□文/朱晨璐

（西北政法大學(xué) 陜西·咸陽）

［提要］ 領(lǐng)導(dǎo)干部是國家這個抽象概念的實(shí)際代表者，兼具執(zhí)法者和守法者的雙重身份，因此他們在國家治理中發(fā)揮著中介一樣的責(zé)任。對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，核查評價領(lǐng)導(dǎo)人是否做好自己的本職工作，客觀的給出評價結(jié)果，有利于國家治理現(xiàn)代化的實(shí)施。本文從經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與國家治理現(xiàn)代化相關(guān)關(guān)系出發(fā)，探討經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在國家治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)過程中的獨(dú)特作用，并提出經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的路徑、機(jī)制和對策。

一、引言

國家審計的監(jiān)督職能在國家治理層面有著舉足輕重的地位，如何利用好審計成果服務(wù)于國家治理，進(jìn)而促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化是一個有價值的問題。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，物質(zhì)生活與社會民生方面都有了極大的提高，在不同利益物質(zhì)需求方面，也產(chǎn)生了各種各樣的受托責(zé)任關(guān)系。2018 年5 月23 日，習(xí)近平在中央軍委審計委員會第一次會議上強(qiáng)調(diào)，改革審計管理體制，組建中央審計委員會，是加強(qiáng)黨對審計工作領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措。審計工作越來越被重視，是國家領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)的第一道關(guān)卡，審計的經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性直接關(guān)系著能否合理明晰地評價經(jīng)濟(jì)活動結(jié)果，對國有資產(chǎn)的有效利用、社會資源的合理分配等方面都有著重要的影響。2019 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》，這說明經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計應(yīng)當(dāng)是與時俱進(jìn)的，伴隨社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與治理狀況更新的，也只有這樣，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計才能在國家治理中發(fā)揮其獨(dú)特的作用。

審計作為治理手段的重要性日益凸顯，其中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計有其獨(dú)特的一面。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計充當(dāng)著國家治理的“免疫器官”，通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計可以規(guī)范權(quán)力監(jiān)督、強(qiáng)化責(zé)任意識、評價治理能力，輔助治理現(xiàn)代化。國家的治理實(shí)際上是人民的治理，國家是一個抽象的概念，本質(zhì)是人民。國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，正是需要人為去干預(yù)的，不是社會發(fā)展到一定階段自然產(chǎn)物。我國的治理體系在不斷發(fā)展完善的同時，仍然暴露出些許問題，如滯后性、偏向性等。新時代的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計包括了對人與對事以及對治理結(jié)果的客觀評價，是評價治理的有效方式之一，只有通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，才能得知領(lǐng)導(dǎo)干部代表人民行使國家權(quán)利貫徹執(zhí)行國家政策方針的效率如何，才能得知其為人民與社會服務(wù)的廉政廉潔作風(fēng)是否切實(shí)的履行等。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計目前也存在諸多問題，如經(jīng)責(zé)審計存在滯后性、責(zé)任難以界定等，因此本文關(guān)注這些問題，并從經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)系視角研究其解決的對策，從而利用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。

二、文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)外對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與國家治理現(xiàn)代化的研究文獻(xiàn)頗多，注重方面也各不相同，先從以下三個方面梳理：

（一）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計研究。對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的研究，主要涉及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的基本理論問題、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的評價指標(biāo)體系、某行業(yè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的風(fēng)險等。

1、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計基本理論問題研究。陳波（2005）提出經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計具有特殊性的，包括目的、范圍、內(nèi)容、組織方式和路徑。鄭石橋、孫碩（2019）在通過研究得出組織部門在審計客體選擇、內(nèi)容確定、范圍確定、責(zé)任界定及責(zé)任評價這5 個環(huán)節(jié)參與程度的提高，能提高其對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計成果的認(rèn)同程度，組織部門對審計成果認(rèn)同程度的提高能夠提高其對審計成果的運(yùn)用程度。

2、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價體系研究。秦嘉嶺在對基于財務(wù)視角的供電公司經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價體系分析中提出經(jīng)濟(jì)業(yè)績評價體系、經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)行評價體系、內(nèi)部控制評價體系與財務(wù)情況評價體系。李宏偉（2020）在事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價指標(biāo)體系研究中提出將內(nèi)部控制指標(biāo)、執(zhí)行情況、遵紀(jì)守法廉潔自律情況、社會責(zé)任履行情況、真實(shí)性情況、預(yù)算執(zhí)行評價指標(biāo)、事業(yè)增長情況評價指標(biāo)、事業(yè)積累情況評價指標(biāo)、經(jīng)費(fèi)管理評價指標(biāo)、國有資產(chǎn)保值增值率、社會貢獻(xiàn)指標(biāo)作為事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價指標(biāo)的構(gòu)建體系。羅定提、潘澤禹、劉正軍（2020）在基于模糊綜合評價法的經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定研究中，對各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任類型設(shè)立指標(biāo)項(xiàng)，對經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定進(jìn)行量化處理，認(rèn)為基于模糊綜合評價法可以更客觀地評價領(lǐng)導(dǎo)干部的任期情況。在明確責(zé)任方面相關(guān)文獻(xiàn)也較少，也許是因?yàn)榫唧w的行業(yè)不同，領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任權(quán)力不同，無法界定一個統(tǒng)一的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)。

3、具體某行業(yè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計研究。蔡春、畢銘悅（2014）在關(guān)于自然資源離任審計中基于動因分析與理論基礎(chǔ)，在特定的自然資源方面提出相關(guān)理論問題并提出建立相關(guān)的配套制度。雷芙蓉（2020）在對縣級農(nóng)信社高管經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計問題的研究中將經(jīng)濟(jì)責(zé)任分為任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與離任審計，并同時明確縣級聯(lián)社高管所應(yīng)負(fù)擔(dān)的具體責(zé)任。

4、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中的風(fēng)險研究。航天科工（2020）在基于受托責(zé)任觀與風(fēng)險導(dǎo)向理念的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計研究中提出基于風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬂砟畹慕?jīng)濟(jì)責(zé)任審計范式路線：識別與評價企業(yè)風(fēng)險——選擇相關(guān)控制活動進(jìn)行測試——合理分配審計資源進(jìn)行實(shí)質(zhì)性測試——確認(rèn)資產(chǎn)、負(fù)債、權(quán)益和損益的真實(shí)性、合法性和效益性——審核與評價企業(yè)戰(zhàn)略制定與具體執(zhí)行——監(jiān)督與評價受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行。王光?。?018）在淺析經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中的風(fēng)險與防范中認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計風(fēng)險成因在于前期準(zhǔn)備不足等，并提出增強(qiáng)所需信息的準(zhǔn)確性與全面性等防范措施。汪立元、顧曉敏、陳希暉（2011）認(rèn)為風(fēng)險環(huán)境復(fù)雜，范圍廣泛且具有主管客觀上不同的因素，并且風(fēng)險具有隱蔽性。秦小麗、常麗娟（2005）認(rèn)為風(fēng)險成因上具有獨(dú)特性，風(fēng)險控制上具有艱巨性。有制度、人員、對手及手段三種影響因素。

（二）國家治理現(xiàn)代化研究。李嘉明、楊流（2018）研究國家審計與國家監(jiān)察的關(guān)系，認(rèn)為國家審計與國家監(jiān)察是相輔相成互相支撐的，兩者從戰(zhàn)略、管理和結(jié)果三個層面實(shí)現(xiàn)耦合是其服務(wù)腐敗治理的有效路徑的結(jié)論。許光建、徐利、盧倩倩在推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化（2020）中提到在新時代，要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就必須繼續(xù)發(fā)揮國家規(guī)劃對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)作用，并且進(jìn)一步協(xié)調(diào)國家規(guī)劃與財政政策、貨幣政策等宏觀調(diào)控政策，共同推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)治理能力的提高，完善預(yù)算，建立現(xiàn)代化中央銀行等措施。無論多么優(yōu)越的制度和多么完善的制度，如果不能得到執(zhí)行，無異于是紙上談兵。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，必須要提高制度的執(zhí)行力，要將問責(zé)機(jī)制、考核機(jī)制落到實(shí)處，真正提升制度執(zhí)行的效果。

（三）國家治理現(xiàn)代化與經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系研究。王勤學(xué)、吳瑞勤（2010）在《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在政府問責(zé)制建設(shè)中的作用》一文中對強(qiáng)化各級領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識、促進(jìn)明確責(zé)任，完善政府責(zé)任機(jī)制、促進(jìn)對責(zé)任監(jiān)督的制度化、常態(tài)化與促進(jìn)對責(zé)任人的責(zé)任追究進(jìn)行了具體闡述。郎付山（2015）提倡頂層設(shè)計經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作，推動國家治理體系現(xiàn)代化。岳軍、趙曉彧（2019）認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的運(yùn)行效果與政府治理效率之間的關(guān)系與接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的人數(shù)與地方政府治理效率的關(guān)系與預(yù)期相反，被審計人數(shù)的增加使政府治理效率下降。馮均科（2020）認(rèn)為國家審計隨著公共管理水平的提高，不再將財政收支審計作為重點(diǎn)，審計向政府績效方面拓展，增加了公共政策評價、經(jīng)濟(jì)責(zé)任檢查和國家經(jīng)濟(jì)安全監(jiān)測等內(nèi)容，融入了問責(zé)、咨詢等功能，審計作為治理者的手段的重要性日益凸顯。

綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)較多關(guān)注經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和國家治理現(xiàn)代化的分別研究，較少涉及從經(jīng)濟(jì)責(zé)任的視角研究國家治理現(xiàn)代化與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的關(guān)系或?qū)⒍呗?lián)系起來，因此本文基于先前學(xué)者對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與國家治理現(xiàn)代化的研究基礎(chǔ)，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與國家治理現(xiàn)代化關(guān)聯(lián)起來，研究利用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計提升國家治理現(xiàn)代化的路徑和機(jī)制。

三、國家經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計缺位對國家治理現(xiàn)代化水平的影響

（一）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的“作業(yè)式”使得國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程緩慢。在2016 年，《國家稅務(wù)局系統(tǒng)主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》中寫道“貫徹落實(shí)審計全覆蓋的新政策，《規(guī)定》明確領(lǐng)導(dǎo)干部每個任期內(nèi)至少對其開展一次經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計……”；陜西省審計廳發(fā)布《陜西省“十三五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》，其中明確領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計要在突出重點(diǎn)的同時，堅持任期內(nèi)至少審計一次。若是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人任期在一年或是兩年，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與離任審計在目的與工作上高度重合；若領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人任期在兩年以上，離任審計在很多方面又重復(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的工作。基于此情況，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計要根據(jù)國家的職能運(yùn)行情況，確定“一把手”是誰，干了什么事情，從而避免盲目計劃并實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計當(dāng)作是一項(xiàng)作業(yè)，草草結(jié)束作為本年審計成績之一。

“作業(yè)式”的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是指國家審計將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計當(dāng)作是一種固定在某時期內(nèi)開展的審計工作，像完成作業(yè)一樣在領(lǐng)導(dǎo)干部離任、升職時亦或是固定幾年便開展的審計工作。重在完成審計任務(wù)，增加完成的審計項(xiàng)目數(shù)量，而非注重領(lǐng)導(dǎo)干部的效益評價，審計重點(diǎn)有的在抓違法違紀(jì)等重大問題，忽視領(lǐng)導(dǎo)干部行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力對社會做出的貢獻(xiàn)。

由此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在3 年或是更長的時間才開展一次，此期間內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部的貢獻(xiàn)與決策問題等得不到公開評價，導(dǎo)致問題不能及時整改，效益也不能及時的作為成功案例給同職能部門參考。即使本部門在某方面產(chǎn)生了創(chuàng)新式的治理效益，也不能通過審計放大到社會甚至是國家層面，國家更進(jìn)一步有效的治理可能因此進(jìn)程減緩。同時，“作業(yè)式”審計的枯燥乏味也往往使得審計部門的審計人員會產(chǎn)生消極情緒，不利于審計工作的高質(zhì)量進(jìn)行。

（二）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的“滯后性”使國家治理缺乏“預(yù)防性”。領(lǐng)導(dǎo)干部在職位發(fā)生變動時，審計機(jī)關(guān)或是上級部門一般會安排對該領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。但在實(shí)際工作中，職位的調(diào)動是上級合理決策的結(jié)果，隨調(diào)隨動，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計往往在領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人已經(jīng)在新崗位任職一段時間才展開，難免的出現(xiàn)了“滯后性”。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計此時的作用應(yīng)當(dāng)注重評價該責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)人是否具備升職的資格，在評價前已經(jīng)任用難免有些失妥。對于緊急的職位變動，視情況而定，才能在審前完成職位調(diào)動。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在這種情況下的滯后性是人為主觀上影響的，“先任后審”的情況使部分審計流于形式，失去了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計或是離任審計本身的意義，沒有真正意識到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、依法治國的重要舉措。

2020 年我國首先爆發(fā)了的新冠肺炎疫情，暴露出了國家對于突如其來重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理的宏觀設(shè)計不夠健全，政府、企業(yè)和社會組織的相互協(xié)調(diào)與信息溝通不夠完善，輿情控制與引導(dǎo)方面還有較大提升空間，在市場調(diào)配及后續(xù)的復(fù)工階段還有問題逐步優(yōu)化。盡管我國政府在事件爆發(fā)之后及時采取了一系列救急措施，通過全國上下一心的努力將疫情控制，不可避免地證明國家在治理體系方面缺乏一些預(yù)防性的治理體系。在我國長期的反腐斗爭中，逐漸查處了許多不合格的官員，都是有一定權(quán)位的，為何貪官總是在貪多年后才被發(fā)現(xiàn)，這與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的滯后性不無關(guān)系。

治理體系缺乏預(yù)防性將會導(dǎo)致治理是“亡羊補(bǔ)牢”式的治理，與國家治理現(xiàn)代化要實(shí)現(xiàn)的“未雨綢繆”式治理不符，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的滯后性正是導(dǎo)致國家治理缺乏預(yù)防性的原因之一。這些國家治理中存在的問題，影響了國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，最為重要的原因是在領(lǐng)導(dǎo)在任期間缺乏對其責(zé)任及其責(zé)任履行過程和效率的審計監(jiān)督和檢查。

（三）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計模糊評價使國家治理效果評價標(biāo)準(zhǔn)缺位。黨委和政府的分工不清，雖然黨政分開是我國政治體制改革的一個主要內(nèi)容，但“天高皇帝遠(yuǎn)”的現(xiàn)象仍然存在。在這種多人領(lǐng)導(dǎo)、多人決策的情況下，界定某個責(zé)任人的個人責(zé)任就存在困難。責(zé)任的劃分與界定就顯得五花八門，有失公平。這種情況將會導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部之間互相推諉，阻礙審計工作，這是責(zé)任的交叉。在執(zhí)行國家政策方針落實(shí)、遵守法律法規(guī)情況等責(zé)任方面，較為籠統(tǒng)模糊，無法細(xì)化，這是責(zé)任的模糊。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任在計劃展開時，宏觀層面上并沒有對審計的目的與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等做出規(guī)定，往往是審計任務(wù)著手實(shí)施時，由審計組到被審計單位，利用一段時間摸清被審計單位的運(yùn)營狀況之后，才“遇水架橋”式的開展審計工作，使得在事前并沒有制定一個根據(jù)本項(xiàng)目適合的評價標(biāo)準(zhǔn)，往往注重于政府資金的來去，而忽視其余事項(xiàng)。評價標(biāo)準(zhǔn)的繁簡不一是普遍的現(xiàn)象，由于各行各業(yè)經(jīng)濟(jì)活動不同，在某些時候這種差異化往往是適當(dāng)?shù)模荒軐ふ倚袠I(yè)之間的共性，不能強(qiáng)制規(guī)定統(tǒng)一的全部評價標(biāo)準(zhǔn)。

基于此，國家治理最終體現(xiàn)的結(jié)果可能難與通過本身的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計來進(jìn)行評價。職能部門產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)行為結(jié)果是整個職能部門共同作用產(chǎn)生的，該領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人在這種效果中充當(dāng)了什么樣的角色，作出了哪些貢獻(xiàn)有時候就會失去評價標(biāo)準(zhǔn)。

（四）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的“偏人”模式使國家治理出現(xiàn)失衡。國家治理的現(xiàn)代化，是人為的文明新產(chǎn)物，并非社會發(fā)展到一定階段自然出現(xiàn)的。人類文明的出現(xiàn)，伴隨生產(chǎn)力、科技等發(fā)展的同時，便產(chǎn)生了“領(lǐng)導(dǎo)者”。領(lǐng)導(dǎo)者在一個團(tuán)體中的作用是極大的，嚴(yán)重的決定著團(tuán)體的發(fā)展方向。隨著人類文明的發(fā)展，按照馬克思主義的話來說，國家在將來會慢慢的消亡，就是統(tǒng)治越來越少，治理越來越多。國家若想要長治久安，必須結(jié)合本國特色建立一套現(xiàn)代國家治理體系，必須推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的美好目標(biāo)之前，人為的干預(yù)是極其重要的。領(lǐng)導(dǎo)干部及其下屬整個單位的員工，聯(lián)合起來“分解”著國家權(quán)力，將國家分散權(quán)力成一個個地方個體權(quán)力，再通過領(lǐng)導(dǎo)干部自身的責(zé)任將這一個個分散的個體鏈接起來，就構(gòu)成了從中央到地方，從地方到中央的管理模式，每個獨(dú)立的負(fù)責(zé)人，在治理的環(huán)節(jié)中擁有舉足輕重的地位。

“人為”才是國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的主要因素。近些年反腐倡廉的大力推行，領(lǐng)導(dǎo)干部在廉政方面已經(jīng)大有改善，將更多的注意力放在對自己的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計上，國家也會越來越注重經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的成果運(yùn)用。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的對“人”，使得國家治理偏向于對“人”，而有時候忽視治理產(chǎn)生的結(jié)果。也就是當(dāng)今經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計更加偏向于評價領(lǐng)導(dǎo)干部有沒有違法違規(guī)的行為，對其治理結(jié)果關(guān)注不足。也就是道德與才華之間的沖突。有些經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計重點(diǎn)放在了領(lǐng)導(dǎo)干部在黨風(fēng)黨紀(jì)建設(shè)，守法廉潔，領(lǐng)導(dǎo)干部是否有違反八項(xiàng)規(guī)定等方面進(jìn)行審計，導(dǎo)致人與事的平衡失衡，并不能充分客觀地評價經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

四、經(jīng)濟(jì)責(zé)任視角下提升國家治理現(xiàn)代化水平的機(jī)制與路徑

（一）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的作用機(jī)制

1、人權(quán)事權(quán)的平衡確保國家治理現(xiàn)代化的方向。國家審計中的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的對象主要是職能部門的第一責(zé)任人，審計對象具有一定的權(quán)力，對本地區(qū)有著廣泛的影響。領(lǐng)導(dǎo)干部是否按照上級授予的權(quán)力行使職權(quán)，履行著其受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，決定著該地區(qū)的公共資源的合理分配與民生問題的保障。與傳統(tǒng)財務(wù)收支審計針對會計賬簿等會計資料不同的是，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計重心放在“人權(quán)”與“事權(quán)”的天平上。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的本質(zhì)仍然是審計的監(jiān)督，通過監(jiān)督制約，能夠讓領(lǐng)導(dǎo)干部樹立權(quán)力受監(jiān)督的意識，意識到權(quán)力的運(yùn)行始終公開透明難以遮掩的，樹立權(quán)力意識，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，時刻警惕權(quán)力的利弊。實(shí)行期間和期后的審計，在很大程度上防止領(lǐng)導(dǎo)干部濫用領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，超出權(quán)力范圍行駛權(quán)力。領(lǐng)導(dǎo)干部在監(jiān)督下可以按照國家層面的治理方向行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。權(quán)力是人類社會文明的特色之一，有了規(guī)范化的權(quán)力，就能確保國家治理現(xiàn)代化的道路方向是正確的、有效的，是在現(xiàn)代化治理進(jìn)程的穩(wěn)步前進(jìn)。

2、通合法性和效益性提升治理能力。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的獨(dú)特之處就在于可以正式的評價領(lǐng)導(dǎo)干部的治理能力。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計單純的評價領(lǐng)導(dǎo)干部有無違法違規(guī)的現(xiàn)象，由于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需求，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計慢慢也向績效審計靠攏，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的結(jié)果評價著該領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有符合本職位的管理治理能力，在將來是否有能力執(zhí)行好國家的政策。有了這種評價機(jī)制，也使得領(lǐng)導(dǎo)干部在日常的履行責(zé)任當(dāng)中時刻保持著進(jìn)取意識，不安于現(xiàn)狀，致力于本部門的治理效果與個人治理能力的提升。治理能力是基礎(chǔ)，產(chǎn)生的是治理效果，匯總成了國家治理體系，共同輔助促進(jìn)著國家治理現(xiàn)代化。與規(guī)范權(quán)力運(yùn)行相比，國家治理現(xiàn)代化的道路朝著正確的方向加速前進(jìn)。

3、聯(lián)動協(xié)同，構(gòu)建“免疫器官”。劉家義提出審計是國家運(yùn)行“免疫系統(tǒng)”的概念已有12 年之久。那么經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計作為國家審計的一種類型，可以說是充當(dāng)著國家治理的“免疫器官”。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任計工作中，如果審計機(jī)關(guān)能與公安、紀(jì)檢、檢查等部門聯(lián)合起來，在正常的審計之外獲得一些臨時的“權(quán)力”，可以達(dá)到事半功倍的效果；審計機(jī)關(guān)獨(dú)自開展審計工作，可能會因?yàn)闊o權(quán)檢查或是干預(yù)一些事項(xiàng)，導(dǎo)致審計往往會在被審單位的會計賬簿上停滯不前甚至是“無功而返”，審計沒有效率，浪費(fèi)了審計資源，最終損害的是國家利益。也就是說，國家審計在宏觀領(lǐng)導(dǎo)層面想要發(fā)揮保障經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的“免疫”功能，則需要多部門積極協(xié)調(diào)配合，非審計部門一家之重。此時，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的作用具體細(xì)化到如同免疫器官一般，與其他免疫器官共同構(gòu)成了國家治理的“免疫系統(tǒng)”。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的實(shí)施，結(jié)合審計、監(jiān)察和人事等部門，把本身分散的治理元素組合，在治理方面從小到大，化為一個有機(jī)的整體。國家治理的現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)，不是一個部門一個領(lǐng)導(dǎo)人就能完成的，是需要在國家職能部門發(fā)揮效益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)國家職能部門緊密聯(lián)系起來，相互配合，就能在溝通國家信息、分配國家資源與進(jìn)行國家治理等方面達(dá)成一種穩(wěn)定的治理關(guān)系。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計將微觀的職能部門治理效果與宏觀的國家治理連接起來，充當(dāng)著一種“免疫器官”一般的免疫中介。

（二）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的路徑

1、完善責(zé)任界定，納入個性責(zé)任，優(yōu)化責(zé)任評價。將個性責(zé)任納入評價標(biāo)準(zhǔn)，即評價領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人有沒有“功績”。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的責(zé)任界定分為直接責(zé)任、間接責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。這種界定方式產(chǎn)生的審計結(jié)果已經(jīng)不足以評價領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人在治理方面所作出的貢獻(xiàn)，只是單純的評價領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人有沒有違法違規(guī)現(xiàn)象，即有沒有“過失”。根據(jù)本部門的工作成果與活動狀態(tài)，推斷出應(yīng)當(dāng)達(dá)成的目標(biāo)而實(shí)際未達(dá)成目標(biāo)的責(zé)任。該責(zé)任與共性責(zé)任中直接責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任不同，是在利用法律基礎(chǔ)評價的前提下，對特定的對象進(jìn)行的責(zé)任界定，更加細(xì)化的偏向?qū)嵺`性也更加具有針對性。行業(yè)與部門之間的職能作用不同，工作的難易程度也就有所不同。比如，財政的主要責(zé)任是管錢，衛(wèi)生部門的主要責(zé)任是公共衛(wèi)生醫(yī)療方面，據(jù)此產(chǎn)生著不同的評價標(biāo)準(zhǔn)是合情合理的，也就是要根據(jù)審計對象所在的行業(yè)單位，確定其個性責(zé)任。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在計劃階段就要考慮特殊的行業(yè)性質(zhì)，針對該行業(yè)制定適宜的評價標(biāo)準(zhǔn)。要想實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人的決策與執(zhí)行是占舉足輕重地位的，有了這種評價方式，將個性責(zé)任納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的責(zé)任界定，有利于查明領(lǐng)導(dǎo)干部在本職位上所作出的貢獻(xiàn)成果，對國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程起到了多少作用，貢獻(xiàn)了多少力量。自此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在原有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與直接責(zé)任等的基礎(chǔ)上，要增添個性責(zé)任作為責(zé)任界定的新要素用于責(zé)任評價。

2、統(tǒng)籌經(jīng)責(zé)審計，實(shí)現(xiàn)一審多效，增加“預(yù)防性”機(jī)制。要想實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的效益最大化與國家治理的現(xiàn)代化，要對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。首先，可以擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計內(nèi)容的范圍，結(jié)合財政審計、績效審計和政策執(zhí)行效果審計等制定相應(yīng)的綜合審計方法，客觀綜合地評價政府官員經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，有效地節(jié)約審計資源的同時，也可以將領(lǐng)導(dǎo)官員的責(zé)任評價擴(kuò)大到多方面，而不局限于違法違規(guī)等內(nèi)容，降低其局限性的影響。其次，可以加強(qiáng)與被審單位相關(guān)關(guān)聯(lián)方與社會組織的溝通合作，在現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中，通常只獲得的是本單位的內(nèi)部信息，很少利用外部信息。比如，在政府采購中，可以通過供應(yīng)方提供的信息，判斷該項(xiàng)目工程是否在單位內(nèi)部存在弄虛作假現(xiàn)象，也要在獲得信息的同時注意防范可能有串通舞弊的風(fēng)險。社會組織利用通過收集披露的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計信息可以向政府施加壓力，有助于政府部門對審計作出的審計建議及時的落實(shí)整改，完善治理體系。而且社會組織可以向最高審計機(jī)關(guān)反映民眾的相關(guān)意見，以補(bǔ)充和加強(qiáng)審計機(jī)關(guān)的工作，增強(qiáng)政府治理效果。最后，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計根據(jù)具體情況嘗試放在期中，比如在一年或是兩年內(nèi)就突擊進(jìn)行一次經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，避免滯后性，起到預(yù)防性的作用。自此結(jié)合信息公開制度，將政府內(nèi)部工作可以與廣大民眾聯(lián)系起來，民眾間接的在低程度上參與國家治理，可以為實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化的“全民治國”打下基礎(chǔ)。

3、優(yōu)化問責(zé)機(jī)制，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向績效評價，促進(jìn)“人+事”模式審計。落實(shí)問責(zé)機(jī)制，要突破兩重阻礙：一是被審計單位與審計人員的互相隱瞞；二是本地政府考慮到事項(xiàng)重大的隱瞞。這種現(xiàn)象在現(xiàn)存的國家審計中仍然存在，導(dǎo)致問責(zé)機(jī)制得不到落實(shí)，不能追究相關(guān)責(zé)任人。優(yōu)化問責(zé)機(jī)制，首先可以將審計人員納入問責(zé)范圍，對不負(fù)責(zé)的審計人員及其領(lǐng)導(dǎo)一并懲處，這樣可以使得審計更加得獨(dú)立、更加得誠實(shí)；其次要將征信處罰也納入行政處罰等當(dāng)中，對于違法違紀(jì)的公職人員，在現(xiàn)有的處罰基礎(chǔ)上，還要拉入征信黑名單，使其認(rèn)識到違法違紀(jì)的后果將影響此生?，F(xiàn)代化社會，征信成為重要的評價指標(biāo)，失信人寸步難行，使其認(rèn)識到違法的成本不是低廉的。

責(zé)任的監(jiān)督需要日常化、常態(tài)化，也需要綜合化。在前文提到，往往在政府官員有重大違規(guī)事件被新聞報道后才出現(xiàn)在公眾視野，在重大違規(guī)后才進(jìn)行相關(guān)的處理處罰，難免會有一些滯后性與偶然性。一個官員只要不犯大錯導(dǎo)致被處分，哪怕其工作沒有任何的效益，打點(diǎn)好人際關(guān)系，在日后就獲得了晉升的機(jī)會。這種情況明顯對經(jīng)濟(jì)責(zé)任的問責(zé)機(jī)制進(jìn)行挑戰(zhàn)，問責(zé)機(jī)制失去了實(shí)質(zhì)上的意義，只在形式上實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度應(yīng)當(dāng)推進(jìn)甚至改變這一狀況，它通過對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況結(jié)果的定期或不定期的審查，使責(zé)任監(jiān)督制度化、常態(tài)化，有利于政府問責(zé)制由評價“沒有功勞也有苦勞”與“無過即是功”轉(zhuǎn)向追究“碌碌無為”。同時，要考慮領(lǐng)導(dǎo)干部在實(shí)際工作中為人民做出的貢獻(xiàn)，對輕微的違法違紀(jì)問題要酌情考慮是否減輕或不予處分。將“人+事”的評價標(biāo)準(zhǔn)盡量達(dá)到一個平衡點(diǎn)，并不是說可以功過相抵，而是需要進(jìn)行處分處罰的仍需要處分處罰，但不應(yīng)當(dāng)忽視其為國家治理做出的貢獻(xiàn)。例如，某地住房公積金信息管理中心發(fā)生了數(shù)據(jù)被篡改的刑事案件，這嚴(yán)重表明該部門對保密性、安全性的重視不足；同時公積金中心極力地促進(jìn)支付寶上的手機(jī)辦公，極大地方便了群眾辦理公積金業(yè)務(wù)。在這些事件發(fā)生的同時，結(jié)合主任自身的工作狀況，綜合評價，最終才能給予一個合理的審計結(jié)論。將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的重點(diǎn)從違法違紀(jì)轉(zhuǎn)向績效評價，促進(jìn)人與事的合理結(jié)合。

4、建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果公示制度，促進(jìn)信息公開。為了促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的結(jié)果公示制度。在審計廳、審計署等政府官方網(wǎng)站上都會有審計結(jié)果公告，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的結(jié)果公告應(yīng)當(dāng)公開在被審單位的公開網(wǎng)站上。自此，便于人民隨時可以方便地查閱某單位領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果。通常來說，非重大違規(guī)違紀(jì)導(dǎo)致被處理處分的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人，在對其任職期間的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果并不具有公開透明性。在新聞當(dāng)中通常可以看到某某領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)樨澪凼苜V等行為受到處罰處分，非嚴(yán)重則并不予報道。究其原因是因?yàn)榉侵卮筮`法違規(guī)的案件并不具有新聞上的價值性，不能彰顯出國家在反腐倡廉等方面的工作成果。一般經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計可能是定期的審計，也可能是不定期的對領(lǐng)導(dǎo)干部或是離任時期的審計，不具有新聞價值性，所以不對外報道。對某單位的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，應(yīng)當(dāng)將審計結(jié)果公示到公開網(wǎng)站，同時考慮是否有保密信息，將可公開的信息通過網(wǎng)絡(luò)公示。一般情況下，對某領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人的審計結(jié)果只有審計人員及其領(lǐng)導(dǎo)與被審責(zé)任人知道，并不具備公眾性，導(dǎo)致該審就審，審?fù)辍案骰馗骷摇钡那闆r屢見不鮮。堅持公開透明，不僅能夠保障廣大人民群眾的知情權(quán)，也能最大限度地保護(hù)其利益，還能夠提升政府在管理社會當(dāng)中的公信力，減少不必要的爭議和懷疑。我國是社會主義現(xiàn)代化的國家，堅持人民是國家的主人。國家治理走向現(xiàn)代化，不是說領(lǐng)導(dǎo)干部一人可達(dá)成的，是要調(diào)動廣大人民群眾積極性的。人民始終是國家力量的中流砥柱。有了領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計公示制度，可以拉近“高高在上”的官員與人民群眾的距離，使人民群眾充分了解領(lǐng)導(dǎo)干部在為民、為社會等方面作出的貢獻(xiàn)，降低或消除人民對政府的敵意，增加人民對政府的信任度。

五、結(jié)語

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計由于其本身的性質(zhì)，有些問題或是風(fēng)險是客觀存在的，只能人為的去評估防范降低，并不能消除。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計本身的計劃實(shí)施等方面完善之后，才能為國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)出一份力量。國家治理現(xiàn)代化要想實(shí)現(xiàn)，不是一朝一夕或是一因一果就能實(shí)現(xiàn)的，是需要全民全行業(yè)共同努力的。本文通過對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的研究，得出經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計要促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，要在“人+事”的基礎(chǔ)前提下，納入個性責(zé)任評價，同其他部門協(xié)同聯(lián)動統(tǒng)籌審計，建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果公示制度，從問責(zé)轉(zhuǎn)向績效評價。