趙鵬雷

（遼寧省生態(tài)環(huán)境保護(hù)科技中心，遼寧沈陽 110161）

1 引言

在環(huán)境影響評價中，居民住宅是對建設(shè)項目產(chǎn)生的環(huán)境影響特別敏感的區(qū)域，是重點關(guān)注的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，建設(shè)項目影響范圍內(nèi)其他企業(yè)的環(huán)保手續(xù)情況也需重點關(guān)注，建設(shè)項目周邊居民和企業(yè)因?qū)Νh(huán)境影響評價文件審批不滿而產(chǎn)生的糾紛屢見不鮮。在一些建設(shè)項目的環(huán)境影響評價工作中（如風(fēng)電場、礦產(chǎn)資源開發(fā)等建設(shè)項目），經(jīng)常遇到建設(shè)項目邊界范圍內(nèi)或安全、環(huán)境等防護(hù)距離內(nèi)存在果園看護(hù)房、工業(yè)設(shè)施等未取得土地手續(xù)的建筑，在實踐中建設(shè)單位和行政機(jī)關(guān)卻往往忽略對建筑的鑒定環(huán)節(jié)，直接將有無房產(chǎn)證照作為界定違章建筑的依據(jù)，誤認(rèn)為違章建筑均不屬于公民合法財產(chǎn)。實際上，對建筑合法性的認(rèn)定必須以國家的相關(guān)法律為依據(jù)。本文結(jié)合典型的財產(chǎn)損害賠償糾紛案例，提出環(huán)境影響評價中應(yīng)重點關(guān)注的違章建筑性質(zhì)確認(rèn)等問題，以避免產(chǎn)生非法侵害違章建筑等糾紛。

2 違章建筑的界定

違章建筑主要分為兩類：一是建設(shè)者未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證擅自建設(shè)的建筑物；二是建設(shè)者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定而擅自建設(shè)的建筑物。前者屬于實質(zhì)違法，后者屬于程序違法，因此對違章建筑的認(rèn)定應(yīng)同時考慮實體法和程序法的規(guī)定。

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條、第六十五條分別針對“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的”和“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的”情形，作出責(zé)令停止建設(shè)、限期改正、拆除、罰款等規(guī)定。第六十六條針對“未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行臨時建設(shè)的；未按照批準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行臨時建設(shè)的；臨時建筑物、構(gòu)筑物超過批準(zhǔn)期限不拆除的”情形，作出責(zé)令限期拆除，可以并處罰款的規(guī)定［1］。

《中華人民共和國土地管理法》第七十七條規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！钡谄呤藯l規(guī)定：“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋?！保?］

依照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國土地管理法》可以對大部分違章建筑進(jìn)行處理，比如《中華人民共和國氣象法》中規(guī)定“在氣象探測環(huán)境保護(hù)范圍內(nèi)，違法批準(zhǔn)占用土地的，或者非法占用土地新建建筑物或者其他設(shè)施的，依照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》或者《中華人民共和國土地管理法》的有關(guān)規(guī)定處罰”［3］，但這兩部法律并未涵蓋違章建筑的界定范圍。事實上，我國法律對違章建筑的限制很多，范圍也很廣，比如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國鐵路法》《中華人民共和國公路法》《中華人民共和國文物保護(hù)法》等法律，分別從不同角度對相關(guān)建筑物、構(gòu)筑物的建設(shè)作出了限制性規(guī)定，有關(guān)部門在界定違章建筑時，必須充分考慮上述法律。

3 財產(chǎn)損害賠償糾紛和裁判

根據(jù)“中國裁判文書網(wǎng)”湖南省湘潭縣人民法院（2017）湘0321 民初94 號財產(chǎn)損害賠償糾紛一審民事判決書和湘潭市中級人民法院（2017）湘03 民終1684 號財產(chǎn)損害賠償糾紛二審民事判決書，一家煤礦企業(yè)于1995 年與劉某某簽訂了《房屋拆遷協(xié)議書》，并如約支付了拆遷賠償款，但劉某某沒有按約定將新建房屋搬遷至煤層頂板外的安全地，仍在煤礦企業(yè)所屬的開采范圍內(nèi)合法重建了一棟兩層樓的混磚結(jié)構(gòu)樓房，《土地使用權(quán)證》登記的用地面積為204 m2，并建有附屬雜屋、水泥坪等。由于受地下采煤機(jī)抽水影響，劉某某重建的房屋受損，要求煤礦企業(yè)承擔(dān)賠償責(zé)任，劉某某提供的由第三方作出的維修價格評估報告的房屋建筑評估面積為562 m2［4-5］。

煤礦企業(yè)因?qū)σ粚徟袥Q不服而提起上訴，其認(rèn)為已支付了拆遷賠償款，但劉某某仍在煤礦開采范圍內(nèi)重建房屋，違反了房屋拆遷協(xié)議約定。二審時法院認(rèn)為，劉某某違反了協(xié)議約定，對于劉某某主張的二次危房賠償，煤礦企業(yè)免責(zé)，但煤礦企業(yè)未提交證據(jù)予以證實，且現(xiàn)劉某某的房屋因煤礦企業(yè)侵權(quán)造成損失，煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)造成的損失，故對于煤礦企業(yè)的該上訴意見未予以采納。煤礦企業(yè)還辯稱，劉某某房屋用地面積204 m2，鑒定房屋建筑面積為562 m2，與事實不符，超出《土地使用權(quán)證》登記的面積系違法建筑，不受法律保護(hù)。對此，法院認(rèn)為，因劉某某房屋系集體土地上用地面積，建有兩層房屋和其他附屬設(shè)施，由其修建和使用多年，亦是劉某某的財產(chǎn)，故對煤礦企業(yè)的該辯稱未予以支持。該案2017 年6 月一審判決和2018 年1月二審判決均要求煤礦企業(yè)按照由第三方作出的維修價格評估報告確定的金額賠償劉某某房屋損失費。

4 行政案例裁判要旨

根據(jù)《中華人民共和國民法典》第四百六十二條規(guī)定：“占有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被侵占的，占有人有權(quán)請求返還原物；對妨害占有的行為，占有人有權(quán)請求排除妨害或者消除危險；因侵占或者妨害造成損害的，占有人有權(quán)依法請求損害賠償?！保?］因此，占有人對于他方侵占或者妨害自己占有的行為，可以行使法律賦予的占有保護(hù)請求權(quán)。該案例最值得借鑒的內(nèi)容在于，即便劉某某的房屋屬于違章建筑，其對違章建筑也享有法律保護(hù)的占有利益，除具有行政執(zhí)法權(quán)的相關(guān)政府職能部門依法處理外，他人對違章建筑進(jìn)行非法侵害也應(yīng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。我國一些相關(guān)法律中明確了對違章建筑具有行政執(zhí)法權(quán)的政府職能部門，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，縣級以上地方人民政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府分別是處理城市和鄉(xiāng)、村莊違章建筑的行政主管部門；《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，縣級以上人民政府自然資源主管部門或農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門分別是處理違反土地利用總體規(guī)劃，擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地和農(nóng)村村民非法占用土地建住宅的行政主管部門。以上這些部門具有對違章建筑進(jìn)行處理的行政執(zhí)法權(quán)，也是違章建筑的確認(rèn)機(jī)關(guān)，即便是人民法院也無權(quán)在審理和執(zhí)行案件過程中確認(rèn)違章建筑的性質(zhì)。

5 拆除違章建筑的行政強(qiáng)制執(zhí)行主體

行政處罰的執(zhí)行作為實現(xiàn)行政處罰的必要手段，具有非常重要的作用。如何發(fā)揮執(zhí)行的作用，其中一個重要的條件就是必須要有擁有法定權(quán)限的執(zhí)行主體，即行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)。《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第四十四條規(guī)定：“對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除?！钡谖迨龡l規(guī)定：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”［7］

因此，在法律、法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)對違章建筑的強(qiáng)制拆除權(quán)的情況下，有關(guān)行政機(jī)關(guān)可以強(qiáng)制拆除違章建筑，例如，根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條的規(guī)定，建設(shè)工程所在地縣級以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強(qiáng)制拆除等措施。在法律、法規(guī)沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)具有違章建筑的強(qiáng)制拆除權(quán)的情況下，也并不代表不能依法強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第五十三條規(guī)定，向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。一般情況下，只有在行政機(jī)關(guān)無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)時，才可以向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，行政強(qiáng)制法沒有授予行政機(jī)關(guān)雙重的選擇權(quán)。2013 年3 月25 日，經(jīng)最高人民法院審判委員會第1572 次會議通過，對外發(fā)布了《關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》（法釋〔2013〕5 號），其主要內(nèi)容是：“根據(jù)行政強(qiáng)制法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定精神，對涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除，法律已經(jīng)授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，人民法院不受理行政機(jī)關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請?！保?］但是，在其他領(lǐng)域的行政強(qiáng)制執(zhí)行中也會有不同的情況，比如，《中華人民共和國稅收征收管理法》第八十八條規(guī)定中，賦予了稅務(wù)機(jī)關(guān)既可以自行強(qiáng)制執(zhí)行，也可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。從而說明，司法實踐中雖然行政強(qiáng)制法沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行申請的雙重選擇權(quán)，但特別法中賦予行政機(jī)關(guān)選擇權(quán)的，則依照特別法的規(guī)定執(zhí)行。

6 結(jié)論

未得到有關(guān)部門批準(zhǔn)或未按照規(guī)定而建設(shè)的違章建筑雖然不合法，但只能由法定行政機(jī)關(guān)通過法定程序來認(rèn)定和處理，其他單位和個人非法侵害違章建筑的做法于法無據(jù)，被非法侵害者有權(quán)依法請求侵權(quán)人承擔(dān)造成財產(chǎn)損害的民事責(zé)任。法律意識和法律實踐能力是保障工作質(zhì)量和工作效能的基礎(chǔ)，在建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件審批工作中，應(yīng)當(dāng)依法對違章建筑進(jìn)行認(rèn)定和處理，避免產(chǎn)生不必要的財產(chǎn)損害賠償糾紛。