基層檢察機(jī)關(guān)民行一體化辦案機(jī)制研究

鄒多品,呂慶寧，常永斌，王秋實(shí)，林琳，許瑞華，劉少軍，吳則悅，張志強(qiáng),萬其明

(安徽省淮南市謝家集區(qū)人民檢察院， 安徽 淮南 232001)

一、研究背景

2019年是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)之年。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性、整體性、重塑性改革，形成符合時(shí)代需要和人民需求的“四大檢察”，即刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察。四輪聯(lián)合驅(qū)動(dòng)，駛?cè)肴鎱f(xié)調(diào)發(fā)展的法治高速公路，主動(dòng)融入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，使“檢察生產(chǎn)力”得到充分釋放。民事、行政檢察是檢察工作“四輪驅(qū)動(dòng)”的重要組成部分，但由于其起步相對(duì)較晚，在民事訴訟法頒布之前處于試點(diǎn)階段，在這期間社會(huì)各界對(duì)民事行政檢察監(jiān)督的必要性尚有爭議，特別是檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)之間也未能就民事行政檢察監(jiān)督的具體問題達(dá)成一致。直到《民事訴訟法》和《行政訴訟法》頒布，以基本法的形式明確規(guī)定了民事行政檢察監(jiān)督權(quán)，這項(xiàng)工作才得以在全國逐漸開展起來。若想真正打開新時(shí)代基層檢察工作的新局面、真正實(shí)現(xiàn)做強(qiáng)民事檢察、做實(shí)行政檢察，完善民行一體化辦案機(jī)制勢在必行。

二、民事、行政檢察工作的現(xiàn)狀

以H市為例, 2016年至2020年，民行檢察部門共受理民事行政案件200余件，向市中級(jí)人民法院發(fā)出再審檢察建議61件，提出抗訴26件，向省人民檢察院提請抗訴56件。H市X區(qū)檢察院民行檢察部門，2016年至2020年共受理民事行政案件21，向區(qū)人民法院發(fā)出再審檢察建議 3件，向市人民檢察院提請抗訴4件。不難看出，民行檢察工作對(duì)于維護(hù)司法公正，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，防止國有資產(chǎn)流失，做好法院裁判的服判息訴工作，排解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)安定，促進(jìn)社會(huì)和諧，都做出了積極的、卓有成效的貢獻(xiàn)?！皬?qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義”是檢察機(jī)關(guān)工作的主題，更是基層民行檢察工作的中心。但作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的重要組成部分，基層民行檢察工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法與其他檢察業(yè)務(wù)相比，屬于各條業(yè)務(wù)線中最薄弱的部分。

三、基層民行監(jiān)督檢察工作存在的問題

(一) 監(jiān)督效果不佳

檢察機(jī)關(guān)民行檢察部門可以通過檢察建議和抗訴的方式來監(jiān)督民事訴訟及行政訴訟，但取得的政治效果、社會(huì)效果和法律效果并不盡如人意。司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后保障，司法機(jī)關(guān)是否公正司法直接影響著司法公信力，面對(duì)人民法院的不公正審理案件，當(dāng)事人感到尋求正義的失望，而當(dāng)事人滿懷希望尋求檢察機(jī)關(guān)救濟(jì)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)往往難以真正發(fā)揮其法律監(jiān)督的效果，使得當(dāng)事人轉(zhuǎn)而對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督無力倍感失望。在大的層面看來，民事、行檢察監(jiān)督的范圍較廣，貫穿民事訴訟、行政訴訟的全過程，但在實(shí)際案件監(jiān)督中卻很難操作。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督人民法院審判、執(zhí)行活動(dòng)是否合法，根本目的是守住民事行政案件裁定公平正義的最后一道防線。當(dāng)前大多數(shù)案件集中在市級(jí)以上人民檢察院，且基層人民檢察院民行部門辦案人數(shù)偏少，老齡化嚴(yán)重，專業(yè)性不強(qiáng)的問題仍然存在，數(shù)量、質(zhì)量都不盡人意，做到案件辦理“三效合一”，“四大檢察”均衡發(fā)展，在基層民行檢察部門始終是一大難題。

(二) 調(diào)查核實(shí)權(quán)難以保障

在基層檢察民行檢察監(jiān)督工作中，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督方式主要是向相關(guān)部門發(fā)檢察建議，對(duì)人民法院審判結(jié)果進(jìn)行抗訴等。其中，抗訴這種方式存在耗時(shí)多、周期長、程序繁瑣等弊端，監(jiān)督效果有時(shí)也不理想。提出檢察建議、支持起訴等方式則存在剛性不足，缺乏制約措施的問題。審判機(jī)關(guān)若不采納回復(fù)，亦不落實(shí)整改，基層檢察機(jī)關(guān)民行部門除了跟進(jìn)監(jiān)督，繼續(xù)發(fā)檢察建議或提請上級(jí)檢察機(jī)關(guān)抗訴以外，也別無他法。根據(jù)《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》第六十五條的規(guī)定，人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)過程中，遇到審判人員可能存在違法行為等四項(xiàng)情形，可以向當(dāng)事人或者案外人進(jìn)行調(diào)査核實(shí)。這一規(guī)定雖賦予檢察機(jī)關(guān)民行部門調(diào)查核實(shí)權(quán)，但并未給予檢察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查核實(shí)權(quán)時(shí)必要的司法保障，這在一定程度上造成檢察機(jī)關(guān)辦理民行監(jiān)督案件時(shí)，調(diào)查核實(shí)權(quán)很難得到有效的運(yùn)用。

(三) 民事、行政案件抗訴難以發(fā)揮監(jiān)督實(shí)效

基層檢察院民行檢察部門提請抗訴的案件，絕大多數(shù)案件都已經(jīng)進(jìn)行了仔細(xì)審查和必要的調(diào)查核實(shí)，在向上級(jí)檢察院提請抗訴后，上級(jí)檢察院民行檢察部門又要重新對(duì)該提請抗訴案件進(jìn)行審查，審查該案是否符合抗訴條件，認(rèn)定該案符合抗訴條件后，向同級(jí)人民法院提出抗訴，同級(jí)人民法院裁定該案再審并擇期進(jìn)行再審?？乖V案件辦理程序過于繁瑣，辦案周期過于漫長，極大地增加了司法糾錯(cuò)成本，過度耗費(fèi)有限的司法資源，讓當(dāng)事人陷于沒有盡頭般的訴累之中，極大打擊了當(dāng)事人申訴的積極性，也嚴(yán)重削弱了司法的公信力，最終難以發(fā)揮出案件抗訴應(yīng)有的監(jiān)督作用，甚至?xí)せ鐣?huì)矛盾，把申訴人逼向“信訪不信法”的上訪之路。

(四) “倒三角”難題長期存在

根據(jù)新修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零八條的規(guī)定，最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人民法院生效裁判，上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院生效裁判，發(fā)現(xiàn)存在《民事訴訟法》第二百條規(guī)定的十三項(xiàng)情形之一的，有權(quán)提出抗訴；最高人民檢察院發(fā)現(xiàn)各級(jí)人民法院調(diào)解書存在損害國家利益或社會(huì)公共利益的，也有權(quán)提出抗訴；上級(jí)人民檢察院發(fā)現(xiàn)下級(jí)人民法院調(diào)解書存在損害國家利益或社會(huì)公共利益的，也有權(quán)提出抗訴。不難看出，我國立法采用的是“上抗下”的民行抗訴模式，這種抗訴模式雖然有助于實(shí)現(xiàn)糾正錯(cuò)案的目的，但這種抗訴案件“倒三角”的分布結(jié)構(gòu)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)民行部門工作比重失衡，大量民事行政檢察案件積壓在市級(jí)以上檢察機(jī)關(guān)民行部門，且造成基層檢察機(jī)關(guān)民行部門對(duì)同級(jí)人民法院生效裁決監(jiān)督乏力，大量的基層檢察機(jī)關(guān)的民行檢察司法資源未得到充分有效地利用。另外，根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零九條的規(guī)定，當(dāng)事人要向人民檢察院申請檢察建議或抗訴，必須符合下面三項(xiàng)中的一項(xiàng)，否則檢察機(jī)關(guān)不予受理，一是當(dāng)事人已經(jīng)向人民法院申請?jiān)賹?，人民法院駁回再審申請的；二是當(dāng)事人向人民法院申請了再審，人民法院在法定期限內(nèi)沒有作出裁定的；三是當(dāng)事人向人民法院申請?jiān)賹徍螅嗣穹ㄔ涸賹彶门杏忻黠@錯(cuò)誤的。根據(jù)這一規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)生效裁判不滿的須向人民法院申請?jiān)賹?，該程序是?dāng)事人向人民檢察院申訴的前置條件，這一規(guī)定極大地增加了當(dāng)事人的申訴成本而且客觀上使得大量民事行政案件都會(huì)進(jìn)入到二審程序，經(jīng)過二審審理的民事行政案件基層人民檢察院是無權(quán)受理的，造成大量民事行政檢察案件積壓在市級(jí)以上檢察機(jī)關(guān)民行檢察部門。

(五) “重刑輕民”思想根深蒂固

提及檢察機(jī)關(guān)，人們通常想到的是代表國家指控刑事犯罪，依法出庭履行法律監(jiān)督職能，保障國家法律的正確實(shí)施，刑事犯罪公訴職能是檢察機(jī)關(guān)的標(biāo)志性核心。多年來，檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)工作重點(diǎn)在刑事工作，刑事案件的處理劃分的很多、很細(xì)，而廣泛的民事行政案件就籠統(tǒng)地歸口到民事行政檢察科來辦理，足見民行檢察工作在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的地位。另外從檢察機(jī)關(guān)人員配比來看，以一個(gè)50人左右的基層人民檢察院為例，刑事檢察部門配備20人左右，而民行檢察部門只有3～4人，辦案力量對(duì)比懸殊，也就足見“重刑輕民”的思想仍然存在。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的急劇發(fā)展，人們之間的經(jīng)濟(jì)糾紛也日益增多，民事行政訴訟案件也逐年遞增，民事行政案件本身也變得愈加復(fù)雜，辦案力量的配備及民行部門工作的細(xì)分直接影響著民行檢察監(jiān)督的成效。

(六) 人員配置不合理，專業(yè)人才缺乏

由于長期以來檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)民行部門的不重視，導(dǎo)致基層檢察機(jī)關(guān)民行部門的人員配置極其不合理，專業(yè)骨干人才缺乏。基層檢察機(jī)關(guān)優(yōu)秀的法律人才大多會(huì)充實(shí)到刑事檢察部門學(xué)習(xí)鍛煉，使民行檢察隊(duì)伍總體力量偏弱，具體表現(xiàn)為證據(jù)審查能力弱、釋法說理能力弱、調(diào)查核實(shí)能力弱、出庭訴訟能力弱。檢察機(jī)關(guān)民行部門主要是對(duì)人民法院作出的生效裁判進(jìn)行監(jiān)督，直接面對(duì)的是法律專業(yè)的高素質(zhì)人員，要讓人民法院甚至是原審人民法院以公開審判的方式來確認(rèn)自己判決、裁定錯(cuò)誤，無論是在心理上還是行為上，人民法院工作人員都是有強(qiáng)烈的抵觸情緒的，出現(xiàn)民行部門發(fā)出檢察建議時(shí)采納率低、跟進(jìn)監(jiān)督難等問題。

四、基層民行一體化辦案機(jī)制實(shí)現(xiàn)路徑

(一) 調(diào)整“倒三角”格局

運(yùn)用法律賦予的多種監(jiān)督方式，徹底轉(zhuǎn)變當(dāng)前民行案件“倒三角”的不利格局。充分利用基層人民檢察院民行部門的辦案力量和資源辦理民行案件，釋放省、市級(jí)院民行部門的案件壓力，增強(qiáng)法律監(jiān)督的時(shí)效性。檢察機(jī)關(guān)要自上而下完善一體化辦案機(jī)制，整合民行法律監(jiān)督資源，構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)督體系。

(二) 完善縱向聯(lián)動(dòng)一體化辦案模式

案件及線索的移送方面：上級(jí)院可以交辦、轉(zhuǎn)辦和督辦方式將已經(jīng)受理的民事檢察案件交由下級(jí)院辦理，各級(jí)院在案件審理過程中，發(fā)現(xiàn)涉及應(yīng)由其他院管轄的情況，可將有關(guān)案件材料移送給上級(jí)院，由上級(jí)院統(tǒng)籌分配。指令及委托調(diào)查核實(shí)方面：上級(jí)院可以指令下級(jí)院進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，跨地區(qū)各級(jí)院之間可以通過委托方式，完成案件的調(diào)查核實(shí)。案件辦理指導(dǎo)方面：上級(jí)院對(duì)下級(jí)院提請抗訴案件提前介人和辦案指導(dǎo)。下級(jí)院制發(fā)的再審檢察建議未被采納或未予回復(fù)的情況下，提請上級(jí)院跟進(jìn)監(jiān)督。提請抗訴的檢察院與出席再審法庭的檢察院之間，共同配合做好出席再審法庭工作，及時(shí)反饋和跟蹤案件的再審結(jié)果。涉及當(dāng)事人越級(jí)訪的案件，下級(jí)院及時(shí)向上級(jí)院通報(bào)案件情況，涉及當(dāng)事人多次纏鬧訪的，上級(jí)院應(yīng)指導(dǎo)和協(xié)助下級(jí)院做好息訴疏導(dǎo)。疑難復(fù)雜案件還可以由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)民行部門統(tǒng)一指揮，調(diào)配其他基層院民行辦案力量統(tǒng)一辦理，打破案件辦理的地域局限性。

(三) 完善橫向協(xié)作一體化辦案模式

內(nèi)部線索移送方面：基層院刑事檢察部門在案件辦理過程中發(fā)現(xiàn)涉及民行業(yè)務(wù)如：虛假訴訟等的案件線索時(shí)，應(yīng)及時(shí)移送給本院民行檢察部門?；鶎訖z察院民行檢察部門如發(fā)現(xiàn)非本院管轄但屬于民行監(jiān)督職能范疇的案件時(shí)，應(yīng)積極移送給相應(yīng)檢察院進(jìn)行辦理。業(yè)務(wù)交叉案件辦理方面：涉及刑民交叉、未成年人合法權(quán)益保護(hù)等案件，在必要的情況下，可集中各業(yè)務(wù)部門辦案力量，成立專案組集中統(tǒng)一辦理。

(四) 增強(qiáng)辦案力量

能否落實(shí)一體化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)其模式優(yōu)越性，人員的配備是最重要的因素。民行檢察工作的發(fā)展必須要有能夠滿足要求的辦案力量。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，基層民行檢察部門擔(dān)負(fù)著民事、行政、公益訴訟檢察三項(xiàng)職能，工作任務(wù)繁重。按照司法改革的要求，案件辦理的標(biāo)準(zhǔn)體系是“1+1+1”，即1名員額檢察官+1名檢察官助理+1名書記員。因此，3組標(biāo)準(zhǔn)辦案單元，即9名干警較為合理。而且還可以將有職務(wù)犯罪偵查工作經(jīng)歷，能夠抓住調(diào)查核實(shí)重點(diǎn)，具有公訴業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，有民商、民訴法學(xué)專業(yè)背景的檢察官或檢察官助理，充實(shí)進(jìn)民行檢察隊(duì)伍中，實(shí)現(xiàn)術(shù)業(yè)專攻。在年齡結(jié)構(gòu)上也要合理統(tǒng)籌，注意青年干警的占比，科學(xué)組建辦案團(tuán)隊(duì)。除此之外，還要注重加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，為民行檢察工作的長期、健康發(fā)展提供必要的人力保障和智力支持。