新時代國土空間規(guī)劃中陸海統(tǒng)籌的重點(diǎn)內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)路徑

徐永臣,牟秀娟,劉曉東,王琰

(1.中國海洋大學(xué) 青島 266100;2.青島海洋地質(zhì)工程勘察院 青島 266071)

0 引言

黨的十九大報告提出“中國特色社會主義進(jìn)入新時代,我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”“我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”和“堅(jiān)持人與自然和諧共生”等重要論斷?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》指出:“建立全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系,整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護(hù)格局,綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素,科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”。

我國是陸海兼?zhèn)湫蛧?陸地與海洋共同構(gòu)成中華民族賴以生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和發(fā)展空間[1]。應(yīng)將陸地與海洋視為有機(jī)整體,加強(qiáng)有效聯(lián)動和優(yōu)勢互補(bǔ)[2],保護(hù)、開發(fā)和利用自然資源,開展生態(tài)環(huán)境整治修復(fù),優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和布局。陸海統(tǒng)籌作為各級國土空間規(guī)劃編制的重要原則之一,須貫穿規(guī)劃編制的各個環(huán)節(jié)。為科學(xué)布局三生空間和優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu),從要素層面實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌顯得尤為重要。本研究根據(jù)新時代國土空間規(guī)劃的要求,結(jié)合陸海統(tǒng)籌的時代發(fā)展背景,分析和探討新時代國土空間規(guī)劃中陸海統(tǒng)籌的重點(diǎn)內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)路徑。

1 陸海統(tǒng)籌的時代發(fā)展背景

在陸海統(tǒng)籌的概念[3]被提出后,2010年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》設(shè)置陸海統(tǒng)籌專節(jié),要求根據(jù)陸地國土空間與海洋國土空間的統(tǒng)一性以及海洋系統(tǒng)的相對獨(dú)立性進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā),促進(jìn)陸地國土空間與海洋國土空間協(xié)調(diào)發(fā)展。2011年《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌,制定和實(shí)施海洋發(fā)展戰(zhàn)略,提高海洋開發(fā)、控制和綜合管理能力。2015年《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》把陸海統(tǒng)籌定為基本原則之一,要求統(tǒng)籌海洋空間格局與陸域發(fā)展布局,統(tǒng)籌沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與海洋空間開發(fā)利用,統(tǒng)籌陸源污染防治與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)。2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出建立健全環(huán)境治理體系,明確建立陸海統(tǒng)籌的污染防治機(jī)制和重點(diǎn)海域污染物排海總量控制制度。2016年《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌,發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì),科學(xué)開發(fā)海洋資源,保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境,維護(hù)海洋權(quán)益,建設(shè)海洋強(qiáng)國。

2017年黨的十九大報告提出實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略,堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌,加快建設(shè)海洋強(qiáng)國,標(biāo)志著陸海統(tǒng)籌成為國家重大戰(zhàn)略要求。2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》,提出推動陸海統(tǒng)籌發(fā)展,研究制定陸海統(tǒng)籌政策措施;以規(guī)劃為引領(lǐng),促進(jìn)陸海在空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)等方面全方位協(xié)同發(fā)展,促進(jìn)海岸地區(qū)陸海一體化生態(tài)保護(hù)和整治修復(fù)。2019年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確要求堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合,優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和布局。2019年《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》提出堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌、上下聯(lián)動、區(qū)域協(xié)調(diào),根據(jù)各地不同的自然資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際,針對三條控制線的不同功能,建立健全分類管控機(jī)制。

隨著對海洋的探索以及對陸海關(guān)系認(rèn)識的不斷深化,陸海統(tǒng)籌從概念的提出到在規(guī)劃中落實(shí)經(jīng)歷10余年的過程,已成為新時代國土空間規(guī)劃編制的重要原則內(nèi)容。

2 陸海統(tǒng)籌的重點(diǎn)內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)路徑

堅(jiān)持新發(fā)展理念,按照高質(zhì)量發(fā)展要求,沿海地區(qū)要統(tǒng)籌好陸海功能、資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)支撐體系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、污染治理、生態(tài)修復(fù)和管理體制機(jī)制建設(shè)[4-8],做好新時代國土空間規(guī)劃,為未來的可持續(xù)發(fā)展提供空間保障。

2.1 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)陸海功能與空間格局

2.1.1 實(shí)現(xiàn)陸海主體功能的有機(jī)銜接

《省級國土空間規(guī)劃編制指南》明確要求,按照陸海統(tǒng)籌和保護(hù)優(yōu)先的原則,沿?？h(區(qū))要統(tǒng)籌確定主體功能定位。新時代國土空間規(guī)劃須改變原有陸海分劃主體功能區(qū)的方式,依據(jù)資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價結(jié)果,按照資源環(huán)境稟賦特點(diǎn)、開發(fā)利用情況和戰(zhàn)略需求,銜接國家級主體功能定位,協(xié)調(diào)陸海空間利用矛盾,統(tǒng)籌確定沿?？h(區(qū))主體功能定位;對陸海主體功能不一致的行政區(qū),須按照科學(xué)的協(xié)調(diào)規(guī)則進(jìn)行統(tǒng)籌,并有針對性地對鄰近陸域或海域的開發(fā)活動提出相應(yīng)的管控要求。

2.1.2 統(tǒng)籌調(diào)整岸線兩側(cè)的陸海功能

作為人類活動最為頻繁的地帶,海岸帶是承載城市化突飛猛進(jìn)和海洋經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的核心區(qū)域,也是沿海城市謀劃戰(zhàn)略發(fā)展的重要聚集區(qū)。管理體制機(jī)制不協(xié)調(diào)導(dǎo)致部分沿?？h(區(qū))岸線兩側(cè)陸海功能不匹配的現(xiàn)象突出,須從全域國土視角謀劃陸海功能布局,協(xié)調(diào)岸線兩側(cè)陸海功能的沖突,優(yōu)化空間布局,調(diào)整岸線兩側(cè)功能,形成陸海功能一致和諧發(fā)展的“一張圖”[9]。

2.1.3 統(tǒng)籌陸海空間開發(fā)保護(hù)格局

在綜合評價區(qū)域的資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)功能、生態(tài)功能、社會功能、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿Φ幕A(chǔ)上,統(tǒng)籌陸?？臻g格局,形成以陸促海、以海定陸和陸海統(tǒng)籌的空間開發(fā)保護(hù)格局[5]。以自然保護(hù)地和生態(tài)紅線為基礎(chǔ),依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性,統(tǒng)籌劃定陸海生態(tài)空間,統(tǒng)籌構(gòu)建陸海生態(tài)保護(hù)格局。根據(jù)自然屬性和受人類活動影響的程度,融入國家發(fā)展戰(zhàn)略,依托陸地、河流、岸線、海灣、沙灘和自然資源,打造灣區(qū)經(jīng)濟(jì),構(gòu)建陸海協(xié)同的開發(fā)格局。綜合考慮經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、地域文化和交通設(shè)施等各種因素,構(gòu)建沿海城市群協(xié)同發(fā)展格局。

2.2 統(tǒng)籌陸海自然資源的保護(hù)與開發(fā)

加強(qiáng)陸海自然資源調(diào)查,建立和實(shí)施自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度,綜合制定陸海統(tǒng)一的自然資源開發(fā)規(guī)劃,規(guī)范自然資源開發(fā)行為[10],協(xié)調(diào)自然資源開發(fā)時序,健全自然資源法律保護(hù)體系,研究自然資源統(tǒng)一立法,推進(jìn)自然資源依法保護(hù),保障生態(tài)、糧食、能源和資源安全,滿足人民對美好生活的向往,提升人民生活品質(zhì)。

2.2.1 嚴(yán)守生態(tài)安全底線,強(qiáng)化整體保護(hù)

以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價結(jié)果為基礎(chǔ),以自然保護(hù)地優(yōu)化調(diào)整為契機(jī),以提升生態(tài)服務(wù)價值為核心,以生態(tài)環(huán)境單元為范圍,維護(hù)產(chǎn)卵場、索餌場、越冬場和洄游通道的連通性,有效維持生物種群結(jié)構(gòu)和數(shù)量,保護(hù)溯河和溯海生物生境,恢復(fù)生物多樣性。維護(hù)海灣、河口、灘涂、濕地和海島等生態(tài)系統(tǒng)的完整性,提升典型生態(tài)系統(tǒng)的健康水平[11-12]。

2.2.2 保障糧食安全底線,統(tǒng)籌農(nóng)、漁業(yè)發(fā)展

統(tǒng)一籌劃土地資源與海洋漁業(yè)資源開發(fā),保障糧食安全,基于改善人民膳食結(jié)構(gòu),提升農(nóng)副產(chǎn)品的供給能力。嚴(yán)格保障耕地總量,調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu),控制開發(fā)海洋漁業(yè)資源,統(tǒng)籌農(nóng)、漁業(yè)發(fā)展。建設(shè)海上糧倉,適度開展灘涂增養(yǎng)殖,合理規(guī)劃近海養(yǎng)殖,鼓勵建設(shè)現(xiàn)代化海洋牧場,發(fā)展深遠(yuǎn)海大型智能化養(yǎng)殖。加強(qiáng)漁業(yè)水域環(huán)境保護(hù),嚴(yán)格實(shí)行伏季休漁制度,控制近海捕撈強(qiáng)度,發(fā)展遠(yuǎn)洋深海捕撈,恢復(fù)近海漁業(yè)資源。

2.2.3 優(yōu)化淡水資源配置,開展海水淡化和綜合利用

強(qiáng)化水資源保護(hù)力度,以河流流域?yàn)閱卧?優(yōu)化配置和統(tǒng)籌利用淡水資源,保障生態(tài)水的入海量。結(jié)合海水入侵監(jiān)測斷面變化和地下水水位情況,針對海水入侵風(fēng)險區(qū)和地下水超采區(qū)實(shí)施有效的限制措施。加大科技和資金投入,探索實(shí)施海水淡化的可行措施,鼓勵缺水地區(qū)開展海水淡化和綜合利用工程。

2.2.4 優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā),統(tǒng)籌劃定開采空間

落實(shí)國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘查和開發(fā)布局,加強(qiáng)對礦產(chǎn)資源的調(diào)查和儲備力度,科學(xué)有序開發(fā)油氣、煤炭、金屬礦產(chǎn)、海砂和地下鹵水等資源,統(tǒng)籌劃定礦產(chǎn)資源的禁采區(qū)和限采區(qū)。

2.2.5 優(yōu)化能源利用結(jié)構(gòu),提升海洋能源利用水平

優(yōu)化沿海地區(qū)能源利用結(jié)構(gòu),減少煤炭和油氣等化石能源的使用,鼓勵利用海洋能源,提升清潔能源利用水平,減少溫室氣體排放。統(tǒng)籌對風(fēng)能資源的調(diào)查評價,規(guī)劃陸海風(fēng)電場建設(shè)。推進(jìn)浪、潮、流等海洋能的開發(fā)利用,規(guī)劃建設(shè)潮汐能和波浪能發(fā)電示范項(xiàng)目,逐步加快海洋能開發(fā)利用步伐。

2.2.6 統(tǒng)籌旅游資源保護(hù)開發(fā),打造全域旅游格局

統(tǒng)籌保護(hù)沙灘、濕地、海灣、自然景觀和沿海防護(hù)林等陸海旅游資源。高起點(diǎn)謀劃和全要素整合陸海旅游資源,以山岳、河流和海洋等自然資源有機(jī)串聯(lián)歷史和民俗等文化資源,依托風(fēng)景名勝區(qū)、旅游休閑度假區(qū)、森林公園、海洋公園和濱海濕地公園建設(shè),完善公共配套設(shè)施,創(chuàng)建海(河)口生態(tài)、生態(tài)海島、陽光沙灘和濱海濕地等旅游品牌,提供高品質(zhì)的旅游產(chǎn)品,推進(jìn)陸海聯(lián)動的全域旅游發(fā)展。

2.3 統(tǒng)籌陸海產(chǎn)業(yè)的布局與發(fā)展

2.3.1 統(tǒng)籌陸海產(chǎn)業(yè)布局

以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價結(jié)果為基礎(chǔ),依托區(qū)域的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和區(qū)位優(yōu)勢等,按照“因地制宜、錯位發(fā)展、突出特色、強(qiáng)化優(yōu)勢”的原則,聚力聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,優(yōu)化配置陸海資源,多層次和大空間促進(jìn)資源要素的合理流動和高效集聚,強(qiáng)化海洋產(chǎn)業(yè)的輻射和帶動作用,科學(xué)布局和統(tǒng)籌推進(jìn)陸海產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè),打造具有現(xiàn)代特色的海洋產(chǎn)業(yè)體系,推動形成陸海資源優(yōu)勢互補(bǔ)、特色突出、產(chǎn)業(yè)分工明確、陸?？臻g良性互動和陸海一體的產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展空間布局。

2.3.2 統(tǒng)籌陸海產(chǎn)業(yè)發(fā)展

陸海產(chǎn)業(yè)具有明顯的經(jīng)濟(jì)技術(shù)前向和后向關(guān)聯(lián)性,以陸域產(chǎn)業(yè)和技術(shù)為依托,延伸陸海產(chǎn)業(yè)鏈條,實(shí)現(xiàn)資源的順暢流動,有效整合陸海產(chǎn)業(yè)鏈條[13],實(shí)現(xiàn)陸海產(chǎn)業(yè)的協(xié)同縱深發(fā)展。推動漁業(yè)、船舶制造業(yè)和海洋化工業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級,壯大海洋工程裝備業(yè)、海洋生物醫(yī)藥業(yè)、海洋新能源新材料和海洋環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè),大力發(fā)展以海上交通運(yùn)輸業(yè)、海洋文化與旅游業(yè)、海洋科研教育管理服務(wù)業(yè)以及涉海金融保險服務(wù)業(yè)等為重點(diǎn)的現(xiàn)代海洋服務(wù)業(yè)[14]。

2.4 統(tǒng)籌建立陸海一體的支撐體系

2.4.1 推動陸海交通互聯(lián)互通

對接國家南北縱向大通道和海洋強(qiáng)國建設(shè),開展沿海通道建設(shè),強(qiáng)化海岸帶與內(nèi)陸腹地的聯(lián)系,發(fā)揮“一帶一路”的重要節(jié)點(diǎn)作用,構(gòu)建國際開放大交通格局,推動陸海聯(lián)運(yùn)通道建設(shè)。發(fā)揮沿海港口的支點(diǎn)與輻射帶動作用,建設(shè)一流現(xiàn)代化港口,形成緊密協(xié)作的沿海港口體系。發(fā)揮內(nèi)河水運(yùn)通江達(dá)海的紐帶作用,構(gòu)建四通八達(dá)的內(nèi)河航運(yùn)體系。以“一帶一路”建設(shè)為重點(diǎn),強(qiáng)化公路、鐵路和水路聯(lián)運(yùn),打造海內(nèi)外聯(lián)動的交通支撐體系。

2.4.2 加強(qiáng)陸海災(zāi)害聯(lián)防聯(lián)控

建立海洋災(zāi)害風(fēng)險評估機(jī)制,開展對海洋污染、風(fēng)暴潮、災(zāi)害性海浪、赤潮、外來物種入侵和海水入侵等災(zāi)害的監(jiān)測與評估,科學(xué)劃定災(zāi)害重點(diǎn)防御區(qū)[9]。建設(shè)陸海一體的災(zāi)害預(yù)警體系,提升風(fēng)險防范和應(yīng)急處置能力,強(qiáng)化對突發(fā)事件的陸海聯(lián)防聯(lián)控。協(xié)調(diào)對接陸海災(zāi)害監(jiān)測體系,統(tǒng)一監(jiān)測指標(biāo)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)對陸海災(zāi)害的動態(tài)實(shí)時監(jiān)測,提升綜合防災(zāi)減災(zāi)能力。

2.5 統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)治理

2.5.1 統(tǒng)籌優(yōu)化陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)網(wǎng)絡(luò)

統(tǒng)籌陸地和海洋兩大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù),縱向上注重河流水系的陸海聯(lián)通作用,橫向上注重淺海濕地和濱海自然景觀的陸海連接作用[15]。以沿海防護(hù)林帶、濱海濕地和近海島鏈為依托,構(gòu)建沿海生態(tài)屏障;以入海河流為骨架,構(gòu)建陸海生態(tài)廊道;以生態(tài)紅線、自然保護(hù)地、河口、海灣和灘涂濕地等生態(tài)保護(hù)要素為重點(diǎn),形成“屏-廊-點(diǎn)”一體的生態(tài)網(wǎng)絡(luò),實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌的全域生態(tài)保護(hù)。

2.5.2 統(tǒng)籌水環(huán)境污染治理

實(shí)施陸海污染一體化綜合治理,強(qiáng)化陸地污染源頭治理,嚴(yán)格控制污染物排海,實(shí)施以海洋環(huán)境容量為基礎(chǔ)的陸源污染物排海總量控制,完善入海排污許可制度,改善陸海水環(huán)境質(zhì)量。實(shí)施“流域-近岸(河口和海灣)-近?！蔽廴韭?lián)防聯(lián)治,推動水環(huán)境綜合治理,嚴(yán)格落實(shí)“河長制”,全面推行“灣長制”[16-17]。

2.5.3 統(tǒng)籌陸海生態(tài)修復(fù)

按照自然恢復(fù)為主和人工修復(fù)為輔的原則,針對陸地和海洋兩大生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性降低和生態(tài)功能退化等問題[18],以生態(tài)單元為修復(fù)范圍,開展陸海生態(tài)修復(fù),逐步恢復(fù)被破壞的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能,提高生物多樣性,恢復(fù)典型生態(tài)系統(tǒng)的健康,提升生態(tài)服務(wù)功能。

2.6 統(tǒng)籌陸海管理體制機(jī)制建設(shè)

2.6.1 統(tǒng)籌陸海管理體制

形成推動陸海統(tǒng)籌發(fā)展的強(qiáng)大合力,切實(shí)打破陸海分治的行政管理體制,試點(diǎn)海岸帶綜合管理,探索海岸帶立法[18],大力開展綜合執(zhí)法,適時設(shè)立海岸帶綜合管理部門,完善陸海統(tǒng)籌發(fā)展體制。

2.6.2 統(tǒng)籌陸海協(xié)調(diào)機(jī)制

建立陸海部門間聯(lián)席會議協(xié)調(diào)機(jī)制,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)陸海產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)、污染防治、防災(zāi)減災(zāi)、國土整治和生態(tài)修復(fù)等工作,探索陸海統(tǒng)籌發(fā)展與管理的新路徑。

3 結(jié)語

沿海地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)密度最高、綜合實(shí)力最強(qiáng)和戰(zhàn)略支撐作用最大的經(jīng)濟(jì)帶,也是資源環(huán)境承載問題最突出和空間開發(fā)保護(hù)矛盾最集中的區(qū)域之一。陸海統(tǒng)籌保護(hù)和協(xié)同發(fā)展已成為沿海地區(qū)規(guī)劃編制的重要內(nèi)容,須在國土空間保護(hù)、開發(fā)、利用和修復(fù)等方面落實(shí)并實(shí)施。對于陸海統(tǒng)籌的研究有助于服務(wù)新時代國土空間規(guī)劃的編制,有助于國土空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,有助于提高空間規(guī)劃的科學(xué)性和實(shí)用性。