曾亞梅

（東南大學法學院，江蘇 南京211189）

一、引言

《國家賠償法》 （2012年）第九條第二款明確了我國行政賠償案件的基本提起路徑，即采用了“先申請，后救濟”與“復議、訴訟一并提出”并行模式?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三十四條第一款又規(guī)定：人民法院對賠償請求人未經確認程序而直接提起行政賠償訴訟的案件，在判決時應當對賠償義務機關致害行為是否違法予以確認。明確了人民法院在獨立提起的行政賠償訴訟案件中涉案行政行為的合法性審查要求。本文以可收集到的行政賠償案件判決書為分析基礎，對行政賠償案件的實際審理情況進行充分展示，在此基礎上，對行政賠償案件中司法實踐存在的現象或者問題進行提煉總結并進行回應，以期為行政賠償案件的進一步實證研究提供基本的數據參考。

二、樣本概述

本文以“中國裁判文書網”為數據來源，以“錯誤執(zhí)行賠償”與檢索案由共搜索出判決書、裁定書、調解書、決定書、批復、答復、函、令等各類文書共5942件。有意思的是，在上述各類文書類型中，“調解書”文書類型下基本都是“錯誤執(zhí)行賠償賠償決定書”，內容為對當事人的賠償申請進行實質回復和相關釋明；而“決定書”文書類型下基本分為錯誤執(zhí)行賠償申訴審查決定書、不予受理決定書、國家賠償決定書三類，內容主要是駁回申訴、不予受理和維持原賠償決定。由此可以看出，在該項搜索結果中，“調解書”與“決定書”內容均為“賠償決定書”，前者注重實體內容的應用，而后者多用于程序事項的回應。

綜合考慮可行性、項下囊括的案件類型以及文書實質內容占比等各項因素，本文將“判決書”文書類型項下的172件案件作為初步分析對象。經過進一步篩選，排除其中摻雜的賠償決定書等不符合該項搜索條件的文書4篇。剩余168件文書中，有2件錯誤執(zhí)行司法賠償案件、1件行政補償案件也采用了判決書的形式，另外兩篇文書屬于“人民法院認為不宜在互聯(lián)網公布的其他情形”，其余163篇判決書均是行政賠償案件。因本文主要是研究行政賠償案件審判，因此，最終本文的目標案例是163件行政賠償案件。

三、行政賠償案件基本審理要素分析

（一）案由分布

在163份行政賠償案件中，法院認定的案件包括城建行政賠償、房屋征收行政賠償、土地行政賠償、公路行政賠償、國土行政賠償、林業(yè)行政管理行政賠償、強制拆除行政賠償、錯誤查封行政賠償等，經逐份閱讀裁判文書，在163份判決書中，具體引起行政賠償的行政行為類別進行了整理，其中以行政強制措施及行政強制執(zhí)行為主要事由，占比89.57%，具體內容包括強制搬離、停產停業(yè)、查封扣押、征收征用、收回土地使用權、城市規(guī)劃、強制拆除。在行政強制措施及行政強制執(zhí)行過程中，主要引起當事人不滿的為行政機關在實施行政強制措施及行政強制執(zhí)行前，履行的告知程序不符合法定程序要求，或者是在征收征用、搬離、拆除過程中對請求人的合法財產未采取合理處置及補償措施。

（二） 地域分布

從地區(qū)分布上看，執(zhí)行糾紛行政賠償案件分布于福建、上海、四川、浙江、廣西、山東等6個省市，其中以福建省占比最高。但從司法實踐真實實行情況來看，可以猜想出現此種現象有兩種可能：一是其他省市對于行政賠償案件的最終審理結果不采用判決書形式；二是裁判文書網未能完整公開全國所有行政賠償判決書。

（三） 年份分布情況

在163份判決書中，2016年和2017年的文書數量基本持平，但到2018年，執(zhí)行糾紛類的行政賠償判決書激增，漲幅345%，而2019年雖然顯示判決書僅有21份，但與本年尚未結束，大部分文書為公開至數據庫有關。若2019年文書數量補充完整的話，執(zhí)行糾紛類行政判決書自2016年至2019年呈逐年增長趨勢，說明隨著我國行政法治的進步，公民向行政機關主張權利的主觀能動性與途徑合法性逐漸增強，社會對于行政機關依法行使職權也日漸關注。

（四） 涉訴主體

在163份裁判文書中，涉及的行政主體共有14類，其中以人民政府及其派出機關為主要的涉訴主體，包括市鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民政府、街道辦事處及管理委員會，占比82.82%。

（五）審判程序

通過對審級和審判程序的分析，可以發(fā)現行政賠償訴訟案件大部分一審案件由中級人民法院受理，在中級人民法院審理的148例案件中，一審案件有63件，其中因二審裁定重審的案件有3件，二審案件84件。高級人民法院審理的15例案件均屬于二審案件。由此可知，基本沒有經過基層法院審理的一審案件為終審結果，大部分案件都需要經過二審程序才能成為終審結果。

（六） 訴訟地位

在行政賠償訴訟中，行政機關作為被告是毋庸置疑的，但在二審中，也存在部分案件中由行政機關作為上訴人的，在一審法院判定行政機關應履行賠償義務的情況下，二審法院基本都會駁回上訴，維持一審判決結果。如在分析的163份判決書，共有3份案件是行政機關作為上訴人的，分別是上訴人莆田市秀嶼區(qū)南日鎮(zhèn)人民政府與被上訴人莆田市盛達畜牧有限公司行政賠償一案、上訴人廈門市海洋綜合行政執(zhí)法支隊與被上訴人許長征行政賠償一案、上訴人周素定與杭州市江干區(qū)人民政府彭埠街道辦事處因城建行政賠償一案。三案中，行政機關均主張一審法院認定的賠償數額不合理，基本理由分為兩類：一是主張賠償請求人從事的行為沒有經過法定審批程序，因此財產損失也不是合法財產形成的損失，無需賠償；二是不認可鑒定機構出具的損失數額鑒定意見。但基本上述兩個上訴理由已經過一審法院處理，所以二審法院不會作出支持。但在（2018） 浙01行賠終80號判決書中，一審法院將賠償請求人主張的律師費納入直接損失范圍，并計入國家賠償數額，二審法院認為律師費不屬于財產權遭受損害的直接損失范圍，將原審法院認定的10000元賠償數額調整為500元數額。這一判決表明各地法院對《國家賠償法》第三十六條第（八）項“對財產權造成其他損害的，按照直接損失給予賠償”規(guī)定中“直接損失”的認定存在差異。

（七） 賠償主張途徑

通過逐份梳理判決書，筆者總結出對于行政賠償訴訟的提起，實踐中共有九種方式，分別為：1.賠償請求人先向行政機關提出賠償申請，不服行政機關作出的賠償決定后提起賠償訴訟；2.賠償請求人先向行政機關提出賠償申請，不服行政機關作出的賠償決定后，通過行政訴訟確認行政行為違法，再提起賠償訴訟；3.賠償請求人先通過行政訴訟確認行政行為違法，再向行政機關提出賠償申請，不服行政機關作出的賠償決定后提起賠償訴訟；4.賠償請求人先通過行政訴訟確認行政行為違法，再提起賠償訴訟；5.賠償請求人先通過行政訴訟確認行政行為違法，再提起賠償訴訟，主動撤訴后向行政機關提出賠償申請，不服行政機關作出的賠償決定后提起賠償訴訟；6.賠償請求人先通過行政復議確認行政行為違法，再向行政機關提出賠償申請，不服行政機關作出的賠償決定后提起賠償訴訟；7.賠償請求人在行政訴訟中一并提出賠償請求；8.賠償請求人在行政復議中一并提出賠償請求；9.賠償請求人直接提起賠償訴訟。上述九種方式中，方式三、方式七和方式四為賠償請求人在實踐中最常采用的求償路徑，其余方式相對發(fā)生率較小，即賠償請求人都更加信任行政訴訟確認涉案行政行為違法后，再提出賠償申請。

（八）賠付情況

在行政賠償訴訟中，法院很少會在判決中完全支持賠償請求人主張的賠償數額，雖然在筆者梳理的163份案例中，請求人的主張得到法院的支持占比50.92%，但完全賠付的案件僅有2例，多達68例案件是判決賠付，且最終法院支持賠償的數額僅為賠償請求人主張的數額1%，這與賠償請求人對國家規(guī)定的行政賠償范圍理解存在偏差和對自己主張的損失不能提供充足的證據有較大關系。而另外13例案件中，法院則是責令行政機關重新作出賠償決定。在賠償義務機關在規(guī)定期限內未作出是否賠償決定的賠償訴訟案件中，人民法院可以依照賠償請求人的請求直接判令賠償義務機關對賠償請求人進行賠償而不必要求賠償義務機關另行作出賠償決定。但實踐中有兩種情況下法院會判決賠償義務機關重新作出賠償決定：一是賠償請求人再案件審理過程中堅持要求賠償義務機關先行處理其賠償申請，人民法院一般會尊重該訴訟請求；二是案件審理過程對賠償請求人主張的損失無法明確，需要賠償義務機關在調查核實的基礎上，對其違法行政行為造成請求人的直接財產損失進行明確。

四、執(zhí)行糾紛行政賠償案件的審理重難點分析

（一）行政賠償案件審理的法律適用

在行政賠償案件審理過程中，涉及到多個法律法規(guī)的適用，其中以《國家賠償法》 （2012年）、《行政訴訟法》 （2017年）、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》 《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》為主要適用法律、司法解釋?！秶屹r償法》第二章專章規(guī)定了行政賠償案件的賠償范圍、賠償請求人和賠償義務機關及賠償程序?！缎姓V訟法》中，第三十四條、第三十七條與第三十八條為主要適用對象，其中第三十八條第二款為適用率最高的條文。根據上述三條文，行政賠償案件的舉證責任分配基本框架明確為：被告對作出的行政行為負有舉證責任，就其作出的行政行為的合法性進行舉證，包括作出該行政行為的證據和所依據的規(guī)范性文件，原告不承擔該項舉證責任，但可以提供證明行政行為違法的證據；行政行為造成的損害由原告負舉證責任，因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第四十七條第一款則對《行政訴訟法》第三十八條第二款進行了細化規(guī)定，對行政賠償案件中原告主張的損失價值應由原告通過申請鑒定確定，若因原告拒絕申請鑒定導致?lián)p失無法確定的不利后果也由原告自身承擔。《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》則從受案范圍、管轄、訴訟當事人、起訴與受理、審理與判決、執(zhí)行與期間等方面對人民法院審理行政賠償案件進行了詳細的規(guī)定。

（二）“直接損失”的認定

根據《國家賠償法》第三十六條第（八） 項的規(guī)定，行政賠償原則上只賠償直接損失，因此在行政賠償訴訟中，法院對于“直接損失”的內容認定直接決定賠償請求人得以支持的賠償數額。根據筆者對目標案例的梳理，法院一般認定賠償請求人主張的下列損失或者支出均不屬于相應財產權遭受損害的直接損失范圍，進而認定對應賠償事項不屬于國家賠償范圍，不予支持相應的賠償主張：一是損失類，包括房屋租金損失、營業(yè)損失、停產停業(yè)損失等，這些均屬于預期利潤損失，而預期利潤損失屬于間接損失，依法不予行政賠償。二是費用類，包括律師費、誤工費、訴訟費、郵寄費、打印復印費、差旅費、電話費等，上述費用不屬于現有財產的減少，且與行政違法行為也無直接聯(lián)系，因此不屬于被訴行政行為直接導致的損失，不屬于行政賠償的范圍。

在土地征收征用引起的行政賠償案件中，根據我國土地管理的相關法律法規(guī)規(guī)定，征收集體土地的，應按照補償安置方案給予被征收人補償安置，賠償請求人因行政機關違法強制交地行為財產權益受到直接影響的是其承包土地被征收而獲得的征地補償，包括土地補償費、安置補助費及青苗、地上物補償費。該類案件中，基本賠償項目一般包括征收土地賠償費問題、地上附著物賠償、搬遷補助費、搬遷獎勵金、附屬設施和屋內物品的賠償、過渡費用等。

但在房屋強拆案件引起的行政賠償案件中，對于過渡費用是否予以賠償，實踐中法院存在分歧，部分法院認為過渡費用不是涉訴行政強制行為造成的直接損失，不屬于國家賠償的范圍；而有些法院則認為從保護當事人利益和參照當地房屋征收補償方案中對臨時安置補助費的規(guī)定，對過渡費用予以支持。如程軍成訴杭州市人民政府城建行政賠償一案中，浙江省高級人民法院認為“一審法院在確定案涉房屋價值賠償范圍時，將上述法律規(guī)定的‘直接損失’僅理解為評估后的房屋價值，而將程軍成依據法律、法規(guī)及當地補償政策基于貨幣補償或房屋產權調換所應當享有的拆遷安置補償利益排除在外，這與《國家賠償法》的立法精神不符。無論是現行有效的《國有土地上房屋征收與補償條例》，還是本案拆遷時有效的《城市房屋拆遷管理條例》均規(guī)定，被拆遷人對安置補償享有選擇權，即其既可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換。實踐中，相關部門均會根據拆遷項目具體情況制定相應的補助和獎勵政策，對被拆遷人給予補助和獎勵。上述補助和獎勵中有很大一部分體現為：如被拆遷人選擇貨幣補償的，其可獲得房屋評估價基礎上的‘溢價’獎勵。如被拆遷人選擇產權調換的，其可享受被征收房屋與安置房屋之間的結算補助。在回遷安置為高層住宅等情況下，被拆遷人還可以享受相應的‘擴面’政策。上述補償權益屬于雖非被拆遷人既得但又必然可得的財產利益損失，應當包含在《國家賠償法》規(guī)定的‘直接損失’范圍之內。將上述補償權益納入行政賠償范圍，既有利于行政爭議的實質性化解，也有利于全面保障被拆遷人的合法權益，還能對賠償義務機關及其工作人員起到警示教育作用?！睂τ谖菝娼ㄔ斐杀尽⑿l(wèi)生間裝修費、水泥樓梯等項目，因系對涉案房屋的添附，屬于涉案房屋的組成部分，在房屋整體被認定為違法建筑，且上述部分不能單獨處理的情況下，法院一般不支持對這些項目的賠償請求。而屋內物品安裝費、垃圾處理費、房租損失、停產停業(yè)損失及設備搬遷費等，因其并非拆除行為造成的直接損失，法院一般不予支持相應的賠償請求。除此之外，對于拆除行為發(fā)生后的嗣后損失，人民法院一般也認定為非直接損失而不予支持。

（三）對人身權益侵害賠償條款適用的謹慎性

《國家賠償法》第三十五條對精神損害賠償的賠償條件作了明確的規(guī)定，在行政執(zhí)行行為主要引起財產權益損害的國家賠償案件中，基本法院都不認可賠償請求人提出的精神損害賠償請求，且法院在認定人身權益遭受損害時，傾向于認定傳統(tǒng)意義上的人身權益遭受損害，即生命權、健康權等。這類趨勢表現在筆者梳理的163份案件中，無論是賠償請求人主張的消除影響、恢復名譽、賠禮道歉請求還是主張精神損害撫慰金的請求基本均被駁回。如上訴人廖永華、林賽英因訴被上訴人福州市晉安區(qū)城市綜合執(zhí)法局行政賠償一案中，福建省福州市中級人民法院認為“本案被上訴人不存在對上訴人的人身權及生命健康權造成侵犯的情形，故上訴人要求被上訴人賠償其精神損失費缺乏事實依據，本院不予支持”。在上訴人李依平、王建琴與被上訴人華鎣市環(huán)境保護局環(huán)境保護行政管理行政賠償一案中，四川省廣安市中級人民法院認為“本案中，李依平、王建琴并未提供相應證據證明華鎣市環(huán)境保護局違法批復侵犯人身權而致人精神損害的證據，故李依平、王建琴主張精神損害撫慰金無事實根據”。同樣的，在俞八弟與上海市金山區(qū)張堰鎮(zhèn)人民政府行政賠償一案中，一審法院認為“本案中，張堰鎮(zhèn)政府拆除房屋時俞八弟及其家人均不在房屋拆除現場，俞八弟亦未提供證據證明張堰鎮(zhèn)政府的違法行為對俞八弟人身權益造成侵害，故對俞八弟的該項訴訟請求，法院不予支持”。上海市第一中級人民法院在二審判決書對一審法院的闡釋予以認同。

（四）行政處罰行政賠償案件中當事人權益受到侵害的認定標準

行政處罰案件中，《行政處罰決定書》是行政機關在對相對人實施行政處罰前應當履行的法定程序，若《行政處罰決定書》被確認違法，那么根據該決定書實施的行政處罰行為是否侵害到相對人的權益呢？按照我們正常的邏輯思路應當是認為此情形符合《國家賠償法》第二條第一款的規(guī)定。但實踐中卻有法院持相反觀點，認為“雖然被上訴人順慶區(qū)公安局作出的南順公（西河）行罰決字（2017）96號《行政處罰決定書》被確認違法，順慶區(qū)政府南順府復決字（2017）2號《行政復議決定書》被撤銷，但對上訴人所作出的拘留五日的行政處罰未被撤銷，因而二被上訴人的違法行為未對上訴人權益造成損害，不應承擔相應賠償責任”。這不禁引起我們對行政處罰行為合法性認定的思考。

（五）舉證責任分配對主張賠償數額實現的影響

《行政訴訟法》第三十八條第二款、《國家賠償法》第十五條第一款、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第四十七條第一款以及《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三十四條規(guī)定對行政賠償案件審理過程中的舉證責任分配進行了明確?！秶屹r償法》第十五條第一款確定了行政賠償案件的舉證責任分配基本原則，即“誰主張，誰舉證”。對于涉訴行政行為造成的損失，原則上由原告承擔舉證責任，但因被告原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。在案件雙方對于各自主張的損失均無法認定的，則應由賠償請求人申請鑒定，因客觀原因無法鑒定的，人民法院應當結合當事人的主張和在案證據，遵循法官職業(yè)道德，運用邏輯推理和生活經驗、生活常識等，酌情確定賠償數額。實踐中，法院對于賠償請求人對自己提出的賠償數額主張應負擔的舉證責任認定把握較為嚴格，若賠償請求人僅向法院提交了物品的損失清單、未提供確切證據證明損失物品的具體內容及價值或者未能提交進一步證據予以初步證明的，人民法院基本對該項主張不予認可。但若賠償請求人可以提供基本的證據證明損失存在，如房屋內相關物品損失的照片、錄像等，或者法院進行現場查看證明損失確實發(fā)生的，一般會根據評估或者鑒定結果認定賠償數額，無法評估或者鑒定或賠償請求人未進行評估鑒定的，人民法院會根據雙方根據對應情況，結合實際情況進行認定。

五、結語

在行政執(zhí)行行為引發(fā)的行政賠償訴訟案件中，法院一般會按照以下步驟進行審理。一是對賠償訴訟的適格當事人進行審查，即原告提起賠償訴訟是否符合法律規(guī)定、被告是否是適格的賠償義務機關；二是對因果關系進行認定，即原告主張的損失是否是被告作出的行政行為導致的；三是對原告主張的損失性質進行明確，即直接損失還是間接損失，行政賠償以賠償直接損失為原則，因此實踐中法院多以直接因果關系認定損失的合理性；四是損失數額的具體認定，包括損失是否存在、是否為賠償請求人的合法財產、損失發(fā)生后如何計算賠償數額等。通過對163份執(zhí)行糾紛行政賠償訴訟案件的梳理與分析，可以發(fā)現我國法院對于行政賠償相關法律法規(guī)的司法實踐落實效果較為理想，大部分法院能夠做到準確理解法律規(guī)定，充分保障賠償請求人合法權益，督促行政機關依法行使職權?！靶姓袨榈乃{本是法院的裁判”，行政賠償案件中法院審理的認定規(guī)則，既有助于引導行政機關愈加規(guī)范自己的行政執(zhí)行程序，也有助于促進行政判斷與司法判斷的平衡發(fā)展。