李偉,李曉坡,李起

(1.南陽市河湖事務中心，河南 南陽 473000；2.臥龍區(qū)水利局，河南 南陽 473000；3.南陽市河湖事務中心，河南 南陽 473000)

1 河道采砂管理現(xiàn)狀

河道砂石是重要的建筑材料，河道砂石開采利用由來已久。2013年以前，國家、省、市對河道采砂管理沒有專門的規(guī)定，河道采砂管理缺乏依據(jù)、秩序紊亂，在河道管理范圍內(nèi)亂采亂挖、隨意堆放，嚴重影響河勢穩(wěn)定、防洪安全、相關(guān)工程安全和生態(tài)安全，社會矛盾集中，嚴重影響社會穩(wěn)定。2013年4月，《河南省河道采砂管理辦法》的出臺，給河道采砂管理工作提供了依據(jù)，但散小企業(yè)為獲取中標，在掛牌拍賣時競相抬高報價，造成市場砂價虛高，或中標后為追求經(jīng)濟利益，千方百計超范圍、超深度、超許可采砂量開采。由于各級水利部門人員少，監(jiān)管不到位，給河道采砂監(jiān)管造成極大困難。再者，現(xiàn)行法律對非法采砂處罰力度小，加上水利行政部門無行政強制權(quán)，部門聯(lián)合執(zhí)法難度大，違法采砂成本低，造成非法采砂屢禁不止。為規(guī)范河道采砂管理，各地不斷探索河道采砂管理的新模式。2018年8月，南陽市委、市政府出臺了《南陽市推進河道砂石資源管理國有化改革穩(wěn)定砂石市場的意見》，要求各縣區(qū)成立國有采砂公司，采取統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一發(fā)證、統(tǒng)一開采、統(tǒng)一銷售、統(tǒng)一收益分配、統(tǒng)一管理、聯(lián)合執(zhí)法的“六統(tǒng)一聯(lián)”模式對河道砂石開采經(jīng)營實行統(tǒng)一管理，在規(guī)范河道采砂方面取得了良好的效果。2018年12月1日，河南省水利廳印發(fā)了《河南省河道采砂現(xiàn)場管理規(guī)定》，對河道砂石的開采、運輸和存儲做出了明確規(guī)定。2019年2月，水利部印發(fā)了《關(guān)于河道采砂管理工作的指導意見》，對責任落實、規(guī)劃約束、許可審批、采砂監(jiān)管提出了明確要求。各地認真貫徹國家、省、市有關(guān)管理規(guī)定，河道采砂管理基本實現(xiàn)科學、規(guī)范、有序、可控的局面，但在具體工作中存在著一些亟待探討和解決的問題。

2 當前河道采砂管理中存在的問題

2.1 采砂規(guī)劃編制不夠科學

各地按照《河道采砂編制規(guī)程》編制的河道采砂規(guī)劃，由于前期工作不到位，導致規(guī)劃編制不夠科學。主要表現(xiàn)在：學習不到位，對禁采區(qū)劃分標準掌握不準，或前期調(diào)查不到位，存在漏調(diào)查現(xiàn)象，將依法應劃為禁采區(qū)的河段劃為可采區(qū)。前期測量或標準把握不全，可采取范圍劃得過大，工程及設施預留保護范圍過小，形成安全隱患。前期勘察資料精度不夠，造成可采區(qū)砂石的儲量計算不準確。前期論證不充分，采砂設備選型不合理，造成后期采砂無法實施，或采砂深度難以控制。

2.2 年度實施方案編制不合理

各地編制的河道采砂規(guī)劃基本為5年規(guī)劃，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和河勢的變化，一些可采區(qū)在實施時已符合禁采條件，應禁止采砂。但由于在編制年度實施方案時沒有做好現(xiàn)場調(diào)查，導致沒有及時將可采區(qū)變?yōu)榻蓞^(qū)，繼續(xù)實施河道采砂。有的地方因考慮鄉(xiāng)村經(jīng)濟利益，采砂點設置過多、分布零散，造成河道采砂現(xiàn)場管理難度大。同時由于點多、分布零散，即使規(guī)范采砂后，河床依然坑洼不平，影響河勢穩(wěn)定效果。

2.3 采砂現(xiàn)場管理不規(guī)范

河道采砂公示不到位，導致部分群眾誤將合法采砂當作非法采砂舉報，造成輿情量大，行政成本增加。采砂現(xiàn)場起止點設置不明顯或不設置，造成監(jiān)督管理難，不法企業(yè)超范圍采砂。采砂深度缺乏有效控制措施，特別是水下采砂深度難以測量，不法企業(yè)超深度采砂。土地征用難，部分采砂企業(yè)不得不將砂石堆放在河道內(nèi)，嚴重影響防洪安全。部分地方存在重經(jīng)濟效益，輕生態(tài)修復，不僅不能及時對因采砂而損壞的道路、河道岸坡和相關(guān)水利設施進行修復，而且不能及時清理河道內(nèi)的棄料，平整河床，給河道生態(tài)造成嚴重破壞。

3 解決現(xiàn)存問題的對策

3.1 科學編制河道采砂規(guī)劃

采砂規(guī)劃是合理開發(fā)利用砂石資源的依據(jù)，科學編制河道采砂規(guī)劃，依法劃定可采區(qū)、禁采區(qū)，合理確定采砂深度、采砂控制總量和年度開采量意義重大。

3.1.1 全面掌握規(guī)劃編制依據(jù)

規(guī)劃編制單位要組織規(guī)劃編制人員認真學習國家有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程，明確規(guī)劃編制依據(jù)、方法、內(nèi)容等。

3.1.2 扎實做好前期調(diào)查工作

規(guī)劃編制單位要全面收集與規(guī)劃相關(guān)的有關(guān)部門的資料，深入實際詳細調(diào)查河道內(nèi)相關(guān)建筑物的建設情況，認真做好實地測量和勘察工作，為規(guī)劃編制打好基礎。

3.1.3 科學分析論證

規(guī)劃編制單位要全面系統(tǒng)地分析論證，依法劃定可采區(qū)、禁采區(qū)，可采期和禁采期，合理確定砂石儲量、采砂深度、可開采總量、年度控制開采量和采砂作業(yè)方式，并編制河道采砂規(guī)劃。

3.1.4 嚴格審查審批

河道采砂規(guī)劃涉及的相關(guān)部門，要立足本行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)定，對規(guī)劃進行認真審查，并提出合理化的意見建議，以便規(guī)劃部門修改，審批部門科學審批。

3.2 合理編制年度采砂方案

年度采砂方案是年度砂石資源開采的重要依據(jù)。編制年度采砂方案重點要把握好以下幾點。

3.2.1 做好現(xiàn)場復核工作

方案編制單位在編制河道采砂年度實施方案前，要做好采砂點的現(xiàn)場調(diào)查，依據(jù)河勢變化、河道管理范圍內(nèi)工程建設情況和相關(guān)政策，對可采范圍、采砂深度、作業(yè)方式進行調(diào)整，并按程序報規(guī)劃原審批機關(guān)進行審批。

3.2.2 突顯規(guī)劃的剛性約束

方案編制單位在編制河道采砂年度實施方案時，采砂點位置設置、采砂范圍、采砂深度、采砂機具的配備、采砂年度控制總量等要嚴格按照批復的河道采砂規(guī)劃執(zhí)行，確需變更的要報規(guī)劃的原審批機關(guān)進行審批。

3.2.3 科學設置采砂點

為便于生態(tài)修復，減少地方關(guān)系協(xié)調(diào)和行政監(jiān)督成本，要集中開采、便于監(jiān)管、便于生態(tài)修復的原則，盡量減少采砂點。

3.3 加強河道采砂現(xiàn)場監(jiān)管

采砂現(xiàn)場監(jiān)管是規(guī)范化河道采砂管理的重點，現(xiàn)場管理不到位，采砂企業(yè)打著合法采砂的招牌，亂挖亂采，不僅影響防洪安全、相關(guān)工程安全和生態(tài)安全，而且嚴重影響人民群眾切身利益和政府形象。

3.3.1 做好現(xiàn)場管理的前期準備工作

建立健全現(xiàn)場管理機構(gòu)，配備現(xiàn)場管理人員和相關(guān)設施，明確管理責任，完善相關(guān)管理制度，落實工作經(jīng)費。針對部分地方人員不足，技術(shù)力量薄弱的問題，建議參照工程施工監(jiān)理的方式，委托專業(yè)監(jiān)理公司進行現(xiàn)場監(jiān)理。

3.3.2 做好公開公示工作

發(fā)證部門要向當?shù)厝罕娭v清采砂規(guī)劃審批、采砂許可及生態(tài)修復等情況，征得群眾的理解和支持，并在采砂點河道岸邊明顯位置、主要下河交通路口和群眾聚集的地方設置公示牌，公示河道采砂相關(guān)信息，自覺接受群眾監(jiān)督。

3.3.3 做好開采前的準備工作

采砂企業(yè)嚴格按照批復的年度采砂實施方案做好實地放線和原始地形測量工作，并在采砂點的四周設施明顯的標識，便于施工和監(jiān)督管理。采砂現(xiàn)場監(jiān)督部門要嚴格按照批復的年度采砂實施方案核查采砂,對企業(yè)的技術(shù)人員和設備配備不符合要求的禁止開始采砂。

3.3.4 做好采砂過程監(jiān)管

現(xiàn)場監(jiān)管人員要采取現(xiàn)場測量、計重等辦法，加強對采砂范圍、采砂深度、采砂量的控制，嚴禁超范圍、超深度、超量開采。堅持“邊開采、邊修復”的原則，督促采砂業(yè)主及時將砂石清運出河道管理范圍以外，平整棄料堆體和采砂坑。河道采砂結(jié)束以后，發(fā)證單位要組織有關(guān)部門對河道采砂情況、生態(tài)修復情況，損壞的道路情況及相關(guān)設施修復情況進行驗收。

3.3.5 充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)加強監(jiān)管

發(fā)證單位在委派人員進行現(xiàn)場監(jiān)管的同時，要在采砂點的四周設置電子圍欄，在采砂船、運砂車上安裝GPS衛(wèi)星定位系統(tǒng)，建立采砂電子化監(jiān)控系統(tǒng)，設置自動報警系統(tǒng)，對采、運、儲實施24 h在線監(jiān)控。

4 結(jié)語

近年來，各級黨委政府高度重視河道采砂管理工作，認真貫徹落實習近平總書記的生態(tài)文明思想。不斷完善河道采砂管理的體制機制，創(chuàng)新管理模式，建立河道采砂管理黨政責任制，堅持疏堵結(jié)合。既嚴厲打擊非法采砂，又在保證安全和生態(tài)的前提下，通過科學規(guī)劃、規(guī)范許可、有效監(jiān)管，使砂資源的開發(fā)利用更加科學合理。