèi)容已經(jīng)非常豐富,其中的治理主體也日趨多元化,但作為一個整體,農(nóng)村社會生活的各個方面及不同環(huán)節(jié)之間的聯(lián)系不夠緊密,而不同治理主體分別治理的領(lǐng)域及相關(guān)問題之間在內(nèi)容上并不能截然分割開來。有些村莊以整體性治理克服了治理中的碎片化,取得了明顯的成績,這在客觀上提出了多元治理主體及各自的治理領(lǐng)域之間保持一種因治理對象的整體性聯(lián)系的必要性。從規(guī)則體系構(gòu)建的角度來看,就是不同治理主體所建構(gòu)的治理體系及相應(yīng)的制度規(guī)定之間存在著進行規(guī)則耦合的必要,以便使農(nóng)村社會的治理規(guī)則能在整體上保持一種邏輯的一致性及功能的協(xié)調(diào)性。

首先,不同治理主體之間在規(guī)則層面的協(xié)調(diào)性,要求不同治理主體在治理過程中實現(xiàn)一種彼此職責(zé)、權(quán)限、功能明確的分工。這既要求不同的治理主體在農(nóng)村治理中重點處理各自職責(zé)所系的問題,也要求不同的治理主體彼此在職責(zé)交匯或重疊的地方進行必要的規(guī)則協(xié)調(diào),以避免治理成功時的爭功、治理過程中的推諉及治理失敗后的避責(zé)。

其次,不同治理主體之間在規(guī)則層面的協(xié)調(diào)性,還表現(xiàn)在農(nóng)村治理體系中的治理主體因其在農(nóng)村治理體系整體中的地位與作用不同,而有明確的層次性,即有的治理主體重點在于處理具體問題及供給具體的服務(wù)等,而有的治理主體主要處理不同治理主體之間的關(guān)系,協(xié)調(diào)不同治理主體之間的規(guī)范或規(guī)則的交錯沖突或割裂不銜接?；鶎狱h組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用之一就是從具體的事務(wù)性工作中脫離出來,抓住重點、總攬全局、組織協(xié)調(diào),而不同規(guī)則體系的協(xié)調(diào)自然在其領(lǐng)導(dǎo)的范圍之內(nèi)。

再次,不同治理主體之間在規(guī)則層面的協(xié)調(diào)性,還要求農(nóng)村治理體系之整體布局要妥善處理好民主治理及協(xié)商治理、依法治理之間的關(guān)系。這就要求農(nóng)村治理體系的完善既要在民主治理、協(xié)商治理的法制化及法治化方面下功夫,以明確的法制化規(guī)范將民主治理及協(xié)商治理嵌入農(nóng)村多元治理的過程;也要在法制化及法治化的工作中貫徹民主治理及協(xié)商治理的原則,使廣大民眾能夠以民主的影響力及協(xié)商的工作方法,影響法制化及法治化的內(nèi)容,保證法制化及法治化的協(xié)商民主特質(zhì);還要在協(xié)商治理的過程中注入民主精神,使協(xié)商真正能體現(xiàn)和貫徹民意,并將體現(xiàn)民意的協(xié)商方式以法制的方式確定下來,使體現(xiàn)民意的民主協(xié)商成為農(nóng)村治理的一個剛性環(huán)節(jié)及剛性程序,通過法制化的規(guī)范保障使協(xié)商民主在環(huán)節(jié)上不可或缺、程序上不容避讓。一般而言,未來“鄉(xiāng)村治理難題的解決還是要在現(xiàn)代法律體系頂層設(shè)計指導(dǎo)下,形成以自治激發(fā)活力、靠法治明確預(yù)期、用德治春風(fēng)化雨的有效治理格局”[15]。

3.2 農(nóng)村協(xié)商民主多元規(guī)則之間的耦合要求

農(nóng)村治理體系在規(guī)則層面的協(xié)調(diào)性固然是農(nóng)村生活整體性的客觀要求,但它又不能在實踐中自然而然地實現(xiàn),不同規(guī)則體系間的協(xié)調(diào)往往面臨諸多困難,存在權(quán)力不能有效銜接、利益不能合理平衡和關(guān)系不能協(xié)調(diào)等現(xiàn)實難題。實際上,多元治理主體各自所形成的治理體系及其制度化的規(guī)則在自然自發(fā)的狀態(tài)下,不僅不能實現(xiàn)規(guī)則之間的協(xié)調(diào)和耦合,而且還會因各個規(guī)則體系在職責(zé)及功能等方面的缺位、越位而出現(xiàn)規(guī)則的空白或規(guī)則間的沖突。

農(nóng)村治理中的多元主體之間,“由于主體的利益之爭、化解制度平臺的缺失及其自身的主觀認(rèn)知等原因,表現(xiàn)出一定程度的沖突”[16]。既然不同治理主體之間的規(guī)則耦合不能在自然自發(fā)的狀態(tài)下實現(xiàn),那么它就必須在實踐中獲得自覺的調(diào)節(jié),即只有建立一個自覺調(diào)節(jié)彼此之間規(guī)則的系統(tǒng)才能保持多元治理規(guī)則之間的起碼協(xié)調(diào),實現(xiàn)農(nóng)村社會的秩序完整及良法善治。因為多元治理主體各自確立的規(guī)則體系及彼此之間的整體性聯(lián)系都立足于實踐并服務(wù)于實踐,所以不同治理主體所確立的規(guī)則之間的協(xié)調(diào)在根本上也是由農(nóng)村的實踐來促進和保證的。

在農(nóng)村多元治理體系中最能體現(xiàn)農(nóng)村實踐的協(xié)調(diào)力量,首先來自于農(nóng)村生活的廣大實踐者。他們以民主參與的方式廣泛地參與治理體系的規(guī)則生成過程,以參與主體的交叉性、重疊性、相關(guān)性等對他們參與生成的不同規(guī)則體系在內(nèi)容上進行必要協(xié)調(diào),在制度制定的過程中廣開言路有利于“實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的多元規(guī)范”的協(xié)調(diào)性[17]。

其次,最能體現(xiàn)農(nóng)村實踐的協(xié)調(diào)力量還來自于自覺地把握了農(nóng)村實踐的性質(zhì)、內(nèi)容及其特點的基層黨組織?；鶎狱h組織及黨員或從學(xué)習(xí)中國共產(chǎn)黨關(guān)于農(nóng)村發(fā)展及農(nóng)村治理的有關(guān)文件而深入了解農(nóng)村的實踐,或依靠自己在農(nóng)村實踐中的先進性自覺地把握農(nóng)村實踐的整體性需求及內(nèi)容特點,從而在農(nóng)村多元治理體系中處在領(lǐng)導(dǎo)和引導(dǎo)的地位,從而得以成為耦合不同治理主體所生成之規(guī)則的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者及協(xié)調(diào)者。將不同治理主體所生成的規(guī)則耦合成一個邏輯自洽的規(guī)則體系,使黨在農(nóng)村的政治領(lǐng)導(dǎo)貫徹和落實在農(nóng)村治理的規(guī)則體系上。

3.3 農(nóng)村多元規(guī)則耦合的立法協(xié)商路徑

農(nóng)村多元治理主體所生成的規(guī)則體系就其來源來看無疑是多元并存的,雖然多元規(guī)則之間的耦合具有農(nóng)村社會整體聯(lián)系性的客觀基礎(chǔ),但規(guī)則之間的耦合還是需要借助于必要的立法協(xié)商方可完成。多元規(guī)則之間的耦合在本質(zhì)上就是解決不同來源的規(guī)則的內(nèi)容不銜接、規(guī)范重疊及邏輯沖突問題。這一方面要求各個治理主體在形成相應(yīng)的規(guī)范體系時,就要充分發(fā)揮協(xié)商民主的制度優(yōu)勢,通過協(xié)商民主的環(huán)節(jié)進行立法協(xié)商,讓公眾的意志在立法上表達得充分、匯集得完整。將村莊層面的整體性內(nèi)容納入各個治理主體的規(guī)范體系內(nèi)容里,當(dāng)各主體最大限度地通過協(xié)商民主的環(huán)節(jié)吸納村莊層面的整體性內(nèi)容時,不同治理主體所形成的多元規(guī)范體系就會因為各自都較好地體現(xiàn)了村莊層面的整體性,而不至于在規(guī)范的內(nèi)容方面出現(xiàn)較多的內(nèi)容重疊及規(guī)范沖突。另一方面也要求各個治理主體在形成其規(guī)范體系的時候,要充分發(fā)揮基層黨組織的作用,既可以通過黨員吸納基層黨組織對某個治理領(lǐng)域規(guī)范內(nèi)容體系的指導(dǎo)性意見,從而將各個治理主體規(guī)范形成的過程納入基層黨組織的實質(zhì)性領(lǐng)導(dǎo)之下,也可以在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下進行規(guī)則體系的建構(gòu)工作,自覺將各自建章立制的工作納入基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)之下。

在規(guī)則耦合的社會實踐中,不論是各個治理主體充分發(fā)揮了協(xié)商民主環(huán)節(jié)的作用,還是不同治理主體自覺地將自己建章立制的工作置于基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)之下,都要注重建章立制工作中協(xié)商民主環(huán)節(jié)的合理程序。這一方面是因為只有協(xié)商民主環(huán)節(jié)的程序合理才能充分反映治理中的難點及重點等,并將群眾中蘊藏的合理性意見與建議集中起來,既實現(xiàn)不同治理體系中規(guī)則內(nèi)容的充分合理性,也實現(xiàn)基層黨組織從總攬村莊全局和協(xié)調(diào)村治各方角度所進行的合理指導(dǎo)。另一方面則因為只有協(xié)商民主環(huán)節(jié)的程序合理,才能在確定規(guī)則的過程中充分從法理上教育群眾,不僅能使群眾由衷地認(rèn)同規(guī)則并真誠地服從規(guī)則,而且還能使群眾在法理一貫的基礎(chǔ)上理解多元治理主體所生成的規(guī)則體系,同時需要通過司法健全農(nóng)村治理體系[18]。這樣既有利于消除某個治理主體所生成規(guī)則的邏輯矛盾,也有利于消除不同治理主體所生成的規(guī)則間的邏輯矛盾,以奠定多元規(guī)則耦合的工作基礎(chǔ)。

3.4 基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村的多元規(guī)則耦合

農(nóng)村協(xié)商民主治理格局在規(guī)則耦合層面的工作,還需要在實踐中充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、組織及協(xié)調(diào)作用。一方面,基層黨組織要自覺站在農(nóng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)地位上,站在農(nóng)村社會經(jīng)濟文化發(fā)展的大局高度,自覺開展對農(nóng)村中諸多治理主體之體系形成、組織建構(gòu)及治理過程的領(lǐng)導(dǎo),既要對本鄉(xiāng)本土社會經(jīng)濟文化發(fā)展中出現(xiàn)的新型治理組織施加影響,使其在組織建構(gòu)及治理過程中充分發(fā)揮協(xié)商民主的作用,將民眾的參與引導(dǎo)到協(xié)商民主的合理程序中;也要積極開展與嵌入農(nóng)村外來治理組織的聯(lián)系,在幫助外來治理組織有效深入農(nóng)村和扎根農(nóng)村的過程中,從其治理環(huán)節(jié)完善和程序優(yōu)化的高度豐富協(xié)商民主的內(nèi)容,在增強治理組織與鄉(xiāng)土社會的有機聯(lián)系過程中提高農(nóng)村民眾對外來治理組織的信任度與認(rèn)同感。另一方面,基層黨組織作為農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心,要積極地進行規(guī)則耦合的協(xié)調(diào)工作,既注重通過黨員在社會治理主體中發(fā)揮骨干作用,在治理主體建章立制的規(guī)范制定規(guī)則中體現(xiàn)基層黨組織意志的建議等,從而在不同規(guī)則的生成環(huán)節(jié)上進行規(guī)則協(xié)調(diào);也注重發(fā)揮基層黨組織對其他治理主體的政治領(lǐng)導(dǎo)作用,將基層黨組織關(guān)于相應(yīng)治理領(lǐng)域規(guī)則的建議輸入各個治理主體的規(guī)范生成過程,在不同治理主體生成規(guī)則的過程中,直接發(fā)揮基層黨組織在農(nóng)村治理中總攬全局和協(xié)調(diào)各方的作用;更注重發(fā)揮基層黨組織在農(nóng)村治理中的體系性建構(gòu)作用,不僅要在各個治理主體生成的規(guī)則之上進行層級更高的建章立制工作,以便在整體上把不同來源的規(guī)則在邏輯上整合起來,形成法理一貫和規(guī)則銜接的規(guī)則體系,而且還要自覺地建構(gòu)起基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的完善規(guī)則體系。

4 結(jié)語

農(nóng)村社會經(jīng)歷改革開放40多年的發(fā)展已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化,民眾生活水平獲得了極大的提高,但仍然存在發(fā)展不充分的情形,社會、經(jīng)濟、文化等方面的發(fā)展任務(wù)依然十分繁重,鄉(xiāng)村全面振興勢在必行。農(nóng)村社會的政治建設(shè)卻又明顯不能滿足鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性需要,農(nóng)村社會的治理水平亟待提高,在這樣的背景下農(nóng)村治理體系的完善和農(nóng)村協(xié)商民主制度體系完善就顯得尤為重要。基層黨組織因為具有政治上及組織上的先進性而處在農(nóng)村政治中心的地位,必然要在農(nóng)村協(xié)商民主制度體系的發(fā)展與完善方面發(fā)揮重要的領(lǐng)導(dǎo)作用。農(nóng)村協(xié)商民主制度體系建設(shè)中的規(guī)范完善與規(guī)則耦合必須充分發(fā)揮基層黨組織的示范性及組織領(lǐng)導(dǎo)作用。

基層黨組織一方面依據(jù)國家有關(guān)法律及黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)要求,自覺承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村協(xié)商民主制度建設(shè)的重要職責(zé),自覺以自身的先進性居于政治中心的地位,發(fā)揮總攬農(nóng)村協(xié)商民主制度全局及協(xié)調(diào)不同協(xié)商民主主體的作用,在農(nóng)村協(xié)商民主的廣泛性、整體性和協(xié)調(diào)性上發(fā)揮制度建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)者的作用;另一方面也自覺通過黨員把黨組織的先進性帶入其他協(xié)商民主的主體之中,發(fā)揮黨員在多元協(xié)商民主主體中的先鋒模范作用,使協(xié)商民主制度體系中的多元主體在制度建設(shè)的結(jié)果上增強彼此之間的銜接性與協(xié)調(diào)性,減少彼此在制度上的隔閡性及矛盾性。農(nóng)村協(xié)商民主制度體系的規(guī)范完善與規(guī)則耦合在相當(dāng)程度上取決于基層黨組織的黨建成果。只有高水平的黨建才能給農(nóng)村協(xié)商民主制度體系的規(guī)范完善和規(guī)則耦合提供堅強有力的政治中心,并由此促使農(nóng)村協(xié)商民主不同部分的規(guī)范能夠在民主性及科學(xué)性的維度完善起來,也使農(nóng)村協(xié)商民主制度體系的規(guī)則呈現(xiàn)出整體性、協(xié)調(diào)性及統(tǒng)一性。