李志武

（湖南師范大學(xué)，湖南 長沙 410012）

“三定”規(guī)定，是機構(gòu)編制工作常用的一個術(shù)語，通常是指“定職能、定機構(gòu)、定編制”，是對各部門各單位的職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等進行確定，最先應(yīng)用于政府部門。它是一項具有鮮明中國特色的機構(gòu)改革制度，是落實機構(gòu)改革方案的具體方式和中心環(huán)節(jié)，也是機構(gòu)編制管理工作的重要抓手。對于政府部門而言，“三定”規(guī)定在明確職能定位、依法行政等方面具有重要意義。2019 年10 月份頒布的《中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》（以下簡稱《條例》），以黨內(nèi)法規(guī)形式明確了“三定”規(guī)定的性質(zhì)、地位和功能?，F(xiàn)有一些研究對政府部門“三定”規(guī)定的運行進行了不少有益探索，這些探索主要是從實證立場進行分析，而且集中體現(xiàn)在政府部門“三定”規(guī)定的歷史演變、存在的問題及其完善、法律屬性以及發(fā)展方向。

一、“三定”規(guī)定的演變：從“三定”方案到“三定”規(guī)定

一般認為“三定”規(guī)定原名“三定”方案[1]，主要起源于1988 年的國務(wù)院機構(gòu)改革，其得以正式走上歷史舞臺，得益于當(dāng)年3 月召開的第七屆全國人民代表大會議審議通過的國務(wù)院機構(gòu)改革方案[2]。此次國務(wù)院機構(gòu)改革，在轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，再進行撤并機構(gòu)和精簡人員，實現(xiàn)了先定職能，再定機構(gòu)和人員編制，建立了定職能、定機構(gòu)、定人員的“三定”制度[3]。當(dāng)時，由國家機構(gòu)編制委員會印發(fā)的《×ד三定”方案》，是“三定”規(guī)定的初步探索階段，在體例、結(jié)構(gòu)和語言文字表述上不夠統(tǒng)一、規(guī)范。1993年國務(wù)院機構(gòu)改革，將“三定”規(guī)定的表述統(tǒng)一規(guī)范為《××職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制方案》，并對其體例和結(jié)構(gòu)作了明確。1998 年國務(wù)院機構(gòu)改革，“三定”方案有了新的名稱，即現(xiàn)在大家所熟悉的“三定”規(guī)定[4]，也就是《××職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》。為體現(xiàn)該制度的權(quán)威性和穩(wěn)定性，發(fā)文機關(guān)隨之調(diào)整為國務(wù)院辦公廳。時隔5 年后的國務(wù)院改革，“三定”規(guī)定的名稱又出現(xiàn)了細微變化，即由《××職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》調(diào)整為《××主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，目的是為了更好地體現(xiàn)加強責(zé)任、權(quán)責(zé)一致。2008 年國務(wù)院機構(gòu)改革，“三定”規(guī)定仍然保持上述表述方法，且今后一般不再使用“三定”方案、××主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制方案等提法①參見 中央機構(gòu)編制委員會辦公室政策法規(guī)司編寫的《機構(gòu)編制工作用語釋義（試用 2014 年）第119 頁。。相比2008 年，2013 年的國務(wù)院機構(gòu)改革在國務(wù)院部門“三定”規(guī)定的名稱、體例方面雖保持一致，但在內(nèi)容上增加了職能轉(zhuǎn)變。2018 年黨和國家機構(gòu)改革，對名稱和發(fā)文機關(guān)作了進一步調(diào)整，將其中的“主要職責(zé)”改回為“職能配置”，即《××職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，發(fā)文機關(guān)由國務(wù)院辦公廳調(diào)整為中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳，體例上改用條款形式表述[5]。為全面了解掌握國務(wù)院各部門“三定”規(guī)定的執(zhí)行情況，進一步提升機構(gòu)編制工作的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性，中央編辦于2008 年探索建立了 “三定”規(guī)定評估制度，并開展了相應(yīng)的評估工作，[6]該做法一直沿用至今。

當(dāng)然，也有一些觀點立足于“三定”規(guī)定的功能，分階段對其歷史沿革進行梳理，認為1988 年-1998 年是功能初步形成階段，1998年是功能得以確認階段，1998 年至今，是功能得到強化的階段[7]。 值得一提的是，關(guān)于“三定”規(guī)定制度的起源，有研究認為該制度源于1982 年的黨政機構(gòu)改革。在這次機構(gòu)改革中，中央明確了改革首先從“討論機構(gòu)的職責(zé)范圍入手”，通過“定任務(wù)、定機構(gòu)、定編制”方式同步推行中央直屬機關(guān)和國務(wù)院機構(gòu)改革[8]；還有一種觀點認為“三定”規(guī)定的前身應(yīng)當(dāng)是二十世紀五十年中期部、委、局的《組織簡則》。這種觀點認為，當(dāng)時一些用來規(guī)范部門職責(zé)履行的《組織簡則》可以視為是“三定”規(guī)定的雛形[9]。

二、“三定”規(guī)定的不足及完善：基于實體內(nèi)容和制定程序考慮

針對黨和國家機構(gòu)改革前的“三定”規(guī)定存在的問題和完善，不少研究主要是從實體內(nèi)容和制定程序兩個方面進行分析。有觀點認為“三定”規(guī)定存在的問題主要表現(xiàn)為三個方面：一是缺乏形成“三定”規(guī)定的程序規(guī)定。二是法律效力不明確。三是缺乏保障其實施的有效措施作為約束用編單位的依據(jù)[10]。對此，一些觀點從程序和實體兩個角度對“三定”規(guī)定需要完善的地方作了進一步闡釋：程序方面，其制定程序并非立法程序，且體例設(shè)計和語言表述有待進一步嚴謹；實體方面，主要還是針對機構(gòu)、職能、編制三要素的靜態(tài)表述，需要將組織的運行程序、決策制度等涵括進來，實現(xiàn)對部門組織的全面規(guī)范[11]。 另有觀點指出，“三定”規(guī)定在實施過程中，其責(zé)任追究方面仍然需要健全，其功能在實踐中有時未能得到全面正確發(fā)揮，而這一事實上引發(fā)了合法性原則在部門組織過程中的貫徹問題[7]1-7。也有觀點強調(diào)，“三定”規(guī)定作為政府機構(gòu)改革“過渡期”的一種特殊規(guī)則，帶有“權(quán)宜之計”的色彩在所難免，不過按照現(xiàn)代行政法治要求，在制定程序、內(nèi)容、法律效力、監(jiān)督機制、剛性約束等方面，都需要進一步加強[12]。與此相類似的還有一些觀點，強調(diào)應(yīng)當(dāng)補充法律責(zé)任條款和對部門間職能沖突的爭議解決機制[13]。實務(wù)部門雖然一再強調(diào)“三定”規(guī)定具有法律效力，各部門各單位在工作運行、履行職責(zé)等方面，應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)行“三定”規(guī)定。但從不少機構(gòu)編制工作座談會議多次指出的要切實維護“三定”規(guī)定的權(quán)威性和嚴肅性，以及工作實踐中暴露出來的機構(gòu)編制違法違紀案例來看，“三定”規(guī)定確實存在剛性不足、貫徹落實不到位，各部門各單位隨意解讀和適用“三定”規(guī)定等問題②參見 2019 年2 月27 日召開的新一屆中央編委會第一次會議，4 月2 日召開的全國編辦主任座談會議，以及7 月5日召開的深化黨和國家機構(gòu)改革總結(jié)會議精神。。

在涉及到“三定”規(guī)定完善研究方面，相應(yīng)地從內(nèi)容和程序方面著手。一些研究側(cè)重于從程序方面予以完善，認為“三定”規(guī)定應(yīng)當(dāng)遵循法定的正當(dāng)程序而產(chǎn)生，主要解決“三定”規(guī)定的形成程序，才有可能保證其內(nèi)容的科學(xué)性[10]295。有學(xué)者如馬懷德進一步指出，各部委要進一步加強在起草制定“三定”規(guī)定過程的透明度，應(yīng)該像制定法律法規(guī)一樣，廣泛征求社會意見[14]。另一些研究則強調(diào)立足國情、政情，對“三定”規(guī)定考慮分三步予以完善：近期主要是建立健全部門間職責(zé)分工協(xié)調(diào)機制和完善“三定”規(guī)定執(zhí)行評估與問責(zé)機制。中期主要是細化“三定”規(guī)定，對職能、機構(gòu)、編制三要素之間的關(guān)系予以理順。遠期主要是以科學(xué)合理、關(guān)系順暢、穩(wěn)定高效為目標(biāo)，構(gòu)建行政權(quán)力與機構(gòu)編制資源配置新格局，同時拓建務(wù)實可行的民眾參與“三定”的渠道與機制[2]36。

三、“三定”規(guī)定的發(fā)展方向：上升為部門組織法律規(guī)范

（一）對現(xiàn)有“三定”規(guī)定法律屬性及發(fā)展方向研究的梳理

過往，實務(wù)部門早期并未對“三定”規(guī)定的定位予以明確，在2008 年機構(gòu)改革中“三定”方案改為“三定”規(guī)定后，強調(diào)其為具有法律效力的行政規(guī)范性文件。特別是2009 年，中央編辦在其出臺的《機構(gòu)編制法制建設(shè)中長期規(guī)劃（2009 年-2020 年）》指出，將以“三定”規(guī)定為基礎(chǔ)，選擇體制改革基本到位，組織機構(gòu)相對穩(wěn)定的若干部門開展擬定部門組織條例的試點，并適時推開。為此，當(dāng)年10 月底，中央編辦會同國家審計署草擬了《審計署組織條例（初稿）》，并就部門組織條例模板赴陜西開展專題調(diào)研，征求意見[14]。2018 年黨和國家機構(gòu)改革，“三定”規(guī)定的體例得以相應(yīng)完善，效力層級作了進一步提升，并被定位為黨內(nèi)法規(guī)，強調(diào)是機構(gòu)編制法定化的重要形式。2019 年召開的一些高規(guī)格的黨和國家機構(gòu)改革總結(jié)大會，以及全國機構(gòu)編制工作座談會的精神中對此都已明確指出，《條例》對此以黨內(nèi)法規(guī)形式予以了確認。此外，《條例》還明確了“三定”規(guī)定基本屬性、地位和效力，強調(diào)對于各部門各單位的約束力。

學(xué)界對于“三定”規(guī)定發(fā)展的討論，主要針對2018 年黨和國家機構(gòu)改革前的“三定”規(guī)定，基本觀點比較一致，即要上升為國家法律范疇，成為部門組織法。有研究如薛剛凌強調(diào)由于當(dāng)時的“三定”規(guī)定不具有法律屬性，需要以“三定”規(guī)定為基礎(chǔ)，制定《中央行政機關(guān)設(shè)置標(biāo)準》，并以此制定各《中央行政機關(guān)設(shè)置法》[15]。馬懷德教授則認為從“三定”方案改為“三定”規(guī)定這種形式上的變化，說明下一步有可能上升為法律法規(guī)[14]，并指出要遵循循序漸進原則來制定行政組織法，在“三定”方案的基礎(chǔ)上制定部門組織條例，等到機構(gòu)改革較為完善、權(quán)責(zé)和編制人員比較穩(wěn)定，再以各部門組織條例為基礎(chǔ)制定更高一層次的部門組織法律[15]。姜明安教授認為，2008 年的“三定”規(guī)定的設(shè)計思路是在現(xiàn)有制定程序基礎(chǔ)上，通過廣泛征求社會意見，舉行專家論證會和聽證會等途徑，并經(jīng)過不斷完善使其逐步上升為法律或行政法規(guī)[14]。還有一些研究則從行政組織法視角，認為“三定”規(guī)定具有部門組織法的雛形，今后從制定程序、規(guī)范內(nèi)容兩方面予以完善，形成行政法規(guī)即各部門組織條例，條件成熟時，再由全國人大制定《行政機關(guān)組織基本法》，以此為依據(jù)，將各部門組織條例上升為各部門的組織法[12]。也有研究從“三定”規(guī)定與部門組織法的關(guān)系入手，認為“三定”規(guī)定是立法前的“試驗”，而部門組織立法是“目標(biāo)”，“三定”規(guī)定應(yīng)逐步向此目標(biāo)“靠近”：可先在職責(zé)配置方面相對穩(wěn)定的機構(gòu)進行試點，實現(xiàn)從目前的“三定”規(guī)定到部門組織行政法規(guī)再到部門組織法律的華麗轉(zhuǎn)身[7]35-36。

（二）正確對待“三定”規(guī)定的不足

至于“三定”規(guī)定存在的問題及其完善，從實體內(nèi)容、制定程序角度探討固然可取，指出的問題也是客觀存在的，提出的解決措施也有合理性，但“三定”規(guī)定是一個明顯具有階段性的機構(gòu)改革制度，每次周期性的機構(gòu)改革，“三定”規(guī)定基本會發(fā)生調(diào)整。此外，上述提及“三定”規(guī)定的“不足”，主要是針對2013年國務(wù)院機構(gòu)改革以前，而非當(dāng)前。過往的“三定”規(guī)定，通常被認為是行政規(guī)范性文件，而當(dāng)前的“三定”規(guī)定，根據(jù)《條例》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)屬于黨內(nèi)法規(guī)或者黨內(nèi)規(guī)范性文件。而且，當(dāng)前的“三定”規(guī)定相對而言，已經(jīng)比較成熟，在制定程序方面比較嚴格，在內(nèi)容方面比較完備，在效力方面也比較剛性。可以說，相比過往的國務(wù)院部門“三定”，當(dāng)前的“三定”規(guī)定，已是發(fā)生了質(zhì)的變化。前述論及的一些“不足”，已難以完全適用于當(dāng)前的“三定”規(guī)定。即便是過往的“三定”規(guī)定，我們也應(yīng)看到“三定”規(guī)定得以在行政系統(tǒng)普遍運用，其中必然有其理性基礎(chǔ)。在制度生成的初期，在當(dāng)時部門組織法律制度非常欠缺的情況下，“三定”規(guī)定作為當(dāng)時部門組織的“過渡性”或“替代性”依據(jù)，以適應(yīng)當(dāng)時機構(gòu)改革的緊迫性和制度需要，服務(wù)于當(dāng)時的機構(gòu)改革，有效規(guī)范政府部門組織權(quán)力運行等方面，發(fā)揮了重要作用?？梢哉f，“三定”規(guī)定在我國過去30 多年的行政組織實踐中，雖然其法律地位沒有得到明確規(guī)定，但作為部門組織法的替代角色，較好地規(guī)范了部門履職行為和工作運行，具有較強的生命力，用實務(wù)部門的話來講就是好用、管用、實用。因此，“三定”規(guī)定的合理性和必要性是毋庸置疑的。正如有研究指出的，為平衡改革與立法的關(guān)系，賦予改革合法性，考慮到始于二十世紀八十年代初期的首輪政府機構(gòu)改革時，當(dāng)時社會主義法制建設(shè)還不是很完善，正處于一種“摸著石頭過河”、先試先行的時代背景，國務(wù)院機構(gòu)改革都是以最高國家權(quán)力機關(guān)會議決定的形式賦予機構(gòu)改革合法性，即由全國人大或全國人大常委會會議審議通過國務(wù)院機構(gòu)改革方案[16]。鑒此，相比于“三定”規(guī)定的重要地位和現(xiàn)實的合理性、必要性，其存在的“不足”是次要的。當(dāng)然，這并非意味著“三定”規(guī)定是個完美無瑕的機構(gòu)改革制度，而是說，我們更應(yīng)關(guān)注其發(fā)揮的作用和意義，對于其存在的“不足”，要能從該制度所處的時代背景和我國定期進行的行政管理體制改革的現(xiàn)實予以正確對待，從而得出合理的結(jié)論。對于“三定”規(guī)定存在的一些“瑕疵”，在今后進一步完善該制度時應(yīng)予以關(guān)注。

（三）“三定”規(guī)定向部門組織法律規(guī)范發(fā)展是基于歷史和現(xiàn)實的雙重需要

1.進一步完善“三定”合法性和正當(dāng)性的必然要求。前述提及“三定”規(guī)定經(jīng)過不斷完善，目前已經(jīng)相對比較成熟，但并非是個盡善盡美的改革制度。有關(guān)“三定”規(guī)定的今后發(fā)展方向，現(xiàn)有研究基于行政組織法視域，從完善“三定”規(guī)定，制定部門組織條例，上升為部門組織法角度出發(fā)予以了指明，總體而言，就是“三定”規(guī)定實現(xiàn)法定化，這為我們研究“三定”規(guī)定的未來發(fā)展方向，提供了一種思路和方案。根據(jù)法律保留原則，行政立法的依據(jù)是憲法或法律等上位法，這表明它是一種授權(quán)性立法或委任立法。同時，按照依法組織原則，行政機關(guān)的設(shè)置、職權(quán)配置等必須遵循依法組織原則。然而，目前“三定”規(guī)定的直接依據(jù)是全國人大會議審議通過的國務(wù)院機構(gòu)方案，以及黨中央、國務(wù)院的機構(gòu)改革設(shè)置方案，并不是直接來源于憲法或法律規(guī)定。根據(jù)《憲法》《國務(wù)院組織法》等有關(guān)規(guī)定，國務(wù)院組成部門的設(shè)立、撤銷或者合并，由全國人大決定?！读⒎ǚā返诎藯l也規(guī)定各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)只能由法律予以明確。需要指出的是，立法機關(guān)的決定和會議通過之間還是存在一定差異。因此，在授權(quán)依據(jù)方面，“三定”規(guī)定還有進一步加強的空間。特別是在程序方面，基本是按照黨政公文制定程序運轉(zhuǎn)，并非嚴格的立法程序，極個別部門的“三定”出于國家保密等原因，沒能向社會公布，難以為社會公眾所知曉?！罢幕拘再|(zhì)和功能就是執(zhí)行人民的意志，人民是政府權(quán)力的唯一合法泉源，民意是政府合法性之基礎(chǔ)”[17]?！叭ā币?guī)定作為政府部門行使權(quán)力、履行職責(zé)和工作運行的基本依據(jù)，與法治政府所要求的良法善治存在一定差距。因此，“三定”規(guī)定在制定程序方面的完善也是今后需要重點考慮的一個方面。

2.我國歷來存在依法組織國家機構(gòu)的傳統(tǒng)。事實上，我國歷來存在通過制度手段嚴格控制政府機構(gòu)設(shè)置和公務(wù)人員配備的傳統(tǒng)。從《周禮》中對“三公”“三孤”“六卿”“五官”等中央政府機構(gòu)及其職官配置的規(guī)定[18]，到《唐六典》對行政組織的設(shè)置及職權(quán)較為全面的規(guī)定和對官府署員規(guī)模的有嚴格的程序規(guī)定[19]，再到到清代，對六部各部的職官總數(shù)及其職權(quán)都進行了明確規(guī)定[19]265-266，這些便是較好的例證。中華民國時期，不同時期的政府也先后頒布了一些政府組織法，如南京臨時政府頒布的《中華民國臨時約法》、各部局的官制等。北洋政府時期頒布的《中華民國約法》《大總統(tǒng)府政事堂組織令》《修正政府組織令》《中華民國臨時政府制》《修正臨時政府制》《中華民國軍政府組織令》等，在責(zé)任內(nèi)閣制、總統(tǒng)集權(quán)制、責(zé)任內(nèi)閣制之間反復(fù)，主要為袁世凱、段祺瑞、張作霖等各路軍閥的獨裁集權(quán)服務(wù)。國民黨時期，南京國民政府公布《中華民國國民政府組織法》規(guī)定國民政府總攬中華民國之治權(quán)，政府由行政院、立法院、司法院、考試院、監(jiān)察院組成。新中國成立后，黨和國家非常重視行政組織法制度建設(shè)，先后制定和頒行了《中華人民共和國中央人民政府組織法》、《中華人民共和國國務(wù)院組織法》、中央人民政府各工作部門的組織條例、直屬機構(gòu)和辦公機構(gòu)的組織簡則等大量關(guān)于行政組織法方面的法律、法規(guī)，對中央國家行政機關(guān)的組織、職權(quán)、工作方式和責(zé)任等進行了詳細的規(guī)定[20]。

3.確保機構(gòu)改革于法有據(jù)的現(xiàn)實要求。隨著國家轉(zhuǎn)型不斷深入和市場經(jīng)濟不斷完善，在法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的背景下，特別是基于黨的十九屆四中全會有關(guān)堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求，作為機構(gòu)編制法定化重要形式的“三定”規(guī)定，除了替代部門組織規(guī)范發(fā)揮功能，需要發(fā)揮更大的作用，以支撐國家行政管理體制改革的現(xiàn)實需要。為進一步加強改革的合法性，中央作出了重大改革需于法有據(jù)要求。因此，“三定”規(guī)定有必要在法治化軌道上進一步完善，承擔(dān)更大的使命和責(zé)任。事實上，本輪深化黨和國家機構(gòu)改革為落實“重大改革于法有據(jù)”的要求，在國務(wù)院部門“三定”規(guī)定正式印發(fā)前，全國人大常委會在全國人大審議通過國務(wù)院機構(gòu)改革方案基礎(chǔ)上，于2018 年4 月27 日通過了《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機關(guān)職責(zé)調(diào)整問題的決定》，以法律的形式對黨政機構(gòu)之間職能轉(zhuǎn)變和調(diào)整的問題予以明確。此外，還先后對《國境衛(wèi)生檢疫法》《野生動物保護法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《公務(wù)員法》等多部法律進行修訂。為確保政府部門嚴格依法履行職責(zé)，國務(wù)院于同年9 月18 日對機構(gòu)改革涉及的行政法規(guī)進行了清理。這樣確保了“三定”規(guī)定有關(guān)職能的配置與相關(guān)法律、行政法規(guī)的職權(quán)履行主體保持一致，避免或減少了與現(xiàn)行法律法規(guī)不一致的突破型“三定”規(guī)定的產(chǎn)生。

（四）“三定”規(guī)定上升為部門組織法律規(guī)范的具體進路

“三定”規(guī)定上升為部門法律規(guī)范，更好地體現(xiàn)了把黨的意志按照法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志，使黨的重大決策更好地體現(xiàn)人民的意志，實現(xiàn)黨的意志、國家的意志、人民的意志三者的有機統(tǒng)一。“三定”規(guī)定上升為國家法律規(guī)范，實際上也是黨的執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)地位體現(xiàn)的一種具體方式。無論是在理論上，還是在實踐中，都存在黨內(nèi)法規(guī)上升為國家法律規(guī)范的大量事例，黨章的部分內(nèi)容寫入國家憲法，社會主義核心價值觀提高到《立法法》乃至民法典的立法層面等就是很好的例證。因此，“三定”規(guī)定上升為國家法律規(guī)范，具有必要性和可行性。然而，在具體進路方面，我們應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面努力。

1.準確把握時機。我們國家目前仍然處于轉(zhuǎn)型當(dāng)中，國家機構(gòu)改革、體制機制和職責(zé)調(diào)整改革尚未完全到位，部門組織機構(gòu)的穩(wěn)定性并不是很強，機構(gòu)改革的漸進性是今后不可避免的一個現(xiàn)實，依法組織與機構(gòu)改革之間的張力是客觀存在的，法的安定性和改革的動態(tài)性之間的矛盾也是無法回避的，且政府與市場、社會之間的關(guān)系也需要不斷調(diào)試。如果罔顧經(jīng)濟社會條件及行政實踐，倉促將“三定”規(guī)定上升為國家法律規(guī)范，結(jié)果可能適得其反。因此，不宜倉促立法，在立法難以及時為改革、為部門履職和運行進行指引情況下，通過完善現(xiàn)行的“三定”規(guī)定，不斷強化其合法性、正當(dāng)性，確保其更好地發(fā)揮功能。待行政組織機構(gòu)和職責(zé)調(diào)整大體穩(wěn)定，政府機構(gòu)改革基本到位等條件成熟時，在現(xiàn)有法治的邏輯和框架下，選擇一條妥善協(xié)調(diào)機構(gòu)改革和法治關(guān)系，操作可行且成本低的轉(zhuǎn)型方案，實現(xiàn)“三定”規(guī)定的華麗轉(zhuǎn)身。

2.明確總體思路。一是做好四項前提工作：主要是合理界定政府與市場、政府與社會的邊界，準確定位中央和地方關(guān)系，合理劃分國務(wù)院各部門職責(zé)分工，合理界定規(guī)則控制和行政自治范疇等關(guān)系。二是堅持四條原則。根據(jù)法律保留原則和黨內(nèi)法規(guī)有關(guān)機構(gòu)編制管理規(guī)定，主要是堅持優(yōu)化協(xié)同高效、堅持機構(gòu)編制剛性約束、堅持組織法定、堅持穩(wěn)定性和靈活性相結(jié)合。三是把握好三個思路。即堅持循序漸進的思路，具體做法是完善“三定”規(guī)定，并進行備案性審查，開展部門組織條例試點，總結(jié)經(jīng)驗，以此向部門組織條例過渡，推動部門組織條例立法。由部門組織條例上升為法律，整合制定《中央行政機關(guān)設(shè)置法》。堅持區(qū)別對待的思路，即在對象范圍方面，將參與和行使國務(wù)院決策職權(quán)也就是依法履行國務(wù)院基本的行政職能的國務(wù)院工作部門，以及證監(jiān)會、銀保監(jiān)會等一些特殊法律法規(guī)授權(quán)行使行政職能的國務(wù)院直屬事業(yè)單位等部門的“三定”規(guī)定，上升為國家法律范疇，而國務(wù)院辦事機構(gòu)、特設(shè)機構(gòu)、不具有行政管理職能的直屬機構(gòu)的“三定”則無需上升為法律范疇[21]。內(nèi)容方面，有關(guān)行政組織機構(gòu)的設(shè)立、撤銷、合并及職權(quán)配置上升為法律范疇，而人員編制不一定上升為法律范疇。堅持統(tǒng)籌考慮的思路。對“三定”規(guī)定的法定化，實際上是一個行政機關(guān)組織立法的問題，這其中不得不考慮立法數(shù)量、立法成本、為機構(gòu)改革預(yù)留空間，適應(yīng)機構(gòu)改革需要等問題。按照一些學(xué)者的設(shè)計，將我國中央行政組織法由憲法和法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章三級組成的思路[22]。“三定”規(guī)定至少可以向法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章三者進行相應(yīng)地發(fā)展，這其中涉及到現(xiàn)行《國務(wù)院組織法》《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》以及《條例》等法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)的修改完善。