段占朝 潘牧天

學界關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的屬性問題，可謂眾說紛紜，但對于其具有政治屬性①王勇：《論黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性》，《長白學刊》2020年第4期。已基本達成共識。政治性是黨內(nèi)法規(guī)的第一屬性，是黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容上的屬性，或稱本質(zhì)屬性，即黨內(nèi)法規(guī)具有“政治優(yōu)位”。對于黨內(nèi)法規(guī)的形式屬性問題，學界從不同視角研究得出不同的結(jié)論，筆者認為，黨內(nèi)法規(guī)在形式上具有“法治”屬性。

一、概念及內(nèi)涵：“什么是黨內(nèi)法規(guī)”的問題實質(zhì)

什么是“黨內(nèi)法規(guī)”？這個問題有兩重涵義，一是“概念”之問，二是“屬性”之問。本部分分析黨內(nèi)法規(guī)的概念及其內(nèi)涵。

（一）現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)”的概念界定

黨內(nèi)法規(guī)是個實踐性很強的學科，是先有豐富的實踐，然后才有學術(shù)上的研究跟進?；谶@樣一個發(fā)展邏輯，對黨內(nèi)法規(guī)進行學術(shù)研究，首先需尊重黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實踐，對實踐經(jīng)驗進行總結(jié)，對實踐成果予以理論闡釋和歸納并予以制度化。這也符合馬克思主義“實踐—認識—再

本文為上海市哲學社會科學基金一般項目“黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力建設(shè)研究”（2019BDS004）；2020年度上海市黨建研究會課題“落實全面從嚴治黨主體責任研究——基于提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的視角”；上海市教育委員會課題“教育類黨內(nèi)規(guī)范性文件的對外公開制度研究”階段性成果。實踐—再認識”的認識發(fā)展規(guī)律。對黨內(nèi)法規(guī)的研究，不能拋開現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)和黨建實踐，而另搞一套脫離甚至背離黨內(nèi)法規(guī)實踐的理論。

現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度對“黨內(nèi)法規(guī)”進行了明確的界定。2012年5月26日發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條對“黨內(nèi)法規(guī)”進行了定義，2019年8月30日修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條對“黨內(nèi)法規(guī)”概念進行了完善：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度?！?/p>

（二）“黨內(nèi)法規(guī)”的豐富內(nèi)涵

根據(jù)上述概念，“黨內(nèi)法規(guī)”具有以下五個方面的內(nèi)涵。

一是制定主體的特定性——中國共產(chǎn)黨?！包h內(nèi)法規(guī)”的制定主體僅限于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)的特定主體，即黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委。除這四種主體之外的其他主體沒有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。根據(jù)這個界定，民主黨派的制度建設(shè)或治理體系建設(shè)不叫黨內(nèi)法規(guī)，其他國家的政黨制度建設(shè)或治理體系建設(shè)也不叫黨內(nèi)法規(guī)。他們就叫做“民主黨派的制度建設(shè)或治理體系建設(shè)”或特定國家“政黨制度建設(shè)或治理體系建設(shè)”。因此，在比較研究民主黨派和其他國家政黨的制度建設(shè)或治理體系建設(shè)時，姑且稱之為“政黨的制度建設(shè)或治理體系建設(shè)比較”之類，而不能稱之為“中國共產(chǎn)黨和民主黨派黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)比較”或“各國政黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)比較”。當然，如果隨著各國政黨制度建設(shè)發(fā)展將其制度建設(shè)的規(guī)范都稱作“黨內(nèi)法規(guī)”時，“黨內(nèi)法規(guī)”的內(nèi)涵和外延將隨之豐富和擴展。

二是調(diào)整對象的特定性——黨內(nèi)關(guān)系。首先，“黨內(nèi)法規(guī)”的調(diào)整對象是黨內(nèi)關(guān)系，不包括黨外關(guān)系。其次，“黨內(nèi)法規(guī)”的適用對象是中國共產(chǎn)黨各級黨組織和全體黨員，沒有例外的組織和黨員個人包括黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。但這并不意味著每部黨內(nèi)法規(guī)都調(diào)整并適用于所有黨組織和每個黨員?！包h內(nèi)法規(guī)”不適用于非黨組織和非黨員個人，僅適用于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)。再次，黨內(nèi)法規(guī)還具有調(diào)整事項范圍的全面性，調(diào)整事項范圍包括黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動。前者調(diào)整黨在全面領(lǐng)導(dǎo)過程中發(fā)生的各種關(guān)系，即具有領(lǐng)導(dǎo)和推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要特征、主要功能和價值追求。后者調(diào)整自我建設(shè)活動中發(fā)生的各種關(guān)系。對“黨的建設(shè)活動”的調(diào)整屬于黨內(nèi)關(guān)系自不必言，但對于“黨的領(lǐng)導(dǎo)活動”的調(diào)整是否屬于黨內(nèi)關(guān)系，學者們有不同理解，有的認為有黨外關(guān)系也有黨內(nèi)關(guān)系，有的認為黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整和規(guī)范黨內(nèi)各方面關(guān)系。①李軍：《人民性——黨規(guī)與國法關(guān)系共存的邏輯》，《理論與改革》2020年第3期。筆者同意后一種觀點，一是因為黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨制定的適用于黨內(nèi)的規(guī)章制度，因此不調(diào)整黨外關(guān)系；二是因為黨的領(lǐng)導(dǎo)雖然是全面領(lǐng)導(dǎo)，有時候涉及到黨外關(guān)系，但這屬于黨內(nèi)法規(guī)適用結(jié)果或效果上的外部性即制度溢出效應(yīng)問題，而不是黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的問題。每項制度都會對調(diào)整對象或適用對象產(chǎn)生直接影響，而在行為的后果上往往會不可避免地對非適用對象產(chǎn)生間接影響，只不過這種間接影響有時候大有時候小。黨內(nèi)法規(guī)制度的適用同樣會對非適用對象產(chǎn)生間接影響的外部性問題，黨內(nèi)法規(guī)制度適用效果上的外部性表現(xiàn)為正外部性（或外部正效應(yīng)）和負外部性（或外部負效應(yīng)）兩個方面。

三是黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)黨的意志性。黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)的是黨的統(tǒng)一意志。黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)的不是某幾個人的意志，也不是某一組織、某一群體、某一階層的意志，也不是全體黨員或全體黨組織意志的簡單相加。雖然，黨的意志和人民意志具有方向上和目的上的終極一致性，但黨內(nèi)法規(guī)的制定主體和制定程序是黨內(nèi)特定主體和黨內(nèi)程序，因此嚴謹?shù)卣f，黨內(nèi)法規(guī)直接體現(xiàn)的是黨的統(tǒng)一意志，代表著、追求著、實現(xiàn)著人民意志。黨內(nèi)法規(guī)所體現(xiàn)的黨的意志，可以通過法定程序轉(zhuǎn)化為具有國家意志性的法律。黨內(nèi)法規(guī)和法律在終極價值上都體現(xiàn)為人民意志性，但不可否認的是，前者直接體現(xiàn)的是黨的統(tǒng)一意志，后者直接體現(xiàn)的是國家意志。

四是黨內(nèi)法規(guī)依靠黨的紀律保障實施。黨內(nèi)法規(guī)的紀律和責任約束是有強制力的，這不同于道德的非強制力約束，因此，黨內(nèi)法規(guī)也不能簡單等同于道德。《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》通過對違紀違規(guī)的黨員和黨組織的紀律處分和紀律處理保障黨內(nèi)法規(guī)的實施，同時，《中國共產(chǎn)黨問責條例》通過對失職失責的行為予以問責保障黨內(nèi)法規(guī)主體責任的落實。黨內(nèi)法規(guī)初步構(gòu)建起了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系框架，即黨內(nèi)法規(guī)主體責任制度、黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督制度和執(zhí)紀問責雙軌制的懲戒制度。黨的紀律的強制力不同于法律所具有的國家強制力，前者是中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)的紀律制度約束，體現(xiàn)的是政黨治理手段，后者則是國家法律的強制力，其強制力來自國家機器，二者的強制程度不同。

五是黨內(nèi)法規(guī)在法治軌道上推進黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨內(nèi)法規(guī)體系和法律規(guī)范體系、法治實施、法治監(jiān)督和法治保障體系都是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系，昭示著中國共產(chǎn)黨堅定不移走中國特色社會主義法治道路，在繼承弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化、吸收借鑒人類法治文明有益成果的基礎(chǔ)上，在法治軌道上貫徹法治理念、尊崇法治精神推進黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在此基礎(chǔ)上領(lǐng)導(dǎo)和推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。一言以蔽之，黨內(nèi)法規(guī)是在貫徹落實依規(guī)治黨方略、推進黨的治理現(xiàn)代化過程中對法治理念借鑒的產(chǎn)物。①王建芹：《新時代依規(guī)治黨的治理理念與邏輯》，《湖湘論壇》2018年第3期。

二、有機統(tǒng)一：黨內(nèi)法規(guī)與法律的關(guān)系寫照

“黨內(nèi)法規(guī)是中國特色社會主義法治的特色所在與優(yōu)勢所在”，②歐愛民、李丹：《中國特色社會主義法治語境下黨內(nèi)法規(guī)特性的考問與澄清》，《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》2019年第3期。黨內(nèi)法規(guī)和法律之間是有機統(tǒng)一關(guān)系。

（一）共生共治：黨內(nèi)法規(guī)與法律銜接協(xié)調(diào)，著力于推進國家治理現(xiàn)代化

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化應(yīng)當更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在推進過程中，治國方略應(yīng)當?shù)玫铰鋵崳卫韮?nèi)涵應(yīng)當不斷豐富，治理領(lǐng)域應(yīng)當全面覆蓋，治理范圍應(yīng)當日益寬廣，治理深度應(yīng)當愈加深化。當前，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化著重于黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化、政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化、社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，相對應(yīng)的，在治理規(guī)范上分別體現(xiàn)為構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系、政府治理體系、社會治理體系，建設(shè)目標分別致力于法治國家統(tǒng)攬之下的法治政黨、法治政府、法治社會建設(shè)。其中，法治政黨在法治國家建設(shè)中具有舉足輕重的根本性和保障性的理論和實踐價值。法治政黨與法治國家之間的關(guān)系問題集中表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)與法律之間的關(guān)系。

黨內(nèi)法規(guī)體系與法律體系都是中國特色社會主義法治體系的組成部分，二者共同構(gòu)筑了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法治基礎(chǔ)。在黨的十八大以來的新時代，中國特色社會主義法治體系的內(nèi)涵不斷豐富，將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系就是其重要表現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)體系是中國共產(chǎn)黨旨在推進中國共產(chǎn)黨政黨內(nèi)部層面的治理現(xiàn)代化，法律體系則是中國共產(chǎn)黨旨在各領(lǐng)域全過程全面領(lǐng)導(dǎo)推進國家治理現(xiàn)代化，黨內(nèi)法規(guī)體系和法律體系協(xié)調(diào)、銜接、相得益彰，共同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！敖∪晟泣h內(nèi)法規(guī)體系是加強黨的制度建設(shè)的內(nèi)在要求,也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑和基本標志?！雹垌n強、劉蒼瑜：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系化的進程與經(jīng)驗》，《中國井岡山干部學院學報》2020年第1期。這是黨內(nèi)法規(guī)體系與法律體系目標訴求上的有機統(tǒng)一，二者統(tǒng)一于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的治理實踐之中。

（二）雙軌并進：在法治軌道上執(zhí)政黨治理與國家治理戰(zhàn)略呼應(yīng)

在新發(fā)展階段，中國共產(chǎn)黨在更高起點上開啟了全面依法治國新征程。習近平總書記在2020年中央全面依法治國工作會議上強調(diào)，“要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。全面依法治國是一個系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。①習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《人民日報》2020年11月18日第1版。中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨，建設(shè)法治政黨是完善和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的理性選擇和必然要求，是建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會的制度優(yōu)勢和根本保障。基于中國共產(chǎn)黨在中國具有并居于執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)黨的雙重身份和地位，依規(guī)治黨、建設(shè)法治政黨具有特別重要的全局意義、戰(zhàn)略意義、保障意義，唯此法治國家建設(shè)才能行穩(wěn)致遠，法治政府建設(shè)才能率先突破，②應(yīng)松年：《在法治政府建設(shè)上率先突破》，《人民日報》2020年12月4日第9版。法治社會建設(shè)才會依法有序穩(wěn)步推進。法治政黨是法治國家的應(yīng)有之義、重中之重、根本保障，推進國家治理、建設(shè)法治國家，首先要完善和加強執(zhí)政黨自身的治理推進法治政黨建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)與法律正是在政黨治理和國家治理的“法治”高度上實現(xiàn)了有機統(tǒng)一。通過黨內(nèi)法規(guī)體系促進黨的自我革命，保持黨的先進性，不斷提升黨依法執(zhí)政的能力和水平，只有這樣，才能完善和提升黨的治國理政能力和水平，不斷豐富和完善中國特色社會主義法治體系，在法治軌道上不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！包h內(nèi)法規(guī)體系”是黨進行自我革命并引領(lǐng)偉大社會革命的戰(zhàn)略需要，只有獨立建設(shè)方顯黨內(nèi)法規(guī)體系的價值重大、黨自我革命的決心堅定。沒有獨立的“黨內(nèi)法規(guī)體系”，黨的自我革命就難以實現(xiàn)。忽視黨內(nèi)法規(guī)體系的獨立價值，忽視黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的重要性、必要性和緊迫性、嚴肅性，或者割裂黨內(nèi)法規(guī)體系和法律體系的內(nèi)在有機聯(lián)系，就等于放棄黨的自我革命，將會影響黨的凝聚力、創(chuàng)新力和戰(zhàn)斗力，削弱黨依法執(zhí)政的能力，損害黨有效應(yīng)對和妥善解決重大風險挑戰(zhàn)阻力矛盾的制度優(yōu)勢。

黨內(nèi)法規(guī)與法律、黨內(nèi)法規(guī)體系與法律體系在“法治軌道”上實現(xiàn)有機統(tǒng)一，是執(zhí)政黨治理與國家治理戰(zhàn)略呼應(yīng)的必然要求。正確理解“法治軌道”有助于理清黨內(nèi)法規(guī)與法律、黨內(nèi)法規(guī)體系與法律體系之間的辯證關(guān)系。有學者認為，習近平法治思想中的“法治軌道”是國家治理體系的制度依托，是全面深化改革的戰(zhàn)略思維方式，是國家秩序環(huán)境得以穩(wěn)定發(fā)展的有力抓手，是權(quán)力制約和監(jiān)督的規(guī)范機制，是推進國家治理現(xiàn)代化的科學方法。③張亮：《怎樣理解習近平法治思想中的“法治軌道”表述》，《上觀學習》2020年12月11日。制定黨內(nèi)法規(guī)、構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的目的在于，在“法治軌道”上推進黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，依規(guī)治黨加強執(zhí)政黨治理，建設(shè)法治政黨；完善法律體系的目的在于，在“法治軌道”上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，依法治國、依憲治國推進國家治理，建設(shè)法治國家。在習近平法治思想指引下，在“法治軌道”上黨的治理和國家治理已全面展開、雙軌并進、同向發(fā)力，必將有效帶動并大力促進其他領(lǐng)域的治理進程，從而推進全面治理現(xiàn)代化。

（三）實踐創(chuàng)新：兩者統(tǒng)一于中國特色社會主義法治實踐當中?，F(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)文本和有關(guān)中央文件中，把“黨內(nèi)法規(guī)”和“法律”相并列并將二者置于構(gòu)建和完善“中國特色社會主義法治體系”的語境下。三者之間是有層次的，第一層次是 “中國特色社會主義法治體系”，第二層次是“黨內(nèi)法規(guī)”和“法律”。即“中國特色社會主義法治體系”→“黨內(nèi)法規(guī)”→“法律”?！包h內(nèi)法規(guī)體系”和“法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系”一起共同構(gòu)成了“中國特色社會主義法治體系”，“黨內(nèi)法規(guī)體系”和“法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系”一樣，都是“中國特色社會主義法治體系”的組成部分，“黨內(nèi)法規(guī)體系”旨在依規(guī)治黨，推進“黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)”，而“法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系”是黨領(lǐng)導(dǎo)制定的國家法律體系，目的在于推進“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。黨內(nèi)法規(guī)體系和法律體系統(tǒng)一于構(gòu)建中國特色社會主義法治體系的法治實踐當中。

鑒于中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義的領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的黨內(nèi)法規(guī)遵循法治理念進行建設(shè)，在法治軌道上推進黨的治理現(xiàn)代化，無疑具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義?！爸袊厣鐣髁x法治不僅包括了國家法律的制定和實施，同樣包含了黨內(nèi)法規(guī)的制定和實施。甚至可以認為在某種程度上，國家治理層面的法治是以黨內(nèi)法規(guī)的先行來帶動國家法律的實施，進而共同完成法治在國家治理體系中的展開。”①馬康：《論中國特色社會主義法治中的黨內(nèi)法規(guī)》，《安徽行政學院學報》2020年第4期。

三、性質(zhì)析理：黨內(nèi)法規(guī)形式上的法治屬性

筆者認為，從黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生的歷史背景、制度成因以及從新時代推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實踐理路、價值訴求的視角進行考察，黨內(nèi)法規(guī)在形式上始終具有并不斷強化其“法治性”，在當代，其實質(zhì)是在“法治軌道”上推進黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，旨在發(fā)揮法治在黨和國家治理中固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的制度保障作用。

（一）黨內(nèi)法規(guī)法治屬性的理論證成

法治有多重含義，學界已經(jīng)認可使用的也有五至六種，從官方層面看，十八大之前，主要使用了其中一種，十八大之后，黨政正式文件中開始擴展“法治”的涵義，也在其他各種意義上使用“法治”，其涵義范圍不僅拓展豐富了，還深化細化了，既體現(xiàn)了“全面”又體現(xiàn)了“深化”。②孫笑俠：《法治思維》，上海：上海人民出版社，2016年，第7頁。通過對“法治”涵義的擴展，黨的十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系，其意旨在于落實全面從嚴治黨、制度治黨、依規(guī)治黨過程中，“大力弘揚社會主義法治精神”，③周葉中：《大力弘揚社會主義法治精神》，《人民日報》2020年12月22日第5版。注重對“法治”的吸收借鑒，貫徹“法治”思維，培養(yǎng)“規(guī)則至上”④孫笑俠：《法治思維》，上海：上海人民出版社，2016年，第46頁。意識、權(quán)力約束意識、權(quán)利保護意識、正當程序意識。

所謂屬性是指對一個事物或?qū)ο蟮某橄蠓矫娴目坍?。屬性分為特有屬性和共有屬性?！包h內(nèi)法規(guī)”和“法律”具有共有屬性即“法治性”，二者還具有自己的特有屬性， “黨內(nèi)法規(guī)”是中國共產(chǎn)黨制定的適用于黨內(nèi)的規(guī)章制度的總稱，而“法”或“法律”則是國家制定的適用于全國范圍的行為規(guī)范。

從習近平中國特色社會主義法治思想來看，習近平關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的重要論述和中央官方文件，都是在抽象的“法治”層面上使用“黨內(nèi)法規(guī)”這個概念，強調(diào)“黨內(nèi)法規(guī)”的“法治”屬性，強調(diào)“黨內(nèi)法規(guī)體系”是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，以及在法治軌道上依規(guī)治黨、全面從嚴治黨、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對“法治”產(chǎn)生必然的時代要求，⑤肖金明：《全面依法治國：在制度與治理之間》，《人民論壇·學術(shù)前沿》2019年第23期。黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化及其重要依托的黨內(nèi)法規(guī)同樣呼喚“法治”。

（二）“黨內(nèi)法規(guī)”概念生成機理：政黨治理—制度治黨—黨內(nèi)法規(guī)

“‘黨內(nèi)法規(guī)’的提法由來已久并且歷經(jīng)中國共產(chǎn)黨的多次重要會議而成為約定俗成的規(guī)范性言說?！雹蘅氯A慶：《黨規(guī)學》，上海：上海三聯(lián)書店，2018年，第25頁。1938年，毛澤東同志首創(chuàng)“黨內(nèi)法規(guī)”一詞，他倡導(dǎo)建立“黨內(nèi)法規(guī)”制度的目的在于，避免再次發(fā)生張國燾嚴重破壞紀律的類似事件，加強中國共產(chǎn)黨“制度治黨”，從而以組織性、紀律性提升黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力。⑦李軍、劉東芝：《毛澤東首倡“黨內(nèi)法規(guī)”的歷史意蘊探究》，《上海政法學院學報（法治論叢）》2020年第6期。從毛澤東提出“黨內(nèi)法規(guī)”概念的歷史背景可以看出，“黨內(nèi)法規(guī)”產(chǎn)生之初便具有并承擔了中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)“治理”的制度重任、價值追求、角色定位、功能配置。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命勝利的一個重要原因就是，中國共產(chǎn)黨一以貫之地重視政黨治理，并把制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)始終，黨內(nèi)法規(guī)就是制度治黨的重要載體和手段。

固然，中國共產(chǎn)黨是馬克思主義與中國工人運動相結(jié)合的產(chǎn)物，中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊。中國共產(chǎn)黨從產(chǎn)生之初就具有先進性，正是黨的這種先進性確保了黨領(lǐng)導(dǎo)中華民族和中國人民取得了革命、建設(shè)、改革的節(jié)節(jié)勝利。但正如習近平總書記所說，黨的先進性過去有不等于現(xiàn)在有，現(xiàn)在有不等于將來也有，這種先進性要保持與時俱進的品格，就必須強化黨的治理尤其是制度建設(shè)，并將制度建設(shè)貫穿黨的建設(shè)和黨的治理始終，而黨內(nèi)法規(guī)正是這樣一種裝置。

（三）“黨內(nèi)法規(guī)”實踐創(chuàng)新的理性之光：在“法治軌道”上推進黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化

統(tǒng)籌考慮國際治理和國內(nèi)治理兩個面向，黨內(nèi)法規(guī)及其制度體系建設(shè)一要尊重實踐理性，二要考慮國際可接受性，三要遵循馬克思主義法治理論，從理論和實踐的結(jié)合上進行理論創(chuàng)新。

1.可接受性：國際社會對法治化治理模式能夠廣泛認同且可接受。當今世界，國際格局發(fā)生重大變化，國際治理受到嚴重挑戰(zhàn)，國際治理也正經(jīng)歷“世界百年未有之大變局”，國際治理求變的壓力傳遞到國內(nèi)，給國內(nèi)治理提出時代思考。中國共產(chǎn)黨堅持戰(zhàn)略思維和系統(tǒng)思維，深刻把握“世界百年未有之大變局”的歷史機遇，全面謀劃并科學部署“中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局”，在危機中育新機，于變局中開新局，適時提出構(gòu)建人類命運共同體和推進國際治理現(xiàn)代化的重大時代命題。中國向世界展示一個什么形象、提供一種什么治理模式，這種政黨形象、國家形象以及治理模式能否為世界所廣泛接受，中國道路、中國理論、中國制度、中國文化能否為國際社會所廣泛認同，直接關(guān)系到未來中國在國際上的話語權(quán)?；趪H治理和國內(nèi)治理兩個實踐需要，考慮到國際和國內(nèi)理論上尤其是實踐上所能接受的程度，中國的國家治理模式在實踐創(chuàng)新上選擇“法治”方式并在“法治”軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為歷史必然和時代必然。強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的“法治性”，主要在于黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，一是繼承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化的精華，吸收借鑒世界法治文明的有益成果；二是吸收借鑒的是抽象的法治理念、法治精神，而不是具體的法律制度、法律原則；三是在吸收借鑒其他國家法治文明的有益成果時，剔除具有意識形態(tài)特征的政治制度，將其具有普遍適用價值的法治理念、法治精神與我國國情、黨情相結(jié)合。如“權(quán)力應(yīng)當受約束”的法治思想可以借鑒，但不可全盤照搬西方國家的“分權(quán)制衡”的具體制度安排，在如何“約束權(quán)力”方面要根據(jù)我國的國情、黨情做出具有中國特色的制度安排，這種制度安排應(yīng)與中國特色社會主義的根本制度、基本制度和重要制度有機協(xié)調(diào)，并隨著時代變遷而與時俱進地不斷完善。

2.實踐理性：全面依法治國背景下的全面治理現(xiàn)代化。全面依法治國作為“四個全面”的內(nèi)涵之一，不僅要求在系統(tǒng)思維下統(tǒng)籌推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，而且要求各領(lǐng)域各方面全過程系統(tǒng)而全面地推進依法治國基本方略，在國際維度上，向世界展示“法治中國”整體形象，向世界貢獻一套可復(fù)制、可資借鑒的成功的中國治理方案。在國內(nèi)維度上，堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅定不移地走中國特色社會主義法治道路和治理道路，構(gòu)建中國特色社會主義法治體系和治理體系，依法治國建設(shè)中國特色社會主義法治國家。

中國特色社會主義法治國家建設(shè)注重全局性、系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，新時代中國特色社會主義法治國家主要著力點在于，依法行政建設(shè)法治政府、依法治理建設(shè)法治社會、依規(guī)治黨建設(shè)法治政黨。中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的最本質(zhì)特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，中國特色社會主義制度能否建設(shè)好、發(fā)展好，關(guān)鍵在于中國共產(chǎn)黨自身，在于中國共產(chǎn)黨能否始終保持先進性，永葆青春活力。而中國共產(chǎn)黨的自身建設(shè)歷史和現(xiàn)實反復(fù)證明，只有不斷強化制度治黨，才能保持并與時俱進地提升黨的先進性，永葆黨的長期執(zhí)政，正是在這樣背景下，中國共產(chǎn)黨提出加強和完善黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，構(gòu)建中國特色社會主義法治體系，從而增強黨內(nèi)治理的制度化、法治化、規(guī)范化。黨內(nèi)法規(guī)體系成為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，是對馬克思主義法治理論的繼承和發(fā)展，是馬克思主義法治理論中國化的最新成果，是習近平中國特色社會主義法治思想的重要組成部分和關(guān)鍵內(nèi)核。全面依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治國家，構(gòu)建中國特色社會主義法治體系，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容、集中體現(xiàn)、主要抓手。黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的目的旨在構(gòu)建中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)治理體系，完善中國特色社會主義法治體系，在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

加強和完善“黨內(nèi)法規(guī)體系”建設(shè)，豐富了“中國特色社會主義法治體系”的內(nèi)涵，其目的在于“在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這是習近平總書記和黨中央在面對“四大考驗”，應(yīng)對“四種風險”，全面把握“兩個大局”，堅定不移走中國特色社會主義法治道路的戰(zhàn)略選擇。所以，將“黨內(nèi)法規(guī)體系”納入“中國特色社會主義法治體系”是對“中國特色社會主義法治體系”內(nèi)涵的豐富和發(fā)展。

3.自我革命：以中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略謀劃領(lǐng)導(dǎo)和實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容、根本保證。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化應(yīng)系統(tǒng)謀劃、全面推進，治理現(xiàn)代化涵蓋了國家各領(lǐng)域各方面，執(zhí)政黨的黨內(nèi)治理現(xiàn)代化是其應(yīng)有之義。不僅國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面推進要求同時推進執(zhí)政黨黨內(nèi)治理現(xiàn)代化，而且作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨必須首先要推進和實現(xiàn)自身的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷進行自我革命從而保持黨的先進性，唯此才能保持中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政并成功地治國理政，因為，治其國者，必先治其身。

實踐證明，法治是治國理政的一種科學方式，①郝鐵川：《法治隨想錄：法治如何變革中國》，北京：中國法治出版社，2016年，第161-299頁。法治是變革中國、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的必由之路和制度保障，法治可以并應(yīng)當成為黨的自我革命的科學路徑和戰(zhàn)略選擇。完善黨內(nèi)法規(guī)體系的目標是構(gòu)建中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)治理體系，并在法治軌道上推進黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從而在理論和實踐及其結(jié)合上彰顯出，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是新時代中國特色社會主義國家治理模式的最本質(zhì)特征，是中國特色社會主義國家治理制度的最大優(yōu)勢。

完善黨內(nèi)法規(guī)體系從而構(gòu)建中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)治理體系并在法治軌道上推進黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，同時，在黨的堅強有力領(lǐng)導(dǎo)下，貫徹落實全面依法治國方略，在法治軌道上從各領(lǐng)域各方面全過程推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，“黨的治理體系”和“國家治理體系”雙輪驅(qū)動、同向發(fā)力、相得益彰，共同構(gòu)建具有中國特色的治理體系，這是一條富有中國特色的治理道路，一套被實踐反復(fù)證明行之有效的中國特色的治理模式。這種治理道路和治理模式必將隨著時代變遷和實踐發(fā)展而不斷豐富、完善、成熟。黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系正是承載著推進國家全面治理的功能、價值和目標，分別從黨的治理層面和黨領(lǐng)導(dǎo)國家治理層面構(gòu)建“中國特色社會主義法治體系”，從而形成了黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系。

在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中，我們提出構(gòu)建“黨內(nèi)法規(guī)體系”加強黨的建設(shè)從而保持和不斷提升黨的先進性，并將“黨內(nèi)法規(guī)體系”納入“中國特色社會主義法治體系”，凸顯中國共產(chǎn)黨自我革命的決心和勇氣，同時也彰顯出中國共產(chǎn)黨推進黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化的鮮明法治特征，在實踐創(chuàng)新中豐富、發(fā)展和完善了“中國特色社會主義法治體系”。