王 新，張勝東

(1. 水利部新疆維吾爾自治區(qū)水利水電勘測設(shè)計研究院，新疆 烏魯木齊 830000；2. 新疆兵團勘測設(shè)計院(集團)有限責(zé)任公司，新疆 烏魯木齊 830002)

“十三五”期間，新疆水利改革發(fā)展工作取得顯著成效，水利投入持續(xù)增長，投資規(guī)模再創(chuàng)新高，完成水利建設(shè)投資1397.1億元， 年均完成投資279億元，是“十二五”的1.8倍，中央水利年均投資136.5億元，是“十二五”的2.3倍。水資源節(jié)約利用水平不斷提高，15項172項節(jié)水供水重大項目全部開工建設(shè)，水資源配置格局初步形成，水生態(tài)治理和保護取得新成效，水治理體系逐步完善。

為落實新時代治水新要求、落實中央和自治區(qū)關(guān)于水利改革發(fā)展工作的新部署，按照總書記對“十四五”規(guī)劃編制提出的六點要求，踐行新時代治水新理念，推動新疆水利補短板、強監(jiān)管落地，加強水利與國土空間總體規(guī)劃銜接，加快治水思路和水利發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，為新疆社會穩(wěn)定和長治久安、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供堅強的水利支撐和保障，需要加緊開展水安全保障規(guī)劃頂層設(shè)計工作，重點是新疆水資源布置格局和優(yōu)化配置研究。

1 總體思路與格局

1.1 總體思路

以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹第三次中央新疆工作座談會精神特別是習(xí)近平總書記重要講話精神，全面貫徹新時代黨的治疆方略，牢牢扭住新疆工作總目標(biāo)，積極踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，根據(jù)“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”水利改革發(fā)展總基調(diào)的要求，按照自治區(qū)黨委“1+3”工作部署，緊密結(jié)合新疆水利現(xiàn)狀和特點，著眼于人民日益增長的美好生活需要對水資源水生態(tài)水環(huán)境的需求，初步構(gòu)建水安全保障基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系、河湖生態(tài)健康安全保障體系、現(xiàn)代化的水治理能力與管理體系等，為維護社會穩(wěn)定和長治久安提供堅強的水利支撐和保障。

1.2 總體格局

結(jié)合新疆河湖水系、水資源分布特點及空間需求特征，聚焦社會穩(wěn)定和長治久安的總目標(biāo)，圍繞生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，按照空間均衡、系統(tǒng)治理的要求，貫徹“蓄水是基礎(chǔ)，調(diào)水是補充，節(jié)水是關(guān)鍵”的思路，遵循把水資源作為最大剛性約束的原則，協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會開發(fā)利用與生態(tài)保護、水資源承載能力與經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局、本流域水資源利用與外調(diào)水利用、國內(nèi)與國際水資源開發(fā)，按照優(yōu)先發(fā)展節(jié)水，加大使用再生水、合理開發(fā)當(dāng)?shù)厮?、科學(xué)適當(dāng)補充外調(diào)水的策略，在現(xiàn)有水資源配置工程基礎(chǔ)上，圍繞生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，按照空間均衡、系統(tǒng)治理的要求，構(gòu)建“節(jié)水定需、保屏穩(wěn)廊、調(diào)邊優(yōu)腹、四縱四橫”的全區(qū)水安全保障總體戰(zhàn)略格局。

——“節(jié)水定需”：水資源是新疆最大剛性約束，節(jié)水是全區(qū)水安全保障的關(guān)鍵一招，推進節(jié)水型社會建設(shè)是水安全保障的優(yōu)先方向，把節(jié)約用水始終貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展全過程和各領(lǐng)域，重點是加快大型、中型灌區(qū)續(xù)建配套和現(xiàn)代化改造工程，尤其是加快推進塔里木河流域二期綜合治理工程，提高水資源利用效率；以水定需，強化需求管理，嚴(yán)格水資源用途管制，以水而定、量水而行，合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是促進區(qū)域發(fā)展平衡，推動高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。

——“保屏穩(wěn)廊”：干旱少雨、生態(tài)環(huán)境脆弱是新疆先天短板，各族群眾主要居住在各條河流形成的平原綠洲廊道中，高山融雪是各條河流的水源區(qū)域?！氨Ｆ痢本褪且Ｗo好天山北坡山地、阿爾泰山、帕米爾—喀喇昆侖山地等高原生態(tài)屏障區(qū)，加大生態(tài)環(huán)境保護，增強水源涵養(yǎng)能力，建立“涵水產(chǎn)流、良性循環(huán)、永續(xù)利用”的源頭區(qū)生態(tài)屏障?！胺€(wěn)廊”就是要穩(wěn)定塔里木河等23條平原綠洲和河流廊道布局、結(jié)構(gòu)，明確各條廊道合理規(guī)模，人工綠洲和天然綠洲合理比例，經(jīng)濟用水和生態(tài)用水合理比例，扭轉(zhuǎn)部分區(qū)域生態(tài)惡化趨勢、著力保障平原綠洲生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定，保障可持續(xù)發(fā)展。

——“調(diào)邊優(yōu)腹”：優(yōu)化天山北坡南坡、昆侖山北麓、吐哈盆地等新疆腹地地區(qū)水安全保障格局是前提，腹地地區(qū)著力優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，壓減農(nóng)業(yè)用水；優(yōu)化供水水源，壓減地下水超采區(qū)開采量；完善防洪減災(zāi)布局，保障城鄉(xiāng)安全；優(yōu)化涉水生態(tài)空間，維持河湖功能健康?！罢{(diào)邊”就是在優(yōu)腹的基礎(chǔ)上，保護開發(fā)利用好界河，在充分利用好已有工程基礎(chǔ)上，合理建設(shè)必要的項目，保障新疆腹地經(jīng)濟社會發(fā)展，維護國家水資源安全、應(yīng)對國際形勢變化和氣候變化復(fù)雜局勢。

——“四縱四橫”：指的是根據(jù)經(jīng)濟社會及水資源分布空間特征，按照空間均衡，確有需要原則，人工形成主要水資源安全保障工程網(wǎng)絡(luò)框架，實現(xiàn)水資源與經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局協(xié)調(diào)均衡。四縱：基于新疆水資源北多南少東缺的水資源特點，從西向東依次建設(shè)的南疆輸水、艾比湖供水工程、北疆供水及其南延等骨干工程形成的四條縱向輸水廊道。四橫：基于新疆天山北坡城鎮(zhèn)發(fā)展軸、東疆城鎮(zhèn)發(fā)展軸、天山南坡城鎮(zhèn)發(fā)展軸、塔里木南緣發(fā)展軸的空間格局需求，在四條縱向輸水骨干工程基礎(chǔ)上，在4條南北縱向輸水廊道基礎(chǔ)上，布局溝通東、西水系的4條骨干連通工程，天山北坡城鎮(zhèn)發(fā)展軸通過濟烏西延、濟克、艾比湖工程東延，聯(lián)合天山北坡諸河流，形成天山北坡互聯(lián)互通的水網(wǎng)體系。東疆城鎮(zhèn)發(fā)展軸，依托北疆供水工程，建設(shè)哈密和吐魯番配水工程。天山南坡城鎮(zhèn)發(fā)展軸，適時實施南疆輸水以后，通過實施橫向配套工程，聯(lián)合當(dāng)?shù)厮矗岣弋?dāng)?shù)厮Y源承載能力。塔里木南緣發(fā)展軸，是通過建設(shè)和田河向東，沿塔里木盆地南緣連通克里雅河、喀拉米蘭河、車爾臣河等中小河流的水資源配置工程，構(gòu)建天然綠洲和人工綠洲相結(jié)合的綠色發(fā)展通道，支撐環(huán)塔里木盆地南緣經(jīng)濟帶，保障兵團發(fā)展用水。

2 總體策略

2.1 節(jié)水是關(guān)鍵

新疆水利工作認(rèn)真貫徹黨中央關(guān)于新疆大政方針，圍繞中心，服務(wù)大局，堅持節(jié)水優(yōu)先，水資源節(jié)約利用和保障水平不斷提高，一是嚴(yán)格落實最嚴(yán)格水資源管理制度，批復(fù)實施了《新疆用水總量控制方案》，啟動了水資源消耗總量和強度雙控行動，將控制指標(biāo)分解到縣(團)，健全了最嚴(yán)格水資源管理制度考核體系，2019年全區(qū)用水總量比2015年減少22億m3。二是大力推進農(nóng)業(yè)節(jié)水，推進大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，開展田間高效節(jié)水灌溉建設(shè)，全區(qū)發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積5654萬畝(其中，地方3778萬畝，兵團1876萬畝)，占總灌溉面積的60.8%，高于全國28個百分點。灌溉水利用系數(shù)由2012年的0.50提高到0.566，畝均用水量由627m3降低到558m3。

但還存在布局與水資源承載力不匹配，水資源均衡和結(jié)構(gòu)性問題依然是最突出矛盾。一是水資源過度開發(fā)。2019年用水總量554.43億m3，超過新疆2030年用水總量控制紅線指標(biāo)27.69億m3，水資源開發(fā)利用總體上處于過度開發(fā)利用狀態(tài)，特別是東疆吐哈盆地、南疆焉耆盆地、北疆天山北坡等區(qū)域生態(tài)環(huán)境用水被大量擠占，此外，天山北坡、吐哈盆地、塔額盆地、焉耆盆地等地區(qū)地下水超采現(xiàn)象也較嚴(yán)重。二是用水效率與效益低。2019年新疆農(nóng)業(yè)用水占用水量比重約89%，明顯高于同為干旱區(qū)的以色列的58%，新疆人均用水量2400m3，是全國平均值432m3的5.6倍；單方水產(chǎn)出的GDP僅為22.2元，僅為全國平均值的15%；南疆四地州用水更為粗放，和田地區(qū)單方水產(chǎn)出的GDP僅為6.4元。三是現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)亟待加強，目前灌區(qū)高效節(jié)水推進不盡人意，灌區(qū)渠系與田間高效節(jié)水配套建設(shè)不同步，現(xiàn)代化管理手段嚴(yán)重缺失，亟待加強灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)步伐。

節(jié)水是關(guān)鍵，節(jié)水工作刻不容緩。為解決新疆用水總量大、農(nóng)業(yè)用水占比高、用水效率和效益低等節(jié)水方面突出問題，需要下大力氣開展重大節(jié)水行動、實施重大節(jié)水工程。一是按照“把水資源作為最大的剛性約束”要求，在新疆率先落實國家節(jié)水行動方案，開展全社會節(jié)水行動，打好節(jié)水組合拳，把《新疆用水總量控制方案》落到實處，形成珍惜水、節(jié)約水和愛護水的良好風(fēng)尚。優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)。二是以減少水資源蒸發(fā)、降低無效損耗為重點，優(yōu)化區(qū)域水資源蓄、調(diào)、輸、配工程體系，加快實施新建瑪爾坎恰提、龐納子、博州溫泉等山區(qū)水庫替代平原水庫的相關(guān)重大工程。三是以提高用水效率和效益為核心，科學(xué)實施重大農(nóng)業(yè)節(jié)水工程，加快北疆、東疆、南疆40余處大型灌區(qū)、120余處中型灌區(qū)現(xiàn)代化灌區(qū)改造，尤其是加快推進塔里木河流域二期綜合治理工程，推進克孜加爾、福海頂山等灌區(qū)提質(zhì)增效工程建設(shè)。根據(jù)測算，全區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水預(yù)計可達40億m3。

屆時，水資源節(jié)約集約高效利用，節(jié)水型社會建設(shè)全面建成，全區(qū)用水總量穩(wěn)步實現(xiàn)控制在526.74億m3以內(nèi)，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、萬元工業(yè)增加值用水量處于西北地區(qū)先進水平，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.60以上，灌溉定額控制在500m3/畝之內(nèi)?？臻g均衡、協(xié)同調(diào)配的水資源配置體系全面建成，區(qū)域性水資源短缺和水資源超載狀況全面緩解。

2.2 蓄水是基礎(chǔ)

近年來國家加大了對新疆水利的投入力度，一批重大水庫工程相繼開工建設(shè)，“十三五”期間，建成卡拉貝利、薩爾托海、樓莊子等19座大中型水庫，在建玉龍喀什、托帕等16座大中型水庫，截止2019年全疆和兵團已建在建水庫工程724座，其中大型水庫46座，中型水庫176座，小型水庫502座，總庫容290億m3，新疆各類水庫在滿足灌溉的同時，還發(fā)揮了綜合效益，極大的緩解了由于水資源時空分布不均、工程性缺水的問題，夯實了經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)。

水庫工程是蓄水基礎(chǔ)，但全區(qū)水庫總有效庫容僅占河流徑流量的的14%，遠(yuǎn)低于全國的平均水平22%，水庫調(diào)蓄能力不足導(dǎo)致全區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉供需矛盾突出，城鄉(xiāng)供水和工業(yè)供水保障程度不足，供水安全保障程度有待提高。

按照“確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)”的原則，繼續(xù)推進水庫工程建設(shè)。規(guī)劃建設(shè)大型水庫10座，總庫容71億m3，其中續(xù)建阿爾塔什水利樞紐等5座水庫；擬建4座水庫，分別是在喀什噶爾河流域克孜河中游河段建設(shè)瑪爾坎恰提水利樞紐工程，水庫總庫容6.18億m3，在和田河流域喀拉喀什河上建設(shè)龐納子水利樞紐工程，總庫容5億m3，在木扎提河上游段建設(shè)龍頭控制性枯木拔里水庫，總庫容4.0億m3，在博爾塔拉河儲備建設(shè)博州溫泉水庫，總庫容2.0億m3。規(guī)劃建設(shè)中型水庫35座，總庫容12億m3，其中續(xù)建伊寧縣吉爾格朗河石門、新源縣包刪可勒等11座水庫，擬建策勒縣策勒河(昆侖)水利樞紐、察布查爾縣洪海溝等19座水庫，儲備烏蘇市莫托河等5座水庫。

通過建設(shè)大中型蓄水工程，預(yù)計可新增庫容83億m3，將有效增強水資源調(diào)控能力，提高供水保證率和下游河道的防洪能力，為新疆實現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安、推動經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力的水資源支撐和保障。

2.3 調(diào)水是補充

“十三五”期間，重大引調(diào)水工程建設(shè)順利，調(diào)水工程盤活了烏魯木齊市、克拉瑪依市、昌吉州等地經(jīng)濟社會發(fā)展格局，調(diào)水工程對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會建設(shè)發(fā)揮了關(guān)鍵性作用；艾比湖工程等一批跨流域調(diào)水水資源配置工程開工建成，北疆由兩河流域向天山北坡經(jīng)濟帶供水的水資源配置格局不斷優(yōu)化。

“三山夾兩盆”的地理條件決定了新疆水資源區(qū)域差異很大，西多東少，北多南少，山區(qū)多平原少，水資源分布與經(jīng)濟發(fā)展布局極不匹配。天山北坡經(jīng)濟帶GDP占全區(qū)56%，是新疆經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū)，新疆的經(jīng)濟發(fā)展中心，但水資源量僅為全區(qū)的12%，現(xiàn)狀水資源利用率高達80%，地下水超采和擠占生態(tài)用水的問題比較嚴(yán)重，當(dāng)?shù)厮Y源量無法滿足社會經(jīng)濟發(fā)展要求；伊犁河谷區(qū)是新疆重要的生態(tài)保護與旅游區(qū)，新疆向西開放的橋頭堡，經(jīng)濟發(fā)展主要以特色旅游業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)、邊境商貿(mào)及服務(wù)業(yè)為主，伊犁河水資源豐富，水資源量占全區(qū)水資源總量的20%，目前開發(fā)程度僅約21%，具備向外區(qū)域輸水條件；額河河谷區(qū)是國家西北生態(tài)安全屏障，重要的水源涵養(yǎng)和旅游集散地，產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要以旅游業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)為主，適度發(fā)展金屬礦產(chǎn)資源開采，額河是新疆的第二大河，目前水資源開發(fā)利用程度為18.6%，具有向外區(qū)域輸水潛力；吐哈盆地區(qū)域煤炭、石油等礦產(chǎn)資源較為豐富，該區(qū)域是全區(qū)能源富集發(fā)展區(qū)，開發(fā)潛力較大，但卻是新疆水資源最緊缺的地區(qū)，多年平均水資源總量25.1億m3，占新疆水資源總量的3%，現(xiàn)狀水資源開發(fā)程度高達93%，區(qū)域水資源難以支撐經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展；天山南坡產(chǎn)業(yè)帶油氣資源與煤炭資源豐富，是國家西氣東輸?shù)闹鳉庠吹?，是新疆重要的石油化工基地和煤炭基地，是新疆重要的石油天然氣化工產(chǎn)業(yè)帶，是國家級農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，而降水量僅為171mm，水資源總量135.5億m3，現(xiàn)狀水資源開發(fā)利用強度達到76%，區(qū)域資源性缺水嚴(yán)重；塔里木盆地南緣生態(tài)經(jīng)濟帶是新疆和全國脫貧攻堅和維穩(wěn)的主戰(zhàn)場，兵團發(fā)展戰(zhàn)略實施地，將構(gòu)建以喀什經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為中心的“大喀什”經(jīng)濟圈，現(xiàn)狀該區(qū)域水資源開發(fā)利用程度高達76%，當(dāng)?shù)厮Y源量無法滿足未來兵團發(fā)展等戰(zhàn)略部署需求。

新疆水利遵循把水資源作為最大剛性約束的原則，協(xié)調(diào)生態(tài)保護與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系，在現(xiàn)有水資源配置工程基礎(chǔ)上，加快完善新疆水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系，形成 “三區(qū)三廊，四縱四橫、南北調(diào)配、東西互濟”的全區(qū)調(diào)水總體格局?！笆奈濉逼陂g規(guī)劃引調(diào)水工程共9項。

3 “十四五”水安全保障規(guī)劃主要內(nèi)容

新疆水利緊密結(jié)合習(xí)近平總書記指示，“新疆要抓住水這個牛鼻子，要統(tǒng)籌好節(jié)水、蓄水、調(diào)水文章，蓄水是基礎(chǔ)，調(diào)水是補充，節(jié)水是關(guān)鍵；要發(fā)展節(jié)水型產(chǎn)業(yè)，培育節(jié)水型經(jīng)濟，建設(shè)節(jié)水型社會”，進行節(jié)水、蓄水、調(diào)水的全方位、系統(tǒng)性謀劃，“十四五”期間規(guī)劃重點水利項目共29項，包括續(xù)建10個，新建9個，近期批復(fù)后即可實施，其余9個還需要進一步加強前期論證工作后，方可具備開工條件，列入儲備類的項目1個。面上項目2721個，包括中型水庫35座，小型水庫56座，其他小型水源工程11座，區(qū)域內(nèi)引調(diào)水15個，農(nóng)村飲水安全鞏固提升90個，內(nèi)陸河治理15個，中小河流治理348個，山洪溝治理94個，大中型病險水庫7座，大中型病險水閘257座，水土保持115個，水系連通70余項等。

在強監(jiān)管重大行動方面：規(guī)劃制定水資源管理《新疆節(jié)水行動實施方案》、《新疆維吾爾自治區(qū)水費計收使用管理辦法》2項辦法，改革創(chuàng)新水生態(tài)空間管控制度、水生態(tài)補償機制、水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、水利投融資制度和兵團和地方水安全協(xié)作機制等制度，實施水安全風(fēng)險防控能力提升、水資源監(jiān)測基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、智慧水利建設(shè)等工程。

4 結(jié)語

通過實施一系列水安全保障措施，全區(qū)水資源配置骨干格局基本形成，區(qū)域供水保障程度進一步增強。維護國家水資源安全、應(yīng)對國際形勢變化和氣候變化的戰(zhàn)略性工程初步建立。全區(qū)用水總量控制在536.2億m3以內(nèi)，全區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉有效利用系數(shù)提高到0.58，水資源利用效率效益明顯提高；防洪減災(zāi)體系逐步完善；農(nóng)村飲水安全進一步提升；水利信息化與行業(yè)能力建設(shè)取得重要進展?？捎行ПＵ先珔^(qū)各族人民生活、生產(chǎn)用水安全，生態(tài)用水趨于合理，為實現(xiàn)2035年現(xiàn)代化強國奠定堅強水利保障。