孔麗 北京市大興區(qū)市場監(jiān)督管理局

《行政許可法》第三十三條行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立和完善有關(guān)制度，推行電子政務(wù)，在行政機(jī)關(guān)的網(wǎng)站上公布行政許可事項(xiàng)，方便申請人采取數(shù)據(jù)電文等方式提出行政許可申請；應(yīng)當(dāng)與其他行政機(jī)關(guān)共享有關(guān)行政許可信息，提高辦事效率。食品經(jīng)營許可工作一直在優(yōu)化營商環(huán)境、提升辦事效率方面不斷優(yōu)化審批，2019 年網(wǎng)上申請方面推出“便民服務(wù)”“零跑動”模塊，登錄頁面加入一證通登錄。2020 新冠狀病毒疫情防控期間食品流通領(lǐng)域?qū)嵭惺称方?jīng)營許可告知承諾，通過采取申請人網(wǎng)上提交材料，上傳承諾書、審批部門網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審核、證書郵寄等舉措，實(shí)現(xiàn)審批“不見面”“零跑動”、食品經(jīng)營許可證電子化。2021 年推出工商營業(yè)執(zhí)照食品經(jīng)營許可“證照聯(lián)辦”申請模式，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第28 次會議對《中華人民共和國食品安全法》三十五條第一款作出了“僅銷售預(yù)包裝食品的，不需要取得許可。僅銷售預(yù)包裝食品的，應(yīng)當(dāng)報(bào)所在地縣級以上地方人民政府食品安全監(jiān)督管理部門備案”的修改決定，許可業(yè)務(wù)逐步精簡，電子化程度不斷提高，數(shù)字化進(jìn)程不斷推進(jìn)，食品經(jīng)營許可檔案的規(guī)范化管理及數(shù)字化工作取得了一定進(jìn)展，但仍存在電子文件歸檔工作缺乏指導(dǎo)、電子文件的法律效力有待確認(rèn)等問題。本文以問題為導(dǎo)向，為強(qiáng)化檔案的管理和利用率提出建議。

一、食品經(jīng)營許可文書檔案

食品經(jīng)營許可申報(bào)需線上申請，可選擇線下提交或網(wǎng)上提交審核，如選擇線下提交，目前需歸檔的文書檔案包括食品經(jīng)營許可證新辦申請表、經(jīng)營場所的具體位置（如方位圖）、與食品經(jīng)營相適應(yīng)的經(jīng)營平面布局流程圖（包括主要設(shè)備設(shè)施布局）、操作流程等經(jīng)受理及現(xiàn)場審核，制證送達(dá)后，歸檔材料還應(yīng)包括食品經(jīng)營許可審批流程表、現(xiàn)場核查表、送達(dá)回執(zhí)。

如選擇網(wǎng)上提交，需網(wǎng)上上傳申請表、與食品經(jīng)營相適應(yīng)的經(jīng)營平面布局流程圖（包括主要設(shè)備設(shè)施布局）、操作流程等材料，檢查審核人員上傳現(xiàn)場核查表。

目前在歸檔中實(shí)行紙質(zhì)、電子檔案雙套歸檔，紙質(zhì)檔案的歸檔，以企業(yè)（個人）一次辦證審批形成的全部材料為一卷，許可證在有效期內(nèi)發(fā)生變更、延續(xù)、注銷的，單獨(dú)立卷，電子檔案的歸檔，實(shí)現(xiàn)許可證管理全程網(wǎng)上申報(bào)和審批，通過行政審批網(wǎng)上系統(tǒng)，企業(yè)上傳的材料系統(tǒng)內(nèi)自動儲存。

二、存在問題

（一）電子文件歸檔工作缺乏指導(dǎo)

目前北京市食品經(jīng)營辦理證件種類分為食品經(jīng)營許可證、小食雜店備案卡、小規(guī)模食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證。

一是小食雜店備案卡、小規(guī)模食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證沒有電子版證書，電子文書檔案中無許可證文書。

二是目前線上辦理途徑分為零跑動模塊、證照聯(lián)辦模塊、便民服務(wù)模塊，以食品經(jīng)營許可業(yè)務(wù)為例電子化申請流程為申請人網(wǎng)上申請、網(wǎng)上受理、現(xiàn)場核查、審批通過后辦事人自行打印電子食品經(jīng)營許可證，整個過程申請人實(shí)現(xiàn)了“零次跑”，在提交材料環(huán)節(jié)，紙質(zhì)材料轉(zhuǎn)化成電子材料上傳后，會遇到原件需不需要?dú)w檔的問題，并且在審批平臺的數(shù)據(jù)查詢中，可能會出現(xiàn)申請業(yè)務(wù)信息不全或無法查詢的現(xiàn)象。

（二）檔案文書多，保存管理任務(wù)重

自2015 起，每份食品經(jīng)營許可檔案至少有10 頁，目前如此大的工作量和檔案量對檔案保管人員和場地都是挑戰(zhàn)，檔案要做到安全保管，定期檢查，做到防盜、防火、防潮、防塵、防失密，保持經(jīng)常通風(fēng)。檔案室內(nèi)嚴(yán)禁吸煙，嚴(yán)禁存放易燃、易爆物品，嚴(yán)禁使用電器等等要求，但線上電子檔案并沒有得到實(shí)際的應(yīng)用，首先企業(yè)電子公章并不普及，其次查詢系統(tǒng)并不完善，若所有文書上傳，傳到哪、是否安全、如何監(jiān)管又是難題。最后各個系統(tǒng)的對接、權(quán)限存在壁壘。

（三）有效利用不夠

食品經(jīng)營許可作為規(guī)范經(jīng)營行為、確保食品安全的第一道門檻，在許可過程中有大量有價值的檔案資料，精簡提交材料清單后，食品經(jīng)營者主體資格、食品安全管理制度不再提交，但是基本信息，設(shè)備設(shè)施，布局流程依舊是重要的基礎(chǔ)信息，是后期監(jiān)管的重要依據(jù)。但是由于底數(shù)多，存放條件等原因，文書檔案查詢困難，在后期監(jiān)督檢查或者信息公開、行政處罰時調(diào)取信息都存在困難，并且由于目前食品行政許可數(shù)字化程度不高，電子檔案的普及率及利用率遠(yuǎn)不如文書檔案，雖業(yè)務(wù)申報(bào)上不斷突破及創(chuàng)新，但在檔案方面并沒有持續(xù)有效的跟進(jìn)，在管理、安全和公開等方面都存在滯后性。

（四）檔案安全和信息公開程度不夠

一是遇機(jī)構(gòu)改革、檔案儲存場地變更，管理人員變更，在檔案交接過程中，對文書檔案和電子檔案的保護(hù)和完整性方面存在風(fēng)險，由于審批檔案很多屬于永久及長期保存，大量的企業(yè)登記、審批檔案目前仍在生成機(jī)關(guān)保管，長期的保管成本高、工作量大，且安全性得不到保障。二是儲存條件和檔案歸檔方法不統(tǒng)一，檔案調(diào)取存在困難，遇申請人申請調(diào)檔或遇行政處罰、突發(fā)事件時抽取企業(yè)檔案信息存在難度。

三、應(yīng)對建議

（一）進(jìn)一步規(guī)范傳統(tǒng)檔案的管理

首先，對電子文件的形成、積累、鑒定、歸檔及電子檔案的保管實(shí)行全過程管理，應(yīng)當(dāng)由主管部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)，指定專門機(jī)構(gòu)或人員負(fù)責(zé)，保證管理工作的連續(xù)性。許可部門應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)和規(guī)范食品經(jīng)營許可紙質(zhì)檔案的數(shù)字化工作，完善食品行政許可申報(bào)和審批系統(tǒng)，不斷適應(yīng)網(wǎng)上服務(wù)，政務(wù)服務(wù)數(shù)字化無紙化的時代需求，保存與紙質(zhì)等文件內(nèi)容相同的電子文件時，要與紙質(zhì)等文件之間，相互建立準(zhǔn)確、可靠的標(biāo)識關(guān)系。應(yīng)明確規(guī)定歸檔時間、歸檔范圍、技術(shù)環(huán)境、相關(guān)軟件、版本、數(shù)據(jù)類型、格式、被操作數(shù)據(jù)、檢測數(shù)據(jù)等，以保證電子檔案的質(zhì)量。為保證電子檔案的可利用性，從電子文件形成就應(yīng)有嚴(yán)格的管理制度和技術(shù)措施，確保其信息的真實(shí)性、安全性和完整性。在滿足辦事人零跑動的同時，做好保障和信息工作，其次，應(yīng)當(dāng)借鑒相關(guān)省市或者其他機(jī)關(guān)對檔案管理的先進(jìn)做法，吸取經(jīng)驗(yàn)，完善檔案數(shù)字化加工進(jìn)程，提高檔案信息資源共享利用的完整性和時效性。隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)和設(shè)備的更新、發(fā)展，對庫存電子檔案要進(jìn)行同步更新復(fù)制、復(fù)制或補(bǔ)救新版本，舊版或有問題的載體仍需保存三年。

（二）逐步適應(yīng)行政審批無紙化歸檔需求

一是逐步適應(yīng)與推進(jìn)電子文件歸檔。文檔數(shù)字化電子化的大形勢下，行政審批文書檔案應(yīng)逐步推進(jìn)改革進(jìn)程，第一步應(yīng)將所有文書檔案做電子化備份，以延長儲存時間，減少紙質(zhì)文檔的自然損壞，入庫的電子檔案，每兩年要機(jī)讀抽查一次，發(fā)現(xiàn)問題及進(jìn)補(bǔ)救。二是加快技術(shù)創(chuàng)新和系統(tǒng)維護(hù)，做好申請人申報(bào)材料與許可審批系統(tǒng)數(shù)據(jù)查詢系統(tǒng)的銜接，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全維護(hù)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)信息的共享。

四、結(jié)語

黨的十八大以來，關(guān)注民生、保障民生、改善民生成為了社會各部門工作的重要出發(fā)點(diǎn)，為優(yōu)化營商環(huán)境、持續(xù)深化“放管服”改革，窗口人員立足工作實(shí)際，在“便民、利企、促發(fā)展”上狠下功夫，檔案作為社會管理的重要?dú)v史記錄，是維護(hù)群眾合法權(quán)益的最原始憑證。近些年來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和群眾法制意識的提升，許可檔案的查詢利用需求在逐年增加，加強(qiáng)檔案的共享利用加強(qiáng)信息公開是聚焦優(yōu)化營商環(huán)境一個重要方面，相信通過各項(xiàng)改革措施的落地，各地集思廣益，“我為群眾辦實(shí)事”定會落實(shí)到服務(wù)好企業(yè)群眾的點(diǎn)滴之中。