荷蘭奶業(yè)補(bǔ)貼政策對我國奶業(yè)振興的啟示

（河北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，保定 071000）

針對當(dāng)前我國奶業(yè)發(fā)展所面臨的奶牛養(yǎng)殖成本居高不下、乳制品競爭力不足、上下游利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不合理、資源和環(huán)境約束日益嚴(yán)峻等問題，2017年中央一號文件提出了奶業(yè)振興目標(biāo)，隨之內(nèi)蒙古、山東、河北、黑龍江等奶業(yè)主產(chǎn)區(qū)陸續(xù)出臺了一系列產(chǎn)業(yè)扶持政策。如何進(jìn)一步優(yōu)化我國奶業(yè)產(chǎn)業(yè)政策體系，保障各項補(bǔ)貼政策的合理有效落實，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策在推進(jìn)我國規(guī)?；B(yǎng)殖進(jìn)程，提高奶源自給率和奶業(yè)競爭力等方面發(fā)揮最大效用，以增強(qiáng)政策對我國奶業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的支撐能力，是實現(xiàn)奶業(yè)全面振興的關(guān)鍵，也成為亟需解決的問題。荷蘭作為世界第二農(nóng)畜產(chǎn)品出口國，其乳制品業(yè)具有較強(qiáng)的國際競爭力。近十年來，荷蘭奶牛養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)形成了奶牛場數(shù)量逐漸減少，而養(yǎng)殖規(guī)模持續(xù)增長的發(fā)展特點。“從牧場到餐桌”的乳業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈由約18 000名奶農(nóng)、53家乳品加工廠以及25家乳品企業(yè)構(gòu)成。在以“家庭牧場+企業(yè)”為基礎(chǔ)的現(xiàn)代奶業(yè)生產(chǎn)合作模式中[1]，奶農(nóng)既是直接生產(chǎn)者，又是乳企的股東，參與公司的運營管理，并享受盈利分紅[2]。荷蘭之所以能夠躋身世界乳業(yè)五大國，離不開政府以及歐盟會員國政策的鼎力支持。為借鑒國外奶業(yè)政策發(fā)展經(jīng)驗，劉芳[3]、王世群[4]總結(jié)了歐盟、美國、新西蘭等發(fā)達(dá)國家的奶業(yè)支持政策體系；丁凡琳和董曉霞[5]、韓柱[6]分析了日本奶業(yè)政策的發(fā)展歷程，并為完善我國奶業(yè)政策提供了建議；魏艷驕等[7]從奶牛養(yǎng)殖主體、乳業(yè)社會化服務(wù)主體以及乳制品加工主體三方面探尋全球四大乳業(yè)發(fā)達(dá)國家的國際經(jīng)驗；李健華[8]分析了芬蘭、冰島和荷蘭農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的框架體系、內(nèi)容特點以及組織實施狀況；曹暕等[9]歸納了以色列奶業(yè)政策的特點。以上這些研究均為我國奶業(yè)補(bǔ)貼政策的制定提供了參考。本文旨在對比分析中荷兩國奶業(yè)補(bǔ)貼政策體系的演化過程，深入剖析荷蘭奶業(yè)補(bǔ)貼政策的特點，為進(jìn)一步完善優(yōu)化我國奶業(yè)補(bǔ)貼政策體系，實現(xiàn)我國奶業(yè)振興目標(biāo)提供可供參考的經(jīng)驗建議。

1 荷蘭奶業(yè)補(bǔ)貼政策改革發(fā)展歷程

荷蘭奶業(yè)補(bǔ)貼政策主要執(zhí)行歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（CAP），補(bǔ)貼的對象主要是家庭農(nóng)場，其發(fā)展演化過程如表1所示。1962年，為提高家庭農(nóng)場主抵御自然風(fēng)險和市場風(fēng)險的能力，保障其收入的穩(wěn)定增長，建立了歐盟共同農(nóng)業(yè)政策。其核心是建立包括目標(biāo)價格、門檻價格以及干預(yù)價格的價格支持體系。在1960年代初至1990年代初，CAP試圖通過各種干預(yù)措施來實現(xiàn)歐盟國內(nèi)市場上農(nóng)產(chǎn)品價格的上漲。如通過為牛肉、牛奶等商品安排共同市場組織（CMO）來保護(hù)國內(nèi)市場免受國際競爭的打壓。1984年建立的乳制品配額制通過對國內(nèi)供應(yīng)數(shù)量進(jìn)行限制將國內(nèi)價格維持在一個較高的水平上。隨后，CAP經(jīng)歷了幾次里程碑式的改革。

表1 荷蘭奶業(yè)貼補(bǔ)政策改革發(fā)展歷程

1．1 第一次重大改革——MacSharry改革

1962年的價格支持政策推動荷蘭奶農(nóng)的生產(chǎn)量急劇增加，歐盟不得不以內(nèi)部價格購買所有剩余產(chǎn)品。1992年，歐盟對CAP進(jìn)行了首次重大改革，即MacSharry改革，降低之前的價格支持水平，轉(zhuǎn)向基于農(nóng)場的種植面積或牲畜存欄數(shù)進(jìn)行直接支付[10]。通過對農(nóng)場主進(jìn)行直接補(bǔ)貼來提高其收入水平，同時實施農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，標(biāo)志著取消價格支持體系的開始。

1．2 第二次重大改革——2000年議程及2003年中期審查改革

2000年，歐盟頒發(fā)了2000年議程，進(jìn)一步降低干預(yù)價格，擴(kuò)大直接補(bǔ)貼的范圍和力度，通過增加直接支付來補(bǔ)償價格削減[11]。2003年實施中期審查改革，進(jìn)一步削弱了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與補(bǔ)貼之間的聯(lián)系，使用將付款與生產(chǎn)“脫鉤”的單一付款系統(tǒng)[12]，該系統(tǒng)包括單一農(nóng)場付款（SFP）和單一區(qū)域付款（SAP）兩種支持形式。家庭農(nóng)場不論生產(chǎn)水平或類型如何，只要遵守食品安全環(huán)境以及動物福利等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，即使沒有生產(chǎn)都將獲得直接支付。自2007年起，荷蘭采用單一農(nóng)場付款方式，每年向奶農(nóng)支付的費用完全由歐盟資助。由表2可以看出，近10年來，每年的資助金額在農(nóng)場總產(chǎn)值中所占比重在5.1%～10.4%之間，在家庭農(nóng)場收入中所占比重最高達(dá)72.8%，最低為23.1%，均值為51.22%。 由此可見，荷蘭政府直接支付補(bǔ)貼對家庭農(nóng)場收入的影響非常大。

表2 2008-2017年荷蘭奶牛養(yǎng)殖直接付款補(bǔ)貼狀況

1．3 第三次重大改革——走向2020共同農(nóng)業(yè)政策

牛奶配額成功解決了供過于求的問題，但同時也扭曲了市場；由于在競爭較弱的地區(qū)保持牛奶產(chǎn)量，致使部分奶農(nóng)的生產(chǎn)率較低。為了應(yīng)對全球?qū)εＤ痰娜找嬖鲩L需求以及全球貿(mào)易自由化協(xié)議，使歐盟的乳制品政策更加具有競爭力，于2008年的“健康檢查”中提出廢除牛奶配額制度。2010年，歐盟對CAP進(jìn)行了新一輪重大改革，公布了《走向2020共同農(nóng)業(yè)政策——應(yīng)對未來糧食、自然資源和區(qū)域挑戰(zhàn)》，明確規(guī)定了自2013年起只向那些關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護(hù)和動物福利、所生產(chǎn)的產(chǎn)品符合食品安全和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的家庭農(nóng)場提供直接補(bǔ)貼。為了避免因取消牛奶配額而導(dǎo)致的奶量快速增長，以及高牲畜密度帶來的氮、磷高排泄量等環(huán)境問題，荷蘭政府出臺了一項新的政策——“乳品法”，并于2014年開始實施，以支持荷蘭奶業(yè)的“軟著陸”[13]。2015年4月1日歐盟正式廢除了牛奶配額制度。

2 荷蘭奶業(yè)補(bǔ)貼政策的特征

2．1 奶業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)的明確性

基于歐盟共同農(nóng)業(yè)政策，荷蘭奶業(yè)補(bǔ)貼政策的目標(biāo)可概括為：通過促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步確保奶業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的合理發(fā)展；通過對生產(chǎn)要素特別是勞動力要素的最佳配置來提高生產(chǎn)率；通過增加奶農(nóng)的個人收入，確保農(nóng)業(yè)社區(qū)的公平生活水平；穩(wěn)定奶業(yè)市場；確保生鮮乳及乳制品的供應(yīng)量；確保以合理的價格向消費者提供乳制品。其核心目標(biāo)是促進(jìn)荷蘭奶業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。1962-2015年期間，荷蘭奶業(yè)補(bǔ)貼政策的歷次調(diào)整均以此核心目標(biāo)為出發(fā)點和落腳點。

2．2 奶業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)的立法性

歐盟農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)源于1958年1月1日生效的《羅馬條約》，隨后于2009年12月生效的《里斯本條約》將《羅馬條約》更名為《歐洲聯(lián)盟運作條約》，其合并版本重申了CAP最初的目標(biāo)，并構(gòu)成了目前共同農(nóng)業(yè)政策法律基礎(chǔ)的組成部分。歐盟將共同農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)列入立法，該法律依據(jù)成為荷蘭奶業(yè)補(bǔ)貼政策得以實施、不斷演化并取得進(jìn)展的前提和基礎(chǔ)。同時，比較明確的法律依據(jù)，使得每年的補(bǔ)貼預(yù)算相對固定，奶農(nóng)可以根據(jù)其享受的相對穩(wěn)定的補(bǔ)貼項目和金額合理安排生產(chǎn)活動。

2．3 奶業(yè)補(bǔ)貼政策手段的多樣性

縱觀CAP的改革發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，補(bǔ)貼政策手段是隨著CAP政策目標(biāo)的不斷調(diào)整而逐步豐富和優(yōu)化的。荷蘭對奶業(yè)的支持主要反映在生產(chǎn)補(bǔ)貼方面，先后經(jīng)歷了完全單一的價格支持、與生產(chǎn)相關(guān)的直接補(bǔ)貼、與生產(chǎn)“脫鉤”的單一家庭農(nóng)場付款和只向注重生態(tài)、資源、動物福利的農(nóng)場提供補(bǔ)貼四種方式的演變，補(bǔ)貼工具的運用比較豐富。

3 我國奶業(yè)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策演化歷程

結(jié)合鄭軍南等[14]將改革開放后我國奶業(yè)產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制劃分的四個階段，梳理我國奶業(yè)補(bǔ)貼政策的變遷歷程如下：

3．1 快速發(fā)展階段（1978-1992）

自1978年開始，國家和地方政府陸續(xù)出臺了“以奶換料”的平價飼料供應(yīng)政策，實施合理的收購價格政策，并引進(jìn)聯(lián)合國世界糧食計劃署和歐洲經(jīng)濟(jì)共同體的援助項目。奶制品行業(yè)的投資主體日益多元化，資本來源逐步豐富化，奶牛存欄、原料奶以及奶制品產(chǎn)量穩(wěn)定增長，我國奶業(yè)基本完成了從賣方市場向買方市場轉(zhuǎn)變的歷史性跨越。

3．2 波動發(fā)展階段（1993-2003）

該時期我國逐步放開飼料價格，取消了“以奶換料”的平價飼料供應(yīng)政策，但因牛奶銷售價格改革未能及時同步進(jìn)行，奶料比價下降致使奶農(nóng)收益急劇下滑，極大地挫傷了奶農(nóng)養(yǎng)牛的積極性[15]。我國奶業(yè)發(fā)展緩慢并趨于停滯，1993年前后出現(xiàn)了全國范圍的殺牛倒奶現(xiàn)象，牛奶產(chǎn)量第一次出現(xiàn)負(fù)增長。隨后進(jìn)行的奶業(yè)市場化競爭改革，取消了國家層面的成本補(bǔ)貼、定價控制、市場準(zhǔn)入等規(guī)制措施，放開了乳制品市場和牛奶購銷價格。各奶業(yè)發(fā)展區(qū)域通過采取奶牛購買補(bǔ)貼，來應(yīng)對奶業(yè)波動，刺激了牛奶產(chǎn)量再次快速增長。

3．3 提質(zhì)發(fā)展階段（2004-2013）

自2004年開始，隨著奶業(yè)行業(yè)集中度不斷提高，行業(yè)競爭日益加劇。乳制品安全事故頻發(fā)，產(chǎn)業(yè)鏈嚴(yán)重受損。為了振興我國奶業(yè)，促進(jìn)奶牛養(yǎng)殖業(yè)增長方式的轉(zhuǎn)變，先后出臺了一系列補(bǔ)貼政策[16]。 2005年出臺了奶牛良種補(bǔ)貼政策，重點支持農(nóng)民興辦的奶牛養(yǎng)殖小區(qū)，只針對荷斯坦牛實行實物凍精的補(bǔ)貼方式。隨后，不斷擴(kuò)大奶牛良種補(bǔ)貼實施范圍和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并建立后備母牛補(bǔ)貼制度。2007年頒布了《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，將牧業(yè)機(jī)械和擠奶機(jī)械納入財政農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼范圍。2008年出臺了標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)殖場建設(shè)補(bǔ)貼政策，中央財政安排2億元資金針對奶牛標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)予以不同額度的補(bǔ)助。2011年建設(shè)資金增加到5億元。2015年中央財政安排10億元，對存欄量300頭以上的養(yǎng)殖場給予補(bǔ)貼。2008年奶牛保險被列入中央財政農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼范圍。2012年實施了“振興奶業(yè)支持苜蓿發(fā)展政策”，中央財政每年安排項目資金達(dá)5.25億元。2015年開展糧改飼和種養(yǎng)結(jié)合模式試點。各種奶業(yè)新政的出臺和實施，標(biāo)志著我國奶業(yè)開始從數(shù)量擴(kuò)張型向質(zhì)量提升型轉(zhuǎn)變。

3．4 轉(zhuǎn)型發(fā)展期（2014至今）

自2014年起我國奶業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入從數(shù)量型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變升級的關(guān)鍵時期，奶源基地建設(shè)成為加快奶業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要驅(qū)動力[17]。受國際奶業(yè)市場的沖擊，我國原料奶價格持續(xù)下跌，乳品企業(yè)拒奶限奶致使奶農(nóng)倒奶現(xiàn)象再次發(fā)生。由于取消散戶養(yǎng)殖和加速推進(jìn)老舊奶牛養(yǎng)殖小區(qū)改造升級成標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖場的政策措施，使奶農(nóng)面臨著巨大的生存壓力。為確保我國奶業(yè)平穩(wěn)地轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、降本提質(zhì)增效，國家先后出臺了一系列補(bǔ)貼政策。如2018年出臺的《關(guān)于推進(jìn)奶業(yè)振興保障乳品質(zhì)量安全的意見》中提到，加大政策扶持力度，繼續(xù)實施良種繁育體系建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖、振興奶業(yè)苜蓿發(fā)展行動、養(yǎng)殖廢棄物資源化利用以及生鮮乳收購運輸監(jiān)管體系建設(shè)等等。隨后多個奶業(yè)大省如內(nèi)蒙古、河北省等相繼出臺了加快奶業(yè)振興的實施意見，均加大了各項補(bǔ)貼的范圍和力度。

4 荷蘭奶業(yè)補(bǔ)貼政策發(fā)展經(jīng)驗對我國的啟示

與荷蘭奶業(yè)補(bǔ)貼政策相比，中國的奶業(yè)補(bǔ)貼政策起步相對較晚，且存在奶業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)不明確、政策工具單一、政策手段滯后等現(xiàn)象，起到的效果也不明顯。通過詳細(xì)分析荷蘭奶業(yè)補(bǔ)貼政策演化過程及其特點，探索有助于進(jìn)一步完善我國奶業(yè)補(bǔ)貼政策體系的可行性建議，對促進(jìn)我國奶業(yè)產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展有積極意義。

4．1 增強(qiáng)我國奶牛養(yǎng)殖補(bǔ)貼政策的立法性和穩(wěn)定性

荷蘭奶業(yè)補(bǔ)貼政策的制定和執(zhí)行，均是以現(xiàn)行法律授權(quán)為依據(jù)。政策立法保證了政府對奶業(yè)支持項目支出的穩(wěn)定性與連續(xù)性。而我國中央政府在某一時期對奶業(yè)的補(bǔ)貼政策則是應(yīng)急和被動的，支出彈性較大。這致使在我國奶業(yè)每一發(fā)展時期，政府補(bǔ)貼政策措施的滯后性與不穩(wěn)定性都成為我國奶業(yè)產(chǎn)業(yè)波動的原因之一。因此，應(yīng)盡快增強(qiáng)我國奶業(yè)補(bǔ)貼政策的立法建設(shè)，確保奶業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。

4．2 高度重視產(chǎn)業(yè)預(yù)測和預(yù)警，加強(qiáng)我國奶業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整的及時性和主動性

與荷蘭相比，中國奶業(yè)存在補(bǔ)貼政策目標(biāo)缺失、政策手段被動和滯后等問題。在萌芽發(fā)展期，政府在產(chǎn)業(yè)進(jìn)出限制、產(chǎn)品質(zhì)量等方面均缺乏相應(yīng)的有效政策目標(biāo)和要求。為培育產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)迅速增長，國家相繼出臺了系列價格規(guī)制、資金支持等數(shù)量導(dǎo)向型的補(bǔ)貼扶持政策；而隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)張，當(dāng)出現(xiàn)無序發(fā)展、惡性競爭甚至產(chǎn)品質(zhì)量危機(jī)和環(huán)境惡化時，再出臺質(zhì)量導(dǎo)向型的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策。為此，建議政府規(guī)制部門應(yīng)在深入研究我國奶業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，注重產(chǎn)業(yè)預(yù)測和預(yù)警，提前制定盡可能完善的補(bǔ)貼政策體系并主動實施，以發(fā)揮最大效用。

4．3 積極探索促進(jìn)我國奶業(yè)資源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的補(bǔ)貼方式

大規(guī)模高密集奶牛養(yǎng)殖產(chǎn)生的空氣、水、土壤污染會給生態(tài)環(huán)境帶來極大壓力。近年來，奶業(yè)發(fā)達(dá)國家都十分關(guān)注生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。如荷蘭政府為抑制磷酸鹽產(chǎn)量的增長，于2014年出臺了一項新的政策——“乳品法”，并與乳業(yè)部門一起制定了一系列措施，反觀我國在這方面的支持政策相對薄弱。在目前我國奶業(yè)振興的關(guān)鍵時期，需重點支持規(guī)模養(yǎng)殖場糞污資源化利用配套實施建設(shè)項目，在支持合理使用農(nóng)用有機(jī)肥、節(jié)水養(yǎng)殖工藝及設(shè)備改進(jìn)方面，積極創(chuàng)新補(bǔ)貼形式，減輕奶業(yè)環(huán)境污染，提升資源循環(huán)利用效率。

4．4 創(chuàng)新適用于不同地區(qū)、不同養(yǎng)殖規(guī)模及組織形式的奶業(yè)補(bǔ)貼手段

我國幅員遼闊，東西南北地區(qū)間奶業(yè)養(yǎng)殖發(fā)展水平差異性較大。對于內(nèi)蒙古、山東、河北等生鮮乳主產(chǎn)區(qū)的奶業(yè)振興，除應(yīng)加大基礎(chǔ)補(bǔ)貼力度外，還需積極拓展新的補(bǔ)貼方式。例如，可結(jié)合智能化奶牛養(yǎng)殖場建設(shè)等專項資金給予補(bǔ)貼性貸款等。從全產(chǎn)業(yè)鏈視角，要加快奶牛養(yǎng)殖的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；蛯I(yè)化，提升我國奶業(yè)在價格和質(zhì)量上的國際競爭力，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，可借助合作組織等社會力量，同時借鑒荷蘭家庭牧場+奶業(yè)合作社這一成功經(jīng)驗，給予重點補(bǔ)貼和培育。