反洗錢視角下的虛擬貨幣監(jiān)管： 國際標準與中國實踐

蓋寧

網(wǎng)絡(luò)科技的飛速發(fā)展和新型服務(wù)的不斷涌現(xiàn)讓虛擬貨幣應(yīng)運而生，虛擬貨幣使支付變得更加方便快捷，但其特點也為罪犯和恐怖分子提供了洗錢交易的避風(fēng)港，為反洗錢監(jiān)管帶來新的難題。2019年6月，金融行動特別工作組（以下簡稱“FATF”）制定了關(guān)于虛擬資產(chǎn)和虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商的國際標準，隨后各國先后出臺新法律制度、開發(fā)相關(guān)技術(shù)解決虛擬貨幣監(jiān)管缺位。自2011年我國第一家比特幣交易平臺上線后，虛擬貨幣交易平臺和交易金額迅速增加，我國在應(yīng)對虛擬資產(chǎn)崛起過程中，也出臺了一系列嚴格措施。本文從反洗錢視角入手，將中國在虛擬貨幣領(lǐng)域的監(jiān)管實踐與國際標準進行對比，探索我國虛擬貨幣未來的監(jiān)管之路。

虛擬貨幣的概念與分類

目前國內(nèi)外對于虛擬貨幣尚未形成統(tǒng)一定義。2012年歐洲央行發(fā)布了第一份關(guān)于虛擬貨幣計劃的報告，定義虛擬貨幣是一種不受監(jiān)管的數(shù)字貨幣，由其開發(fā)者發(fā)行并控制，并在特定虛擬社區(qū)成員間使用和接受。美國財政部金融犯罪執(zhí)法局（FinCEN）將虛擬貨幣定義為在某些環(huán)境中像貨幣一樣運行，但在任何司法管轄區(qū)均不具有法定地位的貨幣。2014年6月，F(xiàn)ATF發(fā)布《虛擬貨幣的關(guān)鍵定義和潛在的反洗錢/反恐怖融資風(fēng)險》報告，將虛擬貨幣界定為一種衡量價值的數(shù)字表現(xiàn)形式，可通過數(shù)字方式進行交易，主要功能為交換媒介、計算單位和價值儲存物，但不具有法定貨幣地位，不受任何司法管轄區(qū)的發(fā)行或擔(dān)保，僅通過虛擬貨幣用戶社區(qū)協(xié)議履行上述功能。

虛擬貨幣分為可兌換和不可兌換兩種類型，可兌換的虛擬貨幣具有真實貨幣的價值，可與法定貨幣、其他虛擬貨幣進行自由兌換，例如比特幣;不可兌換的虛擬貨幣僅在特定的虛擬世界使用，根據(jù)其使用規(guī)則兌換法定貨幣或其他虛擬貨幣，例如Q幣、魔獸世界金幣。其中可兌換的虛擬貨幣又可分為中心化虛擬貨幣和去中心化虛擬貨幣，如Q幣等有具體網(wǎng)絡(luò)游戲運營商或平臺作為發(fā)行方的即為中心化虛擬貨幣，而比特幣等無專門發(fā)行方，不依賴中央銀行、政府機構(gòu)以及網(wǎng)絡(luò)運行平臺擔(dān)保，需要通過用戶“挖礦”獲得的貨幣則為去中心化虛擬貨幣。

虛擬貨幣洗錢風(fēng)險

一是交易隱匿性。傳統(tǒng)意義上的普通貨幣交易是在指定賬戶間進行，賬戶開通和交易需先通過實名認證。虛擬貨幣基于網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)產(chǎn)生和交易，打破了傳統(tǒng)貨幣交易限制，僅通過數(shù)字秘鑰等方式進行流通，部分虛擬貨幣交易平臺和運營商雖要求客戶進行實名登記注冊，但缺乏對用戶身份信息真實性、準確性進行核實的必要手段，客戶真實身份信息難以追溯和辨別，特別是去中心化虛擬貨幣的產(chǎn)生，整個交易過程可以完全隱藏交易者身份。以比特幣為例，其通過公私鑰技術(shù)保證交易信息只有用戶本人可以獲取，外界只能看到交易產(chǎn)生的一串數(shù)字，無法分辨交易詳細信息，加大追蹤難度，從而使虛擬貨幣成為洗錢等違法犯罪活動的幫兇。

二是存在監(jiān)管盲區(qū)。虛擬貨幣使用范圍廣，交易體系復(fù)雜，發(fā)起方、交易方可利用互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)跨國資金充值和轉(zhuǎn)移，且虛擬貨幣作為新興事物，發(fā)展迅速，存在技術(shù)壁壘，目前各國普遍缺少出臺針對性的法律法規(guī)，發(fā)起方、交易方等主體多涉及不同國家和地區(qū)，各國對虛擬貨幣監(jiān)管程度不同，如美國、歐盟、日本、新加坡等通過立法形式明確虛擬貨幣監(jiān)管框架，建立了虛擬貨幣監(jiān)管標準，而英國、泰國、俄羅斯等國家對交易貨幣采取部分限制或禁止交易措施，遵守統(tǒng)一的反洗錢反恐怖融資法律存在一定困難，監(jiān)管職責(zé)不明，容易產(chǎn)生監(jiān)管盲區(qū)。

三是追蹤監(jiān)測難。由于客戶很容易在匿名狀態(tài)下通過互聯(lián)網(wǎng)形式開通注冊虛擬資產(chǎn)交易賬戶，加之鏈上交易網(wǎng)絡(luò)錯綜復(fù)雜，與傳統(tǒng)交易渠道之間存在明顯認知壁壘，監(jiān)管機構(gòu)和執(zhí)法機構(gòu)對虛擬貨幣交易追蹤時往往面臨較大的技術(shù)障礙，難以追蹤交易IP地址，獲取秘鑰、資金流向等信息，給虛擬貨幣反洗錢監(jiān)管調(diào)查帶來困難。

虛擬貨幣反洗錢國際標準

金融行動特別工作組FATF是反洗錢國際標準制定者，隨著虛擬貨幣的興起，F(xiàn)ATF對虛擬貨幣交易重視程度不斷提升。2014年6月，F(xiàn)ATF發(fā)布了《虛擬貨幣的關(guān)鍵定義和潛在反洗錢/反恐怖融資風(fēng)險》的報告，詳細梳理了虛擬貨幣的定義、分類、特征，初步評估了虛擬貨幣的洗錢風(fēng)險，并列舉了典型虛擬貨幣洗錢案例進行佐證。2015年6月，F(xiàn)ATF制定了《以風(fēng)險為基礎(chǔ)的虛擬貨幣指引》，對FATF具體建議應(yīng)如何應(yīng)用于虛擬貨幣進行探討，并重點關(guān)注可兌換虛擬貨幣交易所。2015年6月，F(xiàn)ATF全體會議審議通過了該指引。

應(yīng)二十國集團部長要求，F(xiàn)ATF工作組分別于2018年10月和2019年6月對建議書進行了修訂，并于2019年6月制定《基于風(fēng)險的虛擬資產(chǎn)和虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商指南》，以使虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商遵守與金融機構(gòu)相同的FATF監(jiān)管措施。

首先，制定準入門檻，實行注冊制或許可制。FATF在《基于風(fēng)險的虛擬資產(chǎn)和虛擬資產(chǎn)服務(wù)提供商指引》中建議應(yīng)對提供可兌換虛擬貨幣與法定貨幣交易服務(wù)的實體實行注冊制或許可制。特別是可兌換虛擬貨幣交易所可通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)轉(zhuǎn)賬服務(wù)，不受領(lǐng)土邊界限制，因此所有母國應(yīng)根據(jù)FATF建議要求實施注冊許可要求。目前，美國、澳大利亞、日本、菲律賓等國家已采取虛擬貨幣注冊制或許可制（表1）。

其次，開展國際間合作，建立工作協(xié)調(diào)機制。FATF建議各國在反洗錢或反恐怖融資領(lǐng)域開展廣泛的國際合作，包括虛擬貨幣方面。各國可考慮通過建立機構(gòu)工作組機制，促進政策制定部門、監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管人員、金融情報部門和執(zhí)法部門間合作。2018年7月，F(xiàn)ATF向二十國集團提交了《金融行動特別工作組致二十國集團央行行長和財長的報告》，其中闡明了其在虛擬貨幣領(lǐng)域所采取的措施，20國集團認識到虛擬貨幣或加密資產(chǎn)不斷增長的洗錢風(fēng)險，呼吁FATF進一步解釋FATF標準如何應(yīng)用于虛擬資產(chǎn)，包括客戶盡職調(diào)查、資金轉(zhuǎn)移、監(jiān)督和管理。2018年10月，F(xiàn)ATF工作組全體會議修訂了《金融行動特別組織建議》，以解決虛擬資產(chǎn)的監(jiān)管問題。2020年1月，F(xiàn)ATF監(jiān)管者論壇第二次會議在巴黎召開，來自50多個代表團的135名代表參與了虛擬資產(chǎn)監(jiān)管討論，分享了各國在虛擬資產(chǎn)監(jiān)管方面的經(jīng)驗，包括虛擬資產(chǎn)反洗錢或反恐怖融資制度的起草制定、FATF規(guī)則的執(zhí)行情況、監(jiān)管信息技術(shù)支持等，使各國不斷完善虛擬資產(chǎn)監(jiān)管制度，應(yīng)對虛擬資產(chǎn)洗錢風(fēng)險和威脅。

再次，開展風(fēng)險評估，采取有效監(jiān)管措施。FATF提出各國應(yīng)要求金融機構(gòu)和特定非金融行業(yè)和職業(yè)對虛擬資產(chǎn)支付產(chǎn)品和服務(wù)開展風(fēng)險評估，采取有效行動減輕與之有關(guān)的洗錢或恐怖融資風(fēng)險。根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果和各國監(jiān)管背景，對可兌換虛擬貨幣交易所進行規(guī)范化管理，對高風(fēng)險領(lǐng)域?qū)嵤└鼮閲栏竦谋O(jiān)管措施，以及決定是否禁止本國虛擬貨幣交易。同樣，對新產(chǎn)品、新技術(shù)也應(yīng)開展風(fēng)險評估，在各國管轄范圍內(nèi)獲得許可或經(jīng)營的金融機構(gòu)在推出新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)或使用新技術(shù)前應(yīng)確保已采取了相應(yīng)的風(fēng)險管控措施，以降低被洗錢或恐怖融資犯罪利用的風(fēng)險。

最后，開展客戶盡職調(diào)查，記錄保存可疑交易報告。根據(jù)FATF建議，開展客戶盡職調(diào)查是降低可兌換虛擬貨幣洗錢或恐怖融資風(fēng)險的必要措施。各國應(yīng)通過可靠的第三方數(shù)據(jù)庫進行客戶盡職調(diào)查，如一次性交易金額超過15000美元/歐元或電匯金額超過1000美元/歐元時。由于虛擬貨幣在建立客戶關(guān)系、資金交易過程中完全通過互聯(lián)網(wǎng)進行，因此機構(gòu)可通過第三方數(shù)據(jù)庫或其他可靠來源信息、從客戶處接受確認身份信息（如身份證號碼）、追蹤客戶互聯(lián)網(wǎng)IP地址、在國家法律框架下通過互聯(lián)網(wǎng)搜索與客戶交易資料一致的活動信息等方式進行非面對面的客戶身份識別和驗證。當虛擬貨幣涉及犯罪活動收益和恐怖主義融資時，應(yīng)當記錄保存可疑交易報告，金融機構(gòu)以及特定非金融機構(gòu)應(yīng)當維護交易記錄。

我國虛擬貨幣反洗錢監(jiān)管政策

我國目前還不是虛擬貨幣交易合法化國家，針對名目眾多的虛擬貨幣，關(guān)于虛擬貨幣的反洗錢監(jiān)管政策一直保持禁止的態(tài)度（表2）。

各省市地方也相繼發(fā)布虛擬貨幣風(fēng)險提示，出臺一系列措施排查整治。2019年11月21日，深圳市發(fā)文《深圳市將開展虛擬貨幣交易場所排查整治》，重點排查在境內(nèi)提供虛擬貨幣交易服務(wù)或開設(shè)虛擬貨幣交易場所，整治為境外虛擬貨幣交易場所提供服務(wù)通道，包括引流、代理買賣等服務(wù)，以各種名義發(fā)售代幣，向投資者籌集資金或比特幣、以太幣等虛擬貨幣。2019年11月22日，北京市發(fā)文《北京嚴厲打擊虛擬貨幣交易，持續(xù)保持監(jiān)管高壓態(tài)勢》，對轄內(nèi)虛擬貨幣交易場所等組織全面摸排，防范虛擬貨幣交易活動死灰復(fù)燃。

對我國虛擬貨幣監(jiān)管的啟示

首先，健全制度體系，明確虛擬貨幣各主體反洗錢義務(wù)。一是在反洗錢法律法規(guī)中明確虛擬資產(chǎn)定義、性質(zhì)。從目前國內(nèi)對虛擬貨幣監(jiān)管政策文件看，虛擬貨幣的定義、性質(zhì)尚未明確，從2013年五部委發(fā)布的《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險的通知》，到2021年中國人民銀行聯(lián)合三協(xié)會發(fā)布的《關(guān)于防范虛擬貨幣交易炒作風(fēng)險的公告》，均未對虛擬資產(chǎn)范疇進行明確界定，多用比特幣、代幣等具體虛擬貨幣名稱代替，這也給洗錢犯罪分子留下可乘之機。二是修訂完善現(xiàn)有法律法規(guī)，將虛擬貨幣納入反洗錢反恐怖融資監(jiān)管范圍，明確虛擬貨幣交易商、電子錢包服務(wù)商、兌換商等各方需要履行的反洗錢義務(wù)，以及與虛擬貨幣相關(guān)的交易風(fēng)險管理、客戶身份識別、可疑交易報送規(guī)定。

其次，加強溝通協(xié)作，建立機構(gòu)和區(qū)域間協(xié)作機制。虛擬貨幣的發(fā)行和交易往往涉及多個機構(gòu)和國家，僅靠一個部門或一國監(jiān)管難度較大，在政策制定和實施環(huán)節(jié)加強各部門和國家的密切配合，及時了解虛擬貨幣的洗錢和恐怖融資風(fēng)險。積極響應(yīng)FATF關(guān)于虛擬貨幣反洗錢反恐怖融資監(jiān)管方面的應(yīng)對建議，吸取各國先進的監(jiān)管經(jīng)驗，建立機構(gòu)和區(qū)域間協(xié)作機制，推動決策者、監(jiān)管機構(gòu)、金融情報中心、執(zhí)法機關(guān)形成監(jiān)管合力，以風(fēng)險為本原則識別、評估虛擬資產(chǎn)的洗錢和恐怖融資風(fēng)險，采取有效措施降低我國被虛擬資產(chǎn)利用的洗錢風(fēng)險。

最后，加強技術(shù)開發(fā)，提高虛擬貨幣反洗錢監(jiān)測能力。虛擬貨幣交易本身具有去中心化、匿名性、跨國性等特點，這也是吸引犯罪分子通過虛擬貨幣洗錢的主要原因。一方面，虛擬資產(chǎn)交易平臺應(yīng)完善客戶身份信息實名制，了解、核實客戶真實身份，完整、準確登記客戶身份基本信息，加強IP地址追蹤能力，對超過規(guī)定金額以上的交易或異常交易進行可疑交易分析與報送;另一方面，反洗錢情報部門應(yīng)加大技術(shù)投入，提高反洗錢情報部門監(jiān)測分析異常交易的能力，使反洗錢監(jiān)管部門能夠在必要時完整查看加密信息，獲取客戶身份和交易信息，開展洗錢犯罪調(diào)查工作。

作者供職于中國人民銀行敖漢旗支行

責(zé)任編輯：湯奕晶