□文/左長安

（1.揚州大學(xué) 江蘇·揚州；2.寶應(yīng)縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 江蘇·寶應(yīng)）

［提要］隨著監(jiān)察制度的不斷完善，建檔立卡低收入農(nóng)戶的識別越來越規(guī)范，但“符合建檔立卡條件的未被納入”、“不符合建檔立卡條件的被錯誤納入”等現(xiàn)象依然存在。本文以寶應(yīng)縣建檔立卡低收入農(nóng)戶為案例，研究發(fā)現(xiàn)虛假信息、單一指標(biāo)、評議程序不完善、投訴渠道不暢是造成識別偏誤的原因；而建立誠信缺失的懲罰機制、采用多維指標(biāo)體系，輔以金融畫像、完善評議程序、疏通群眾監(jiān)督渠道，可以提高識別精度。

建檔立卡是對經(jīng)過統(tǒng)一識別的農(nóng)村低收入家庭建立專門檔案，進行專門管理、給予專項扶持，以促進其增收致富、改善其生活水平。政府已經(jīng)對建檔立卡低收入農(nóng)戶實施動態(tài)監(jiān)測，每年年底對其進行一次調(diào)整，調(diào)整內(nèi)容為吸納新的符合條件的農(nóng)戶和清退不符合條件的農(nóng)戶。由于處于建檔立卡線邊緣的農(nóng)戶識別困難，基于現(xiàn)行工作程序和技術(shù)手段的識別可能使該項工作存在兩種偏誤，即“符合建檔立卡條件的未被納入”、“不符合建檔立卡條件的被錯誤納入”。本文以寶應(yīng)縣建檔立卡低收入農(nóng)戶為案例進行研究，通過分析縣級部門核實確認后的案例，解析建檔立卡低收入農(nóng)戶識別過程中的各種現(xiàn)實性問題，總結(jié)歸納識別過程中的問題及原因，并提出應(yīng)對措施。

一、現(xiàn)行識別程序與標(biāo)準(zhǔn)

建檔立卡低收入戶認定程序可以概括為“一公告二申請兩評議三次公示”，具體步驟是：一是村（居）民委員會在本村（居住地區(qū)）公布低收入農(nóng)戶申報公告；二是農(nóng)戶向村（居）民委員會提出申請；三是村（居）民委員會對提出申請的農(nóng)戶進行初審后，召開村（居）民會議或者村（居）民代表會議進行評議，并公示評議結(jié)果；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處對評議結(jié)果進行審核，并公示審核結(jié)果；五是縣級人民政府對審核結(jié)果進行確認，由村（居）民委員會公示確認的名單。村民對審核結(jié)果有異議的，可以自審核結(jié)果公示之日起三十日內(nèi)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處提出復(fù)核申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)進行調(diào)查、核實，并在十個工作日內(nèi)公示復(fù)核結(jié)果。寶應(yīng)縣所有建檔立卡低收入農(nóng)戶都是通過上述程序被納入的，每一項程序都不可缺少，且需要提供每一程序的佐證資料，佐證資料實物版本保留在建檔立卡低收入農(nóng)戶的檔案中，電子版本上傳到全國防返貧監(jiān)測信息系統(tǒng)。

寶應(yīng)縣建檔立卡低收入農(nóng)戶的標(biāo)準(zhǔn)為人均年收入低于7，000元，它是由該農(nóng)戶所有家庭成員在調(diào)查年度內(nèi)的全部現(xiàn)金和實物收入除以同一住宅常住或與戶主共享開支或收入成員數(shù)，實際工作中通常采用同一戶口簿上的人口數(shù)來代替。

二、現(xiàn)行識別存在的偏誤

建檔立卡低收入農(nóng)戶的識別方法看似簡單，但實際操作卻存在一定的難度，信息不對稱、數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確致使識別產(chǎn)生偏誤，這種偏誤大致可以分為兩類：“符合建檔立卡條件的未被納入”、“不符合建檔立卡條件的被錯誤納入”。

（一）符合建檔立卡條件未被納入的案例。由于識別過程中的種種原因，使得原本符合建檔立卡條件的低收入農(nóng)戶未被納入，致使其未能享受到相關(guān)政策的扶持、游離在政策覆蓋之外，其生活狀況沒有得到應(yīng)有的關(guān)注。本文選取3戶個案分析在識別的過程中導(dǎo)致“符合建檔立卡條件的未被納入”的原因。

案例一：F鎮(zhèn)c村五保戶施某某，1953年出生，2018年家庭人口1人，無勞動能力。在2018年12月進行建檔立卡識別時，施某某已經(jīng)被民政部門認定為五保戶。2018年寶應(yīng)縣五保戶供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為7，490元/年，該標(biāo)準(zhǔn)高于扶貧部門建檔立卡識別7，000元/年的標(biāo)準(zhǔn)，所以當(dāng)時c村扶貧工作人員認為施某某的家庭人均年收入高于7，000元，不符合納入建檔立卡的條件，導(dǎo)致施某某未能在2018年底納入建檔立卡。之后揚州市審計組將該戶名單反饋給寶應(yīng)縣扶貧部門，寶應(yīng)縣扶貧部門組織人員進行仔細核查發(fā)現(xiàn)，施某某辦理五保戶的時間是2018年7月份，在2018年收入測算時間內(nèi)（2017年10月1日至2018年9月30日）其僅享受到一個季度的五保政策。同時，又查明施某某有瓦工手藝，往年做瓦工會有部分收入，但其2018年有半年時間患病未能工作，最終統(tǒng)計出施某某2018年收入為6，908元，符合納入建檔立卡標(biāo)準(zhǔn)。

案例二：F鎮(zhèn)j村低保戶李某某，1963年出生，2018年家庭人口1人，聽力一級殘疾，在村里渡口邊經(jīng)營一家理發(fā)店，2018年之前，李某某每年收入均超過7，000元，2018年7月，李某某開始享受低保政策，當(dāng)時寶應(yīng)縣城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)為630元/月。在2018年12月進行建檔立卡識別時，j村扶貧工作人員認為李某某經(jīng)營理發(fā)店的同時又享受低保待遇，故未能將其納入建檔立卡。之后揚州市審計組將該戶名單反饋給寶應(yīng)縣扶貧部門，寶應(yīng)縣扶貧部門組織人員進行仔細核查發(fā)現(xiàn)，2018年下半年，j村渡口擺渡拆除，人流量大幅減少，導(dǎo)致李某某的理發(fā)店生意冷清。最終調(diào)查得出李某某在2018年收入測算時間內(nèi)（2017年10月1日至2018年9月30日）家庭人均收入是6，430元，具體構(gòu)成為低保金1，500元，農(nóng)田補助1，630元，經(jīng)營理發(fā)店收入3，300元，符合納入建檔立卡標(biāo)準(zhǔn)。

案例三：F鎮(zhèn)y村低保戶尹某某，1978年出生，2018年家庭人口3人。妻子智力殘疾，多年未工作；兒子上初中，2018年建檔立卡識別時患有白血病，尹某某因為要照顧妻子和兒子，未能外出打工。在2018年12月進行建檔立卡識別時，y村扶貧工作人員認為按照每人每月630元的低保標(biāo)準(zhǔn)，該家庭2018年總收入應(yīng)超過630×3×12=22680元，家庭人均年收入超過7，000元的標(biāo)準(zhǔn)，故未能將其納入建檔立卡。尹某某家庭每月低保金為1，100元，并非630×3=1890元，在2018年底建檔立卡識別時，y村扶貧工作人員未能準(zhǔn)確理解低保相關(guān)指標(biāo)，錯誤認為低保標(biāo)準(zhǔn)就是實際打卡到低保戶賬戶上的金額，而實際打卡金額則為補差金額。最終調(diào)查得出，尹某某家庭當(dāng)年低保金總數(shù)為13，200元，此外還有土地流轉(zhuǎn)收入3，120元，打零工收入468元。其在2018年收入測算時間內(nèi)（2017年10月1日至2018年9月30日）家庭人均收入為5，596元，低于7，000元的標(biāo)準(zhǔn)，符合納入建檔立卡的條件。

（二）不符合建檔立卡條件被錯誤納入的案例。在建檔立卡低收入農(nóng)戶識別時，有些農(nóng)戶并不符合條件，但因為各種各樣的原因成為了建檔立卡低收入農(nóng)戶，這些都屬于“不符合建檔立卡條件的被錯誤納入”。

案例四：H鎮(zhèn)q村農(nóng)戶楊某某，2016年底進行建檔立卡識別時，家庭人口5人，當(dāng)時楊某某的丈夫因患癌癥剛?cè)ナ啦痪?，楊某某也患有老溢血?016年底被取消低保后收入減少。當(dāng)時全家所有的收入來源為楊某某的兒子在外打工，楊某某告知村扶貧干部自己每月收入3，000元左右，經(jīng)計算該戶2016年家庭人均年收入為3000×11÷5=6600元，符合建檔立卡條件，所以村扶貧干部將其納入建檔立卡。揚州市檢查組將該戶擁有車輛信息反饋給寶應(yīng)縣扶貧辦之后，寶應(yīng)縣扶貧辦組織人員進行深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，楊某某的兒子朱某某名下登記有一輛價值十多萬的北京現(xiàn)代牌轎車，該轎車是朱某某在2013年出資購買。在2016年底建檔立卡識別時，村扶貧工作人員上門對該家庭進行信息采集，朱某某及其家人故意隱瞞擁有車輛的事實，以獲取建檔立卡低收入農(nóng)戶的身份。

案例五：A鎮(zhèn)b村孤兒王某，2016年建檔立卡識別時，因其父母雙亡，無任何收入來源，生活全靠親戚和鄰居救濟，符合建檔立卡條件，故村委會將其納入建檔立卡。2017年底進行動態(tài)調(diào)整時，王某與其姑姑共同生活，村扶貧干部認為與建檔立卡戶共同生活的成員應(yīng)當(dāng)全部納入建檔立卡，故將王某的姑姑及家人全部納入王某的建檔立卡戶中。揚州市檢查組將該戶信息反饋給寶應(yīng)縣扶貧辦之后，寶應(yīng)縣扶貧辦組織人員進行深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2016年底識別時王某納入建檔立卡符合條件和程序，不存在違規(guī)行為，但在2017年底進行動態(tài)調(diào)整時，王某的姑姑及家人不符合納入建檔立卡的條件，將其納入建檔立卡存在違規(guī)行為。原因在于建檔立卡識別時的家庭成員為共同生活或共享開支的成員，在識別時應(yīng)當(dāng)將所有家庭成員收入作為總收入計算人均年收入，但并不等于在建檔立卡識別結(jié)束之后，與建檔立卡戶共同生活的成員能夠被納入建檔立卡之中，二者是兩個完全不同的概念。村扶貧干部未能正確區(qū)分二者之間的概念，導(dǎo)致王某的姑姑及家人違規(guī)進入建檔立卡之中。

（三）識別偏誤的處理結(jié)果。經(jīng)調(diào)查核實之后，案例中的施某某、李某某和尹某某分別向村委會申請納入建檔立卡低收入農(nóng)戶，后經(jīng)過履行一系列建檔立卡進入程序，分別于2019年初、2019年5月和2019年6月納入了建檔立卡。鑒于朱某某故意隱瞞事實的惡劣情節(jié)，q村召開村民代表大會后將其從建檔立卡中清退，該村相關(guān)責(zé)任人也因“核查工作中調(diào)查不深入、把關(guān)不嚴格”受到了紀(jì)委的誡勉談話處理。b村召開村民代表大會后將王某的姑姑及家人從建檔立卡中清退，保留王某的建檔立卡低收入農(nóng)戶身份。

三、偏誤產(chǎn)生的原因分析

由上述案例可知，農(nóng)戶虛假信息、單一指標(biāo)、評議程序不完善、投訴渠道不暢是造成建檔立卡低收入農(nóng)戶識別偏誤的主要原因。

（一）虛假信息。在建檔立卡低收入農(nóng)戶的識別中，部分不符合條件的農(nóng)戶為了獲得建檔立卡身份，故意隱瞞家庭真實財務(wù)狀況，制造出家庭貧困的假象，從而誤導(dǎo)工作人員。農(nóng)戶之所以故意隱瞞家庭財務(wù)狀況，究其原因有兩點：一是隱瞞可以帶來豐厚的收益；二是撒謊的成本很低。豐厚的收益是指納入建檔立卡之后農(nóng)戶可以享受各種幫扶政策，如水電費、子女學(xué)費和生活費的減免、醫(yī)療保險補助及較高的報銷比例、危房改造補貼等，這些都是“真金白銀”。撒謊成本是指真實家庭財務(wù)狀況一旦被相關(guān)部門知曉所造成的后果，目前對隱瞞事實而納入建檔立卡低收入農(nóng)戶只是將其清退、退還建檔立卡期間獲得的各項幫扶資金，而撒謊者并不遭受任何經(jīng)濟損失，這種大概率獲得好處而絕對無損失的結(jié)果放任了農(nóng)戶的不誠信行為。

（二）單一指標(biāo)。盡管政策要求建檔立卡識別標(biāo)準(zhǔn)，既要看收入，也要看“兩不愁、三保障”實現(xiàn)情況，但后者難以量化，實踐中還是以收入作為衡量指標(biāo)。收集農(nóng)戶收入的第一手數(shù)據(jù)是保障建檔立卡精準(zhǔn)識別的“第一關(guān)”，多樣且零碎的農(nóng)戶收入難以統(tǒng)計與測度，只能通過入戶查看并聽取農(nóng)戶口述，但有些農(nóng)戶人為營造“貧困人設(shè)”，存在隱瞞行為，如故意低報收入、夸大支出、隱瞞存款，數(shù)據(jù)缺失、信息不對稱致使農(nóng)戶收入無法核實，因此收入并不能準(zhǔn)確反映一個家庭經(jīng)濟的真實狀況。

（三）評議程序不完善。從建檔立卡識別程序中可以看出，村級評議的對象是向村民委員會提出申請并通過初審的農(nóng)戶，這意味著如果某農(nóng)戶未能通過初審、沒有參加評議會議，即使符合條件也會被遺漏。此外，“拉幫結(jié)派”等不正之風(fēng)在民主評議過程中也會存在，因而家族勢力大的農(nóng)戶可以獲得不正當(dāng)?shù)睦?。從案例分析中還可以看出，無論是“符合建檔立卡條件的未被納入”還是“不符合建檔立卡條件的被錯誤納入”都是經(jīng)過鎮(zhèn)級部門審核的，但鎮(zhèn)級部門通常只有一兩名工作人員，所能采取的方式也只是查閱各村上報的農(nóng)戶資料，這種方式只能審核出農(nóng)戶資料中存在的邏輯錯誤，而并不能審核出農(nóng)戶家庭真實情況。

（四）投訴渠道不暢。低收入農(nóng)戶的屬性決定了他們處于資源和信息的弱勢地位，他們之中大多數(shù)人不懂網(wǎng)絡(luò)、不識字或不會打字，不能通過網(wǎng)絡(luò)或寄信的方式反映問題，受限于交通成本很少采用面訪的方式，對他們而言，反映問題最簡便的方式就是撥打政府部門投訴電話，但大部分農(nóng)戶并不知道舉報電話號碼，因此當(dāng)他們的正當(dāng)權(quán)益無法得到應(yīng)有的保護時，部分群眾選擇隱忍。

四、完善建檔立卡精準(zhǔn)識別的措施

（一）建立誠信缺失的懲罰機制。虛假信息已經(jīng)給建檔立卡低收入農(nóng)戶的識別工作帶來很大的干擾，此時，建立不誠信農(nóng)戶懲罰機制就十分必要。將提供虛假信息進入建檔立卡的農(nóng)戶作為懲罰對象，通過經(jīng)濟懲罰和預(yù)期利益損失的方式給農(nóng)戶雙重約束，如取消其建檔立卡身份并退還建檔立卡期間獲得的全部幫扶款項，除此之外，還應(yīng)該追加罰款，并從清退之日起5年內(nèi)，該農(nóng)戶所有家庭成員不得享受任何幫助扶持政策。為了預(yù)防農(nóng)戶在建檔立卡識別過程中的誠信缺失，還應(yīng)當(dāng)加強宣傳教育，利用標(biāo)語、橫幅和廣播等渠道讓誠信缺失懲罰機制家喻戶曉，使農(nóng)戶熟知提供虛假信息面臨的嚴重后果。

（二）采用多維指標(biāo)體系，輔以金融畫像。盡管多維指標(biāo)方法復(fù)雜、工作量大，但我國已經(jīng)全面脫貧，絕對貧困已被消滅，建檔立卡低收入農(nóng)戶的數(shù)量銳減，此時用多維指標(biāo)替代單一指標(biāo)已經(jīng)變得可行。建議以收入和支出為主要指標(biāo)，以“兩不愁、三保障”為“單項肯定”指標(biāo)，即在“吃、穿、義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全”這五個指標(biāo)中只要有一項未滿足則一律納入建檔立卡。此外，要建立“單項指標(biāo)否決”機制，即家庭成員中有財政供養(yǎng)人員、公司法人（或股東）、購買享受型車輛、購買商品房等四項中，只要符合其中一項則一律不得納入建檔立卡。數(shù)據(jù)來源單一是造成識別偏誤的重要原因，大數(shù)據(jù)在商業(yè)領(lǐng)域的運用已經(jīng)十分成熟，可以借用該技術(shù)描繪出農(nóng)戶的“金融畫像”，這將比依靠傳統(tǒng)方式獲取的信息更全面、更真實，以此作為依據(jù)可以提高識別精度。

（三）完善評議程序。完善的村級評議程序既要將初審名單中不符合建檔立卡的低收入農(nóng)戶剔除，也要將符合建檔立卡條件卻未進入初審名單的農(nóng)戶納入。盡管村級有監(jiān)委會，但是其監(jiān)管力度弱且公信力不足，在識別建檔立卡低收入農(nóng)戶環(huán)節(jié)，雖然有村民進行民主評議和公示等程序要求，但是否落實，怎樣落實都取決于農(nóng)村基層干部，為了防止產(chǎn)生各種不公正問題，有必要讓上級紀(jì)檢部門進行監(jiān)督，監(jiān)督內(nèi)容包括村級評議的程序是否正常履行、參會人員數(shù)量及組成、會議記錄與實際會議內(nèi)容是否一致、參會人員簽字情況，同時還要接受村民對村干部的投訴。上級紀(jì)檢部門通過對村級評議的參與，對村干部的行為形成威懾力，推動村級評議程序更加規(guī)范地履行。建檔立卡識別過程中的村級評議程序通常每年一次，上級紀(jì)檢部門的監(jiān)督完全可以覆蓋到每一個村，具有可行性。

（四）疏通群眾監(jiān)督渠道。接受群眾監(jiān)督、聽取群眾意見才能不斷改進工作，電話、現(xiàn)場投訴、網(wǎng)絡(luò)是群眾履行監(jiān)督的主要渠道。撥打舉報電話依然是農(nóng)村居民最常用的監(jiān)督方式，為此，應(yīng)加大對建檔立卡監(jiān)督舉報電話12317和12345的宣傳力度，可采用村委會告知、張貼宣傳單、鄉(xiāng)村廣播反復(fù)播報等方式，讓監(jiān)督電話深入農(nóng)戶內(nèi)心，做到隨用隨打。政府也可在人流集中的地方或者趕集日，設(shè)立固定或流動舉報點，方便群眾進行現(xiàn)場投訴與舉報。