邵先成 ,王平

(1.國(guó)家海洋局南海信息中心 廣州 510310;2.自然資源部海洋環(huán)境探測(cè)技術(shù)與應(yīng)用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 廣州 510310)

1 我國(guó)海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)與管理的基本情況

海上風(fēng)電具有技術(shù)性強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)體量大、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高等特點(diǎn)[1],是促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整并擁有萬(wàn)億級(jí)規(guī)模裝備產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌?chǎng)前景的新興產(chǎn)業(yè)[2]。根據(jù)國(guó)家能源局《風(fēng)電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》、沿海省(自治區(qū)、直轄市)海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃以及眾多項(xiàng)目的實(shí)際推進(jìn)進(jìn)度,海上風(fēng)電經(jīng)過(guò)2018年年底的“核準(zhǔn)潮”后已進(jìn)入快速發(fā)展階段,并將可能于2021年年底前迎來(lái)“搶裝潮”[3]。由于受技術(shù)、成本等影響,現(xiàn)階段海上風(fēng)電的開(kāi)發(fā)主要集中在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最為密集的近海海域。鑒于需要安裝眾多的風(fēng)機(jī)、鋪設(shè)密集的集電電纜和漫長(zhǎng)的輸電電纜,海上風(fēng)電實(shí)際占用和影響的海域面積大,已成為江蘇、廣東等省份近海海域主要的用?；顒?dòng)之一。

對(duì)于海上風(fēng)電的用?；顒?dòng),自然資源管理部門主要負(fù)責(zé)審查其海域開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)是否符合海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海洋生態(tài)紅線、海岸線保護(hù)等規(guī)定,并進(jìn)行海域使用、路由調(diào)查勘測(cè)與鋪設(shè)施工等方面的審批工作。由于海上風(fēng)電的整體發(fā)展規(guī)劃、風(fēng)電場(chǎng)址選劃、陸上集控中心選址等主要由發(fā)展和改革委員會(huì)、能源局以及當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé),自然資源管理部門總體上參與不足。這造成自然資源主管部門在對(duì)企業(yè)送審的海上風(fēng)電用?；顒?dòng)進(jìn)行審查時(shí),面臨著上述發(fā)展規(guī)劃、風(fēng)電場(chǎng)址、集控中心位置等關(guān)鍵要素已經(jīng)基本確定的前置條件,使其難以基于集約節(jié)約用海等原則對(duì)項(xiàng)目的用?；顒?dòng)進(jìn)行大的調(diào)整。同時(shí),地方自然資源部門在對(duì)海上風(fēng)電項(xiàng)目進(jìn)行審查時(shí),常常受到地方政府要求放寬用海限制、加快審批進(jìn)度等方面的壓力,導(dǎo)致地方自然資源部門對(duì)部分項(xiàng)目進(jìn)行審查時(shí)把關(guān)不嚴(yán),在處理海上風(fēng)電項(xiàng)目“化整為零”“未批先干”等行為時(shí)不積極,難以切實(shí)履行海洋開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的監(jiān)督管理職責(zé)。

面對(duì)海上風(fēng)電在海洋開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中存在的諸多問(wèn)題,現(xiàn)有研究主要是從海洋自然資源管理的實(shí)務(wù)工作出發(fā),認(rèn)為海上風(fēng)電用海存在確權(quán)的用海面積小、實(shí)際占用的海域面積大的特點(diǎn)[4];地方政府和能源部門主導(dǎo)的海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)規(guī)劃主要考慮風(fēng)能資源,對(duì)國(guó)防安全、漁業(yè)資源、航路航線等因素缺乏充分的考量,導(dǎo)致與其他用海活動(dòng)沖突較大[5];由于各部門在海上風(fēng)電發(fā)展上的目標(biāo)訴求、利益取向等不完全一致,經(jīng)常出現(xiàn)多頭審批、審批周期長(zhǎng)、規(guī)劃沖突等現(xiàn)象[6]。現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)地方自然資源部門在海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)過(guò)程中的“弱勢(shì)”地位及對(duì)其管理工作造成的影響,以及自然資源管理在機(jī)構(gòu)改革后如何在海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)中更好地履行用途管制職責(zé)缺乏深入研究。自然資源部門具有統(tǒng)一行使國(guó)土空間用途管制,為合理開(kāi)發(fā)利用自然資源提供科學(xué)指引的職責(zé)。如何利用機(jī)構(gòu)改革、職能整合的有利時(shí)機(jī),努力克服自然資源部門在海上風(fēng)電管理中的困境,推動(dòng)海上風(fēng)電發(fā)展實(shí)現(xiàn)集約節(jié)約用海,成為亟待研究的問(wèn)題。

2 海上風(fēng)電管理面臨的困境

2.1 自然資源部門在海上風(fēng)電發(fā)展中的參與度和話語(yǔ)權(quán)較低

各省、市的海上風(fēng)電發(fā)展主要是由地方政府主導(dǎo),由地方能源部門負(fù)責(zé)發(fā)展規(guī)劃的制定。由于參與度和話語(yǔ)權(quán)較低,自然資源部門的集約節(jié)約用海等原則在海上風(fēng)電發(fā)展過(guò)程中無(wú)法得到有效體現(xiàn)。這表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是在海上風(fēng)電規(guī)劃的制定階段,主要由能源部門負(fù)責(zé),自然資源部門對(duì)于海洋風(fēng)電場(chǎng)的位置、面積以及風(fēng)機(jī)布局、風(fēng)機(jī)類型等都沒(méi)有太多的發(fā)言權(quán);二是在陸上集控中心、海纜路由登陸點(diǎn)等位置的選擇上,自然資源部門雖然擁有用地審批權(quán)限,但實(shí)際的征地、拆遷、補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題卻主要由地方政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決;三是在海上風(fēng)電場(chǎng)、陸上集控中心確定的背景下,自然資源部門在對(duì)具體的海上風(fēng)電項(xiàng)目的用海和用地審批時(shí)面臨的前置條件較多,導(dǎo)致其審批流程側(cè)重于程序性審查和合規(guī)性審查,缺乏有效調(diào)整項(xiàng)目用海活動(dòng)的能力。

2.2 地方自然資源部門難以有效發(fā)揮監(jiān)督管理職能

為了充分發(fā)揮地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極性,國(guó)家妥善推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)。在此過(guò)程中,大部分的海域使用權(quán)審批已經(jīng)下放給地方自然資源部門。在海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)過(guò)程中,地方自然資源部門對(duì)當(dāng)?shù)氐暮Ｓ蛸Y源最為熟悉,其作為用海審批的第一道把關(guān)人,是確保項(xiàng)目符合集約節(jié)約用海原則最有發(fā)言權(quán)的部門。同時(shí),按照“誰(shuí)審批,誰(shuí)監(jiān)管”的原則,地方自然資源部門對(duì)其負(fù)責(zé)審批的海上風(fēng)電用海行為負(fù)有監(jiān)管責(zé)任,但其審批和監(jiān)管職責(zé)卻面臨著地方政府的壓力。

作為地方政府的組成部門,地方自然資源部門的主要工作是配合當(dāng)?shù)卣龊米匀毁Y源的管理工作。當(dāng)海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)成為地方政府重點(diǎn)支持和發(fā)展的產(chǎn)業(yè),并納入地方政府主要工作任務(wù)的時(shí)候,地方自然資源部門的工作重點(diǎn)也被轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾卧谄渎氊?zé)權(quán)限范圍內(nèi)配合地方政府推進(jìn)海上風(fēng)電的開(kāi)發(fā)。當(dāng)某些海上風(fēng)電項(xiàng)目為了加快用海審批速度而存在“化整為零”“分散審批”等違規(guī)行為的時(shí)候,地方自然資源部門由于面臨來(lái)自地方政府的壓力而難以發(fā)揮其監(jiān)管職能,只能對(duì)上述違規(guī)行為采取默許的態(tài)度。這與地方自然資源部門的審批程序或者具體執(zhí)行人并無(wú)太大關(guān)系。地方自然資源部門作為地方政府的組成部分,其財(cái)權(quán)、事權(quán)、人權(quán)受制于地方政府,在海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)中被迫成為參與者和推動(dòng)者,其監(jiān)管職責(zé)也就很難實(shí)現(xiàn)[7]。

2.3 海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃不完善影響用海管理成效

地方政府和能源部門進(jìn)行海上風(fēng)電規(guī)劃時(shí),只是劃定了海上風(fēng)電場(chǎng)的大致位置,并未明確陸上集控中心、輸電海纜登陸點(diǎn)以及路由走向等,特別是沒(méi)有劃定統(tǒng)一的輸電海纜管廊帶。海上風(fēng)電企業(yè)在向自然資源部門進(jìn)行用海申報(bào)時(shí),按照各自項(xiàng)目的征地、拆遷、補(bǔ)償?shù)惹闆r以及經(jīng)濟(jì)性等原則,確定其風(fēng)機(jī)布局、路由走向及登陸點(diǎn)等。雖然海上風(fēng)電場(chǎng)大致是按照集中連片的原則劃定的,但陸上集控中心、輸電海纜路由卻是分散的,造成海域資源和岸線資源的浪費(fèi),也影響了項(xiàng)目的審批進(jìn)度。

為了解決上述問(wèn)題,自然資源部門通過(guò)聯(lián)合海事、軍方、地方政府等召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)的方式,選劃了部分項(xiàng)目的集中登陸點(diǎn)和管廊帶[8]。但這只是臨時(shí)性的舉措,并未徹底解決海上風(fēng)電的用海矛盾。因?yàn)檫h(yuǎn)期深遠(yuǎn)海風(fēng)電項(xiàng)目的登陸點(diǎn)、管廊帶等尚未得到充分考慮。同時(shí),由于前期部分項(xiàng)目已完成征地或者與地方政府簽訂了輸電協(xié)議,這些項(xiàng)目的海纜路由走向雖然看起來(lái)缺乏合理性,但自然資源部門卻不得不從“尊重”既定事實(shí)的角度承認(rèn)企業(yè)的海纜路由選劃方案。

2.4 海上風(fēng)電項(xiàng)目存在“化整為零”“未批先干”等現(xiàn)象

國(guó)家通過(guò)對(duì)海上風(fēng)電的上網(wǎng)電價(jià)進(jìn)行補(bǔ)貼的方式,推動(dòng)其在初期獲得迅速發(fā)展,但國(guó)家的電價(jià)補(bǔ)貼對(duì)海上風(fēng)電項(xiàng)目的核準(zhǔn)時(shí)間和并網(wǎng)時(shí)間都有明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)限制[9]。為了能夠在規(guī)定的時(shí)間獲得國(guó)家的電價(jià)補(bǔ)貼,海上風(fēng)電企業(yè)根據(jù)國(guó)家補(bǔ)貼的時(shí)間表倒逼審批進(jìn)程。這是造成2018年年底出現(xiàn)海上風(fēng)電“核準(zhǔn)潮”的重要原因[10]。為了追求審批速度,一些海上風(fēng)電企業(yè)將用海面積大、原本應(yīng)屬于國(guó)務(wù)院審批的單個(gè)項(xiàng)目拆分多個(gè)用海面積較小的項(xiàng)目,以便把項(xiàng)目留在地方進(jìn)行更快地審批。這造成部分海上風(fēng)電項(xiàng)目存在“化整為零”、分散審批的違規(guī)現(xiàn)象。同時(shí),有些項(xiàng)目為了加快進(jìn)度或者由于提前簽訂的調(diào)查勘測(cè)合同對(duì)日期有期限要求等原因,其在未取得路由調(diào)查勘測(cè)批復(fù)的情況下,就違規(guī)開(kāi)展了相關(guān)工作,造成某些項(xiàng)目的調(diào)查勘測(cè)活動(dòng)存在“未批先干”的違規(guī)現(xiàn)象。

3 海上風(fēng)電管理困境的原因分析

3.1 地方政府強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)

在海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)的過(guò)程中,地方政府是最主要的推動(dòng)力量,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是地方政府以發(fā)展規(guī)劃、工作報(bào)告等政府文件形式推進(jìn)海上風(fēng)電項(xiàng)目,使海上風(fēng)電項(xiàng)目在無(wú)形中獲得了“合法性”支持;二是地方政府通過(guò)召開(kāi)政府部門間海上風(fēng)電項(xiàng)目推進(jìn)會(huì)以及讓相關(guān)政府部門定期匯報(bào)風(fēng)電項(xiàng)目進(jìn)展情況等形式,使各相關(guān)政府部門在履行審批、監(jiān)管等職能時(shí)受到壓力;三是當(dāng)海上風(fēng)電項(xiàng)目因?yàn)楹Ｓ蚴褂脝?wèn)題面臨相關(guān)法律法規(guī)束縛的時(shí)候,地方政府可能通過(guò)曲解相關(guān)政策的方式,使海上風(fēng)電項(xiàng)目能夠順利獲得審批;四是在海上風(fēng)電項(xiàng)目與軍方、海事、海區(qū)派出機(jī)構(gòu)等利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)出現(xiàn)困難時(shí),地方政府可能以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為由向上述單位施加壓力。

需要注意的是,海上風(fēng)電的培育如同其他新興產(chǎn)業(yè)一樣,需要地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況發(fā)揮一定的自由裁量權(quán),才能推動(dòng)產(chǎn)業(yè)獲得較快的發(fā)展。因?yàn)闊o(wú)先例可循、技術(shù)不成熟、法律法規(guī)不清晰等原因,可能出現(xiàn)某些政策不符合標(biāo)準(zhǔn)的審批流程,甚至出現(xiàn)決策失誤。但只要控制在一定范圍內(nèi),這些都是可以理解和包容的。因?yàn)樾枰o予地方一定的容錯(cuò)空間才能充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)干部隊(duì)伍的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性[11]。各級(jí)政府機(jī)構(gòu)需要根據(jù)職責(zé)定位,積極總結(jié)海上風(fēng)電發(fā)展過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),聯(lián)合自然資源部門改進(jìn)海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃和審批流程,避免相關(guān)錯(cuò)誤重復(fù)出現(xiàn)。

3.2 自然資源部門職責(zé)定位限制其管理效能

從原國(guó)家海洋局的職責(zé)定位,到現(xiàn)在自然資源部下的海洋管理職責(zé),兩者對(duì)海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)的職責(zé)定位和管理思路是基本一致的,主要是通過(guò)制定相關(guān)規(guī)劃指導(dǎo)和約束海洋開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)。自然資源相關(guān)規(guī)劃的約束作用主要通過(guò)海洋生態(tài)紅線、海岸線和海岸帶保護(hù)等發(fā)揮作用;具體海域的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)主要由地方政府、行業(yè)主管部門以及企業(yè)主導(dǎo)。海洋自然資源管理部門受制于職責(zé)定位,對(duì)地方不合理的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)難以具有“否決權(quán)”。特別是對(duì)于規(guī)劃文件中沒(méi)有明確禁止的行為,或者相關(guān)規(guī)劃還沒(méi)有涉及的海洋空間,則很難有明確的依據(jù)否定相關(guān)開(kāi)發(fā)行為[12]。

現(xiàn)階段,地方政府為了促進(jìn)能源升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,對(duì)海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)采取強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)的姿態(tài)。自然資源部門相關(guān)規(guī)劃的指導(dǎo)與約束作用和監(jiān)督管理職能難以有效發(fā)揮作用。因?yàn)榕c地方政府、能源管理部門或者作為海上風(fēng)電利益協(xié)調(diào)者的軍事部門相比,自然資源部門對(duì)海上風(fēng)電的發(fā)展既沒(méi)有財(cái)政或政策支持力度,也缺乏決定項(xiàng)目能否順利推進(jìn)的權(quán)威。因此,自然資源部門的政策和意見(jiàn)難以進(jìn)入海上風(fēng)電項(xiàng)目的重點(diǎn)考慮范疇。

3.3 自然資源部門相關(guān)規(guī)劃和審批依據(jù)不健全

自然資源部門在審批海上風(fēng)電企業(yè)的送審材料時(shí),無(wú)論是海域使用審批還是輸電海纜路由審批,具體的審批依據(jù)主要是集約節(jié)約用海原則和各類海洋規(guī)劃。但集約節(jié)約用海原則過(guò)于籠統(tǒng),缺乏明確的可操作性,在審批具體的海上風(fēng)電項(xiàng)目時(shí)難以被嚴(yán)格執(zhí)行;國(guó)家的相關(guān)規(guī)劃過(guò)于寬泛,很少明確限制具體海域的風(fēng)電開(kāi)發(fā)活動(dòng);地方的相關(guān)規(guī)劃由地方政府與地方自然資源部門負(fù)責(zé)制定和解釋,受地方利益的驅(qū)動(dòng),難以真正對(duì)風(fēng)電開(kāi)發(fā)活動(dòng)產(chǎn)生約束作用。例如,某些地方允許多條輸電海纜穿越同一海洋生態(tài)紅線區(qū)的操作就引起了社會(huì)的爭(zhēng)議[13]。

同時(shí),由于海上風(fēng)電技術(shù)尚處于快速發(fā)展的初級(jí)階段,相關(guān)的風(fēng)機(jī)技術(shù)、輸電技術(shù)和施工工藝等難以確定相對(duì)統(tǒng)一固定的標(biāo)準(zhǔn)。自然資源部門在審批海上風(fēng)電項(xiàng)目時(shí)缺乏專業(yè)人才,使其在審查諸如風(fēng)機(jī)布局、輸電海纜間距、輸電海纜埋深等具體技術(shù)問(wèn)題時(shí)缺乏必要的專業(yè)依據(jù)。即使組織專家對(duì)風(fēng)電企業(yè)的送審材料進(jìn)行評(píng)審,但鑒于海洋自然資源開(kāi)發(fā)利用的審查重點(diǎn),一般以海洋地質(zhì)、物理海洋和海洋遙感等方面的專家為主。這些專家對(duì)海上風(fēng)電技術(shù)同樣缺乏及時(shí)和深入地了解。真正熟知海上風(fēng)電技術(shù)的專家主要集中在電力設(shè)計(jì)單位,但因?yàn)檫@些單位本身就參與眾多的海上風(fēng)電項(xiàng)目,與海上風(fēng)電項(xiàng)目的承擔(dān)企業(yè)存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。因此,即使聘請(qǐng)一兩名風(fēng)電專家加入評(píng)審組,也難以確保能夠進(jìn)行公平、公正的評(píng)審。

3.4 自然資源部門監(jiān)督管理力量不足

近兩年海上風(fēng)電的快速發(fā)展正好與本次機(jī)構(gòu)改革重合在一起。在機(jī)構(gòu)改革后,原來(lái)承擔(dān)海洋監(jiān)管的人員大部分已轉(zhuǎn)隸到中國(guó)海警局。自然資源部門可以開(kāi)展海洋自然資源監(jiān)管的隊(duì)伍尚處在重建過(guò)程中,在隊(duì)伍成員、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)、監(jiān)管設(shè)備等方面都面臨著比較大的挑戰(zhàn)。這導(dǎo)致現(xiàn)階段對(duì)海上風(fēng)電項(xiàng)目的事中事后監(jiān)管難以全面覆蓋。

同時(shí),與之前隸屬于原國(guó)家海洋局的中國(guó)海監(jiān)隊(duì)伍不同,海洋自然資源監(jiān)管隊(duì)伍并沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán),導(dǎo)致其在開(kāi)展相關(guān)監(jiān)管活動(dòng)時(shí),面臨著法律授權(quán)有限的困境[14]。如果在監(jiān)管過(guò)程中確實(shí)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為,則海洋自然資源監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般只能要求相關(guān)單位停工、限期整改,或者移交有關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行查處。這導(dǎo)致海洋自然資源監(jiān)管隊(duì)伍的權(quán)威性和威懾力不足,無(wú)形中增加了海上風(fēng)電企業(yè)違規(guī)用海的可能性。在海上風(fēng)電已經(jīng)進(jìn)入發(fā)展快車道的背景下,需要盡快根據(jù)職責(zé)定位建設(shè)機(jī)制健全、監(jiān)管有力的海洋自然資源監(jiān)管隊(duì)伍。

4 完善海上風(fēng)電管理的對(duì)策建議

從上述分析可以看出,現(xiàn)階段海上風(fēng)電的監(jiān)管困境并不單單是自然資源部門可以掌控和解決的。這涉及地方政府的自由裁量權(quán)和積極性、“條塊管理”“部門俘獲”等問(wèn)題。但自然資源部門負(fù)有所有國(guó)土空間用途管制職責(zé),需要充分利用國(guó)土空間規(guī)劃、海洋督察等抓手,推動(dòng)海上風(fēng)電集約節(jié)約利用海洋自然資源。同時(shí),海上風(fēng)電作為重要的新興培育型產(chǎn)業(yè),其技術(shù)手段、施工工藝等尚不完善,一方面需要自然資源部門通過(guò)優(yōu)化審批流程、增加可操作性標(biāo)準(zhǔn)等提高審批效率;另一方面需要自然資源部門秉持“包容審慎”的監(jiān)管方式,實(shí)現(xiàn)既有彈性又有規(guī)制的管理措施[15]。自然資源部門需要根據(jù)實(shí)際情況在加強(qiáng)監(jiān)督管理與推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間達(dá)到政策措施的動(dòng)態(tài)平衡。

4.1 通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃加強(qiáng)對(duì)海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)活動(dòng)的指導(dǎo)與約束

從理論上講,海洋空間規(guī)劃對(duì)海上風(fēng)電用海行為發(fā)揮著指導(dǎo)和控制性作用。地方政府在制定海上風(fēng)電規(guī)劃以及自然資源主管部門在審批海上風(fēng)電項(xiàng)目時(shí),相關(guān)用海行為必須符合海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等規(guī)劃要求。但原有海洋空間規(guī)劃多規(guī)并存,涉海規(guī)劃部門權(quán)限交錯(cuò)重疊,嚴(yán)重制約了海洋空間規(guī)劃的管理效能[16]。在自然資源框架下,自然資源部將通過(guò)編制統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃,統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》已明確要求“強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用”,強(qiáng)調(diào)“相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃不得違背總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容”。

國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)海上風(fēng)電規(guī)劃的約束作用將明顯加強(qiáng),并將成為自然資源主管部門管理海上風(fēng)電的主要抓手。通過(guò)組織編制并監(jiān)督實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃,自然資源部可以規(guī)范地方政府編制的海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃,也可以有效指導(dǎo)和監(jiān)督地方自然資源部門相關(guān)的審批行為,避免地方政府過(guò)分干預(yù)地方自然資源部門的海上風(fēng)電用海審批。同時(shí),自然資源部門需要充分利用國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)海上風(fēng)電規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用,爭(zhēng)取更多地參與和影響海上風(fēng)電規(guī)劃的制定,促使集約節(jié)約用海的原則能夠深入地體現(xiàn)在海上風(fēng)電規(guī)劃中,進(jìn)而在源頭階段積極預(yù)防海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題。

4.2 通過(guò)海洋督察督促地方政府合理推動(dòng)海洋風(fēng)電開(kāi)發(fā)

海上風(fēng)電在2021年年底前即將迎來(lái)“搶裝潮”。鑒于海上風(fēng)電用海面積大、排他性強(qiáng)的特點(diǎn)[17],以及地方政府在海上風(fēng)電發(fā)展過(guò)程中的主導(dǎo)作用和地方自然資源部門經(jīng)常處于被“俘獲”的現(xiàn)實(shí)情況,為了避免近海海域空間被“無(wú)序”的海上風(fēng)電建設(shè)割裂得支離破碎,自然資源部可以發(fā)揮海洋督察的職能,通過(guò)海洋督察的例行督察、審核督察和專項(xiàng)督察等多種方式,對(duì)地方政府和地方自然資源部門在海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中的突出性和傾向性問(wèn)題開(kāi)展監(jiān)督檢查。

需要指出的是,對(duì)海上風(fēng)電的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)開(kāi)展海洋督察應(yīng)以對(duì)省級(jí)政府的督察為重點(diǎn),而不是省級(jí)自然資源部門,進(jìn)而落實(shí)省委和省政府在海洋自然資源保護(hù)方面的主體責(zé)任[18]。在督察過(guò)程中,可以對(duì)照省委和省政府在海洋自然資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的責(zé)任清單,對(duì)其在海上風(fēng)電建設(shè)過(guò)程中是否落實(shí)集約節(jié)約用海、生態(tài)紅線、嚴(yán)格保護(hù)岸線等責(zé)任,以及其制定的風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃是否合理、對(duì)相關(guān)政策的解釋是否符合國(guó)家政策精神等進(jìn)行監(jiān)督檢查。海洋督察將有利于形成海洋自然資源保護(hù)的高壓態(tài)勢(shì),也有利于避免地方政府在海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)過(guò)程中對(duì)地方自然資源部門施加不合理的壓力[19]。

4.3 及時(shí)根據(jù)實(shí)際情況制定可操作性的審批標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)現(xiàn)階段的法律法規(guī)對(duì)海上風(fēng)電的用海行為缺乏專門的規(guī)定。在實(shí)際操作過(guò)程中,自然資源部門需要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn),針對(duì)海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn),為其審批提供依據(jù)。例如,國(guó)家海洋局在2016年曾通過(guò)制定部門規(guī)范性文件的方式,明確提出海上風(fēng)電場(chǎng)選址“應(yīng)在離岸距離不少于10公里、灘涂寬度超過(guò)10公里時(shí)海域水深不得少于10米的海域布局”的原則[20],以限制潮間帶海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)。這一原則及時(shí)有效地規(guī)范了海上風(fēng)電的布局,也成為自然資源部門審批時(shí)的有力依據(jù)。

海上風(fēng)電的迅速發(fā)展對(duì)海洋自然資源部門提出了更多的要求,需要其在審批過(guò)程中不斷地細(xì)化并制定具有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)。例如,輸電海纜路由的管廊帶選劃問(wèn)題,自然資源部門需要積極總結(jié)前期近海海域路由管廊帶選劃的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),提前參與到海上風(fēng)電規(guī)劃制定過(guò)程,并與地方政府、海事、軍方、風(fēng)電企業(yè)、專家等共同研究制定路由管廊帶,以避免之前由于參與較晚而面臨眾多前置條件的困境。再如毗鄰區(qū)與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的用海審批問(wèn)題,自然資源部門需要借鑒海上風(fēng)電先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合相關(guān)法律法規(guī),盡早制定具有可操作性的風(fēng)電用海審批原則、程序、權(quán)限等實(shí)施細(xì)則,以取得審批工作的主動(dòng)權(quán)[21]。

4.4 完善監(jiān)管力量,加強(qiáng)對(duì)海上風(fēng)電的監(jiān)督管理

按照“誰(shuí)審批,誰(shuí)監(jiān)管”的原則,海洋自然資源審批部門需要對(duì)海上風(fēng)電用海活動(dòng)履行相應(yīng)的監(jiān)督管理職責(zé)。原來(lái)的海洋自然資源監(jiān)管工作主要由中國(guó)海監(jiān)執(zhí)行。隨著機(jī)構(gòu)改革和海警轉(zhuǎn)隸武警,自然資源框架下海洋監(jiān)管力量正處在調(diào)整和重組過(guò)程中?，F(xiàn)階段,海區(qū)派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力量主要由相關(guān)業(yè)務(wù)中心、中心站及海洋站的人員構(gòu)成[22];地方各級(jí)政府及自然資源部門的監(jiān)管力量仍在調(diào)整過(guò)程中。例如,廣東省整合了涉海地區(qū)的海洋監(jiān)察、海島管理、漁政管理等執(zhí)法職能,由海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中行使行政處罰權(quán)以及行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)[23]。

鑒于海上風(fēng)電的迅速發(fā)展及其對(duì)海域空間的廣泛影響,仍在調(diào)整中的海洋自然資源監(jiān)管力量需要在盡可能短的時(shí)間內(nèi)形成“戰(zhàn)斗力”。堅(jiān)持“源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”,一是盡快完善和厘清監(jiān)管的依據(jù)、權(quán)責(zé)、流程等問(wèn)題,發(fā)揮監(jiān)管的預(yù)防作用;二是利用衛(wèi)星遙感、海洋大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù),豐富監(jiān)管手段,提升監(jiān)管效能;三是與海警局、生態(tài)環(huán)境部、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等部門建立順暢的溝通機(jī)制和移送機(jī)制,堅(jiān)決懲處違法違規(guī)的用海行為。

5 結(jié)語(yǔ)

在國(guó)家和地方的大力支持下,我國(guó)海上風(fēng)電項(xiàng)目在近海海域進(jìn)展迅速,并即將進(jìn)入大規(guī)模的建設(shè)安裝階段。由于地方政府和能源部門在海上風(fēng)電發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用,自然資源部門的參與度和話語(yǔ)權(quán)較低,導(dǎo)致海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)過(guò)程中存在著地方自然資源部門難以發(fā)揮監(jiān)督管理作用,個(gè)別項(xiàng)目存在“化整為零”“未批先干”等違規(guī)問(wèn)題。根據(jù)職責(zé)定位,自然資源部門對(duì)海上風(fēng)電的管理應(yīng)發(fā)揮相關(guān)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、制度的約束性作用,以促進(jìn)海洋自然資源的合理利用。自然資源部門需要通過(guò)建立國(guó)土空間規(guī)劃體系,增強(qiáng)海洋督察的實(shí)施效能,制定可操作性的審批標(biāo)準(zhǔn)以及加強(qiáng)監(jiān)督管理等方式,推動(dòng)海上風(fēng)電能夠合理利用寶貴的海洋空間。