托育機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)查及對(duì)策研究

王文寧 馬欣 盛思瑜

摘要對(duì)2019-2020年常州市武進(jìn)區(qū)的托育機(jī)構(gòu)的數(shù)量、類型、性質(zhì)等方面的發(fā)展情況進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)2年間該區(qū)托育機(jī)構(gòu)逐漸規(guī)范化，普惠性也有所發(fā)展，政府缺位、市場(chǎng)失靈的情況有所改善。深入調(diào)研摸查、加強(qiáng)政策供給、保證師資培養(yǎng)等策略促進(jìn)了托育機(jī)構(gòu)的發(fā)展。但托育服務(wù)仍存在公益性不足、制度不完善、師資隊(duì)伍不穩(wěn)定、忽視教育性的問題，建議通過加大經(jīng)濟(jì)投入、健全制度、加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)、明確教育部門的職責(zé)等方式促進(jìn)該地區(qū)托育服務(wù)的科學(xué)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 托育機(jī)構(gòu) 嬰幼兒照護(hù) 普惠

中圖分類號(hào)：G618文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.16400/j.cnki.kjdk.2021.19.061

InvestigationonthePresentSituationofNurseryInstitutionanditsCountermeasures

——Taking Wujin District， Changzhou City for example

WANG Wenning， MA Xin， SHENG Siyu

（Changzhou Vocational Institute of Textile and Garment， Changzhou， Jiangsu 213000）

Abstractby investigating the development of the number， type and nature of Nursery institution in Wujin District of Changzhou City from 2019 to 2020， this paper finds that the Nursery institution in this area has been gradually standardized， the Inclusive has developed， and the absence of the government and the failure of the market have also been improved. Through in-depth investigation， it is found that the strengthening of policy supply and the guarantee of teacher training have promoted the development of Nursery institution. However， there are still some problems in Nursery institution， such as insufficient public welfare， imperfect system， unstable teaching staff， neglect of education and so on. This paper will suggest that the increase of economic investment， the improvement of the system， the strengthening of the construction of teaching staff， the clarity of the responsibilities of the education department and other ways to promote the scientific development of Nursery institution in this area.

Keywordsnursery institution； infant care； inclusive

1常州市武進(jìn)區(qū)托育機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀

1.1常州市武進(jìn)區(qū)托育機(jī)構(gòu)的基本情況

托育機(jī)構(gòu)數(shù)量和托位數(shù)。2019年8月前，3歲以下嬰幼兒的照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)111家，受疫情影響和規(guī)范管理，截止2020年底常州市武進(jìn)區(qū)托育機(jī)構(gòu)有64家，托位有3225個(gè)。

托育機(jī)構(gòu)的類型。目前托育機(jī)構(gòu)的形式有三種：獨(dú)立托育機(jī)構(gòu)、幼兒園開設(shè)托班、早教培訓(xùn)機(jī)構(gòu)兼營。63家機(jī)構(gòu)中獨(dú)立托育機(jī)構(gòu)有家3家、幼兒園開設(shè)托班的有9家、早教培訓(xùn)機(jī)構(gòu)兼營機(jī)構(gòu)51家。

機(jī)構(gòu)性質(zhì)。托育機(jī)構(gòu)分為營利性和非營利性，目前常州市武進(jìn)區(qū)以托育營利性機(jī)構(gòu)為主。2019年至2020年該區(qū)公辦的托育機(jī)構(gòu)從0增加了3家，1家是在幼兒園本部開設(shè)托班的形式，另外2家是在幼兒園教育集團(tuán)單獨(dú)設(shè)立的托育中心。

登記機(jī)關(guān)。目前托育機(jī)構(gòu)的登記機(jī)關(guān)主要有民政部門、市場(chǎng)監(jiān)督部門登記、教育部門，有的機(jī)構(gòu)雖然在市場(chǎng)監(jiān)督部門進(jìn)行了登記，但是在經(jīng)營范圍立并沒有注明“托育服務(wù)”，多為教育咨詢類。在常州市出臺(tái)的管理辦法中注明托育機(jī)構(gòu)需要在注冊(cè)登記后在各區(qū)衛(wèi)生部門進(jìn)行備案，但目前備案的只有4家機(jī)構(gòu)。

1.2常州市武進(jìn)區(qū)托育服務(wù)發(fā)展呈現(xiàn)的特點(diǎn)

托位數(shù)量高于平均數(shù)，發(fā)展仍存在挑戰(zhàn)。截止2020年底，常州市武進(jìn)區(qū)托位有3225個(gè)，常住人口127萬人，每千人口擁有3歲以下的托位數(shù)為2.5個(gè)，高于全國1.8個(gè)的水平。按照國務(wù)院制定的2025年達(dá)到每千人口擁有3歲以下的托位數(shù)4.5個(gè)的目標(biāo)，到2025年常州市武進(jìn)區(qū)需要提供的托位約5805個(gè)，在4年內(nèi)常州市武進(jìn)區(qū)還需增加約2500個(gè)托位。

公立力量逐漸加入，普惠性亟須推進(jìn)。2019年8月前，3歲以下嬰幼兒的照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)111家，均為民辦。2020年公辦的托育機(jī)構(gòu)從無增加了3家。目前在63家托育機(jī)構(gòu)中，只有1家是普惠性質(zhì)托育機(jī)構(gòu)，且在中心城區(qū)。托育收費(fèi)在1000元/月-6000元/月，在2019年的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)常州市75%的0-3歲嬰幼兒家庭購買托育服務(wù)的支付能力在1500元之內(nèi)，其中低于1000元支付能力的家庭占18.75%，而支付能力超過2500元的家庭只占12.5%。對(duì)于許多家庭來說托育的收費(fèi)較高，普惠性不足。

管理逐漸規(guī)范化，登記備案較薄弱。在2020年上半年的調(diào)查中武進(jìn)區(qū)共有托育機(jī)構(gòu)80多家，25%不合格，有些甚至是既沒有注冊(cè)登記也沒有衛(wèi)生許可的“三無”機(jī)構(gòu)。衛(wèi)健委采用“提升一批、整改一批、關(guān)停一批”的工作辦法規(guī)范托育市場(chǎng)，2020年年底，托育機(jī)構(gòu)數(shù)量為63家，雖然數(shù)量上減少了，但是提升了托育機(jī)構(gòu)的整體形象和質(zhì)量。

2常州市武進(jìn)區(qū)托育服務(wù)發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)

2.1深入調(diào)研，摸清托育服務(wù)的家底

2019年4月，武進(jìn)區(qū)在對(duì)托育市場(chǎng)進(jìn)行排查整治，排查出0-3歲嬰幼兒的無證非法托管點(diǎn)44個(gè)。2019年8月，市衛(wèi)健委組織開展0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的調(diào)研。2020年4月，為加強(qiáng)新冠疫情時(shí)間托育機(jī)構(gòu)的管理，市衛(wèi)健委對(duì)全市托育機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀進(jìn)行一周的專題調(diào)研。武進(jìn)區(qū)衛(wèi)健委多次聯(lián)合其他部門對(duì)照護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行走訪，掌握托育機(jī)構(gòu)的一線情況。多種形式的調(diào)研，能摸清托育行業(yè)基本現(xiàn)狀，為制定科學(xué)合理的發(fā)展政策做準(zhǔn)備。

2.2建立政策法規(guī)體系，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)有法可依

國務(wù)院印發(fā)了發(fā)展意見之后，常州市政府在2020年4月發(fā)布了《常州市促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展實(shí)施方案》，制定了五年的發(fā)展目標(biāo)，明確了衛(wèi)健委、市教育局等20個(gè)相關(guān)部門的職責(zé)。在2020年6月發(fā)布了《常州市3歲以下嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》和《常州市3歲以下嬰幼兒托育管理規(guī)范（試行）》，對(duì)托育機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、保育人員的準(zhǔn)入資格等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。各項(xiàng)政策的制定，促進(jìn)托育服務(wù)的規(guī)范化，政府缺位、市場(chǎng)失靈、家負(fù)全責(zé)的狀態(tài)得到改善。

2.3省市區(qū)三級(jí)聯(lián)動(dòng)，共促進(jìn)行業(yè)發(fā)展

自《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的意見》以來，江蘇省多次召開人口家庭工作會(huì)暨托育服務(wù)工作推進(jìn)會(huì)，總結(jié)江蘇省托育行業(yè)發(fā)展較好的南京市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，從全省遴選3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)專家?guī)欤笇?dǎo)各地區(qū)的托育服務(wù)的發(fā)展。常州市及各區(qū)開展組織培訓(xùn)班提升托育機(jī)構(gòu)工作人員的保健能力，如2020年8月市衛(wèi)健委組織了第一期托育機(jī)構(gòu)衛(wèi)生保健人員上崗培訓(xùn)班。2021年4月，區(qū)人社局、區(qū)衛(wèi)健局主辦，區(qū)就業(yè)服務(wù)中心、區(qū)婦計(jì)中心聯(lián)合承辦武進(jìn)區(qū)托幼托育機(jī)構(gòu)保育員技能專項(xiàng)培訓(xùn)班。

2.4地方高校開展相關(guān)專業(yè)，保證師資供給

常州市目前2所本科院校開設(shè)學(xué)前教育專業(yè)，2所高職院校開設(shè)幼兒發(fā)展與健康管理專業(yè)，1所中專層次的幼兒師范學(xué)校，本地區(qū)的托育相關(guān)專業(yè)的各級(jí)學(xué)校為托育行業(yè)提供了專業(yè)的人才。以常州紡織服裝職業(yè)技術(shù)學(xué)院為例，該專業(yè)自2017年開始招生，第一屆實(shí)習(xí)生趕上了常州市托育行業(yè)發(fā)展的元年，目前在校生有1000余人。2020年教育部印發(fā)《職業(yè)教育專業(yè)目錄（2021年）》，規(guī)定幼兒發(fā)展與健康管理更名為嬰幼兒托育服務(wù)與管理，明確了高職高專培養(yǎng)人才的目標(biāo)即培養(yǎng)從事勝任嬰幼兒教育與保育、家庭教育指導(dǎo)、健康管理等崗位的高素質(zhì)應(yīng)用型人才。

3常州市武進(jìn)區(qū)托育機(jī)構(gòu)問題分析

3.1制度不健全，發(fā)展不規(guī)范

托育機(jī)構(gòu)的備案登記制度、信息公示制度和質(zhì)量評(píng)估制度還不健全。雖然在《常州市3歲以下嬰幼兒托育管理規(guī)范（試行）》明確規(guī)定了登記備案的工作方法，在辦法中規(guī)定非營利性托育機(jī)構(gòu)的名稱為“行政區(qū)劃+字號(hào)+托育園”，注冊(cè)營利性托育機(jī)構(gòu)的名稱可包含“托育”字樣，經(jīng)營范圍核定為“托育服務(wù)”，并注明全日制、半日制或計(jì)時(shí)制。在“天眼查”平臺(tái)上查詢有些開展托育服務(wù)的機(jī)構(gòu)經(jīng)營范圍沒有注明“托育服務(wù)”，也沒有注明服務(wù)機(jī)制。在信息公開方面也存在不完善的問題，在常州市衛(wèi)健委和區(qū)衛(wèi)健委的官網(wǎng)上不能查詢到托育機(jī)構(gòu)的白名單和黑名單。另外，還未制定明確的托育機(jī)構(gòu)各級(jí)別的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

3.2財(cái)政投入不足，普惠性托育發(fā)展較慢

雖然各地托育服務(wù)發(fā)展辦法明確建立普惠的托育服務(wù)體系，但是投資托育前期需要投入大量資金，民營機(jī)構(gòu)很難做到普惠。有調(diào)查顯示托育機(jī)構(gòu)前期投入大概需要30-130萬。[2]雖然國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于養(yǎng)老、托育、家政等社區(qū)家庭服務(wù)業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠的公告》，但是在減免稅收等政策落地時(shí)還存在著手續(xù)繁多、補(bǔ)貼未及時(shí)到賬的問題。民營的托育機(jī)構(gòu)盈利大概需要2-5年，若沒有財(cái)政支持，會(huì)導(dǎo)致托育機(jī)構(gòu)的存活時(shí)間變短。疫情期間，由于幼兒無法入托，托育機(jī)構(gòu)無法收費(fèi)用導(dǎo)致教師工資無法按時(shí)發(fā)放，使大量托育機(jī)構(gòu)的教師流失。對(duì)于公立的幼兒園開設(shè)托班依然面臨著問題及挑戰(zhàn)，“二胎”政策的放開，使社會(huì)迎來了生育的小高峰，許多幼兒園在服務(wù)3-6歲兒童時(shí)已經(jīng)出現(xiàn)了師資匱乏、場(chǎng)地缺少的問題，對(duì)于許多公立幼兒園來說已經(jīng)無暇開設(shè)托班。目前常武地區(qū)開設(shè)獨(dú)立托班兩個(gè)公立幼兒園均是成立了幼教集團(tuán)，旗下有多個(gè)幼兒園，能實(shí)現(xiàn)盈利的幼兒園。

3.3從業(yè)人員資質(zhì)要求較高，市場(chǎng)難以滿足

《常州市3歲以下嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》中規(guī)定幼健人員應(yīng)具有相關(guān)專業(yè)的大專及以上學(xué)歷，同時(shí)持有教師資格證和中級(jí)及以上育嬰師證書。而通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)同時(shí)持有教師資格證和中級(jí)及以上育嬰師證書的畢業(yè)生在就業(yè)選擇上依次是公立幼兒園、私立幼兒園、托育機(jī)構(gòu)。明確的要求能促進(jìn)托育人員提供專業(yè)的服務(wù)，但這一要求對(duì)于現(xiàn)階段的托育機(jī)構(gòu)來說還存在困難。另外幼兒教師資格證書考核的是3-6歲兒童的保育和教育知識(shí)與能力，與托育機(jī)構(gòu)要求的0-3歲的保教知識(shí)與能力要求不相匹配。

3.4衛(wèi)生健康部門牽頭，教育性不足

常州市要求各轄區(qū)按照“政府引導(dǎo)、部門協(xié)作、家庭為主、多方參與”的方式來支持嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)，目前托育機(jī)構(gòu)的管理中以衛(wèi)生部門牽頭，在衛(wèi)生部門組織的培訓(xùn)中以保育為主，忽視0—3歲保教的“育人”功能，未注重托育工作人員教育能力的提升?；?—3歲嬰幼兒托育服務(wù)公益性與教保性的屬性定位，教育部門和衛(wèi)健部門在嬰幼兒托育事業(yè)發(fā)展中均應(yīng)發(fā)揮“排頭兵”的重要作用。

4常州市武進(jìn)區(qū)托育機(jī)構(gòu)發(fā)展對(duì)策

4.1健全管理制度，提高服務(wù)質(zhì)量

目前常州市已有2個(gè)區(qū)已經(jīng)出臺(tái)了3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)工作的發(fā)展方案，包括武進(jìn)區(qū)在內(nèi)的3個(gè)區(qū)還沒有出臺(tái)具體的發(fā)展方案。各區(qū)應(yīng)該根據(jù)本區(qū)的情況制定發(fā)展方案、明確發(fā)展目標(biāo)以及工作辦法。另外還需要健全托育機(jī)構(gòu)備案登記制度、信息公示制度和質(zhì)量評(píng)估制度，提高托育機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和聲譽(yù)口碑，打造讓嬰幼兒幸福、家長放心的托育機(jī)構(gòu)。

4.2公共財(cái)政投入與柔性調(diào)節(jié)機(jī)制并重

首先政府需要加快推動(dòng)育幼公共服務(wù)供給側(cè)改革，但目前國情背景下，育幼公共服務(wù)必須要加入柔性調(diào)節(jié)機(jī)制。“柔性機(jī)制”即非底線福利責(zé)任主體的多元化，武進(jìn)區(qū)可充分利用當(dāng)?shù)氐木哂袑?shí)力的企業(yè)和國家高職教育發(fā)展綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)——科教城，采用單獨(dú)或者聯(lián)合的方式進(jìn)行辦學(xué)，如江蘇食品藥品職業(yè)技術(shù)學(xué)院聯(lián)合e-BABY國際教育集團(tuán)開設(shè)托班，為本單位的職工子女提供托育服務(wù)，并在有余力的情況下輻射附近的社區(qū)。

4.3加強(qiáng)嬰幼兒服務(wù)體系隊(duì)伍建設(shè)

利用本地教育資源，提高職前培養(yǎng)質(zhì)量。常州市應(yīng)積極提高開設(shè)學(xué)前教育、嬰幼兒照護(hù)專業(yè)的院校的培養(yǎng)質(zhì)量， 2020年1月教育部公布了第三批“1+X幼兒照護(hù)”職業(yè)技能等級(jí)證書，其中“幼兒照護(hù)”是適合0-3歲從業(yè)人員的證書，但是目前常州市還沒有“幼兒照護(hù)”的試點(diǎn)和考點(diǎn)。有學(xué)校已經(jīng)具備了“幼兒照護(hù)”的師資，但是由于該項(xiàng)考試每生需要約400元，學(xué)校需要補(bǔ)貼考試費(fèi)用，高額的費(fèi)用成為學(xué)校申請(qǐng)考點(diǎn)的阻礙，政府應(yīng)該聯(lián)合院校推動(dòng)1+X“幼兒照護(hù)”試點(diǎn)和考點(diǎn)落戶常州。另外，應(yīng)積極利用本地的教育資源，推進(jìn)3所開設(shè)在學(xué)前教育專業(yè)的學(xué)校設(shè)立專門的培養(yǎng)方向，增設(shè)相關(guān)課程，擴(kuò)大招生規(guī)模，促成學(xué)校開設(shè)嬰幼兒托育服務(wù)與管理專業(yè)的2所高職院校通過中高職銜接、高職本科貫通等方式培養(yǎng)大批專業(yè)的保育人才。

豐富職后培訓(xùn)，保障托育人員的待遇。由于常州地區(qū)托育還處于起步階段，可采用走出去和請(qǐng)進(jìn)來的方式進(jìn)行。組織從業(yè)人員去托育服務(wù)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)如南京參觀、跟崗學(xué)習(xí)來提高實(shí)踐能力，另外邀請(qǐng)0-3歲專家采用講座、培訓(xùn)的形式對(duì)托育服務(wù)人員進(jìn)行指導(dǎo)。合理制定0—3歲嬰幼兒教師、保育員、育嬰員、保健員等各類從業(yè)人員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)和工資增長機(jī)制，保障其基本工資不低于當(dāng)?shù)鼐用衿骄杖胨健Ｌ岣咄杏袠I(yè)對(duì)人才的吸引力，降低托育行業(yè)的教師的流動(dòng)性。

明確教育部門的責(zé)任主體地位。托育服務(wù)服務(wù)內(nèi)容既包括兒童照料和看護(hù)服務(wù)，也包括認(rèn)知能力提升等早期教育服務(wù)。而目前的照護(hù)機(jī)構(gòu)既有重“托”輕“教”也有重“教”輕“托”的模式，這些模式都不能促進(jìn)嬰幼兒的全面發(fā)展。托育機(jī)構(gòu)快速穩(wěn)妥發(fā)展托育服務(wù)事業(yè)離不開現(xiàn)有學(xué)前教育資源，教育部門可利用學(xué)前教育資源，發(fā)展托底性公立托育機(jī)構(gòu)，同時(shí)出臺(tái)托育服務(wù)的教育標(biāo)準(zhǔn)，提高監(jiān)管各類托育機(jī)構(gòu)的教育質(zhì)量。

基金項(xiàng)目：2019年江蘇省高等學(xué)校大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目“家長早教需求及市場(chǎng)供給研究——以常州市武進(jìn)區(qū)為例”研究成果（201912807007Y）；常州紡織服裝職業(yè)技術(shù)學(xué)院2020年教師企業(yè)實(shí)踐鍛煉項(xiàng)目成果

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