張 慧

（廈門大學(xué)法學(xué)院，福建 廈門361005）

一、國(guó)家治理的內(nèi)涵

從改革開放前的社會(huì)治安綜合治理，到2004年黨的十六屆四中全會(huì)提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，再到2013年國(guó)家治理的提出，我國(guó)國(guó)家治理政策的發(fā)展根植并成長(zhǎng)于中華人民共和國(guó)的發(fā)展史，同時(shí)受到了國(guó)際政治理論與實(shí)踐的一定影響［1］。習(xí)近平總書記指出：“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度；國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面。”［2］可見，整個(gè)國(guó)家治理概念便是圍繞“制度”與“能力”展開的。此外，國(guó)家治理改造與重新闡發(fā)了“治理”理論［3］，因而吸收了治理理論的基本內(nèi)容。治理概念擁有多種含義，如羅茲便總結(jié)了治理的六種用法：“最小國(guó)家；公司管理；新公共管理；善治；一套社會(huì)控制系統(tǒng)；自組織網(wǎng)絡(luò)”［4］。但在社會(huì)治理領(lǐng)域，治理的概念基本可以概括為：通過(guò)多中心、網(wǎng)絡(luò)化的多元主體協(xié)商合作［5］，達(dá)成善治的理想目標(biāo)的管理方式與管理措施。綜合“國(guó)家治理”的定義以及“治理”理論的基本含義，國(guó)家治理的內(nèi)涵可概括闡釋為：國(guó)家在完善制度的基礎(chǔ)上，憑借協(xié)作治理和能力建設(shè)來(lái)達(dá)成善治。

（一） 制度完善

制度能夠?yàn)閲?guó)家治理提供民主正當(dāng)性證成，從而實(shí)現(xiàn)合法治理?！叭魏螜?quán)力……一般都有為自己之正當(dāng)性辯護(hù)的必要”［6］。中國(guó)是一個(gè)有著14億人口的民主代議制國(guó)家，人民民主專政的國(guó)家性質(zhì)和人民代表大會(huì)制的國(guó)家根本政治制度集中體現(xiàn)在依法治國(guó)的基本治國(guó)方略中。無(wú)論對(duì)主導(dǎo)還是參與國(guó)家治理的主體而言，在各領(lǐng)域法律法規(guī)的制定和修改過(guò)程中充分貫徹民主原則，再施行具有民主正當(dāng)性的制度，以制度制約政府行為，是在日常的國(guó)家治理活動(dòng)中體現(xiàn)人民意志、獲取政治認(rèn)同的必由之路。民主正當(dāng)性能夠?yàn)閲?guó)家治理活動(dòng)提供公民的心理認(rèn)可，進(jìn)而促使公民服從、支持治理行為，塑造治理的社會(huì)基礎(chǔ)，從而有利于憑借較低成本順利達(dá)成治理目標(biāo)。

制度治理有助于維持國(guó)家長(zhǎng)治久安，從而實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定治理。制度化、規(guī)范化、程序化的國(guó)家治理，將穩(wěn)定、透明的制度作為治理主體賴以取得和安排其力量、表達(dá)和實(shí)現(xiàn)其意志的常規(guī)手段，能夠給予相關(guān)主體穩(wěn)定的行為預(yù)期。由相對(duì)穩(wěn)定的制度整合新的治理參與要求以消弭不安定因素［7］，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)龐大復(fù)雜的國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等國(guó)家治理主體之間的關(guān)系，能夠長(zhǎng)期維持相對(duì)合理的國(guó)家治理系統(tǒng)。同時(shí)，依照具有現(xiàn)代法治內(nèi)核的制度進(jìn)行的治理可以反向限制權(quán)力，防止權(quán)力濫用導(dǎo)致的政權(quán)合法性下降，維持國(guó)家治理長(zhǎng)期、穩(wěn)定地持續(xù)進(jìn)行。

制度治理有助于國(guó)家治理能力的穩(wěn)步提升，從而實(shí)現(xiàn)有效治理。國(guó)家治理能力的提升實(shí)質(zhì)是治理者能力的提升，一時(shí)一地的人才選拔、教育培訓(xùn)或者辦公設(shè)備更新都是治理能力提升的有效路徑，但整體的國(guó)家治理能力隨著時(shí)代的發(fā)展、國(guó)家治理環(huán)境的變化不斷升級(jí)，仍需依靠穩(wěn)定、科學(xué)的制度?！皣?guó)家治理能力實(shí)則就是國(guó)家制度供給的能力”［8］。因此，國(guó)家治理能力由國(guó)家制度產(chǎn)生，國(guó)家治理的能力建設(shè)仍需主要通過(guò)國(guó)家制度安排進(jìn)行。在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)中，國(guó)家治理體系是基礎(chǔ)、核心和治理能力的依托。

（二）協(xié)作治理

國(guó)家治理是一國(guó)之內(nèi)的多元行動(dòng)者在共同利益和共同目標(biāo)的基礎(chǔ)上，以解決問(wèn)題為根本導(dǎo)向，在相互包容各方對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)管理活動(dòng)的前提下所進(jìn)行的合作［9］［10］。在我國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)中，“國(guó)家”元素與“治理”元素同等重要［11］，因此須在參考國(guó)外豐富的治理理論研究和實(shí)踐的同時(shí)，堅(jiān)持我國(guó)治理的國(guó)家主導(dǎo)定位。如此，在當(dāng)代中國(guó)的語(yǔ)境下，治理理論的合作理念便應(yīng)轉(zhuǎn)換為國(guó)家治理的協(xié)作理念，即合作加國(guó)家主導(dǎo)模式［12］。

多元合作是國(guó)家治理的題中之意。有關(guān)國(guó)家治理能力，習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“必須適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化總進(jìn)程，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國(guó)家機(jī)構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運(yùn)用中國(guó)特色社會(huì)主義制度有效治理國(guó)家的能力”［13］。對(duì)于國(guó)家治理能力明確了黨、國(guó)家機(jī)構(gòu)、人民群眾在國(guó)家治理活動(dòng)中均享有各自地位，契合了“治理”理論的合作理念，公民從作為間接治理主體的委托人轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家事務(wù)的直接管理者［14］。

國(guó)家主導(dǎo)是國(guó)家治理不可忽視的組成內(nèi)容?？疾熘卫砝碚摰陌l(fā)展，繼市場(chǎng)失靈、政府失靈以及治理失靈之后，人們提出了“元治理”概念［15］，希望在多元主體的協(xié)商合作中能夠有一個(gè)組織者，以協(xié)調(diào)各方、統(tǒng)籌活動(dòng)，克服治理所存在的決策拖沓、動(dòng)力不足、執(zhí)行力差等缺陷。一國(guó)內(nèi)部的眾多治理主體中，在民主正當(dāng)性、資源占有與分配能力、決策執(zhí)行能力、公共產(chǎn)品提供能力等方面，國(guó)家往往占據(jù)了絕對(duì)性優(yōu)勢(shì)，因而其被寄予希望來(lái)承擔(dān)“元治理”責(zé)任是具有現(xiàn)實(shí)合理性的。在國(guó)家治理政策中，以黨和政府為代表的國(guó)家已主動(dòng)擔(dān)負(fù)起了治理主導(dǎo)者角色，以其規(guī)范制定功能，資源、信息優(yōu)勢(shì)，在治理主體網(wǎng)絡(luò)中的超然地位，以及集體價(jià)值的守衛(wèi)者擔(dān)當(dāng)［16］，為國(guó)家治理的順利運(yùn)行提供保障。

（三）能力建設(shè)

在制度化、規(guī)范化、程序化的治理方針要求下，一部良好國(guó)家制度的執(zhí)行有賴于一系列制度的支撐和配合，而這一套配套制度體系便形成了國(guó)家治理能力的最穩(wěn)定來(lái)源。自中黨的十五大明確提出依法治國(guó)基本方略以來(lái)，法律制度的重要性便在中國(guó)逐漸深入人心，制度建構(gòu)被視作治理中的頭等大事。在我國(guó)，“制度決定論”的論調(diào)雖并不是自弘揚(yáng)法治開始流行［17］，但“立法中心主義”也曾長(zhǎng)期作為社會(huì)輿論與學(xué)術(shù)思想的主流。似乎對(duì)于一切社會(huì)問(wèn)題，只要擁有相應(yīng)立法便可迎刃而解。相對(duì)于人治，法治的提倡與法治理念的廣泛傳播固然是一種進(jìn)步，然而中國(guó)法治并沒(méi)有在2010年中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系宣告完成之時(shí)便得以全面實(shí)現(xiàn)，因此才有了2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。在《決定》提出的“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新16字方針中，“科學(xué)立法”屬于國(guó)家治理體系的完善目標(biāo)，需要“完備的法律規(guī)范體系”；而后十二個(gè)字則是典型的國(guó)家治理能力的體現(xiàn)，依靠的是“高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系”［18］。

因此，在國(guó)家治理體系與治理能力的關(guān)系中，再一次體現(xiàn)了結(jié)構(gòu)功能主義與個(gè)人能動(dòng)主義的結(jié)合：國(guó)家治理體系指的是作為社會(huì)基本支撐結(jié)構(gòu)的制度與立法，而制度執(zhí)行能力建設(shè)所指則為在更加具體的場(chǎng)景下，為對(duì)能動(dòng)主體更加具體的行為產(chǎn)生影響而設(shè)計(jì)的行為規(guī)范［19］［20］。國(guó)家治理體系的落地離不開國(guó)家治理能力，意即國(guó)家基礎(chǔ)制度、基本制度與更加具體的配套、輔助制度相輔相成［21］，文本上的法方能夠在現(xiàn)實(shí)世界中盡可能地轉(zhuǎn)化為生活中的法。總之，在依法治國(guó)的總體政策背景下談?wù)撝贫葓?zhí)行能力建設(shè)，所強(qiáng)調(diào)的是制度之“執(zhí)行制度”的建設(shè)與完善。

（四）善治目標(biāo)

現(xiàn)代化的良好治理通常被稱作“善治”。最早提出“治理危機(jī)”概念的世界銀行認(rèn)為，治理是“一種通過(guò)管理一國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源來(lái)取得發(fā)展的能力運(yùn)用方式”，善治則“意同良好的發(fā)展管理”，包含“公共部門管理；責(zé)任制；為發(fā)展所需要的法律框架；信息和透明度”四個(gè)關(guān)鍵維度［22］。在中國(guó)較早從事治理研究的學(xué)者俞可平曾將善治總結(jié)為六項(xiàng)基本要素：社會(huì)規(guī)則的合法性；政治信息的透明性；公權(quán)力機(jī)關(guān)及其公職人員的行為責(zé)任性；政府與公民行為的法治性；政府對(duì)公民要求的回應(yīng)性；管理的有效性［23］?？梢钥闯?，中外對(duì)于善治的解讀中，大部分內(nèi)容是價(jià)值中立的、技術(shù)化的，因而也是可通用的，此亦符合“治理”的工具理性本質(zhì)［24］。

國(guó)家治理現(xiàn)代化政策提出之后，學(xué)者們紛紛在善治理論的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家政策與世界范圍內(nèi)的治理研究和實(shí)踐發(fā)展趨勢(shì)，提出對(duì)于“現(xiàn)代化”國(guó)家治理本質(zhì)特征的理解［25］?？珊?jiǎn)略將之概括為主體多元化、手段法治化、行動(dòng)高效化，其中蘊(yùn)含著民主、開放、合法性，法治、程序、可問(wèn)責(zé)，科學(xué)、協(xié)調(diào)、效率等相互聯(lián)系甚至相互覆蓋的善治標(biāo)準(zhǔn)。制度、協(xié)作與能力均為國(guó)家治理的內(nèi)容型要素，善治則是根據(jù)治理理論提出的范導(dǎo)性目標(biāo)，現(xiàn)實(shí)與理想二層面的因素構(gòu)成了相對(duì)完整的國(guó)家治理理論。因此，善治的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)當(dāng)融入國(guó)家治理的前三個(gè)要素中，使得對(duì)于制度、協(xié)作與能力的落實(shí)即能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化治理之“善”。

二、網(wǎng)絡(luò)安全的國(guó)家治理標(biāo)準(zhǔn)

學(xué)者對(duì)于國(guó)家治理標(biāo)準(zhǔn)的討論大多建立在較為宏觀的語(yǔ)詞之上，如制度化和規(guī)范化、民主化、法治、效率、協(xié)調(diào)五標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)［26］，科學(xué)、民主和法治三標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)［27］，制度化、規(guī)范化、程序化三標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)［28］，等等。在特定治理領(lǐng)域如網(wǎng)絡(luò)安全，則有必要根據(jù)其特殊的治理特點(diǎn)和難點(diǎn)確定更為具體的標(biāo)準(zhǔn)?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》作為該領(lǐng)域基本法，系統(tǒng)概括了我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)家治理的各項(xiàng)政策。結(jié)合國(guó)家治理內(nèi)涵與《網(wǎng)絡(luò)安全法》，可歸納網(wǎng)絡(luò)安全的國(guó)家治理標(biāo)準(zhǔn)如下。

（一）硬法與軟法相結(jié)合

如前所述，國(guó)家治理體系中的國(guó)家制度以法律法規(guī)為主干，但也包括“經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域”體制機(jī)制，因而“國(guó)家制度”可根據(jù)是否具有國(guó)家強(qiáng)制力分為硬法和軟法兩類［29］。硬法的形式表現(xiàn)為體現(xiàn)了國(guó)家意志、規(guī)定了法律責(zé)任的法律制度規(guī)范，而軟法則包括由國(guó)家制定的非強(qiáng)制性規(guī)范，以及由政治組織和其他社會(huì)組織制定的公共規(guī)制性規(guī)范［30］。在我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全治理中，《網(wǎng)絡(luò)安全法》既要求網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者遵守法律、行政法規(guī)的規(guī)定，也倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)相關(guān)行業(yè)組織以自律規(guī)范約束會(huì)員，體現(xiàn)了硬法與軟法相結(jié)合的國(guó)家治理策略。

硬法規(guī)定了基本準(zhǔn)則，為軟法設(shè)置了行為底線與規(guī)制框架。不得與憲法和其他（上位）硬法相沖突是制定軟法的根本原則，否則軟法的法律或契約效力將受損甚至自始?xì)w于無(wú)效，這是軟法被解釋為我國(guó)法治體系的組成部分和國(guó)家治理體系組成部分的前提條件。此外，由于硬法規(guī)定的強(qiáng)制性行為規(guī)范構(gòu)成了公民和組織的基本行為準(zhǔn)則，構(gòu)成了人們自由行動(dòng)和依照軟法行動(dòng)前無(wú)法回避的法律義務(wù)，導(dǎo)致軟法僅能在硬法勾勒的框架之外進(jìn)行規(guī)則填充。概言之，在存在硬法的情況下，軟法均得作為硬法的下位法遵守其上位法的規(guī)定。軟法為硬法提供了補(bǔ)充和試錯(cuò)，從而完善了法治體系。互聯(lián)網(wǎng)正處于高速發(fā)展中，新的應(yīng)用領(lǐng)域和新的應(yīng)用方式不斷涌現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)安全的許多方面尚處于國(guó)家法律規(guī)制的空白區(qū)域，卻急需制度供給。此時(shí)軟法的應(yīng)用不僅以較低成本為網(wǎng)絡(luò)安全治理提供了制度資源的補(bǔ)充，為網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者提供了合規(guī)路徑，亦可為國(guó)家在該領(lǐng)域?qū)嵤┯卜ㄌ峁┰囧e(cuò)經(jīng)驗(yàn)，甚至轉(zhuǎn)化為硬法。特別是在網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)際治理層面，由于相關(guān)硬法遲遲難以達(dá)成，不具有法律拘束力卻具備一定法律效果的國(guó)際軟法便“事實(shí)上推動(dòng)了網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則的形成與發(fā)展”［31］。

（二）國(guó)家主導(dǎo)與社會(huì)協(xié)同

現(xiàn)代社會(huì)龐雜的公共事務(wù)使國(guó)家與社會(huì)主體的合作成為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)的必要舉措，因此國(guó)家治理并不持“唯國(guó)家論”的立場(chǎng)，而是希望憑借社會(huì)主體各自功能的分化與互補(bǔ)處理復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。貫徹了國(guó)家治理政策的網(wǎng)絡(luò)安全治理，應(yīng)當(dāng)以完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度為方向，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮國(guó)家的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，并強(qiáng)調(diào)其他國(guó)內(nèi)相關(guān)主體的治理責(zé)任和有序參與，通過(guò)制度化協(xié)作充分發(fā)掘治理資源，實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治。

網(wǎng)絡(luò)安全治理應(yīng)貫徹國(guó)家主導(dǎo)理念。在國(guó)內(nèi)治理方面，《網(wǎng)絡(luò)安全法》是一部體現(xiàn)了強(qiáng)大的國(guó)家管制權(quán)力的行政法，其不僅將保護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全上升至維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)和國(guó)家安全的高度，也將網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行安全和網(wǎng)絡(luò)信息安全等基礎(chǔ)保護(hù)領(lǐng)域納入了國(guó)家監(jiān)管之下。由此，其以網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域基本法的形式確定了國(guó)家主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)安全治理的合法律性。在國(guó)際治理方面，網(wǎng)絡(luò)世界中存在著嚴(yán)峻的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與挑戰(zhàn)，甚至已經(jīng)演化成為國(guó)際霸權(quán)和網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭(zhēng)，網(wǎng)絡(luò)自治的嚴(yán)重缺陷已經(jīng)清楚地展現(xiàn)在了世界面前。為此，《網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定國(guó)家應(yīng)制定網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略，并以獨(dú)立姿態(tài)參與國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間治理，開展交流合作，維護(hù)國(guó)家安全和公民利益。

網(wǎng)絡(luò)安全治理應(yīng)強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者的責(zé)任和治理主體之間的協(xié)作。網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者在經(jīng)營(yíng)中直面網(wǎng)絡(luò)安全威脅，在采取預(yù)防措施、及時(shí)發(fā)現(xiàn)和迅速應(yīng)對(duì)安全事件上擁有優(yōu)勢(shì)?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》確定了網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者在網(wǎng)絡(luò)安全治理中的第一責(zé)任人角色，該法中大部分有關(guān)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者義務(wù)的規(guī)定都可視為對(duì)于企業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全治理社會(huì)責(zé)任的法律化，而網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者為特定國(guó)家機(jī)關(guān)治理活動(dòng)提供技術(shù)支持和協(xié)助的義務(wù)又是對(duì)其協(xié)作責(zé)任的法律化。有關(guān)治理主體之間的協(xié)作，國(guó)家作為元治理主體，應(yīng)以制度嵌入其他社會(huì)主體的活動(dòng)中進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督，并承擔(dān)發(fā)起、協(xié)調(diào)、支持、解決糾紛等作用，破解集體行動(dòng)的困境。為此《網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定，國(guó)家應(yīng)倡導(dǎo)多層次的社會(huì)力量參與網(wǎng)絡(luò)安全治理，并對(duì)其治理行為予以指導(dǎo)和協(xié)助，如給予一定財(cái)政補(bǔ)貼，組織國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定并支持社會(huì)力量參與其中，完善個(gè)人舉報(bào)處理機(jī)制從而增強(qiáng)個(gè)人的監(jiān)督能力，保證其治理實(shí)效等。由此，國(guó)家為社會(huì)主體參與網(wǎng)絡(luò)安全治理提供了制度框架，而社會(huì)主體還可在實(shí)踐中探索其他合法的協(xié)作治理方式。

（三）多元能力與能力平衡

《網(wǎng)絡(luò)安全法》提供了“網(wǎng)絡(luò)安全”的權(quán)威定義，即“通過(guò)采取必要措施，防范對(duì)網(wǎng)絡(luò)的攻擊、侵入、干擾、破壞和非法使用以及意外事故，使網(wǎng)絡(luò)處于穩(wěn)定可靠運(yùn)行的狀態(tài)，以及保障網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的完整性、保密性、可用性的能力”。這一概念既描述了安全的網(wǎng)絡(luò)所應(yīng)呈現(xiàn)的狀態(tài)，又概括了治理主體為達(dá)成這種安全目標(biāo)所應(yīng)采取的行動(dòng)。相較于動(dòng)態(tài)的、一次性的“措施”等用詞，將網(wǎng)絡(luò)安全界定為“能力”更具有力量之成長(zhǎng)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展意味。在整部法律中，直接提到的“能力”主體便包括國(guó)家和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者，而社會(huì)組織與個(gè)人等主體的治理能力顯然也在“網(wǎng)絡(luò)安全能力”之列。

與各主體在治理中所占據(jù)的地位相適應(yīng)，《網(wǎng)絡(luò)安全法》強(qiáng)調(diào)和重點(diǎn)發(fā)展國(guó)家能力。比較政治學(xué)的國(guó)家能力概念是國(guó)家執(zhí)行其政策、實(shí)現(xiàn)其意志的能力，因而國(guó)家治理能力便是“國(guó)家能力在治理議題中的具體體現(xiàn)”［32］。在網(wǎng)絡(luò)安全的治理上，國(guó)家首先須通過(guò)內(nèi)部管理體制的建構(gòu)，以及國(guó)家治理合法性的鞏固取得基本的治理能力。其后需以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，運(yùn)用“滲入社會(huì)的能力、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、提取資源、以及以特定方式配置或運(yùn)用資源”等能力［33］，在各個(gè)治理主體的資源與能力之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。由于網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者掌握著網(wǎng)絡(luò)世界的建構(gòu)和運(yùn)行，可以說(shuō)直接掌控著網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)安全和信息安全，以及網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的呈現(xiàn)平臺(tái)，因而擁有極大的公共權(quán)力和能力。除因具有特殊稟賦和資源而擁有一定能力的個(gè)人之外，獨(dú)立個(gè)人通常在網(wǎng)絡(luò)世界處于弱勢(shì)的地位。因此，國(guó)家以硬法要求網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者承擔(dān)其社會(huì)責(zé)任，以軟法倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)相關(guān)行業(yè)組織利用社會(huì)自律規(guī)范進(jìn)一步調(diào)整網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者的行為，鼓勵(lì)、支持個(gè)人通過(guò)舉報(bào)、訴訟等方式維權(quán)，同時(shí)用行政法限制權(quán)力，維護(hù)社會(huì)主體和個(gè)人通過(guò)行政訴訟等途徑對(duì)抗國(guó)家的權(quán)利。藉由這些措施，國(guó)家培育企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人等主體的網(wǎng)絡(luò)安全治理能力，規(guī)制其非法行為，從而協(xié)調(diào)、平衡利益相關(guān)主體的能力，在能力差距懸殊的網(wǎng)絡(luò)世界中實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的制度性協(xié)作。

（四）網(wǎng)絡(luò)安全與信息化

善治，即良好國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)，是在制度完善、協(xié)作治理、能力建設(shè)的任務(wù)得到良好執(zhí)行之后，所達(dá)成的理想治理狀態(tài)。我國(guó)《網(wǎng)絡(luò)安全法》以硬法和軟法確定了國(guó)家主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)安全治理方式，通過(guò)發(fā)揮多元主體能力、特別是國(guó)家協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)安全利益群體關(guān)系的能力，來(lái)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的良好治理。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力發(fā)展、追求善治的最終目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)家的現(xiàn)代化，《網(wǎng)絡(luò)安全法》第—條立法目的條款所描繪的藍(lán)圖則是網(wǎng)絡(luò)安全與信息化，網(wǎng)絡(luò)安全的善治無(wú)疑包含在大數(shù)據(jù)時(shí)代國(guó)家治理的善治愿景中。雖然網(wǎng)絡(luò)安全與信息化在理想情境下可通過(guò)國(guó)家治理邏輯自然實(shí)現(xiàn)，但是在現(xiàn)實(shí)治理活動(dòng)中，其應(yīng)當(dāng)作為一種行動(dòng)準(zhǔn)則存在，并起到切實(shí)的行動(dòng)指導(dǎo)作用。否則不僅可能導(dǎo)致安全與發(fā)展在日常的生活、交易與行政過(guò)程中被偏廢，還可能導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)安全所蘊(yùn)含的尊重用戶信息自決權(quán)，信息化所倡導(dǎo)的平等、開放、表達(dá)自由等倫理價(jià)值被忽略。

有效實(shí)施《網(wǎng)絡(luò)安全法》及其配套法律法規(guī)是我國(guó)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)安全與信息化目標(biāo)的基本方案。自2017年6月1日《網(wǎng)絡(luò)安全法》正式實(shí)施以來(lái)，國(guó)家已頒布了《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法》 《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》等多部相關(guān)規(guī)章制度，并有《個(gè)人信息保護(hù)法》 《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》等制度處于制定過(guò)程當(dāng)中?！缎畔踩夹g(shù)個(gè)人信息安全規(guī)范》 《信息安全技術(shù)網(wǎng)絡(luò)安全等級(jí)保護(hù)基本要求》等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)則為硬法的落地提供了技術(shù)性支持。網(wǎng)絡(luò)安全配套制度的日益完善增強(qiáng)了國(guó)家的網(wǎng)絡(luò)安全能力，令國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)安全與信息化的道路上越走越遠(yuǎn)。

三、網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)家治理的發(fā)展路徑

隨著信息技術(shù)的發(fā)展和社會(huì)信息化程度的加深，網(wǎng)絡(luò)安全逐漸成為了一個(gè)重要的國(guó)家治理主題與難題。2016年，全國(guó)人大常委會(huì)頒布了《網(wǎng)絡(luò)安全法》，令我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法治開始呈現(xiàn)完整的體系化發(fā)展樣態(tài)，國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)安全治理領(lǐng)域確立了主導(dǎo)地位，而國(guó)家治理的提升則應(yīng)從治理體系與治理能力所對(duì)應(yīng)的制度與能力兩方面著手。

首先，完善“于法周延、于事簡(jiǎn)便”［34］的制度體系。我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)法律因語(yǔ)義模糊頗受批評(píng)，例如，外國(guó)針對(duì)《網(wǎng)絡(luò)安全法》的一個(gè)主要意見就是該法語(yǔ)言模糊、涵攝范圍過(guò)于寬泛，致使“中國(guó)人將對(duì)潛在違規(guī)行為在個(gè)案中進(jìn)行自由裁量，并憑其價(jià)值觀（可能受到地緣政治的影響）征收處罰，并因此得利”［35］，并且“導(dǎo)致了商業(yè)經(jīng)營(yíng)中顯著增加的不確定性和交易成本”［36］。日新月異的信息技術(shù)發(fā)展令法律制度的時(shí)效性縮短，尖銳的利益沖突和困難的價(jià)值權(quán)衡更導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)安全立法成為了一項(xiàng)極為艱難的工作。監(jiān)管者希望構(gòu)建完善的合規(guī)體系以保障網(wǎng)絡(luò)安全和國(guó)家安全，企業(yè)則期待一個(gè)更加寬松靈活的框架以取得發(fā)展，并根據(jù)自身實(shí)際投入實(shí)施網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)的成本。在新技術(shù)、新應(yīng)用不斷出現(xiàn)的情形下，國(guó)家工作人員的自主裁量必不可少，而明晰的法律制度對(duì)于滿足制度的可預(yù)期性基本要求亦不可或缺。因此，通過(guò)明確法律底線，在硬法中更加著重貫徹信息化發(fā)展的理念，以問(wèn)題為導(dǎo)向靈活運(yùn)用軟法，將有助于我國(guó)信息化的發(fā)展，也有益于我國(guó)在國(guó)際事務(wù)中取得更高評(píng)價(jià)與主動(dòng)權(quán)。

其次，著重提升包括國(guó)家在內(nèi)多元利益相關(guān)主體的治理能力。在我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全制度不斷完善升級(jí)的背景之下，運(yùn)動(dòng)式治理仍然占據(jù)著重要地位。在國(guó)家網(wǎng)信辦官網(wǎng)搜索“專項(xiàng)整治”，其結(jié)果涉及了中央與地方開展的有關(guān)網(wǎng)站安全管理、App違法違規(guī)收集使用個(gè)人信息、網(wǎng)絡(luò)惡意營(yíng)銷賬號(hào)等整治對(duì)象，對(duì)系統(tǒng)安全、信息安全和內(nèi)容安全均有涉及。由于專項(xiàng)行動(dòng)的內(nèi)容仍是對(duì)已有制度的執(zhí)行，因此頻繁的整治運(yùn)動(dòng)一定程度上從側(cè)面說(shuō)明了常態(tài)化的國(guó)家治理未能達(dá)到理想效果。究其原因，從根本來(lái)看應(yīng)為治理主體的能力不足。在我國(guó)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全能力的提升過(guò)程中，相關(guān)人員法律素質(zhì)、信息技術(shù)水平的提高是最直接的手段。國(guó)家立法工作人員的立法能力，執(zhí)法、司法工作人員的法律解釋能力和自主靈活執(zhí)法能力，外交工作人員的國(guó)際規(guī)則擬定和談判能力，整個(gè)政府系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)安全內(nèi)部管理能力十分重要。而相關(guān)企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)安全觀念與安全技術(shù)，相關(guān)社會(huì)組織的組織能力、支持能力、軟法制定能力，公眾的網(wǎng)絡(luò)安全意識(shí)和守法用法能力，也均為實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)安全善治不可或缺的基本條件。憑借國(guó)家能力的靈活運(yùn)用，國(guó)家可將國(guó)家機(jī)構(gòu)與社會(huì)力量聯(lián)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)總體的能力提升，達(dá)成我國(guó)信息網(wǎng)絡(luò)安全與發(fā)展的善治目標(biāo)。