楊春茂

現(xiàn)代社會，凡勞動對象是人的行業(yè)，從業(yè)人員的數(shù)量與勞動對象的數(shù)量都存在科學(xué)的比例關(guān)系，這種比例關(guān)系在教師行業(yè)表現(xiàn)得極為明顯。

世界范圍內(nèi)，在辦學(xué)條件達(dá)到國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的前提下，一般用師生比來衡量一個地區(qū)、一所學(xué)校的辦學(xué)效益。這道理看起來簡單，但實際操作起來并非易事。筆者曾經(jīng)參加過國家制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的一些工作。在確定教師編制標(biāo)準(zhǔn)時，負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)的部門認(rèn)為教師太多，學(xué)校認(rèn)為教師太少，教育行政部門夾在中間兩頭為難。教師編制標(biāo)準(zhǔn)的制定過程，實際上是一個對教育重要性認(rèn)識的過程。

2001年10月11日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中央編辦、教育部、財政部出臺的《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》。雖然在筆者看來，這個編制標(biāo)準(zhǔn)在全面實施素質(zhì)教育、大力推進(jìn)課程和教材改革、應(yīng)對教育質(zhì)量要求越來越高的形勢下較為嚴(yán)格，但這畢竟是新中國成立以來國家頒布的最權(quán)威的中小學(xué)教師編制方面的法規(guī)。

盲目減少教師數(shù)量無異于殺雞取卵

理論的探討可以繼續(xù)進(jìn)行，但教師編制應(yīng)當(dāng)按照法規(guī)執(zhí)行。據(jù)筆者了解，在我國一些農(nóng)村地區(qū)，國家規(guī)定的教師編制執(zhí)行很不理想。一些地方?jīng)]有進(jìn)行定量分析，更沒有學(xué)習(xí)和了解教育的基本規(guī)律，只憑感覺認(rèn)為教師數(shù)量太多，要減少，更有甚者，為了減輕財政壓力而減少教師數(shù)量。

不可否認(rèn)，當(dāng)前在一些地區(qū)和單位確實存在“吃皇糧”的人過多、財政負(fù)擔(dān)過重的問題。但要解決財政負(fù)擔(dān)過重的問題，首先要弄清楚誰不應(yīng)當(dāng)“吃皇糧”，哪個行業(yè)不應(yīng)當(dāng)“吃皇糧”，從而規(guī)定不同地區(qū)公務(wù)員、教師、警察等公職人員及某些事業(yè)單位“吃皇糧”人員占總?cè)丝诘谋壤?，而不是簡單地拿“塊頭大”、占財政支出比重大的教育或者教師隊伍開刀，甚至以拖欠教師工資的形式來緩解財政壓力。

在我國農(nóng)村一些地區(qū)，不顧教育質(zhì)量，盲目減少或限制增加教師數(shù)量，以求減少財政支出的行為，無異于殺雞取卵，后果可想而知。

確定編制應(yīng)以工作量為重要依據(jù)

教育本身有其內(nèi)在規(guī)律，教育質(zhì)量要以相應(yīng)的教師數(shù)量作為保障。宏觀分析，我國教師數(shù)量不是多了而是少了。不妨與國外比較一下：俄羅斯約1.4億人口，教師405萬人;美國人口3億多，教師3600多萬人;我國14億人口，教師只有1730多萬人。這是宏觀的分析和比較，當(dāng)然各國有各國的國情。具體操作起來，筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)國家頒布的編制標(biāo)準(zhǔn)和省級人民政府制定的實施意見，以規(guī)范、優(yōu)化、高效、精簡為原則，根據(jù)教育層次、學(xué)校教育教學(xué)工作任務(wù)、班額和教職工工作量，合理確定每所學(xué)校的教職工編制。應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面加強(qiáng)中小學(xué)教職工編制管理工作。

第一，要明確中小學(xué)教職工編制管理權(quán)限。只有中央和省級人民政府才能制定教職工編制標(biāo)準(zhǔn)和實施意見。在編制主管部門核定的教職工編制總額內(nèi)，教育行政部門應(yīng)該具體核定中小學(xué)校教職工編制，并負(fù)責(zé)日常管理。

第二，在教育系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)職位數(shù)量，科學(xué)設(shè)置學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)，建立職責(zé)分明、管理高效的學(xué)校內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。學(xué)校管理人員和其他職員，按照一人多崗、專兼結(jié)合的原則配備。要通過辭退不合格人員、清退臨時人員、精簡非教學(xué)人員的方式，優(yōu)化中小學(xué)教師隊伍，保證一線教學(xué)教師需要。進(jìn)一步推動農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整，根據(jù)新的教師編制標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)校規(guī)模重新核定教師編制。

第三，結(jié)合教師資格制度的實施，辭退不合格教師和代課教師，清理被學(xué)校以外機(jī)構(gòu)占用的教師編制（包括教育部門占用的教師編制）和在編不在崗人員的編制，讓能夠任教的回到教學(xué)崗位，讓有特殊需要的調(diào)出教學(xué)崗位。

第四，從工作能力上劃分清楚從業(yè)人員的性質(zhì)。例如，一些教科研單位編制全國沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但基本上都是用教師編制。這些人占用教師編制，拿教師工資和津貼。對以上人員應(yīng)當(dāng)清理，明確性質(zhì)，屬于公務(wù)員、科研機(jī)構(gòu)的應(yīng)剝離教師序列。

第五，不應(yīng)當(dāng)輕易斷言一個地區(qū)或一所學(xué)校教師超編，因為全世界基礎(chǔ)教育都有小班化趨勢。中國的農(nóng)村地區(qū)，還有10多萬個教學(xué)點，這些教學(xué)點學(xué)生少，居住分散，采用復(fù)式教學(xué)。對于這些地區(qū)，不應(yīng)當(dāng)簡單套用師生比配備教師。我國目前缺編最嚴(yán)重的是幼兒園、職業(yè)學(xué)校和高等學(xué)校。

第六，確定教師編制時，應(yīng)當(dāng)“以人為本”，而不應(yīng)當(dāng)“以錢為本”。應(yīng)當(dāng)盡快制定教師工作量標(biāo)準(zhǔn)，把教師工作量作為制定每個教師編制的主要依據(jù)。制定教師工作量標(biāo)準(zhǔn)，一方面有利于教師有足夠的精力投入教育教學(xué)，另一方面也有利于維護(hù)教師的合法權(quán)益。

第七，進(jìn)一步明確教師聘任中法律規(guī)定與地方政府權(quán)力的關(guān)系。改革開放以來，為了提高教師地位，改善教師待遇，保障教師的合法權(quán)益，國家加快教師隊伍管理的法制建設(shè)進(jìn)程，陸續(xù)出臺一系列法律，充分體現(xiàn)了教師職業(yè)性質(zhì)和勞動特點。

聘任教師要依法辦事

在教師的權(quán)利和義務(wù)、資格和作用、培養(yǎng)和培訓(xùn)、考核、待遇、獎勵等方面，法律做了明確規(guī)定。對于一些影響重大、操作復(fù)雜、涉及面廣的問題，有關(guān)法律法規(guī)用授權(quán)方式做出了規(guī)定。例如，《中華人民共和國教師法》第十七條規(guī)定：“實施教師聘任制的步驟、辦法由國務(wù)院教育行政部門規(guī)定?！钡谌畻l規(guī)定：“縣級以上地方人民政府可以適當(dāng)提高長期從事教育教學(xué)工作的中小學(xué)退休教師的退休金比例?！?/p>

國家之所以要做這樣的法律規(guī)定，就是為了保障教師教育質(zhì)量，保障教師的合法權(quán)益。凡有國家法律明確規(guī)定的，地方政府無權(quán)制定與法律相抵觸的政策法規(guī)。具體來說，按照地方法規(guī)服從國家行政法規(guī)、國家行政法規(guī)服從法律、法律服從憲法的原則辦事。

當(dāng)前，在中小學(xué)教師聘任中，無視國家法律法規(guī)，超越教師管理權(quán)限，違背教育規(guī)律的事時有發(fā)生。今后應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國教師法》的實施力度和執(zhí)法檢查，在保證教師數(shù)量、提高教師質(zhì)量等方面保障教師的合法權(quán)益。

（作者系教育部中國教師發(fā)展基金會原秘書長、中國教育學(xué)會監(jiān)事長、北京大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院課程專家）