董少平，李錫青

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”；暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道；完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系；健全社會心理服務(wù)體系和危機(jī)干預(yù)機(jī)制；完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，努力將矛盾化解在基層。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為基層社會治理的標(biāo)桿和典范，先后經(jīng)歷了“發(fā)動和依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決，實(shí)現(xiàn)捕人少、治安好”，到“黨政動手，依靠群眾，立足預(yù)防，化解矛盾，維護(hù)穩(wěn)定，促進(jìn)發(fā)展”，再到“矛盾不上交、平安不出事、服務(wù)不缺位”，再到自治、德治、法治“三治結(jié)合”，打造共建共治共享的社會治理格局。[1]隨著時代發(fā)展，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在堅(jiān)持“矛盾不上交”的歷史底蘊(yùn)的同時，不斷豐富自身內(nèi)容，歷久而彌新。在不斷豐富和創(chuàng)新的同時，其勢必將面臨不同價值之間的沖突與選擇問題。如何平衡不同價值在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”價值體系中的定位，如何作出更優(yōu)的價值選擇與整合，進(jìn)而指導(dǎo)基層社會治理實(shí)踐是其必然要面對和解決的問題。

一、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的價值沖突表征

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”通過長期發(fā)展，將自治、德治、法治相融合，軟法與硬法相結(jié)合，融入了共建共治共享社會治理格局，對于各類社會矛盾糾紛的預(yù)防、化解乃至和諧社會的構(gòu)建都具有多重作用和意義?；诓煌膬r值考量，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”會作出不同的價值選擇。所謂價值是標(biāo)志著主體（人）與客體（客觀事物，也包括作為客體的人）關(guān)系的一個范疇，是在這種關(guān)系中客體事物及其屬性對主體需要的效用或意義，以及人對其的評價。[2]進(jìn)而言之，當(dāng)一事物可以表征客體對主體的積極意義時，就可以說這一事物具有價值。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為基層社會治理的典型范例，在實(shí)踐過程中力求最大限度上發(fā)揮其有用性，必然會在具有一定沖突的價值之間進(jìn)行選擇，相關(guān)價值沖突往往存在于規(guī)范的應(yīng)然價值、實(shí)然價值以及社會實(shí)踐價值的選擇過程中。由于價值總量具有恒定性，其傾向于一種價值選擇時，必然面臨另外一種價值的相對缺失，一旦價值選擇有所偏差，勢必將會造成“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的效用減損，甚至產(chǎn)生負(fù)外部性，諸如自由與秩序、公平與效率、安全與秩序、安全與效率等價值之間的沖突。

（一）自由與秩序

自由在不同的領(lǐng)域體現(xiàn)不同的內(nèi)涵，在法學(xué)和社會學(xué)領(lǐng)域，狹義的自由主要指社會范圍內(nèi)人與人關(guān)系中的人的相對獨(dú)立性或自主地位；廣義上的自由還包括人與自然界的關(guān)系中的相對獨(dú)立性或自主地位。[3]“楓橋經(jīng)驗(yàn)”雖然生發(fā)于解決社會層面中人與人之間的關(guān)系問題，但當(dāng)前已然成為社會綜合治理的一部分，并且占據(jù)更加重要的地位，使人與自然之間關(guān)系的處理成為當(dāng)前社會治理的應(yīng)然內(nèi)容。因此，廣義的自由便成為本研究的討論范疇。自由是每個人所竭力追求的，其集中表現(xiàn)在社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)約束下的意志自由和行為自由。在確保社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)整體穩(wěn)定和諧前提下，最大限度擴(kuò)大個人的選擇自由是當(dāng)前社會發(fā)展的大勢所趨，也是時代進(jìn)步的標(biāo)志，而維護(hù)社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)整體穩(wěn)定則需要依靠秩序予以保障。秩序是一個系統(tǒng)內(nèi)諸事物運(yùn)動的常態(tài)，它表現(xiàn)為事物之間的相對固定的關(guān)系，表現(xiàn)為各個事物運(yùn)動的一致性、連貫性、確定性和可預(yù)測性。[4]

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”之所以能夠稱為基層社會治理的典范，是因?yàn)槠鋸拿癖姷睦娉霭l(fā)，在解決矛盾糾紛過程中為民眾提供了選擇自由和發(fā)聲渠道，并且將這種自由內(nèi)化為理念和價值追求。在矛盾糾紛解決方面，除了人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解三種調(diào)解方式實(shí)現(xiàn)聯(lián)動外，還提供了多樣化的調(diào)解組織和機(jī)構(gòu)供民眾選擇，諸如社會組織方面有調(diào)解志愿者協(xié)會、“江大姐調(diào)解室”、調(diào)解總商會等；在治安管理方面，出現(xiàn)“紅楓義警”、“楓橋大媽”、“店口紅帽子”等社會志愿組織共同維護(hù)諸暨市的社會安全；在民主協(xié)商方面，出現(xiàn)了百姓議事會、鄉(xiāng)賢參事會等多樣化議事形式，以實(shí)現(xiàn)群策群力，共同治理。[5]當(dāng)然，民眾的自由意志實(shí)現(xiàn)和選擇是以具有穩(wěn)定性、延續(xù)性和可預(yù)測的秩序作為前提的。其主要表現(xiàn)為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”將軟法與硬法相結(jié)合，通過規(guī)范的形式為糾紛化解、治安維護(hù)、民主協(xié)商等提供了基本框架。在框架范圍內(nèi)，民眾可以行使自己的選擇自由和意志自由，諸如浙江省制定了《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》、《浙江省河長制規(guī)定》、《浙江省公共信用信息管理?xiàng)l例》等硬法；圍繞“江大姐調(diào)解室”的組織化、制度化、規(guī)范化運(yùn)行制定了《江大姐調(diào)解室工作制度》、《江大姐調(diào)解室主任、調(diào)解員職責(zé)》等軟法。[6]從另一個角度看，自由和秩序的價值又是此消彼長的一對矛盾體，一旦一方超過必要限度，勢必會侵蝕另一方的空間，造成價值失衡，影響“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的實(shí)效?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”從根本上說是一門實(shí)踐學(xué)問，即“楓橋經(jīng)驗(yàn)”來自基層，是人民群眾自己創(chuàng)造的，其價值和生命力也在于此。[7]因此，對于民眾自身的實(shí)踐如果過于注重對相關(guān)行為進(jìn)行規(guī)范，通過制度化的方式對實(shí)踐空間進(jìn)行限縮，將會使“楓橋經(jīng)驗(yàn)”失去活力，其必然阻礙社會和諧善治的達(dá)成。反之，如若任由民眾行使權(quán)利，一旦實(shí)踐出現(xiàn)異化和不公，也必然會造成秩序紊亂，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的預(yù)期實(shí)效便難以實(shí)現(xiàn)。綜上所述，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”所蘊(yùn)含的自由與秩序價值既對立又統(tǒng)一，兩者相依互動、此消彼長，需要綜合平衡兩者之間的價值選擇。

（二）公平與效率

公平與效率是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的兩個基本價值，兩者之間的沖突由來已久?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”的公平主要體現(xiàn)在處理人與人之間各種矛盾糾紛時“合倫理”的價值判斷。①此處的“合倫理”是指最具支配力的倫理，即此種倫理觀念可以獲得社會的廣泛認(rèn)同。事件處理是否正義，并不取決于裁決者本身的價值判斷，其價值評價應(yīng)當(dāng)由置身事外的民眾進(jìn)行價值判斷，進(jìn)而獲得社會認(rèn)同來判定。參見[德]卡爾·拉倫茨著，陳愛娥譯：《法學(xué)方法論》，商務(wù)印書館2003年版，第6-9 頁。就公平的分類而言，一般將其分為個人公平與社會公平。個人公平是指社會中的個體在處理與他人的關(guān)系時所顯示出來的高尚品質(zhì)，比如處理事情合情合理，不偏袒任何一方。社會公平主要是指某一社會制度或國家制度的合理性，特別是指建立這種制度的基本原則的合理性。[8]“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的提出起源于基層矛盾糾紛的化解，對于矛盾糾紛的化解是否正義，取決于是否符合社會倫理的標(biāo)準(zhǔn)，也即民眾的價值判斷。而效率作為經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，代表著投入與產(chǎn)出的比重，即需要調(diào)和資源的有限性和需求的無限性之間的矛盾。

一般認(rèn)為，當(dāng)前社會沒有絕對的公平，個案的絕對公正是不可能實(shí)現(xiàn)的。一方面，社會中存在的矛盾糾紛不可能全部訴諸于司法，主要原因在于司法資源的不足以及一些糾紛不必訴諸司法，否則將造成司法資源的浪費(fèi)甚至枯竭。另一方面，即便訴諸司法，某些矛盾糾紛的實(shí)體正義也可能難以完全實(shí)現(xiàn)。主要原因在于矛盾糾紛一旦發(fā)生，便成為過去式，難以重構(gòu)，導(dǎo)致事實(shí)真相難以還原，這也是證據(jù)稀缺的主要因素。而且在司法過程中，我們要求做到實(shí)體正義與程序正義的平衡，這也會在一定程度上導(dǎo)致絕對的實(shí)體正義難以完全實(shí)現(xiàn)。因此，在矛盾糾紛化解過程中勢必要注重效率。在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中對于矛盾糾紛的處理選擇了一條法律多元主義的路徑，認(rèn)為黨規(guī)黨法和社會習(xí)慣法與國家律法處于同樣重要的地位，而黨的政策、國家法律和公共行政，甚至相較于法院救濟(jì)具有更重要的角色地位。[9]因此，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的實(shí)踐者用樸素的語言總結(jié)出：小事依規(guī)（村規(guī)民約、廠規(guī)廠紀(jì)）、大事依法（國家法律）、網(wǎng)格管理（社會綜合治安管理機(jī)構(gòu)）、知良樹德（以文化人、以德潤心）；就地化解矛盾，基層解決問題。[10]由此可見，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在實(shí)踐中兼顧了公平和效率，它建立在社會主義市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，沒有公平公正的社會環(huán)境，將難以保證社會行為的有序運(yùn)行，可以說效率是手段，公平是目的。[11]因此，在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中，公平與效率的價值沖突不可避免，作為多元綜合治理的典范，在兼顧公平與效率時，應(yīng)當(dāng)作出正確價值偏好的選擇。

（三）安全與秩序

安全是一種主觀與客觀相統(tǒng)一的關(guān)系范疇，只有當(dāng)客觀和現(xiàn)實(shí)的危險進(jìn)入社會關(guān)系領(lǐng)域之中，并被主觀所感知，“安全”才稱之為安全。[12]而在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”對安全的維護(hù)過程中，其所使用的警務(wù)定位是“基礎(chǔ)優(yōu)先、信息導(dǎo)警、專群結(jié)合、防控一體”[13]，通過“楓橋式”社區(qū)警務(wù)來實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)的安全。在實(shí)踐運(yùn)作中，“楓橋式”社區(qū)警務(wù)從源頭和結(jié)果兩方面著力解決民眾所擔(dān)心的安全問題，即著力消除民眾的畏懼感，同時化解矛盾糾紛，打擊違法犯罪。通過推動警務(wù)重心下移，創(chuàng)新大走訪活動形式，開展“五議一創(chuàng)”平安議事活動等形式，增進(jìn)警察與民眾的雙向互動，提升雙方互信，及時了解民眾需求，預(yù)防并化解矛盾糾紛。[14]可見，實(shí)現(xiàn)民意導(dǎo)向，貫徹服務(wù)理念，直面民眾的安全需求，已成為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”維護(hù)社會治安的核心出發(fā)點(diǎn)。

與此同時，為維護(hù)安全價值，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在基層社會治理的實(shí)踐推廣運(yùn)用中也建立了諸多相關(guān)規(guī)則和機(jī)制。它依托公安部、民政部《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)建設(shè)的意見》以及公安部《關(guān)于實(shí)施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》，探索完善基層社會治理的相關(guān)體制機(jī)制，如出臺了《諸暨市公安局“楓橋式”社區(qū)警務(wù)實(shí)施方案》、《楓橋派出所社區(qū)民警考核辦法》等具體和詳細(xì)的規(guī)章制度；并且創(chuàng)建了“一室兩隊(duì)三站”的警務(wù)模式，其中一室是指發(fā)揮重要作用的綜合指揮室，兩隊(duì)主要指執(zhí)法辦案中隊(duì)與社區(qū)警務(wù)中隊(duì)，三站指其分設(shè)的三個警務(wù)站；同時在明確分工的條件下，分別按周、月、季、年的周期進(jìn)行工作績效考核；此外還依托四個智能化綜合監(jiān)管、執(zhí)法與服務(wù)平臺進(jìn)行網(wǎng)格化管理，構(gòu)筑智能防控體系。[15]通過不斷優(yōu)化制度和機(jī)制，“楓橋式”社區(qū)警務(wù)更好地建立了基層警務(wù)人員管理體系和行為規(guī)范，對基層民眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全實(shí)現(xiàn)了更為有效的維護(hù)。可見，安全是目的，而秩序只是實(shí)現(xiàn)安全的手段，諸多秩序的制定及其作用的發(fā)揮歸根結(jié)底都是為了維護(hù)個體、群體與整體“人”的安全。

(四)安全與效率

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”主要在于解決基層社會治理中對于民間糾紛難以處理以及無效處理的問題，同時也在一定程度上構(gòu)建了整體的社會防控網(wǎng)絡(luò)，預(yù)防和制止違法犯罪行為發(fā)生，相關(guān)目的之歸宿就在于維護(hù)社會安全價值。當(dāng)然，效率也是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要價值之一，其目的在于通過整合多方社會力量，快速有效處理基層社會矛盾糾紛。面對日益繁雜且數(shù)量龐大的基層社會矛盾糾紛，效率價值的重要性也愈加明顯，此時就會面臨維護(hù)安全價值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所可能產(chǎn)生的低效性與“楓橋經(jīng)驗(yàn)”所追求的高效性之間的沖突，如果相關(guān)矛盾無法處理，而過于追求效率，則可能導(dǎo)致基層執(zhí)法的異化，造成矛盾糾紛的加深乃至上訪事件的發(fā)生。

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在圍繞安全價值開展相關(guān)社會實(shí)踐以及尋求維護(hù)安全價值的方法和途徑時就形成了矛盾就地解決、避免將矛盾擴(kuò)大和尋求多種方法與多方主體共同化解矛盾的模式。雖然，安全的實(shí)現(xiàn)從所需的主體投入來說其成本可能是增加的，但從所花費(fèi)的時間成本上看，則可能是減小的。因此，從時間和主體的角度來說，單位時間內(nèi)的投入與產(chǎn)出的比重越大，其效率越高。就當(dāng)前社會實(shí)踐而言，更加看重的是單位時間內(nèi)矛盾糾紛能否成功解決，只有這樣才能處理和解決更多社會矛盾，進(jìn)而滿足社會的安全需求。但在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中，過于追求單位時間內(nèi)的效率又可能引發(fā)一系列不良反應(yīng)，諸如對于一些案件由于公權(quán)力介入，加之相關(guān)當(dāng)事人處于窗口空間①所謂“窗口空間”是街頭官僚最主要和最基本的工作場所，是街頭官僚與公民打交道的一個習(xí)以為常的處所。此處指的是基層公安部門的辦事場所，即基層派出所。參見韓志明：《街頭官僚的空間闡釋——基于工作界面的比較分析》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2010 年第4 期，第583-591 頁。或公權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)際控制的空間②此處“公權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)際控制的空間”指有基層執(zhí)法權(quán)的機(jī)關(guān)借助其控制力所強(qiáng)力構(gòu)造的空間，此空間中仍然可以排除外力，制造絕對的權(quán)力優(yōu)勢。，公權(quán)力機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)從快從速解決矛盾糾紛的目的，通過其強(qiáng)制力進(jìn)行威嚇，造成一方當(dāng)事人被迫接受調(diào)解或選擇息事寧人。此時，公權(quán)力的執(zhí)行出現(xiàn)異化，造成當(dāng)事人權(quán)利受損。因此，公平和效率的矛盾與安全和效率的矛盾完全一致，但是安全和效率在社會結(jié)構(gòu)中具有明顯的區(qū)別，在一個組織良好的社會，安全屬于必需品，而效率屬于優(yōu)先品，當(dāng)安全必需品遇到效率優(yōu)先品時，應(yīng)該遵循必需品大于優(yōu)先品的準(zhǔn)則。[16]此時，安全價值應(yīng)當(dāng)成為首要考量的因素，在保障安全的同時兼顧效率，這樣才能公平公正處理好基層社會矛盾糾紛，維護(hù)社會安全。

二、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的價值選擇辨析

在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”既有的基本價值體系中至少包含了自由與秩序、公平與效率、安全與秩序、安全與效率等相互對應(yīng)的多重價值，這也從側(cè)面體現(xiàn)出了基層社會治理的多元價值追求。但在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的具體實(shí)踐中，往往難以同等程度或無差別實(shí)現(xiàn)其相互對立又相互統(tǒng)一的多重價值，此時的社會治理實(shí)踐活動便體現(xiàn)出其所具有的價值偏好，并通過具體的行為對其所偏好的價值作出選擇。總體而言，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在自由與秩序之間更傾向于自由的實(shí)現(xiàn)，在公平與效率之間更強(qiáng)調(diào)公平，而在安全與秩序、安全與效率之間均突出了對安全的追求。

（一）秩序價值服務(wù)于自由價值

不同的價值必然有其先后主次順序，而自由和秩序作為對立統(tǒng)一的價值，必然面臨著選擇何種價值處于更優(yōu)位的問題。相較而言，自由價值屬于目的性價值，而秩序價值屬于手段性價值，秩序價值保障自由價值的實(shí)現(xiàn)。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”自身具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和一定的理想性，所謂現(xiàn)實(shí)性即“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的各種治理方式對矛盾糾紛化解、社會治安維護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)乃至和諧社會的構(gòu)建都產(chǎn)生了良好實(shí)效，并且還具有示范效應(yīng)，各地可以結(jié)合自身的實(shí)際情況進(jìn)行靈活運(yùn)用。對此，基于“楓橋經(jīng)驗(yàn)”衍生出的桐鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)、民意街派出所等模式，均汲取了其合理內(nèi)核并進(jìn)行了內(nèi)化處理，成功發(fā)展成具有地方特色的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。作為全國各地共同的價值追求，即目的性價值，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”所蘊(yùn)含的使民眾充分實(shí)現(xiàn)其自身發(fā)展自由的深遠(yuǎn)意義成為其不斷推廣和歷久彌新的動力。同時，目的性價值還具有本源性和導(dǎo)向性作用，實(shí)現(xiàn)目的性價值必然需要相關(guān)制度規(guī)則予以約束和規(guī)范，這就需要秩序作為保障。民眾必須明晰自己的自由邊界，在行使自由時必須保持克制，不能出現(xiàn)逾越權(quán)利或權(quán)利重疊的情形，這就需要建立一系列相關(guān)秩序以保障自由的行使。因此，自由價值成為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的底蘊(yùn)，而秩序價值成為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的保障。

在以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為基礎(chǔ)的社會治理實(shí)踐中，會發(fā)現(xiàn)多樣化的規(guī)范，既包括硬法和軟法，也包括村規(guī)民約、文明公約等，這些規(guī)范或明確公民的基本權(quán)利和義務(wù)，亦或規(guī)定相關(guān)程序保障自由的實(shí)現(xiàn)。如果“楓橋經(jīng)驗(yàn)”一味追求秩序，通過多種規(guī)范對民間糾紛的調(diào)解予以監(jiān)管，參與調(diào)解每個環(huán)節(jié)，其所導(dǎo)致的必然結(jié)果是實(shí)踐過程的程式化、機(jī)械化，對于參與調(diào)解的多方主體而言，勢必會對冗雜的程序感到反感；對于調(diào)解的結(jié)果而言，將進(jìn)一步增加達(dá)成合意的難度；對于調(diào)解的效用而言，將會造成資源的浪費(fèi)從而降低調(diào)解效用。因此，秩序的過度建立對于“楓橋經(jīng)驗(yàn)”這一實(shí)踐性的治理方式而言是毀滅性的，不但壓縮了實(shí)踐的自由空間，而且降低了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”自身的活力，與“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的初衷和目的背道而馳。因而，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”秩序的建立應(yīng)當(dāng)服務(wù)和保障自由的實(shí)現(xiàn)，這也就決定了秩序是有限度的，通過最小限度的秩序來服務(wù)和保障最大限度的自由，進(jìn)而激發(fā)出“楓橋經(jīng)驗(yàn)”更大的活力和示范效應(yīng)。由此而論，在楓橋經(jīng)驗(yàn)中自由價值處于更優(yōu)位，而秩序價值服務(wù)于自由價值。

（二）效率價值服務(wù)于公平價值

公平正義是一切司法活動乃至整個社會所追求的首要價值，而效率也是社會尤其是組織與集體所追求的重要價值。一般而言，效率的實(shí)現(xiàn)是以公平正義作為前提和基礎(chǔ)的，而效率反過來也能夠促進(jìn)公平正義的實(shí)現(xiàn)。在運(yùn)用“楓橋經(jīng)驗(yàn)”解決基層矛盾糾紛時，尤為要注意多元主體的動員和參與以及多元途徑的使用?！岸嘣黧w”主要包括四類主體，即黨政機(jī)關(guān)、政府部門、社會組織和基層民眾；“多元途徑”主要包括五個方面，即協(xié)商談判、人民調(diào)解、仲裁、行政裁決和行政復(fù)議，其中訴訟是各方式中居于終局節(jié)點(diǎn)的糾紛解決方式。[17]在矛盾糾紛的調(diào)處過程中，注重多元途徑建設(shè)就是最大限度保障民眾維護(hù)自身權(quán)益的有利之舉，助力民眾實(shí)現(xiàn)所追求的公平正義。同時，通過引入多元主體，將中國傳統(tǒng)的“天理”、“國法”和“人情”巧妙融為一體，更有利于矛盾糾紛的化解。由于絕對的公平正義難以存在，所以通過協(xié)商談判、人民調(diào)解、仲裁等非訴程序?qū)γ芗m紛的調(diào)處是建立在當(dāng)事人之間相對公平基礎(chǔ)之上的，可以被當(dāng)事人所接受，并且也可被社會一般倫理規(guī)范所認(rèn)同。當(dāng)非訴程序難以解決矛盾糾紛時，雙方當(dāng)事人便可訴諸訴訟程序，通過行政訴訟、刑事訴訟和民事訴訟的方式解決糾紛，借助最具強(qiáng)制性和可靠性的權(quán)利保障維護(hù)自身利益，實(shí)現(xiàn)公平正義。當(dāng)然多元主體和多元途徑的引入在獲得公平正義的同時，也保障了效率的實(shí)現(xiàn)。

受到市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的影響，社會矛盾尤其是經(jīng)濟(jì)方面的矛盾糾紛頻繁發(fā)生。如果所有矛盾糾紛均通過繁瑣的訴訟途徑加以解決將成為司法資源所不能承受之重，而民眾也會受到訴累的困擾。因此，通過多種途徑銜接，將簡單容易的糾紛交給非訴程序，將疑難復(fù)雜的糾紛交給訴訟程序，不僅節(jié)約了社會資源，提高了糾紛處置效率，同時也實(shí)現(xiàn)了繁簡分流，讓疑難糾紛通過嚴(yán)格的程序和具有專業(yè)知識的法官進(jìn)行審理，保證最終實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。在有些情形下，可能會出現(xiàn)一味追求效率而忽視公平的情況，諸如將復(fù)雜的糾紛簡單處置，僅僅以協(xié)商或調(diào)解的方式進(jìn)行解決，其結(jié)果便是犧牲一方當(dāng)事人的利益，而達(dá)成所謂的“和解”，可能會造成反復(fù)調(diào)解，甚至出現(xiàn)上訪的后果，最終導(dǎo)致公平和效率均難以實(shí)現(xiàn)。因此，只有建立在公平價值基礎(chǔ)上的效率才能將“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的優(yōu)勢發(fā)揮至最大化。綜上所述，對于“楓橋經(jīng)驗(yàn)”而言，公平與效率相互交融、彼此促進(jìn)，在當(dāng)前資源總量有限的情況下，公平始終是第一性價值，而效率是第二性價值，效率價值始終服務(wù)于公平價值，保障公平價值的實(shí)現(xiàn)。

（三）秩序價值服務(wù)于安全價值

安全與秩序是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要價值，其價值選擇可直接影響“楓橋經(jīng)驗(yàn)”社會治安綜合治理的成效。當(dāng)安全威脅被民眾感知并且具有現(xiàn)實(shí)的潛在危害性時，國家、社會組織、民眾等不同主體必然會作出相關(guān)的應(yīng)對措施，用以維護(hù)自身安全需求。此時，秩序的產(chǎn)生、建立和變化均是為了維護(hù)不同主體安全利益而設(shè)立的。在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中，暨諸市本著社會治安綜合治理的理念，建立了各種組織、制度和機(jī)制，用以消除民眾的畏懼感，維護(hù)物的歸屬秩序和人身安全。我國曾采取秩序優(yōu)先的社會實(shí)踐，通過加強(qiáng)社會控制建立秩序，片面追求社會穩(wěn)定，如國家對各類違法犯罪實(shí)行從嚴(yán)從快刑事政策的“嚴(yán)打”時期，在一定程度上混淆了罪與非罪的界限、道德與違法的界限，通過借助國家機(jī)器力量，對大多數(shù)犯罪人員實(shí)以厲刑而快速降低社會總體的犯罪率。這種“嚴(yán)打”式的政治性運(yùn)動是片面追求社會秩序的畸形手段，雖然在一定程度上可能形成短時間的社會穩(wěn)定，但同時也損害了司法的公信力，從而造成社會秩序的畸形發(fā)展。實(shí)踐表明，片面依靠公權(quán)力進(jìn)行社會管控的治安管理思路并不能長久維護(hù)社會的安全與穩(wěn)定，只有圍繞社會真正的安全需求，將刑法制度的寬與嚴(yán)相結(jié)合，將打擊犯罪與預(yù)防犯罪相結(jié)合，將單一主體管理轉(zhuǎn)向多元綜合治理，才能有效實(shí)現(xiàn)社會安全供給。

秩序在保證穩(wěn)定性的同時也會隨著安全需求的變化而變化。秩序的穩(wěn)定性主要在于其效用與地位的穩(wěn)定性，而之所以會發(fā)生變化主要是為了滿足新的安全需求?？梢?，安全是自變量，秩序是因變量，且秩序因不同時期、不同地區(qū)的不同安全需求而發(fā)生變化。在將“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與基層社會治理相融合的過程中，與之相契合的制度設(shè)計(jì)及依據(jù)可以分為中央立法、地方立法和社會規(guī)范。中央立法應(yīng)當(dāng)圍繞社會治理的頂層設(shè)計(jì)，著重解決全局性、整體性的“國家事項(xiàng)”；地方立法則結(jié)合各自區(qū)域的特點(diǎn)，著重解決“地方事項(xiàng)”；社會規(guī)范解決基層群眾“自治事項(xiàng)”。[18]不同地區(qū)所制定的符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的制度規(guī)定具有差異性，這體現(xiàn)了秩序因地而變的特點(diǎn)，同時隨著時代的發(fā)展和變化，社會中也會產(chǎn)生新的矛盾糾紛，人們的安全需求也會愈加復(fù)雜多樣，秩序也會為了滿足新時期的安全需求而進(jìn)行更新與調(diào)整，這正體現(xiàn)了秩序因時而變的特點(diǎn)。

（四）效率價值服務(wù)于安全價值

化解基層矛盾糾紛，建設(shè)平安社區(qū)，追求社會安定，并不能只注重安全而忽視效率，效率是保障安全的重要價值。首先，對于基層民間糾紛而言，相關(guān)矛盾糾紛更多是基于鄰里關(guān)系或親緣關(guān)系所產(chǎn)生的矛盾糾紛，而且有些矛盾糾紛本身并不嚴(yán)重，僅僅涉及輕微的肢體沖突或辱罵，本身很難存在能夠證明違法全過程的證據(jù)，此時如果不從快從速解決矛盾糾紛，使事件久拖不決，將可能導(dǎo)致事態(tài)進(jìn)一步惡化，造成更為嚴(yán)重的沖突，同時也會耗費(fèi)大量治安資源和社會資源。因而，對于此類輕微矛盾糾紛，在保障安全的同時更應(yīng)注重效率。其次，對于有限的社會資源而言，只有注重效率，更好地實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，將社會的治安資源分配到城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村或相對落后的農(nóng)村地區(qū)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)資源的相對均等化，才能有效保障更大范圍內(nèi)基層社會的安全穩(wěn)定。

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為實(shí)踐性治理活動，為維護(hù)其實(shí)踐活性，進(jìn)一步發(fā)揮基層民眾自治的活力，從制度創(chuàng)制角度來看，更應(yīng)當(dāng)保障其效率，為充分發(fā)揮其實(shí)踐性預(yù)留空間。從前述我國基層治理規(guī)范體系可知，規(guī)范之所以被稱為“規(guī)范”，是因?yàn)槠渚哂行袨榧s束性和行為后果可預(yù)測性。對于“楓橋經(jīng)驗(yàn)”而言，為實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛化解，維護(hù)社會安全穩(wěn)定，諸暨市進(jìn)行了豐富的社會實(shí)踐，既包括對基層調(diào)解手段的整合與聯(lián)動，又包括對社區(qū)警務(wù)的改革，還包括對自治、德治、法治“三治融合”的創(chuàng)舉，其目的就是為了提升社會資源的利用效率，快速化解矛盾糾紛，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會安全穩(wěn)定。我國在相關(guān)制度創(chuàng)制時仍需注意的是雖然其定位是希望將“楓橋經(jīng)驗(yàn)”打造成全國基層社會治理的示范樣板，但制度創(chuàng)制時仍需預(yù)留足夠空間，以便融入多元主體、多種制度，保障創(chuàng)新性與實(shí)效性，同時也能有效保障基層社會治理的效率。因此，適度關(guān)注效率有助于實(shí)現(xiàn)安全價值，但仍要保證安全價值具有優(yōu)先性，效率價值服務(wù)于安全價值。

三、新時期“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的價值再厘定

對于更好創(chuàng)新和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”這一極具地方性、傳統(tǒng)性、推廣性和可創(chuàng)新性的基層治理方式而言，應(yīng)當(dāng)結(jié)合歷史性與現(xiàn)代性、地方性與全局性、特殊性和普遍性對其價值沖突進(jìn)行整合，從而厘定當(dāng)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”所應(yīng)具有的時代價值，指導(dǎo)基層社會治理實(shí)踐。

（一）人民至上

雖然可以理解“楓橋經(jīng)驗(yàn)”形成于階級斗爭的背景下，但其“發(fā)動和依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交、就地解決”的思想理念仍然是為了化解基層社會中人民群眾內(nèi)部的矛盾糾紛，維護(hù)社會秩序和人民利益；其所依靠的動力仍然是基層民眾，通過發(fā)揮民眾的主觀能動性，將矛盾糾紛化解在基層；其如何發(fā)展變化、如何滿足民眾需求、滿足什么樣的需求都必須依靠民眾、以民為本。同時，民眾在實(shí)踐過程中體現(xiàn)出的創(chuàng)造性與能動性也促進(jìn)了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”不斷創(chuàng)新和發(fā)展。因此，能否正確認(rèn)識人民的重要性，直接決定“楓橋經(jīng)驗(yàn)“能否在新時代煥發(fā)出新的生機(jī)與活力。雖然在不同時期“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的運(yùn)用、落實(shí)與推廣都首先得益于領(lǐng)導(dǎo)者的肯定與支持，但基層是“國家政權(quán)與社會接觸的一線”，既是“國家權(quán)力的末梢”，也是“民眾進(jìn)入政權(quán)體系的入口”。[19]因此，基層成為國家與民眾相互聯(lián)通的重要通路，當(dāng)國家與民眾的訴求達(dá)成一致時，治理模式才會發(fā)揮最大的效用和價值。從很大程度上說，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”之所以能夠被廣泛學(xué)習(xí)和借鑒，離不開黨和中央政府自上而下推廣，同時也得益于其在實(shí)踐過程中始終對“以人為本”、“以人民為中心”乃至“人民至上”價值理念的貫穿，并圍繞“如何滿足民眾的經(jīng)濟(jì)需求、安全需求、效用需求”而不斷創(chuàng)新發(fā)展。因此，新時期的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持“人民至上”的價值理念，這也是其歷久彌新的根本動力。

（二）實(shí)事求是

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”已然成為全國基層社會治理的典范，全國各地方政府對浙江省諸暨市展開了全方位的考察和調(diào)研，并將其寶貴經(jīng)驗(yàn)加以學(xué)習(xí)借鑒或引入運(yùn)用。在一些理性選擇制度主義者看來，學(xué)習(xí)外部經(jīng)驗(yàn)也許是解釋制度變遷的起點(diǎn)和前提。[20]由于基層治理模式的借鑒與推廣是通過政治動員開展的，故而難免會帶有一定程度的行政指令特點(diǎn)，甚至無法完全避免個別地方采取較強(qiáng)行政指令的方式來強(qiáng)制要求借鑒實(shí)行“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的某些具體舉措。[21]這種行政指令性的學(xué)習(xí)借鑒任務(wù)必然伴隨著各種考核指標(biāo)的壓力，很容易造成對“楓橋經(jīng)驗(yàn)”學(xué)習(xí)的異化和相關(guān)舉措運(yùn)用的偏差，導(dǎo)致實(shí)際情況與實(shí)際舉措不匹配，進(jìn)而使得衍生出的相關(guān)模式并不能有效處理基層矛盾糾紛，甚至?xí)a(chǎn)生基層治理的負(fù)外部性，造成矛盾糾紛加深、久拖不決、民眾上訪等情形發(fā)生。因此，各地在學(xué)習(xí)和引入“楓橋經(jīng)驗(yàn)”時一定要考慮地區(qū)實(shí)際情況，不能直接照搬照抄。盡管我國在經(jīng)濟(jì)、體制、文化上具有一致性，但這種一致性是在國家維度上抽象出來的普遍規(guī)律，各地實(shí)際情況仍有很大不同，僅我國東西部和南北部地區(qū)就存在著巨大的經(jīng)濟(jì)差異，諸暨市正是依托經(jīng)濟(jì)實(shí)力結(jié)合智慧警務(wù)、大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)建設(shè)社會治安防控體系，才構(gòu)筑起一方社會的平安。在我國偏遠(yuǎn)的西部地區(qū)或經(jīng)濟(jì)較為落后的省份，巨大的經(jīng)濟(jì)和科技投入是目前難以實(shí)現(xiàn)的，因此也不一定適用“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中的某些有益之舉。可見，對“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的吸收和借鑒，各地區(qū)應(yīng)當(dāng)注重因時而變、因事而變，不斷解決新問題，發(fā)現(xiàn)新規(guī)律，將實(shí)事求是作為其傳統(tǒng)基因價值予以傳承和發(fā)揚(yáng)。

（三）公平正義

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”源起于過去基層矛盾化解中對“四類分子”的說服教育，直到改革開放之后才形成多元共治的“黨政動手、依靠群眾、源頭預(yù)防、依法治理、減少矛盾、促進(jìn)和諧”的社會管理工作格局[22]?？傮w上，其矛盾處理方式以說服教育等柔性方式為主，以懲戒處罰等強(qiáng)制性手段為輔，雖然相較于“法治”而言，在一定程度上或許缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓?，但并不意味其拋棄了對公正的追求。在基層矛盾糾紛的化解過程中，各方主體通過“擺事實(shí)，講道理”的方式進(jìn)行處理和解決，其實(shí)質(zhì)上已然符合“法治”的本質(zhì)內(nèi)核。具體而言，“擺事實(shí)”等同于“舉證”環(huán)節(jié)，“講道理”等同于“質(zhì)證和法庭辯論”環(huán)節(jié)，而“最終得出的結(jié)論被雙方當(dāng)事人信服和認(rèn)可”等同于“判決公正，具有公信力”。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心價值始終包括公平正義價值，對公平正義的保證是其諸多價值得以實(shí)現(xiàn)的前提，它始終貫穿于矛盾糾紛化解的每個個案之中，一旦背離該價值，其多元共治存在的合法性和合理性便會消失，民眾也必然會訴諸訴訟甚至上訪，從而產(chǎn)生負(fù)外部性，自治、德治、法治將難以共存，“三治”也就不可能融合。因此，只有將公平正義作為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心價值，才能進(jìn)一步保障其治理的靈活性，使其通過多樣方式、多元主體參與到基層矛盾糾紛的化解中，以避免單一途徑的繁雜性。如果僅僅依靠訴訟途徑解決矛盾糾紛，當(dāng)事人會陷于繁雜的訴訟程序，固定的模式會嚴(yán)重削弱糾紛解決的靈活性，導(dǎo)致矛盾糾紛解決出現(xiàn)阻滯或障礙。另外，矛盾糾紛解決途徑的單一，也會造成相關(guān)矛盾糾紛大量堆積，一方面會影響實(shí)現(xiàn)公平正義的效率，另一方面在多數(shù)矛盾糾紛無法解決的情況下社會正義又談何得以實(shí)現(xiàn)?？梢?，保證公平正義價值是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”諸多價值得以實(shí)現(xiàn)的前提條件。

（四）效率補(bǔ)充

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的推廣初衷之一便是在維護(hù)良好的社會關(guān)系和公平正義基礎(chǔ)之上，聯(lián)動多元主體，采用多元方式，從快從速解決矛盾糾紛。因此，面對基層多樣和海量的矛盾糾紛必然要注重效率的補(bǔ)充作用，但效率補(bǔ)充應(yīng)當(dāng)是在優(yōu)先滿足公平正義、安全等價值之后再將其價值作為補(bǔ)充考量，以促進(jìn)基層矛盾糾紛在較短時間內(nèi)得以處理和解決。實(shí)踐中，基層治理網(wǎng)格化提升了基層矛盾糾紛化解的精確性和多元性，網(wǎng)格化管理將基層治理力量下沉到樓宇之間，有效實(shí)現(xiàn)了治理資源的點(diǎn)對點(diǎn)，將資源整合、協(xié)同，及時、準(zhǔn)確投入基層矛盾糾紛的發(fā)生地點(diǎn)，能進(jìn)一步提升效率，助推基層矛盾糾紛高效與合理化解。自2017 年以來，諸暨市各網(wǎng)格累計(jì)采集的信息達(dá)52 萬余條次，事件按時辦結(jié)率達(dá)100%。[23]新的治理形式可以大幅提升諸暨市基層矛盾糾紛化解效率，如虛擬網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)的成立；又如其依托互聯(lián)網(wǎng)，建立了網(wǎng)上崗?fù)づc報(bào)警體系，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)一體化的治理工作模式；此外，其還通過建立網(wǎng)上議政平臺，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)評論員、網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人和“網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖”的隊(duì)伍建設(shè)，努力提高網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)與處置能力。[24]網(wǎng)絡(luò)辦公、網(wǎng)絡(luò)管理、網(wǎng)絡(luò)防控等新的治理形式超越了時空限制，在網(wǎng)絡(luò)虛擬空間實(shí)現(xiàn)了信息的及時公開溝通，調(diào)解的隨時進(jìn)行，多元主體的隨時介入，極大促進(jìn)了基層矛盾糾紛處理的便捷性，減少了有形的在途成本和時間成本，實(shí)現(xiàn)了在有限的時間內(nèi)完成更多事情、解決更多糾紛，全面提升了基層矛盾糾紛的化解效率。

（五）數(shù)字正義

大數(shù)據(jù)技術(shù)已經(jīng)滲透到社會治安治理的方方面面，引發(fā)了社會治安防控思維重構(gòu)與機(jī)制創(chuàng)新的深度變革。[25]隨著數(shù)字產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，數(shù)據(jù)作為信息傳遞和流通的載體在基層矛盾糾紛化解過程中起著至關(guān)重要的作用，實(shí)現(xiàn)數(shù)字正義也是建設(shè)平安中國和保障基本人權(quán)的重要方式。在當(dāng)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”發(fā)展中，更強(qiáng)調(diào)對基層矛盾糾紛的先期預(yù)警和預(yù)防，其功能的實(shí)現(xiàn)主要依靠數(shù)字產(chǎn)品和數(shù)據(jù)流通。在數(shù)字正義的實(shí)現(xiàn)過程中需要解決四個問題：首先是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集的有效性問題。此問題主要指基層信息的錄入是否具有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程；相關(guān)工作人員在進(jìn)行數(shù)據(jù)收集、錄入過程中是否具有相關(guān)數(shù)據(jù)收集、錄入資質(zhì)或素養(yǎng)，其操作過程是否符合相關(guān)規(guī)程。其次是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的流通性問題。此問題主要指不同部門、系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)能否打通壁壘，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流通順暢、充分共享，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)信息的綜合應(yīng)用，充分發(fā)揮信息的最大效用；再次就是信息公開的界限問題。對于數(shù)字正義的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)明確政府信息公開的邊界、公民個人信息公開的邊界。就政府信息公開而言，在保障國家安全的前提和基礎(chǔ)上，最大限度地對政府的有關(guān)事項(xiàng)、政策進(jìn)行公開，進(jìn)而保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，提升政府權(quán)威。就個人信息公開而言，應(yīng)當(dāng)從保護(hù)的視角出發(fā)，保護(hù)個人信息權(quán)和隱私權(quán)，明確個人信息可以錄入的條件和范圍，相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)依據(jù)業(yè)務(wù)規(guī)范進(jìn)行準(zhǔn)確錄入操作，并保障錄入信息的安全，不得對外泄露，同時也要保障商業(yè)信息錄入的安全性，避免侵犯商業(yè)秘密。最后還應(yīng)當(dāng)保障數(shù)字弱勢群體的權(quán)利。數(shù)字正義的實(shí)現(xiàn)與數(shù)字鴻溝的實(shí)然存在密切關(guān)聯(lián)，數(shù)字弱勢群體諸如老年人、受教育程度低的人群，他們對數(shù)字產(chǎn)品的擁有和使用程度直接決定著數(shù)據(jù)信息的共享與獲取程度，并且隨著技術(shù)的更新迭代，數(shù)字鴻溝的范圍將會變得越來越大，數(shù)字弱勢群體享受的數(shù)字紅利將越來越小，所產(chǎn)生的問題諸如對于相關(guān)政策信息獲取的滯后性、自身訴求難以及時有效表達(dá)、其在數(shù)字產(chǎn)業(yè)的就業(yè)權(quán)受到進(jìn)一步限制等等。因此，新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”應(yīng)更加注重利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行矛盾風(fēng)險的預(yù)測與防控，將治理觸角向前延伸，從而降低治理成本，改進(jìn)治理成效。[26]