四川省水權(quán)改革的建議

王君勤，歐承建，王小允

(1.四川省水利科學(xué)研究院，成都，610072；2.四川省水利廳，成都，610017)

1 我國(guó)水權(quán)制度建設(shè)背景

水權(quán)包括水資源的所有權(quán)和使用權(quán)。水權(quán)制度是水資源管理與產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理論相結(jié)合的產(chǎn)物，明確了一個(gè)社會(huì)中的水資源分配模式，提供了一種促進(jìn)節(jié)約用水、解決水資源供需矛盾等問(wèn)題的基本手段，因此水權(quán)制度已經(jīng)成為世界各國(guó)水資源管理的一個(gè)重要內(nèi)容[1]。

2002年，隨著水法的修訂和《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》的出臺(tái)，明確了取水許可制度和水資源有償使用制度，我國(guó)水權(quán)制度的法律框架逐步建立[2]。按照“兩手發(fā)力”的要求，政府嚴(yán)格總量控制，加強(qiáng)用途管制；市場(chǎng)推進(jìn)水權(quán)交易，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在水資源配置中的重要作用，提高水資源的利用效率和效益[3]。

2014年，水利部在7個(gè)地區(qū)開(kāi)展水權(quán)試點(diǎn)[4]，完成了《水權(quán)交易管理暫行辦法》《水權(quán)確權(quán)登記辦法》等水權(quán)制度建設(shè)，探索了工業(yè)取用水戶、灌溉用水戶、堰塘等不同類型的確權(quán)路徑，形成了區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易、灌溉用水戶水權(quán)交易等多種行之有效的水權(quán)交易模式和主要環(huán)節(jié)，推進(jìn)了水權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)。近年來(lái)各地積極推進(jìn)水權(quán)交易工作，長(zhǎng)沙市海綿城市建設(shè)雨水資源使用權(quán)交易成為我國(guó)雨水資源使用權(quán)第一單交易[5]；田貴良等[6]人對(duì)引漢濟(jì)渭工程設(shè)立水銀行的具體方式與運(yùn)作細(xì)節(jié)進(jìn)行了探討，著重強(qiáng)調(diào)了水源地和受水區(qū)的緊密聯(lián)系。

2 四川省水權(quán)制度建立的必要性和可行性

四川省水資源總量相對(duì)豐富，多年平均水資源總量為2616億m3，居全國(guó)第二，但時(shí)空分布不均，5-10月占全年降雨總量的70%，且多以洪水形式流失，人口、耕地和經(jīng)濟(jì)總量占80%的盆地腹部地區(qū)水資源量?jī)H占20%。此外用水方式粗放、用水效率偏低、水資源開(kāi)發(fā)利用不合理、水污染與水環(huán)境損害等問(wèn)題依然嚴(yán)峻。

構(gòu)建健全的水權(quán)制度有利于增強(qiáng)水資源使用的靈活性，提高用水效率；有利于節(jié)約用水，遏制水環(huán)境的惡化；有利于加強(qiáng)水資源的綜合管理，提升人民幸福感。目前，四川部分地方積極開(kāi)展了水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作，并取得了初步的經(jīng)驗(yàn)。如2003年玉溪河蘆山支渠管理所向天車坡電廠的水權(quán)轉(zhuǎn)讓，提高了雙方收益，是我省早期水權(quán)轉(zhuǎn)讓的雛形；2014年巴中市出臺(tái)《巴中市農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)交易管理辦法》促進(jìn)了農(nóng)村塘、池、渠等小型水利工程使用權(quán)物權(quán)化，使其具有法定性、商品性和可靠性，讓農(nóng)村水權(quán)真正成為資本的載體，推進(jìn)了農(nóng)村水利資產(chǎn)資本化；2014年，綿陽(yáng)市游仙區(qū)作為水利部確定的全國(guó)首批農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)縣，在改革區(qū)配套完善了供水計(jì)量設(shè)施，實(shí)現(xiàn)了斗渠及以下灌區(qū)計(jì)量供水，同時(shí)建立了農(nóng)業(yè)水權(quán)制度，緩解了水資源供需矛盾[7]。推進(jìn)四川省水權(quán)改革，是貫徹中央和省委省政府決策部署的重要舉措，是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度和實(shí)行水資源雙控行動(dòng)的重要抓手，是建立現(xiàn)代水資源管理體系的重要基礎(chǔ)。但是水權(quán)和水市場(chǎng)作為一個(gè)新事物，各市州對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓理解各異，做法參差不齊，四川省水權(quán)水市場(chǎng)的建設(shè)還需進(jìn)一步完善。

3 四川省水權(quán)改革的相關(guān)工作基礎(chǔ)

3.1 推進(jìn)江河水量分配和地下水管控

根據(jù)《水權(quán)交易管理暫行辦法》，行政區(qū)域通過(guò)江河流域水量分配方案獲得水權(quán)，取用水戶通過(guò)取水許可證獲得水權(quán)。截止2020年底，四川省全面完成了跨縣區(qū)主要江河流域水量分配[8]，將用水總量指標(biāo)分配至21個(gè)市級(jí)行政區(qū)域、183個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域、158條河流、550余個(gè)水量分配單元。2021年，《四川省地下水管控指標(biāo)確定報(bào)告》提出了我省地下水取用水總量、水位控制閾值以及地下水取用水計(jì)量率、監(jiān)測(cè)井密度、灌溉用機(jī)井密度等管理指標(biāo)。地表水量分配和地下水管控為進(jìn)一步完善初始水權(quán)確權(quán)奠定了基礎(chǔ)。

3.2 強(qiáng)化用水定額和取水許可管理

2020年完成了《四川省用水定額》修訂工作，新版用水定額已于2021年1月由四川省人民政府發(fā)布，新定額共涵蓋了農(nóng)林牧漁業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)、城市公共生活和居民生活用水，共計(jì)52個(gè)大類，155個(gè)中類，247個(gè)小類，471個(gè)產(chǎn)品，1035個(gè)定額值。形成了覆蓋我省灌溉、畜牧(禽)業(yè)、漁業(yè)、采礦業(yè)、制造業(yè)、電力、熱力、燃?xì)狻⒔ㄖI(yè)、服務(wù)業(yè)、城鄉(xiāng)居民生活、城市綜合用水定額指標(biāo)。新的定額標(biāo)準(zhǔn)制定了用水定額先進(jìn)值和通用值，先進(jìn)值將主要用于新改擴(kuò)建項(xiàng)目的水資源論證、取水許可審批、節(jié)水評(píng)價(jià)，為取水許可的審批和用水效率控制提供了科學(xué)參考。

取水許可制度和水資源有償使用制度是國(guó)家基于水資源所有者的身份，為實(shí)現(xiàn)所有者權(quán)益，保障水資源的可持續(xù)利用而實(shí)施的一種制度。通過(guò)近3年開(kāi)展的取水工程核查登記整改提升工作及取用水管理專項(xiàng)整治行動(dòng)，基本摸清了全省的取用水情況[8]。截至2020年底，全省共有河道外取水項(xiàng)目20790個(gè)，涉及取水工程25506個(gè)，其中規(guī)模以上(地表水50萬(wàn)m3，地下水20萬(wàn)m3)的取水項(xiàng)目1657個(gè)，審批取水量255.86億m3，占全省審批取水總量的90%以上。規(guī)范的取水許可制度體現(xiàn)了市場(chǎng)配置機(jī)制，凸顯了水資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，為水權(quán)改革提供了可靠依據(jù)。

3.3 探索流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

2011年，四川省在岷江、沱江干流及重要支流涉及的8個(gè)市(州)試行跨界斷面水質(zhì)超標(biāo)資金扣繳制度。這是四川對(duì)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐探索邁出的第一步[9]。2019年，《四川省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施方案》出臺(tái)，明確從2018年到2020年為第一個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)政策周期，重點(diǎn)實(shí)施范圍為四川省長(zhǎng)江流域的岷江、沱江、嘉陵江等流域，統(tǒng)籌中央、省級(jí)資金對(duì)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐予以獎(jiǎng)勵(lì)。2020年，與重慶市簽訂長(zhǎng)江干流全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償新突破；2021年，與甘肅省簽訂黃河流域(四川—甘肅段)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，成為黃河流域首批建立的跨省橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[10]。

4 四川省水權(quán)改革的建議方案

4.1 構(gòu)建水權(quán)制度體系

四川省在《中華人民共和國(guó)水法》和《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》框架下，在水權(quán)、水價(jià)、水市場(chǎng)方面開(kāi)展了實(shí)踐探索，在取水許可、水資源論證、總量控制和定額管理、水資源有償使用、計(jì)量收費(fèi)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)加強(qiáng)了管理，為推動(dòng)水權(quán)改革奠定了基礎(chǔ)。然而，從總體上看，四川省水權(quán)改革與當(dāng)前水資源節(jié)約保護(hù)要求仍不相適應(yīng)，一些難點(diǎn)問(wèn)題制約著水權(quán)改革的深入推進(jìn)，需要科學(xué)研究、統(tǒng)籌解決。水權(quán)制度是界定、配置、調(diào)整、保護(hù)和行使水權(quán)，明確政府之間、政府和用水戶之間以及用水戶之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的規(guī)則，是從法制、體制、機(jī)制等方面對(duì)水權(quán)進(jìn)行規(guī)范和保障的一系列制度的總稱。建議四川省著重開(kāi)展以下五個(gè)方面的工作：

一是制定水權(quán)交易管理辦法，包括水權(quán)交易定義、可交易水權(quán)的范圍及類型、水權(quán)交易方式及流程、交易價(jià)格及期限、監(jiān)督檢查等方面的規(guī)定，旨在為四川省水權(quán)交易實(shí)踐提供依據(jù)；

二是建議出臺(tái)四川省水市場(chǎng)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)，明確水市場(chǎng)建設(shè)、運(yùn)行和管理的機(jī)構(gòu)，建立水市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則和相關(guān)管理、仲裁機(jī)制以及包括價(jià)格監(jiān)管等交易行為監(jiān)管機(jī)制；

三是建立水權(quán)交易第三方利益補(bǔ)償制度，明確水權(quán)交易對(duì)周邊地區(qū)、其他用水戶及環(huán)境等造成的影響進(jìn)行評(píng)估、補(bǔ)償?shù)霓k法；

四是建立水權(quán)交易協(xié)商制度，水權(quán)交易是交易主體之間的一種市場(chǎng)行為，政府是水權(quán)交易的監(jiān)管者；

五是實(shí)行水權(quán)交易公告制度，水權(quán)交易主體對(duì)自己擁有的多余水權(quán)進(jìn)行公告，有利于水權(quán)交易的公開(kāi)、公平和效率的提高，公告制度要規(guī)定公告的時(shí)間、水量水質(zhì)、期限、公告方式、轉(zhuǎn)讓條件等內(nèi)容。

4.2 開(kāi)展水權(quán)確權(quán)基本內(nèi)容

開(kāi)展水權(quán)確權(quán)是實(shí)施水權(quán)交易的基礎(chǔ)和前提，是推進(jìn)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)配置水資源的具體實(shí)踐，在水權(quán)改革中具有全面性、基礎(chǔ)性和根本性的作用。水權(quán)確權(quán)首先要遵循優(yōu)先原則，保障人的基本生活用水，優(yōu)先權(quán)的確定要根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水情變化而有所變化，同時(shí)在不同地區(qū)要根據(jù)當(dāng)?shù)靥厥庑枰_定優(yōu)先次序。

根據(jù)我國(guó)水權(quán)確權(quán)試點(diǎn)省份成功的經(jīng)驗(yàn)和四川省的水資源配置和取水用途管制等管理工作的經(jīng)驗(yàn)，四川省水權(quán)確權(quán)工作主要分為四個(gè)方面進(jìn)行：

一是區(qū)域水權(quán)確權(quán)，區(qū)域取用水總量和權(quán)益的邊界體現(xiàn)為區(qū)域用水指標(biāo)，包括區(qū)域用水總量控制指標(biāo)和江河流域水量分配指標(biāo)；

二是取用水戶水權(quán)確權(quán)，對(duì)取水戶水權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，關(guān)鍵是做好與取水許可制度的銜接，將用水總量控制指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化到生活、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等主要用水行業(yè)，明確經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各行業(yè)的水資源用途；

三是灌區(qū)取用水戶水權(quán)確權(quán)，明確灌區(qū)用水戶對(duì)灌區(qū)管理單位(含水庫(kù)管理單位、取引水口門管理單位等)的供水所享有的使用、收益的權(quán)利；

四是生態(tài)水權(quán)確權(quán)，根據(jù)河流特點(diǎn)，確定生態(tài)流量，在初始水權(quán)的劃分中對(duì)生態(tài)水權(quán)予以考慮，最后在水資源規(guī)劃、水資源管理中確定生態(tài)水權(quán)。

完成水權(quán)確權(quán)之后還需要進(jìn)行水權(quán)確權(quán)登記。水權(quán)登記一方面可以很好地對(duì)水資源進(jìn)行統(tǒng)籌管理，保護(hù)權(quán)利人的水權(quán)權(quán)益，使取得水資源使用權(quán)的單位和個(gè)體可以合理轉(zhuǎn)讓水資源，利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。另一方面通過(guò)登記對(duì)其情況公布于眾，達(dá)到公示作用，便于水權(quán)交易的安全。

4.3 搭建多種類型的水權(quán)交易模式

水權(quán)交易是利用市場(chǎng)機(jī)制對(duì)水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)手段，由于與市場(chǎng)行為有關(guān)，它的實(shí)施必須有配套的政策法規(guī)予以保障。根據(jù)四川省情、水情，水權(quán)交易類型可分為四種。

一是區(qū)域水權(quán)交易，包括跨流域調(diào)水水權(quán)交易、江河水量分配指標(biāo)的水權(quán)交易、灌區(qū)節(jié)水上下游水權(quán)交易。通過(guò)跨流域水權(quán)交易，解決調(diào)入?yún)^(qū)河道外社會(huì)經(jīng)濟(jì)用水短缺以及河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境用水不足等問(wèn)題。

二是取水權(quán)交易。在水資源短缺區(qū)域、水資源承載能力超載區(qū)域、達(dá)到或超過(guò)用水總量的區(qū)域，由于嚴(yán)控水資源開(kāi)發(fā)利用總量，限制審批新增項(xiàng)目取水許可，新增的取用水戶只有通過(guò)水權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)購(gòu)買其他取用水戶轉(zhuǎn)讓的水權(quán)，來(lái)獲得取水權(quán)。根據(jù)四川省用水需求及水資源利用效率等實(shí)際情況，四川省取水權(quán)交易將主要是農(nóng)業(yè)與工業(yè)間的取水權(quán)交易。

三是灌溉用水戶水權(quán)交易，主要包括農(nóng)戶間水權(quán)交易和特枯年份水資源買進(jìn)選擇權(quán)交易兩種。農(nóng)戶間水權(quán)交易是指農(nóng)戶種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整或種植規(guī)模的增加，需要增加灌溉水量，超出原有分配水權(quán)，或者在干旱年份時(shí)農(nóng)戶灌溉需求得不到滿足而面臨缺水的情況下，農(nóng)戶之間進(jìn)行的水權(quán)交易。

四是生態(tài)補(bǔ)償性水權(quán)交易，即以保護(hù)流域水生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為原則，受益方為利用優(yōu)質(zhì)充足的水資源，與保護(hù)方開(kāi)展的水權(quán)交易。四川省屬于南方豐水地區(qū)，雖然水資源總量豐富，但存在局部水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，部分河流生態(tài)用水?dāng)D占嚴(yán)重，上游來(lái)水明顯減弱，跨界河流水質(zhì)不斷惡化等問(wèn)題。通過(guò)水量水質(zhì)對(duì)賭型水權(quán)交易、政府水權(quán)回購(gòu)等市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制，輔助解決跨界河流污染嚴(yán)重、生態(tài)用水?dāng)D占等問(wèn)題。

4.4 健全水權(quán)監(jiān)管體系

水權(quán)水市場(chǎng)是一個(gè)準(zhǔn)市場(chǎng)，在發(fā)展初期必然面臨市場(chǎng)不發(fā)育、市場(chǎng)不活躍等具體問(wèn)題。在市場(chǎng)培育過(guò)程中，水行政主管部門應(yīng)強(qiáng)化主體責(zé)任，明確對(duì)于水資源的管控和水市場(chǎng)的管理職責(zé)，在水權(quán)的合理分配、保護(hù)第三方利益、維護(hù)市場(chǎng)秩序、懲罰違規(guī)行為等方面構(gòu)建全面監(jiān)管體系，發(fā)揮市場(chǎng)管理者作用，從而實(shí)現(xiàn)水權(quán)水市場(chǎng)的公平公正公開(kāi)及有效運(yùn)行。四川省水權(quán)水市場(chǎng)監(jiān)管體系的作用應(yīng)集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是強(qiáng)化水資源的用途分類管制和用途變更管制。權(quán)利人應(yīng)當(dāng)按照水權(quán)證所載明規(guī)定的用途取用水，未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自改變用途。確需改變用途的，必須嚴(yán)格論證，不得以水權(quán)交易為名變相擠占城鄉(xiāng)居民生活用水、基本生態(tài)需水和合理農(nóng)業(yè)用水。從用途方面考慮，鼓勵(lì)由高耗水產(chǎn)業(yè)向低耗水環(huán)保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換的水權(quán)交易。

二是加快完善水權(quán)交易監(jiān)管框架，研究加強(qiáng)交易審批以及事中事后違規(guī)處罰及考核監(jiān)督。四川省水行政主管部門應(yīng)會(huì)同相關(guān)部門制定具體罰則，對(duì)違規(guī)取用水、破壞篡改計(jì)量監(jiān)測(cè)設(shè)施、瞞報(bào)假報(bào)用水情況等違法違規(guī)行為從嚴(yán)制定處罰標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到警示目的。對(duì)于已發(fā)生的違規(guī)行為要及時(shí)向社會(huì)通報(bào)，并向企業(yè)信用信息系統(tǒng)主管部門提供相關(guān)信息。加快各部門信息共享，違規(guī)取用水戶原則上不能申請(qǐng)水利及其他涉及環(huán)保、資源、節(jié)能減排類的財(cái)政資金項(xiàng)目。

此外，水權(quán)水市場(chǎng)的建設(shè)要利用好行政考核的“指揮棒”作用。

5 四川省水權(quán)改革的重點(diǎn)

水權(quán)制度是現(xiàn)代水資源管理的有效制度，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下科學(xué)高效配置水資源的重要途徑，也是建立政府與市場(chǎng)兩手發(fā)力的現(xiàn)代水治理體系的重要內(nèi)容，四川省著重開(kāi)展以下四個(gè)方面工作：

一是加強(qiáng)水權(quán)改革試點(diǎn)工作，持續(xù)推進(jìn)玉溪河灌區(qū)水權(quán)改革試點(diǎn)任務(wù)；

二是完善全省計(jì)量、監(jiān)測(cè)設(shè)施和實(shí)時(shí)調(diào)度系統(tǒng)等建設(shè)，健全水資源監(jiān)控管理能力，夯實(shí)水權(quán)改革基礎(chǔ)；

三是以水權(quán)改革試點(diǎn)為引領(lǐng)，加快制定水權(quán)配套制度，建立健全水權(quán)管理體系，政府和市場(chǎng)兩手發(fā)力，促進(jìn)水資源監(jiān)管系統(tǒng)快速完善；

四是把培育和創(chuàng)造市場(chǎng)需求放在首位，通過(guò)進(jìn)一步嚴(yán)格水資源管理等措施，推動(dòng)形成水權(quán)買方市場(chǎng)。