遼寧省農(nóng)村供水工程運(yùn)行管護(hù)典型案例分析

王健驍

(遼寧省水利事務(wù)服務(wù)中心，沈陽 110003)

1 基本概況

1.1 遼寧省農(nóng)村飲水安全工程現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全省共有農(nóng)村飲水安全工程21916處，可保障全省1725.68萬農(nóng)村居民飲水安全，全省農(nóng)村集中供水率84%，自來水普及率81%。其中，按受益規(guī)模劃分，萬人以上工程73處，覆蓋受益人口159.48萬人，千人以上工程3924處，覆蓋受益人口967.95萬人；按供水形式劃分，集中供水工程21916處，覆蓋受益人口1725.68萬人，分散供水工程62.51萬處，覆蓋受益人口328.70萬人。

1.2 農(nóng)村飲水安全工程管護(hù)現(xiàn)狀

農(nóng)村飲水安全工程建后運(yùn)行管護(hù)以區(qū)域統(tǒng)籌管理和工程自治管護(hù)相結(jié)合方式，主要表現(xiàn)為縣級(jí)監(jiān)管和集體管護(hù)模式。

1.2.1 區(qū)域統(tǒng)籌管理情況

1)管理責(zé)任體系建立與落實(shí)：

為進(jìn)一步加強(qiáng)全省農(nóng)村飲水工程建后運(yùn)行管護(hù)工作，結(jié)合我省實(shí)際，以縣為單位推動(dòng)建立農(nóng)村飲水安全管理責(zé)任體系，全面落實(shí)地方人民政府主體責(zé)任、水行政主管部門行業(yè)監(jiān)管責(zé)任和供水單位運(yùn)行管理責(zé)任“三個(gè)責(zé)任”，運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)、運(yùn)行管理辦法及運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)“三項(xiàng)制度”，以及農(nóng)村飲水工程水價(jià)確定和水費(fèi)征收工作。

截至2019年底，全省95個(gè)項(xiàng)目縣(市、區(qū))已全部落實(shí)了“三個(gè)責(zé)任”，縣級(jí)責(zé)任主體及管護(hù)主體基本明確。“三項(xiàng)制度”方面，44個(gè)縣(市、區(qū))成立了運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)，僅占46%；50個(gè)縣制定(市、區(qū))運(yùn)行管理辦法，僅占53%；20個(gè)縣(市、區(qū))落實(shí)了運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)，僅占21%。農(nóng)村飲水安全管理責(zé)任體系基本建立，但運(yùn)行管理機(jī)制尚不健全。部分地區(qū)管理機(jī)構(gòu)不明確；運(yùn)行管理辦法指導(dǎo)性不強(qiáng)，且執(zhí)行打折扣；維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)投入不足，運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)缺失無法落實(shí)[1]。

2)水價(jià)確定與水費(fèi)征收：

截至2019年底，全省納入水費(fèi)收繳的集中供水工程有21916處，其中千人以上工程3924處，千人以下工程17992處，全省預(yù)計(jì)年水費(fèi)收繳2.02億元，水費(fèi)收繳率68%，其中，千人以上工程水費(fèi)收繳率73%，千人以下工程水費(fèi)收繳率57%。全省農(nóng)村供水水費(fèi)收繳受體制機(jī)制、自然地理、水文水資源等因素影響，存在主要問題為：一是尚有12個(gè)縣(市、區(qū))未出臺(tái)水價(jià)政策文件，占縣區(qū)總數(shù)的13%；二是小規(guī)模單村單屯供水工程定價(jià)難、收費(fèi)難；三是東西部山區(qū)自流水源工程管護(hù)缺失，無法收取水費(fèi)；四是全省計(jì)量設(shè)施配備率約為15%，水費(fèi)收繳基礎(chǔ)設(shè)施條件差，導(dǎo)致水費(fèi)收繳率難以保證。

1.2.2 工程自治管護(hù)情況

農(nóng)村飲水工程建成經(jīng)驗(yàn)收合格后，根據(jù)工程建設(shè)規(guī)模及使用范圍，將工程所有權(quán)移交至縣、鄉(xiāng)人民政府，并由所有權(quán)主體根據(jù)實(shí)際需要，通過指派、承包、租賃和購買服務(wù)等形式落實(shí)管護(hù)承接主體。農(nóng)村飲水工程承接主體主要村民委員會(huì)、村級(jí)用水合作組織、物業(yè)化管理公司以及供水服務(wù)站等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省21916處農(nóng)村飲水工程，村民委員會(huì)、村級(jí)用水合作組織管理的有19943處，占比91%，該部分工程運(yùn)行管理人員由村水管員兼任，缺少專業(yè)技術(shù)技能，水費(fèi)收繳率僅約為60%，運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)和維修養(yǎng)護(hù)投入無法保障；供水服務(wù)站管理的有1900處，占比8.7%，該部分工程初步配備了運(yùn)行管理人員，水費(fèi)收繳率75%，基本維持運(yùn)行，但隨著工程逐年老化，運(yùn)行成本增加，運(yùn)行難度加大[1]。物業(yè)化管理公司專業(yè)管理的有73處，占比0.3%，該部分配備了專業(yè)的運(yùn)行管理人員，水費(fèi)收繳率約為90%，能夠保證工程持續(xù)運(yùn)行及基礎(chǔ)性維修養(yǎng)護(hù)。

2 典型案例分析

為摸清全省農(nóng)村飲水安全工程建后運(yùn)行管護(hù)情況，分類分析總結(jié)當(dāng)前運(yùn)行管護(hù)經(jīng)驗(yàn)做法和存在問題，結(jié)合我省省情、水資源分布和區(qū)域性差異，甄選不同類型、不同規(guī)模的農(nóng)村飲水安全典型工程，對(duì)其建后管護(hù)情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，分析成因，篩選典型工程案例。

2.1 東部山區(qū)撫順縣上馬鎮(zhèn)蒼石村飲水工程

工程類型：小型自流井。本次調(diào)研甄選的100處農(nóng)村飲水安全工程中，有12處與此工程類型、現(xiàn)狀相似。

工程概況：該工程為單村大口井，水源類型為淺層地表水，工程受益人口580人。工程運(yùn)行無成本。

管護(hù)機(jī)制：工程管護(hù)承接主體為村委會(huì)，工程管護(hù)由村民自發(fā)組織，無管護(hù)機(jī)制、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，村民用水免費(fèi)。

存在問題：設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低、工程可持續(xù)性差，冬季存在季節(jié)性缺水現(xiàn)象。

2.2 西部地區(qū)朝陽縣柳城街道南大營子村供水工程

工程類型：小型機(jī)井(村管)。本次調(diào)研甄選的100處農(nóng)村飲水安全工程中，有37處與此工程類型、現(xiàn)狀相似。

工程概況：該工程為單村機(jī)電井，水源類型為深層地下水，工程受益人口500人。工程設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單，建設(shè)成本低，管理上有村委會(huì)兜底。

管護(hù)機(jī)制：工程管護(hù)承接主體為村委會(huì)，村委會(huì)負(fù)責(zé)工程管護(hù)，并承擔(dān)工程運(yùn)行電費(fèi)，除電費(fèi)外無運(yùn)行經(jīng)費(fèi)投入。

存在問題：無專業(yè)化維修隊(duì)伍，缺少運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)，隨著運(yùn)行年限增加效益衰減明顯。

2.3 中部地區(qū)蓋州市尚和寨村飲水安全工程

工程類型：小型機(jī)井工程(承包)。本次調(diào)研甄選的100處農(nóng)村飲水安全工程中，有15處與此工程類型、現(xiàn)狀相似。

工程概況：該工程為單村機(jī)電井，水源類型為深層地下水，工程受益人口2231人。工程設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單，建設(shè)成本低，工程由承包方或用水合作組織管理。

管護(hù)機(jī)制：工程管護(hù)承接主體為村委會(huì)，形式為承包管理，村委會(huì)收取承包費(fèi)，不再為工程基本運(yùn)行兜底，無運(yùn)行經(jīng)費(fèi)投入。承包方負(fù)責(zé)工程運(yùn)行管護(hù)和水費(fèi)收取，減少了村委會(huì)對(duì)工程管護(hù)的人力和財(cái)力投入。

存在問題：工程承包收益主要來自于水費(fèi)營收，承包人為獲利，勢(shì)必壓減必要的運(yùn)行維護(hù)，追求短期利益，導(dǎo)致工程“帶病運(yùn)行”風(fēng)險(xiǎn)增高[2]，最終減少工程使用壽命。

2.4 西部地區(qū)黑山縣水泉水廠

工程類型：鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中供水工程。本次調(diào)研甄選的100處農(nóng)村飲水安全工程中，有29處與此工程類型、現(xiàn)狀相似。

工程概況：該工程類型為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中供水工程，水源類型為深層地下水，工程受益人口8000人。工程建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)高于單村供水工程，有凈化和消毒設(shè)施[2]。

管護(hù)機(jī)制：工程管護(hù)承接主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排專人負(fù)責(zé)工程管護(hù)、水費(fèi)收取。有專業(yè)化的維修隊(duì)伍。運(yùn)行經(jīng)費(fèi)主要來自于水費(fèi)營收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入有限。

存在問題：水費(fèi)營收主要用于支付電費(fèi)、一般性維修，在人員薪酬、工程升級(jí)改造、水廠維護(hù)、終端維修等方面存在資金缺口，工程大多處于虧損狀態(tài)，伴隨運(yùn)行年限增加、工程老化加重，工程長(zhǎng)效良性運(yùn)行面臨的壓力與日俱增。

2.5 東部地區(qū)東港市孤山鎮(zhèn)凈水廠供水工程

工程類型：規(guī)模化供水工程。本次調(diào)研甄選的100處農(nóng)村飲水安全工程中，有7處與此工程類型、現(xiàn)狀相似。

工程概況：該工程類型為規(guī)?；┧こ?，水源類型為深層地下水，工程受益人口50224人。工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高，凈化消毒等配套設(shè)施完善，供水水量、水質(zhì)有保障。

管護(hù)機(jī)制：工程管護(hù)承接主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)際由水廠進(jìn)行專業(yè)化、物業(yè)化管理。由水廠負(fù)責(zé)工程管護(hù)和水費(fèi)收取，有專業(yè)化的維修隊(duì)伍；工程安裝預(yù)付費(fèi)IC卡水表，水費(fèi)收取率高。

存在問題：水廠運(yùn)行成本高，用水戶用水量小，短期無法攤低工程運(yùn)行成本，加之各地財(cái)力有限，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)投入不足，工程運(yùn)行存在資金缺口。

3 存在問題及成因

根據(jù)上述案例分析，不同類型工程受建設(shè)規(guī)模、水源形式、運(yùn)行模式等因素影響，存在的問題不盡相同。但仍可通過對(duì)工程可持續(xù)性、管護(hù)主體和管護(hù)模式等方面分析，發(fā)現(xiàn)一些共性問題。主要表現(xiàn)為：

1)部分工程管護(hù)主體缺位。部分工程規(guī)模小，受益農(nóng)戶少，工程只能由村民自行管護(hù)，或由村委會(huì)代管，因?qū)こ坦茏o(hù)認(rèn)識(shí)不足或不具備相關(guān)技能，無法落實(shí)管護(hù)工作，工程可持續(xù)性差。

2)工程養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)投入不足。近10a新建農(nóng)村飲水工程僅占全部工程的約30%，加之以前工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，工程老化失修嚴(yán)重，效益衰減普遍，大多建設(shè)15a以上工程均帶病運(yùn)行，維修養(yǎng)護(hù)需求巨大。

3)工程運(yùn)行經(jīng)費(fèi)無法落實(shí)。省以上投資大多用于工程建設(shè)及維修養(yǎng)護(hù)，工程運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)尚無明確來源渠道，因缺乏必要的工程運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)，致使出現(xiàn)工程無人管、無力管和無法管的情況。

4)工程建后管護(hù)機(jī)制不健全。農(nóng)村飲水工程建后管護(hù)相關(guān)措施尚未形成合力，政府(集體)監(jiān)管和社會(huì)(企業(yè))管護(hù)未能有機(jī)融合，部分地區(qū)水價(jià)確定機(jī)制未能結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實(shí)際，水費(fèi)收繳未能反哺工程運(yùn)行管護(hù)，財(cái)政補(bǔ)貼未落實(shí)或未充分發(fā)揮濟(jì)困、激勵(lì)和兜底作用等機(jī)制問題制約農(nóng)村飲水工程長(zhǎng)效運(yùn)行。

4 優(yōu)化長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制的對(duì)策建議

1)建議制定相關(guān)政策，明確管護(hù)主體，提升管護(hù)工作重要性。充分發(fā)揮政府監(jiān)管、引導(dǎo)，以及市場(chǎng)在資源配置中的作用，促進(jìn)政府(集體)監(jiān)管和社會(huì)(企業(yè))管護(hù)有機(jī)融合，鼓勵(lì)組建區(qū)域性專業(yè)化供水經(jīng)營管理組織，通過購買服務(wù)或協(xié)會(huì)管理，推行農(nóng)村飲水物業(yè)化管理和家政式服務(wù)模式，提升供水服務(wù)專業(yè)化水平[3]。

2)建議制定相關(guān)政策，規(guī)范水價(jià)確定和水費(fèi)收繳、使用。充分考慮服務(wù)對(duì)象是農(nóng)民的本職特征，因地制宜推行基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)相結(jié)合的模式，科學(xué)確定水價(jià)，并制定水費(fèi)征收使用支出管理辦法，促進(jìn)水費(fèi)足額征收，規(guī)范使用。建議引導(dǎo)水費(fèi)重點(diǎn)用于保障農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)，并在保證必要的運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)的前提下，通過水費(fèi)提留，參照“房屋維修基金”模式，建立農(nóng)村飲水安全工程維修基金[3]。

3)建議制定相關(guān)政策，建立健全財(cái)政扶持長(zhǎng)效機(jī)制。加大省以上財(cái)政投入，本著“濟(jì)困、激勵(lì)、兜底”的原則，優(yōu)先解決存在工程運(yùn)行困難的地區(qū)維修養(yǎng)護(hù)問題，獎(jiǎng)補(bǔ)運(yùn)行管護(hù)機(jī)制良好的地區(qū)和工程建立維修基金，對(duì)特殊地區(qū)、特殊工程和特殊人群實(shí)行兜底補(bǔ)助。