華東政法大學(xué) 姚曉光

進(jìn)入新世紀(jì)以來，城市燃?xì)庑袠I(yè)牢牢把握城市化建設(shè)、公用事業(yè)特許經(jīng)營制度實(shí)施、油氣市場體制改革、環(huán)境污染治理等一系列重大改革紅利和發(fā)展機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)了前所未有的跨越式發(fā)展。根據(jù)《2019年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，從2000年到2019年，全國城市燃?xì)夤饪偭刻岣呒s 6倍，燃?xì)馄占奥视?5.4%上升到97.3%，天然氣占比由2000年的28.3%上升到91.6%。然而，近年來天然氣供應(yīng)短缺造成的“氣荒”問題也一再成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)、燃?xì)夤镜碾y點(diǎn)、廣大用戶的痛點(diǎn)?？梢哉f，保障燃?xì)夤┙o，特別是城市天然氣的供給，已成為迫切需要解決的問題。

1 保障燃?xì)夤┙o安全的意義

當(dāng)前我國新一輪能源革命方興未艾，城市高質(zhì)量發(fā)展如火如荼，將為城市燃?xì)馕磥戆l(fā)展打開巨大空間，也對城市燃?xì)獍踩┙o提出了更大挑戰(zhàn)。未來城市燃?xì)獾匚桓又匾?，安全供給任務(wù)也將更為艱巨。

1.1 城市燃?xì)庠谀茉锤锩写笥凶鳛?/h3>

天然氣是高能、低碳的化石能源，也是儲量豐富、價(jià)格適中的清潔能源。因此，國家提出把天然氣培育成為我國現(xiàn)代清潔能源體系的主體能源。若天然氣是能源革命追求的主體能源，天然氣就必須成為城市主體能源。但現(xiàn)實(shí)中城市天然氣與主體能源定位仍有差距，以燃?xì)庑袠I(yè)較為發(fā)達(dá)的上海為例，2019年天然氣占消費(fèi)量比重僅為11%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家平均水平。城市燃?xì)馐翘烊粴庀M(fèi)的主要場景，若要推動天然氣成為城市主體能源，必須進(jìn)一步提升城市燃?xì)庀M(fèi)規(guī)模。為此，業(yè)內(nèi)提出除了繼續(xù)推進(jìn)城市化外，還要發(fā)揮天然氣的清潔優(yōu)勢和能源系統(tǒng)的集成作用，加速發(fā)展用能側(cè)的冷熱電蒸汽等綜合性能源服務(wù)業(yè)務(wù)，不斷拓展以天然氣為主的燃?xì)饫脠鼍?。做到這一點(diǎn)的前提是保證城市燃?xì)夤┙o安全。

1.2 城市燃?xì)馐浅鞘懈哔|(zhì)量發(fā)展的重要保障

城市根本特征在于集聚分工，能源供給不足無法滿足能源集中消費(fèi)需求，無法支持集聚分工。但能源集中消費(fèi)易造成環(huán)境污染，產(chǎn)生“驅(qū)離效應(yīng)”，導(dǎo)致集聚分工無法深化。城市實(shí)現(xiàn)“以畝產(chǎn)論英雄、以效益論英雄、以能耗論英雄、以環(huán)境論英雄”的高質(zhì)量發(fā)展，更加需要充足且清潔的能源供給。此外，現(xiàn)代城市“巨系統(tǒng)”運(yùn)行穩(wěn)定，要求能源供應(yīng)必須具備高度的穩(wěn)定性和精確的響應(yīng)性。因此，影響城市高質(zhì)量發(fā)展的能源問題，不是總量“夠不夠”，而是質(zhì)量“好不好”。現(xiàn)實(shí)的矛盾在于儲量豐富的煤炭會產(chǎn)生環(huán)境污染問題，清潔的可再生能源存在穩(wěn)定性和經(jīng)濟(jì)性的劣勢，有效支撐城市發(fā)展的能源重任很大程度上需要天然氣去承擔(dān)。因此，保障城市燃?xì)獍踩┙o，有效替代和彌補(bǔ)散煤利用，促進(jìn)城市燃?xì)馀c可再生能源融合發(fā)展，打造智慧型能源供給體系，是建設(shè)智慧型城市、實(shí)現(xiàn)城市能源革命和生態(tài)環(huán)境治理的主要途徑之一，成為持續(xù)推動城市高質(zhì)量發(fā)展的有力能源保障[1]。

2 以法治化推進(jìn)市場化方式解決燃?xì)獍踩┙o問題

城市燃?xì)獾陌踩┙o是一個(gè)特別復(fù)雜的系統(tǒng)，包括天然氣市場上中下游三個(gè)環(huán)節(jié)，涉及各方利益主體和政府監(jiān)管部門，各類矛盾和問題紛繁復(fù)雜、犬牙交錯(cuò)。以法治化推動市場化是系統(tǒng)性解決燃?xì)獍踩┙o問題的題眼和主線。

2.1 燃?xì)庑袠I(yè)效率高低是燃?xì)夤┙o安全的本質(zhì)

行業(yè)效率低下的根本原因在于市場化轉(zhuǎn)型滯后所導(dǎo)致的市場機(jī)制不健全，集中表現(xiàn)為市場競爭不足、市場主體缺乏提升效率的有效激勵(lì)。激勵(lì)本質(zhì)上是激發(fā)決策者選擇某一方案，以增加利潤或減少成本。激勵(lì)的影響因素眾多，其中最重要的因素是價(jià)格。從儲備調(diào)峰等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足、運(yùn)營不力，到落實(shí)應(yīng)急保供責(zé)任意愿不強(qiáng)，再到交叉補(bǔ)貼問題，一定程度上均與違背市場機(jī)制的價(jià)格管制造成的激勵(lì)不足有關(guān)。在現(xiàn)有技術(shù)約束下，通過市場化轉(zhuǎn)型提升能源效率，是保證能源供給、降低對外依賴、保障能源安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，應(yīng)加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序、體系完整、運(yùn)維智慧的現(xiàn)代化燃?xì)馐袌鲶w系，以保障該市場在資源配置中的決定性作用。另外市場經(jīng)濟(jì)是制度經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的路徑依賴于制度轉(zhuǎn)型。法律制度作為社會變遷的工具，不僅是社會現(xiàn)實(shí)的反映，更是達(dá)成社會現(xiàn)實(shí)的有力手段[2]。簡而言之，燃?xì)庑袠I(yè)由“行政主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“市場決定”，行業(yè)運(yùn)行根本邏輯發(fā)生改變，監(jiān)管部門和市場機(jī)構(gòu)的“應(yīng)然”權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生深刻變化，必然要求相應(yīng)法律制度變革，進(jìn)而發(fā)揮法律制度對市場化改革的引領(lǐng)和保障作用。

2.2 英國以法治化推動城市燃?xì)庑袠I(yè)市場化的實(shí)踐

英國是城市燃?xì)獍l(fā)展歷史最悠久的國家，其發(fā)展史提供了以法治化推進(jìn)市場化的生動樣本。早在1830年就開始鼓勵(lì)燃?xì)夤靖偁帲?yīng)商服務(wù)較差且煤氣質(zhì)量也難以保證，因此英國政府于 1847年通過《煤氣廠條款法案》，對敷設(shè)管道、煤氣供應(yīng)、浪費(fèi)或?yàn)E用煤氣、管道破壞等方面做了規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)燃?xì)馐袌鲇行蚋偁帯⒈Ｕ先細(xì)夤┙o安全發(fā)揮重要作用。二戰(zhàn)后，英國經(jīng)濟(jì)處于恢復(fù)時(shí)期，能源價(jià)格大幅上升，為穩(wěn)定燃?xì)鈨r(jià)格和確保供應(yīng)安全，1948年出臺了《燃?xì)夥ò浮?，?046家私有和市屬煤氣公司收歸國有，成立燃?xì)饫硎聲粸楂@得穩(wěn)定氣源，1964年出臺了《大陸架法案》，鼓勵(lì)北海油氣田的勘探開發(fā)；為加快天然氣在全國的普及，1972年頒布了《天然氣法案》，將燃?xì)饫硎聲慕橛細(xì)夤?，?fù)責(zé)全國天然氣中下游領(lǐng)域的運(yùn)輸和配售業(yè)務(wù)，推動大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但國有壟斷的經(jīng)營成本和價(jià)格過高制約城市燃?xì)庑袠I(yè)進(jìn)一步發(fā)展。因此，進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，國家重新進(jìn)行行業(yè)市場化改革，分別在1986年和1995年出臺了兩版《天然氣法案》，推進(jìn)英國燃?xì)夤舅接谢脑?，引入更多市場主體，完成長輸、配氣、儲存和供氣業(yè)務(wù)分離，實(shí)行管網(wǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，由大到小逐步實(shí)現(xiàn)所有用戶自主選擇供應(yīng)商，燃?xì)夤┙o保障能力得到極大提升[3]。

英國實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)可以被總結(jié)為：堅(jiān)持問題導(dǎo)向、立法先行、實(shí)踐反饋、迭代升級，最終實(shí)現(xiàn)由政府控制和壟斷經(jīng)營向市場競爭成功過渡、行業(yè)高速有序發(fā)展、燃?xì)夤┙o安全保障有力。回顧這一歷史過程，至少能得出三點(diǎn)啟示：一是燃?xì)馐袌鰳?gòu)建具有長期性，不是一蹴而就的，法律制度和市場本身都經(jīng)歷漫長演化的過程；二是燃?xì)馐袌鰳?gòu)建具有辯證性，市場總是強(qiáng)調(diào)自由而充分的競爭，但有效競爭環(huán)境必須依靠以暴力專制為后盾的法律及監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行創(chuàng)建和維護(hù)；三是燃?xì)馐袌鰳?gòu)建具有階段性，燃?xì)馐袌霭l(fā)展大體可以分為起步期、成長期、成型期、成熟期，雖然持續(xù)推進(jìn)市場化是一以貫之的主線，但不同時(shí)期影響市場發(fā)展壯大的主要問題不同，相應(yīng)具體法律政策目標(biāo)不同。

3 方向性建議

市場和法律總是在一個(gè)真實(shí)的社會場域中演進(jìn)變遷，具有極強(qiáng)的實(shí)踐性和復(fù)雜性。以法治化推動市場化，提升燃?xì)庑袠I(yè)供給能力，當(dāng)然要堅(jiān)持以科學(xué)的理論作為指導(dǎo)，充分借鑒先行國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，但不能躲在象牙塔里“閉門造法”或 “言必稱希臘”。要扎根我國燃?xì)馐袌龇傻默F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，清晰認(rèn)識當(dāng)前燃?xì)馐袌龇傻闹攸c(diǎn)所在，把握好法律建設(shè)節(jié)奏和法律之間的協(xié)同，不求畢其功于一役，穩(wěn)步推進(jìn)市場化改革，切實(shí)保障燃?xì)夤┙o安全。

3.1 把握當(dāng)前燃?xì)庑袠I(yè)法律建設(shè)現(xiàn)狀

現(xiàn)實(shí)中，與城市燃?xì)獍踩┙o有關(guān)的法律制度非常繁雜，直接與燃?xì)庑袠I(yè)相關(guān)的法律制度包括《礦產(chǎn)資源法》《石油天然氣管道保護(hù)法》《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》以及各省市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例；間接相關(guān)的法律制度包括《憲法》《民法典》《反壟斷法》《禁止濫用市場支配地位暫行規(guī)定》等眾多法律法規(guī)規(guī)章。但上述法律制度基本是在能源行業(yè)“三重轉(zhuǎn)型”過程中“自發(fā)進(jìn)化”產(chǎn)生的，并沒有經(jīng)過理性的深刻錘煉、系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，因而看似豐富全面，實(shí)則千頭萬緒、異常繁雜，保障燃?xì)獍踩┙o效果并不理想。2017年和2018年分別出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》和《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》，較為系統(tǒng)地指明了燃?xì)庑袠I(yè)改革發(fā)展和法律制度建設(shè)的方向，但這兩個(gè)文件的重心在于上游、中游，對與城市燃?xì)庵苯酉嚓P(guān)的下游安排較少。

3.2 抓準(zhǔn)燃?xì)庑袠I(yè)不同環(huán)節(jié)市場化法律規(guī)范構(gòu)建的重點(diǎn)

（1）上游環(huán)節(jié)應(yīng)以礦業(yè)權(quán)為重點(diǎn)。要修訂脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、行政管理色彩濃厚的《礦產(chǎn)資源法》，打破天然氣勘探開發(fā)政策性壁壘，建立資源勘探開發(fā)信息平臺，完善勘查氣田區(qū)塊退出機(jī)制，促進(jìn)區(qū)塊市場化流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)更多市場主體進(jìn)入，減少“圈而不勘、勘而不采”的情況，加快增儲上產(chǎn)，從上游源頭解決國內(nèi)天然氣供給不足、外部依存度過高的問題。2020年自然資源部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》，應(yīng)做好該意見的貫徹實(shí)施工作，為礦法修改奠定實(shí)踐基礎(chǔ)。

（2）中游環(huán)節(jié)應(yīng)以天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營權(quán)和公平準(zhǔn)入權(quán)為重點(diǎn)。與之相關(guān)的現(xiàn)行制度主要為《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》（2014年）和《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》（2019年）。要在總結(jié)這兩部規(guī)章實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，制定整合兩部辦法核心要義的行政法規(guī)，提升法律層級效力，更加有力地解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、新增氣源“有氣無處出”、儲氣能力不足等影響燃?xì)夤┙o安全的問題。

（3）下游環(huán)節(jié)應(yīng)以特許經(jīng)營權(quán)和價(jià)格機(jī)制為重點(diǎn)。應(yīng)修訂現(xiàn)行《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》和《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，完善特許經(jīng)營制度，將特許經(jīng)營范圍限定在配氣和調(diào)峰儲氣等環(huán)節(jié)，解決管輸、點(diǎn)供和直供的矛盾爭議。建立配氣開放監(jiān)管機(jī)制和自由選擇引導(dǎo)機(jī)制，促使更多供氣商進(jìn)入下游市場。在燃?xì)夤?yīng)充足、總體價(jià)格下行的情況下，完善燃?xì)鈨r(jià)格定價(jià)制度，逐步實(shí)現(xiàn)燃?xì)夥蔷用裼脩艉途用裼脩魞r(jià)格并軌，穩(wěn)妥解決價(jià)格交叉補(bǔ)貼對燃?xì)夤?yīng)的負(fù)面影響。

3.3 注重行業(yè)法律制度建設(shè)的階段性和關(guān)聯(lián)性

燃?xì)馐袌霭l(fā)展具有階段性，市場化改革有其內(nèi)在的規(guī)律和節(jié)奏，相應(yīng)法律建設(shè)也要有輕重緩急之分。從我國燃?xì)馐袌霭l(fā)展態(tài)勢看，當(dāng)下第一步是加快中游市場化法律制度建設(shè)，推動中游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公平準(zhǔn)入；第二步是推動上游市場化法律建設(shè)，推動天然氣礦業(yè)權(quán)市場化出讓流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)各類資本參與國內(nèi)外天然氣資源勘探開發(fā)，建立多元化多主體氣源結(jié)構(gòu)；第三步是推動下游市場化法律建設(shè)，打破配銷一體化的城市燃?xì)饨?jīng)營模式，理順燃?xì)鈨r(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制，妥善處理已簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議，逐步實(shí)現(xiàn)配銷分離、零售客戶自由選擇供氣商。同時(shí)，要注意法律制度建設(shè)的關(guān)聯(lián)性，在推進(jìn)燃?xì)馐袌龌山ㄔO(shè)時(shí)，要充分考慮與《民法典》、《反壟斷法》和《禁止濫用市場支配地位暫行規(guī)定》等相關(guān)性法律法規(guī)規(guī)章銜接，及時(shí)修訂與燃?xì)馐袌龇膳涮椎拇罅康恼咝晕募摹皬U改立”，從而發(fā)揮出法律制度整體績效。

4 結(jié)語

以法治化推動市場化，保障燃?xì)夤┙o安全的工作涉及眾多政府部門和市場主體，遠(yuǎn)超一般法律制度約束的范疇。如油氣礦權(quán)問題牽涉到國家資源所有權(quán)的保障，應(yīng)急調(diào)峰需要各方面協(xié)同協(xié)作，都是具有高度政治性的話題。為完成中國城市燃?xì)馐袌龌芍贫鹊淖兏?，需要?jīng)濟(jì)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域同時(shí)發(fā)力，尤其是政治領(lǐng)域發(fā)揮作用，統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方、把握重點(diǎn)、穩(wěn)妥推進(jìn)，才能打碎原有各種利益的羈絆，構(gòu)建理想的競爭性燃?xì)馐袌?，?shí)現(xiàn)燃?xì)獍踩┙o的合作博弈解?？偠灾苑ㄖ位苿邮袌龌?，保障燃?xì)夤┙o安全，不但需要法律人努力，而且更需要政治家智慧。