楊 林

（重慶大學 馬克思主義學院，重慶400044）

1 問題的提出背景及國家愿景

1.1 問題的提出背景

改革開放以來， 國家層面對我國青少年體質健康進行過多次測試， 結果顯示在身體形態(tài)、 身體機能和身體素質3 方面， 我國青少年在若干指標上顯示出程度不一的下降趨勢［1］。國家衛(wèi)健委數據顯示:目前我國兒童青少年的近視率居世界首位，小學生近視比例為36%，初中生近視比例為71.6%，高中生近視比例為81%［2］。 在學生體質測試中將學生的身體形態(tài)劃分為正常、低體重、超重和肥胖4 類，身體形態(tài)肥胖、超重等非正常的比例為：四年級男生25.8%、女生20.8%，八年級男生21.8%、女生19.4%，部分區(qū)域學生肥胖問題非常突出［3］。 教育部等部委組織實施的“中國學生體質與健康調研”（以下稱“體質與健康調研”） 數據顯示，1995～2005 年學生的引體向上、50m 跑、立定跳遠、斜身引體等測試中，除速度素質下降幅度較小外，爆發(fā)力、力量素質有明顯的逐年下降趨勢。 “體質與健康調研” 還顯示1985～2005 年義務教育階段學生的耐力素質也在下降。 而《2008-2010 年國家學生體質健康標準測試數據分析報告》（以下稱 《分析報告》） 根據數據得出的結論是：2008～2010 年義務教育階段學生的上述體測項成績幾乎沒有增長。《分析報告》另表明，2008 年義務教育階段學生耐力素質不及格率在10%～14%之間，2010 年小學至大學階段學生耐力素質的不及格率為10.64%～12.84%。2008～2010 年時段中反映耐力素質的各項測試指標成績沒有明顯改善［1］。 此外，華東師范大學“青少年健康評價與運動干預”教育部重點實驗室與日本相關機構合作研究后發(fā)布的 《中日兒童青少年體質健康比較研究結果公報》顯示：2014 年至2016 年，日本兒童青少年的靈敏協(xié)調性、柔韌性和心肺耐力等方面高于中國，中國低齡階段的兒童青少年在力量、 速度等身體素質指標上與日本的差距有所縮小，但隨著年齡增長又被拉大［4］。 上述現狀如果得不到及時有效的遏制和扭轉不僅會影響個體生活工作質量、增加醫(yī)療成本，還會為社會發(fā)展帶來諸多隱患，甚至影響國防力量的選拔。 如青少年視力不良率持續(xù)攀升可能會導致我國在精密制造、 航空航天等領域無法招聘到足夠數量的符合視力要求的從業(yè)者，這將從另一個層面間接對我國經濟、科技、社會的可持續(xù)發(fā)展及國家安全形成威脅［5］。 此外，如整個民族在身體形態(tài)、身體機能、身體素質方面長時間呈下降趨勢，也會給國家樹立民族自尊心自信心的努力帶來一定的負面影響。

在此現狀背景下，2016 年10 月中共中央、 國務院聯合印發(fā)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，2019 年8 月國務院辦公廳印發(fā)實施《體育強國建設綱要》，其中對青少年的體育服務體系建設、身體素質的提升、健康狀況的改善都有具體步驟安排和目標設定，以此為推進基礎最終達到在“2050 年全面建成社會主義現代化體育強國，人民身體素養(yǎng)和健康水平、體育綜合實力和國際影響力居于世界前列”的目標。 本文將從學生身體受教育權的保護角度出發(fā)， 探討在實現國家愿景步驟中改善和提升青少年身體形態(tài)、身體機能和身體素質的方法，建議用完善制度的方式保障義務教育階段學生的運動時間， 提高體育教育效率，增加運動負荷和體能練習，最終達到有效改善青少年身體現狀的目的。

1.2 體育教育現狀與國家愿景的沖突

《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》提出：“確保學生校內每天體育活動時間不少于1 小時，開齊開足體育課。 到2030 年青少年學生每周參與體育活動達到中等強度3 次以上， 國家學生體質健康標準達標優(yōu)秀率25%以上。 ”2018 年8 月教育部《綜合防控兒童青少年近視實施方案（征求意見稿）》中對我國兒童青少年的近視防控做出了具體目標和規(guī)劃：“到2023 年，力爭實現全國兒童青少年總體近視率在2018 年的基礎上每年降低0.5 個百分點以上。 到2030 年， 小學生近視率下降到38%以下，初中生近視率下降到60%以下，高中生近視率下降到70%以下。 ”在學生體質健康期望中，提出了國家學生體質健康達標率和優(yōu)秀率達到25%以上的目標［6］。 然而與國家愿景相悖的實際情況則為青少年體育教育現狀堪憂： 很大一部分學校體育課程未能開齊開足、學生合理運動時間被擠占；體育課程未與學生生長發(fā)育規(guī)律同步，缺乏科學設計，鍛煉效果欠佳。 依據教育部《義務教育課程設置實驗方案》規(guī)定，四、八年級體育周課時數應為3 節(jié)， 但監(jiān)測發(fā)現44.3%的學校四年級體育周課時數少于3 節(jié)，60.8%的學校八年級體育周課時數少于3 節(jié)［3］。而且僅剩不多的體育課還普遍存在被臨時擠占現象， 絕大多數學校開設名為體育課實為其他課程的現狀比較突出。 此外，耐力跑、體操、攀巖、游泳等具有一定危險性但對增強學生體質健康、 意志品質極其有效的運動被很多學校禁止開展。 義務教育階段學生身體受教育權被侵害的現狀與國家著力提高青少年體質健康狀況的愿景相違背和沖突。 如果這種普遍的體育教育現狀得不到盡快的扭轉， 那么國家層面增進學生體質健康、 提高民族整體素質的愿景將無法順利實現。

2 身體受教育權的憲法支撐與立法缺憾

2.1 憲法的明確賦權與普通法律的虛弱實施

就世界范圍而言， 聯合國全部192 個成員國的187 個成文憲法國家中，有74 個憲法文本對體育做了直接規(guī)定，內容涉及健康、教育、經濟、文化、社會、外交和政治等領域。 顯然全球有超過三分之一的國家在憲法里對體育做了規(guī)定， 如波蘭憲法第68 條第5 款就明確規(guī)定：“公共當局應支持發(fā)展體育文化，尤其是在兒童和青年中?！保?］我國《憲法》是治國安邦的總章程，具有最高權威性、極度穩(wěn)定性、相對原則性、最大概括性等特點。 人的基本權利是作為一個人應享有的自然性權利，需要憲法以條文的形式確定、固化、保障、實現，某種情況下甚至是賦予。 《憲法》第19 條之“國家發(fā)展教育事業(yè)，舉辦各種學校，普及初等義務教育”是憲法確定的國家教育義務，即公民受教育的基本權利由國家義務的形式來承諾和維護，結合《憲法》 第33 條的規(guī)定：“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權利，同時必須履行憲法和法律規(guī)定的義務” 可以理解出某些權利義務的相互依存性、不可分割性。 進而，從第46 條之“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。 國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發(fā)展”可知，教育權、受教育權具相互依存性和不可分割性， 是憲法規(guī)定的公民的社會生活基本權利， 是公民的基本接受義務和國家應盡的實施義務，個人有接受公共教育的權利，也有義務接受國家義務行使于己。 相應，青少年公民的身體受教育毫無爭議地屬于受教育權下之分支權利，結合《憲法》第21 條之“發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動，增強人民體質”的基本國策，也可釋出存在國家對青少年強制體育教育的義務因素。 綜上，對義務教育階段學生而言，讓身體接受教育是國家的實施義務、個體的接受義務，更是個體自然人的一種憲法權利即身體受教育權，是公民權內容涵蓋下的體育人權的社會化， 需要國家加以干預、支持、促進的“積極權利”［8］。

然而對于處于憲法總綱之中、當屬于基本國策、體育運動的總體決定的我國《憲法》第21 條而言，其條款的實質化、具體化程度不夠。這種方針條款下體育運動的保障需依賴于立法者自身的積極作為，而我國體育立法內容和具體措施的落實又不足以支撐第21 條所寄予的希望，以至于導致憲法條款效力的虛置化，并損害憲法整體規(guī)范的一致性，使憲法無法全面保持強制力，全民體育權弱化。 國家對兒童青年少年的體育活動給予的保障乏力，實與第21 條虛弱實施和執(zhí)行不力有關［9］。 任何侵犯公民權利的行為均為憲法所禁止， 而且必要的立法直接關系到普通法律對公民具體權利的確認和保障。 因此，在《憲法》框架下我國《體育法》《義務教育法》《學校體育工作條例》 等普通法律法規(guī)都對義務教育階段學生身體受教育權進行了各種規(guī)定，如《體育法》第5 條、第17 條、第19 條等條文規(guī)定：“國家對青年、少年、兒童的體育活動給予特別保障，增進青年、少年、兒童的身心健康。 ”“教育行政部門和學校應當將體育作為學校教育的組成部分，……。 ”“學校必須實施國家體育鍛煉標準， 對學生在校期間每天用于體育活動的時間給予保證。 ”《義務教育法》第37 條規(guī)定：“學校應當保證學生的課外活動時間，組織開展文化娛樂等課外活動。 社會公共文化體育設施應當為學校開展課外活動提供便利。 ”但近20 年來國家各個層面出臺了百余部法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和政府文件都無法遏制我國青少年身體形態(tài)、 身體機能和身體素質持續(xù)變弱、下降的趨勢。 究其主要原因，關涉學生身體受教育權的法律、法規(guī)、規(guī)章等存在明顯的立法疏漏。 以《體育法》為例， 學生的身體受教育權和教師的體育教育權沒有在該法中得到應有的體現與尊重，《體育法》在“學校體育”章節(jié)中的規(guī)定都是義務性規(guī)范，在管理效力的價值目標下，學生和教師的體育權利容易被這種管理效力所掩蓋和忽視， 這應該是學校發(fā)生體育侵權的制度動因［10］。 此外，事后執(zhí)法不嚴、違法不糾的現象也長期存在，無法遏制和震懾社會、學校、家長等在升學壓力下形成的侵權動機和行為，這些延長青少年學習時間、減少運動次數、 縮短睡眠時間等行為， 導致了青少年身體形態(tài)、身體機能和身體素質方面嚴峻的現實。

2.2 法律條文的缺憾及提升價值

體育法在廣義上被認為是一門規(guī)制體育行為和解決體育糾紛的規(guī)則集合體，涵蓋體育與合同、體育與侵權、體育與教育等方面。 關于體育法在我國法律體系中的地位，即在整個法律體系中體育法是不是一個獨立部門的判定， 有觀點認為它即具有民事性質的規(guī)范，又是具有行政性質的規(guī)范，是一部兼具行政法和民法的某些特征的獨立的部門法。 也有觀點認為體育法不是獨立的法律部門，而是屬于社會法范疇。 在此筆者不做過多探討，只是對狹義《體育法》及其相關義務教育階段學生身體受教育權的一些法律、法規(guī)、規(guī)章進行必要檢視。

如前簡述，《體育法》 已在第3 章中以國家義務的名義對青少年兒童的運動時間保障、身心健康維護、體育課程開設、訓練和競賽等方面進行了制度安排， 也規(guī)定了學生體格健康檢查、體質監(jiān)測機制。 但《體育法》的“法律責任”專章中只是為“藥物禁用”“設施保護”“資金安全”等方面設立了僅有的6 條責任條款， 而對于侵犯第3 章中青少年兒童的身體受教育權的行為沒有規(guī)定任何懲戒或處罰， 即教育單位的法律責任與法律義務沒有形成對應關系。 譬如對于體育課開設不足的教育單位、擠占體育課的現象并無處罰措施，更沒有明確具有處罰權的行政主體。 也無關于實施國家體育鍛煉標準和學生在校期間體育活動的時間保證的詳細規(guī)定， 以及怠于實施的違法責任。 對于學生體格健康檢查、體質檢測過程中出現的把關不嚴甚至數據造假的后果也無從找到相應的處理標準和辦法，也就無法去追究違反法律義務者的法律責任，導致教學單位侵權現象較為嚴重，義務性規(guī)則的實效性受到影響。 唯有強加與義務主體怠于履行義務的法律責任承擔， 法律的社會意義才能得以彰顯，否則相關領域法律的實效性存疑。 如近年偶有司法適用《體育法》的案例，但多為“附隨”援引，因《體育法》缺乏必要的制裁性要素， 法院很難將其條文作為直接的裁判依據［11］。

同樣，《義務教育法》中，僅有的一條涉及體育教育的條文中也只是粗略地規(guī)定了學校應當保證學生的課外活動時間，倡導社會公共文化體育設施應當為學校開展課外活動提供便利，但并無違法懲戒措施，凸顯了義務教育階段學生身體受教育權在該法中的被邊緣化和弱勢地位。 我國已經走過了文盲消除期、初中級教育匱乏期，在義務教育已廣泛普及的現階段不應再因為追求極致的智力教育和“完美”的終極升學目標而侵犯學生身體受教育權， 忽視體育課程的設置和實施具有與文化課相同的重要意義和必要性， 人為放棄本可以到達的學生全面發(fā)展的目標和結果。 有鑒于此，基于受教育權具有的受益權功能和防御權功能， 一方面要求國家建立完善相關的制度、組織和程序，解決身體受教育權利的有無問題，甚至拓展權利的空間，促進權利效力最大化［12］；另一方面也防御來自法律實施部門對身體教育的不作為和故意弱化，解決身體受教育權利的高度實現問題。 此外，我國《憲法》《教育法》都宣示教育的目的在于培養(yǎng)公民德、智、體、美等方面全面發(fā)展，意即要求義務教育應具有一定的準市場性，其培養(yǎng)目標和教育內容須考慮到社會或市場的需求，符合市場經濟中適者生存法則［13］，單純的的重智輕體教育無法培養(yǎng)出適應社會激烈競爭人才，綜合能力的突出才是應對優(yōu)勝劣汰自由競爭的不二法則。 因此，義務教育的價值在于權利與義務、 公益性和準市場性的高度融合和平衡。 譬如日本義務教育被法定為公民最基本的保障之一，國家盡其所能地予以普及和提高，并力求受教育者的均衡全面發(fā)展，義務教育的國家義務和公益性得以體現；上世紀八十年代， 經濟高速發(fā)展期的義務教育的均衡化努力與日本激烈的升學考試競爭重疊， 但激烈的升學考試競爭并沒有在較大程度上制約公民接受均衡發(fā)展和全面培養(yǎng)的義務教育，其原因之一即是義務教育階段教育行政機構不以升學率考核學校，學校也不以升學率考核教師［14］。2008 年日本文部科學省頒布新版學校體育《學習指導要領》，將體育教育內容設置為“增強體質”和“運動學習”兩大板塊，強調九年義務教育中學校體育增強體質與運動技術學習并重， 并針對不同水平年級進行了合理的安排［15］，通過運動技術學習使絕大多數學生都能熟練掌握游泳、器械、球類等技能。 因此，接受均衡教育和有著體育特長的學生更能受高等教育“自薦入學”“推薦入學”等入學方式的青睞，而且素質全面的年輕人在就業(yè)、晉升等方面也更具優(yōu)勢， 學生權利的保護效果和義務教育的準市場性得以體現。

1998 年國家教委印發(fā)了關于 《普通中小學和中等職業(yè)學校落實〈學校體育工作條例〉檢查評估細則》的通知，旨在規(guī)范學校體育工作，加強執(zhí)法檢查，促進學校貫徹落實《學校體育工作條例》，推動學校體育衛(wèi)生工作的開展，全面推進素質教育。 該《細則》詳細規(guī)定了評估得分標準，但只是對獲“優(yōu)秀”等級的學校及貫徹落實《學校體育工作條例》取得突出成績的地區(qū)或縣進行表彰。 對于評估“不合格”的教學單位或在評估過程中的非嚴謹甚至弄虛作假行為并無處罰規(guī)定， 導致未能將檢查評估與日常體育工作有機結合起來推動學校體育工作的發(fā)展。 因此，《學校體育工作條例》對義務教育階段學生身體受教育權的保護也很薄弱，全面性不夠，操作性較差。

綜上， 法律法規(guī)層面對義務教育階段學生身體受教育權的保護乏力，倡導意義、象征意義大于實際保護效果，涉及學生身體受教育權的制度建設具有較大的提升空間和價值意義。

2.3 處罰主體安排不當導致對責任主體處罰偏輕

如前已述，《體育法》及《義務教育法》中，除了對于義務教育階段學生身體受教育權的相關規(guī)定比較粗疏， 缺乏強化學生身體受教育權保護的可操作細則外，還存在以下共性：并未明確規(guī)定違法侵犯學生身體受教育權后的處罰對象， 即違法單位或個人在上述法律框架下無需成為違法責任主體， 主體責任模糊不清， 就現階段而言學生身體受教育權被侵犯后并無法律上的救濟途徑。

《行政機關公務員處分條例》規(guī)定：對行政機關公務員處分的種類分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除6 種，公辦教育、 體育等單位中從事管理的人員亦適用該條例。 因此在《學校體育工作條例》的獎勵與處罰專章中，第27 條規(guī)定對有“不按規(guī)定開設或者隨意停止體育課的、未保證學生每天一小時體育活動時間的” 行為之一的單位或者個人，“由當地教育行政部門令其限期改正， 并視情節(jié)輕重對直接責任人員給予批評教育或者行政處分。 ”但實際操作中，公辦教育單位變相未開設體育課、暗地里停止體育課、擠占體育課和每天一小時體育活動等侵犯學生身體受教育權現象發(fā)生后， 并無單位管理人員受到嚴重行政處分的案例， 對該類單位和管理人員的行政處罰明顯缺失或偏輕。 而且《學校體育工作條例》規(guī)定由當地教育行政部門作為處罰人， 在普遍重智輕體的社會大環(huán)境及風氣下，由當地教育行政部門作為違規(guī)處罰人，其處理意愿和力度值得商榷。2005 年《教育部關于落實保證中小學生每天體育活動時間的意見》 中明確規(guī)定校長是保證學生每天一小時體育活動的第一責任人，要求“各級教育督導部門將落實學生每天一小時體育活動工作， 列為對學校日常教學工作的檢查、學校校長年終考評以及有關的工作評比內容之中。 ”此外，2012 年教育部等四部委《關于進一步加強學校體育工作的若干意見》及2016 年國務院辦公廳《關于強化學校體育促進學生身心健康全面發(fā)展的意見》中，均把學校體育和學生體質健康水平作為教育部門及其領導干部業(yè)績考核的重要內容，學生體質健康水平持續(xù)三年下降的地區(qū)和學校， 教育工作評估和評優(yōu)評先中實行“一票否決”。 但遺憾的是至今罕見因學生體質健康水平三年連續(xù)下降而被“一票否決”評優(yōu)評先的地區(qū)和學校， 旨在加強學生體質健康的行政問責機制并未產生應有的作用。

總之，對侵犯學生身體受教育權導致體質下降的現狀，現今法律、 法規(guī)及規(guī)范性文件要么沒有明確規(guī)定承擔責任的主體， 要么規(guī)定由教育行政主管單位對個人責任主體進行行政處罰，并未對單位主體進行必要的處罰和規(guī)制，而且教育行政主管部門對涉及本系統(tǒng)內的個人的行政處罰明顯偏輕偏少，處罰力度不夠，處罰意愿不強。

3 改變現狀的可行路徑——學生身體受教育權的法律強化

3.1 完善法律法規(guī)，變更處罰主體

現有《體育法》并未在“學校體育”專章中對學生體質健康及體育活動時間進行強調和細化，在“法律責任”專章中也未對學校體育中的一些違法行為進行規(guī)制， 這不能不說是一種遺憾；《義務教育法》 也沒有對學生身體受教育權的保護做必要的強調。 日本于1961 年出臺《體育振興法》，強調中央政府及地方、社會公共團體必須重視青少年的體質健康發(fā)展，2000年出臺了以《體育振興法》為依據的《體育振興計劃》，2005 年根據實施情況修改了法規(guī)的發(fā)展目標， 其中用詳細的實施措施及處罰手段將全面提升學生體質健康水平作為該計劃的第一目標，以求有效遏制青少年學生身體素質下降的趨勢，取得了很好的效果［16］。 如小學三、四年級必須要有游戲性跑、跳、跨、游等增加體質練習，五、六年級有短跑、跨欄、游泳等體能練習。 初一、二、三年級，除游泳、器械等運動技能外，體能練習是必修，項目分為：1）短跑或接力，長跑或跨欄跑；2）急行跳遠或急行跳高，學生必須在1 或2 中選擇［17］。 這些必選練習項目均源自法律的規(guī)定和硬性促使。

我國體育課程標準中也是以運動和健康兩條線來劃分學習內容領域， 但相較日本而言我們在兩大領域的落實情況都不盡如人意。 因此，在青少年身體素質持續(xù)下降的社會現狀下應及時修改《體育法》或制定我國《體育法》實施細則，擇時完善《義務教育法》，強化細化學生鍛煉時間及強度等身體受教育權的保障措施， 以期在提高學生體質健康的過程中做到有法可依。 如我國現行《體育法》規(guī)定學校必須開設體育課，并將體育課列為考核學生學業(yè)成績的科目， 對學生在校期間每天用于體育活動的時間給予保證。 但體育課程的開設數量、體育學業(yè)優(yōu)劣的后果影響、 學生每天體育活動時間的保證方法均應在高位階的《體育法》中體現，而不應只在《學校體育工作條例》中明確，以此提高各級部門對學生身體健康的重視程度。此外，《學校體育工作條例》 規(guī)定可對不按規(guī)定開設或者隨意停止體育課及未保證學生每天一小時體育活動時間的個人科以行政處分，但是《行政機關公務員處分條例》中似乎找不到對應的“違法違紀行為及其適用的處分”，為處分帶來一定困惑。 因此應擇時完善我國《體育法》及其相關法中對青少年身體受教育權的保護條款和違法處罰措施，促使運動、健康領域的方法手段實效落實。

法律法規(guī)的完善中要明確和變更處罰主體。 對于未能保證學生體育活動時間及擠占、 變相擠占體育課的行為，《體育法》和《義務教育法》都沒有明確規(guī)定對該類行為具有處罰權的部門。 《學校體育工作條例》第27 條規(guī)定：“不按規(guī)定開設或者隨意停止體育課及未保證學生每天一小時體育活動時間（含體育課）的單位或者個人，由當地教育行政部門令其限期改正， 并視情節(jié)輕重對直接責任人員給予批評教育或者行政處分。 ”前文已述，當地教育行政部門作為處罰人，在普遍重智輕體的社會大環(huán)境及風氣下，其處理意愿和力度會大打折扣，以至于至今都沒有責任單位和個人受到過較重行政處分，勢必無法對侵犯學生身體受教育權的行為起到震懾和遏制作用。 因此，建議今后在《學校體育工作條例》的修改及《體育法》實施細則的制定中， 對于上述行為的處罰主體由教育行政部門改為體育行政部門， 即由各級體育行政部門對侵犯學生身體受教育權的學校和個人進行處罰。 這種改變有以下益處：第一，體育行政部門作為體育工作的管理服務機構，更會看重學校體育、競技體育、社會體育等方面的全面發(fā)展，對落實《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》等國家愿景具有不可推卸的責任和積極性。 第二，體育行政部門與實際實施學生體質健康提升計劃的教育單位和個人沒有行政隸屬關系， 在處罰過程中不會存在因隸屬關系、人情關系滋生的包庇袒護、處理畸輕等問題，更能凸顯處罰的公平、公正和高效。 因此，保護學生身體受教育權、 提升體質健康， 更改行政處罰主體不失為一項重要措施。

3.2 全面引入第三方進行體質檢測，以結果為導向倒逼體質提升

國家從2014 年起在各類學校全面實行學生體質測試，雖然教育部《學生體質健康監(jiān)測評價辦法》規(guī)定“鼓勵第三方機構及公民個人以適當的方式監(jiān)督學生體質健康監(jiān)測評價工作”，但第三方機構的工作絕大部分是在各地上報數據的基礎上進行一些分析、評價、咨詢等工作，第一手體測數據主要還是由學校自主進行采集和上報。 基于各種原因， 修改測試數據、代替測試、測試方法不規(guī)范等現象極為普遍，數據的可信度極差。 教育部根據數據抽查復核制度，每年委托第三方機構隨機抽取一定比例的學校作為考查樣本， 進行測試工作和測試數據的現場抽查復核， 將現場抽查測試數據與學校上報測試數據進行一致性比對， 有一半的學校自報與抽測數據吻合度不到50%，造假最嚴重的學校兩項數據的吻合度只有20%～30%［18］。 教育部、國家體育總局各種文件、辦法三令五申對弄虛作假、 徇私舞弊者給予通報批評， 情節(jié)嚴重者給予行政處分，但就算是造假最嚴重的學校也未得到應有處罰，也沒有任何行之有效的處罰措施遏制該現象的發(fā)生。

因此， 筆者建議在相關法律法規(guī)中規(guī)定由體育行政部門或各級政府全面引入第三方機構對各級教育單位進行學生體質檢測，可規(guī)定第三方機構繳納數量較大的保證金，一經發(fā)現存在數據弄虛作假、徇私舞弊等行為，對第三方機構給予沒收保證金、 罰款甚至行業(yè)禁入等嚴厲處罰， 確保檢測數據真實性。 如教育單位和個人在檢測過程中指令、威逼、伙同第三方檢測機構弄虛作假、徇私舞弊，同樣可以考慮由上級體育行政部門或政府給予嚴厲行政處分。 以第三方獨立真實的檢測結果倒逼教育機構對學生身體受教育權進行保護， 確保各項體育活動的開展和運動時間的分配，提升學生體質健康水平。 同時可鼓勵公民及社會組織以適當的方式監(jiān)督學生體質健康監(jiān)測評價工作，舉報體測不實行為，查證屬實后給予適當物質獎勵，調動社會監(jiān)督積極性。 如從2012 年起，韓國根據《學校體育振興法》開始實施舉報和訴訟人員獎勵制度，鼓勵民眾舉報和起訴體育中從事違法違規(guī)現象的人員。 文化體育觀光部專門成立了“體育不法行為舉報中心”，該中心接受所有損害體育公平性的不法行為的舉報，給予舉報者補償金，并對舉報者的身份或舉報內容進行保護［19］。 該措施對造假、黑哨等損害體育公平的行為起到很好的震懾作用， 我國可仿效該方法對學生真實的體質檢測結果進行有效抽取， 為制定學生體質提升計劃提供真實依據。

3.3 制定一線體育教師的獎懲機制，確保學生運動質量

2013 年教育部對部分省、市、區(qū)中小學生每天一小時校園體育活動項目進行抽樣督查， 結論為部分中小學生每天一小時校園體育活動時間基本得到保證［20］。 《學生傷害事故處理辦法》中對學生運動傷害進行了必要的校方責任排除，早在2015年我國“校方責任險”基本實現了義務教育階段全覆蓋，監(jiān)護人自愿為學生購買意外傷害保險的比例也大幅度提高， 學校體育運動傷害事故的責任分擔機制、 轉移機制和社會賠償的保障制度已比較完善， 教學單位和教師開設較高強度甚至具有一定危險性、 對抗性的運動項目和身體素質訓練的顧慮已經降到了最低。 那么保證了體育活動時間、打消了擔責顧慮后還是沒能阻止學生體質下降的原因就和體育教學、 運動訓練的質量高度相關， 因此調動一線體育教師的工作積極性至關重要。

我國《體育法》第21 條要求“學校應當按照國家有關規(guī)定，保障體育教師享受與其工作特點相關的待遇”，但規(guī)定太過于原則，對于哪些與其工作特點有關，哪些又不是與其工作特點有關，立法缺乏可操作性，這是導致學校在實踐中對體育教師實行差別待遇的制度性原因［21］。 《學校體育工作條例》也規(guī)定對體育教師的職務聘任、 工資待遇應當與其他任課教師同等對待；體育教師組織課間操、課外體育活動和訓練、體育競賽應當計算工作量。 但實際操作中各教學單位對體育教師及體育課的“區(qū)別對待”現象比較突出，作為“副科”的體育課課酬工作量計算方式與“主科”差距明顯；體育教師在評優(yōu)、評先、評職稱中處于明顯劣勢地位，與其他“主流”學科教師相比， 體育教師不但沒有獲得作為一名教師而應該享有的同等待遇， 更沒有完全獲得必要的法律規(guī)定的與其工作特點相關的額外待遇，體育教師及體育課被邊緣化現象突出，導致部分一線體育教師工作積極性不高。 此外，國家對于隨意停止體育課的、 未保證學生每天一小時體育活動時間的處罰措施僅停留于教學單位和單位負責人，幾乎不會傳遞到一線教師，導致體育教師在體育課被侵占時維權積極性較差； 學生體質健康水平持續(xù)三年下降的地區(qū)和學校， 教育工作評估和評優(yōu)評先中實行“一票否決”的制度也與一線體育教師切身利益相關甚少，體育教師提升學生體質健康的工作壓力過小。 總之，體育領域內的制度設計對一線體育教師的獎懲不分明， 指導性不強，教師提升學生體質健康的積極性較差，這是在體育活動時間得到保證的情況下學生體質健康水平還是呈下降趨勢的重要原因之一。

今后的體育制度設計、修改和執(zhí)行中，應嚴格執(zhí)行體育課課酬工作量公平計算方式及評優(yōu)評先一視同仁， 對違反規(guī)定的教學單位給予必要、嚴格的處罰；與此同時把學生體質健康水平和體育教師物質、精神獎勵緊密掛鉤，對學生體質健康水平持續(xù)三年上升的任課體育教師應給予必要、公平、可觀的獎勵；同樣，對學生體質健康水平持續(xù)三年下降的任課體育教師處以喪失獎金、暫緩評優(yōu)評先等有效懲罰。 獎罰分明，督促一線體育教師主動維護學生身體受教育權， 增強運動密度和提高運動強度，有效提高教學質量、提升學生身體素質。

4 結語

《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》提出要實施青少年體育活動促進計劃， 并為國家學生體質健康標準達標優(yōu)秀率設定了較高目標。2019 年8 月國務院《體育強國建設綱要》正式印發(fā)，其體育強國的三步走戰(zhàn)略目標中要求到2035 年青少年身體素養(yǎng)顯著提升，健康狀況明顯改善，將全面實施青少年體育活動促進計劃、 促進青少年提高身體素養(yǎng)作為學校體育教育的重要內容。 要實現國家愿景， 提高青少年及全民族體質健康水平，必須采取必要的措施和計劃保障目標完成，法治手段是其中必不可少和最為有效的措施之一。 為此，應該用法律途徑確保學生身體檢測數據真實可靠， 在此基礎上嚴格制定和實施保障學生身體受教育權不受侵犯的獎懲措施， 提升青少年體質，確保國家全民健康愿景順利實現。