楊安華，曠紫沁

（湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南湘潭 411105）

一、引言

2019 年底至2020 年初出現(xiàn)的新冠肺炎疫情，在短短的時(shí)間內(nèi)快速蔓延，給世界和我國(guó)都帶來了嚴(yán)重危害，至今仍未完全消退。正如習(xí)近平總書記所說，此次疫情是對(duì)我國(guó)治理體系和治理能力的一次大考。恩格斯說過，一個(gè)聰明的民族，從災(zāi)難和錯(cuò)誤中學(xué)到的東西會(huì)比平時(shí)多的多。這里的關(guān)鍵是，能不能認(rèn)真地、實(shí)事求是地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)[1]。本文從應(yīng)急管理的角度對(duì)近百年來我國(guó)四次重大傳染病疫情——“哈爾濱鼠疫”“亞洲流感”“非典”“甲型H1N1 流感”的應(yīng)對(duì)進(jìn)行考察，旨在通過對(duì)我國(guó)重大疫情防控經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的全面總結(jié)，為新冠疫情防控與今后類似事件的應(yīng)對(duì)提供借鑒。

二、我國(guó)應(yīng)對(duì)重大疫情的百年歷史回顧

（一） 1911 年哈爾濱鼠疫

1.事件回顧

1910 年10 月，俄羅斯西伯利亞地區(qū)爆發(fā)了第一起鼠疫。起因是當(dāng)時(shí)在西伯利亞地區(qū)開礦的勞工誤食了帶有病毒的旱獺，隨后病毒大范圍傳播。瘟疫爆發(fā)后，俄羅斯政府將許多華人勞工趕走，并燒掉了他們的棚舍和隨身物品。勞工們被趕走后，沿著中東鐵路進(jìn)入了清政府的地界——滿洲里。10 月25 日，兩名勞工在滿洲里的一家小旅館暴斃身亡。第二天，同屋住宿的另外兩名旅客也突然死去。尸體都呈黑紫狀，但這一情況并未引起人們的注意。11 月初，勞工順著滿洲鐵路，來到了哈爾濱。11 月8 日，在哈爾濱中東鐵路民工宿舍里有人突然死亡。11 月下旬，哈爾濱鼠疫大爆發(fā)。其中疫情最嚴(yán)重的是現(xiàn)在的道外地區(qū)，死亡將近四分之一的人口。緊接著，長(zhǎng)春、沈陽、大連等多個(gè)地區(qū)接連爆發(fā)鼠疫。一時(shí)間，謠言四起，人心惶惶。清政府知悉后立即派遣伍連德醫(yī)生前往疫區(qū)進(jìn)行防控[2]。伍連德采取隔離、火葬、設(shè)關(guān)設(shè)卡等一系列措施，最終于1911 年3 月成功消滅鼠疫。這次鼠疫總共死亡人數(shù)六萬余名，僅東北地區(qū)就有51 155 人死亡[3]。

2.重點(diǎn)舉措

（1） 強(qiáng)制推廣使用口罩，防止疫情擴(kuò)散。伍連德醫(yī)生通過解剖發(fā)現(xiàn)此次鼠疫并不是以前出現(xiàn)過的腺鼠疫，而是另一種情況——肺鼠疫（世界首次提出這一概念）。肺鼠疫與腺鼠疫的情況截然不同，腺鼠疫只有被嚙齒類或犬類等感染源啃咬出現(xiàn)傷口后才能發(fā)病，而肺鼠疫則可以通過空氣和人與人接觸的方式進(jìn)行傳播。因此，為了更好地隔絕飛沫，伍連德發(fā)明了雙層紗布夾醫(yī)用棉的口罩，使用效果極好。這種伍式口罩就是現(xiàn)代醫(yī)用口罩的前身，效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過原本就一層紗布的傳統(tǒng)口罩。他設(shè)計(jì)了中國(guó)的第一個(gè)醫(yī)用口罩，也是第一個(gè)用口罩來防控傳染病的推廣者。

（2） 針對(duì)疫情傳播特點(diǎn)，強(qiáng)力實(shí)施集體火葬。11 月份，死亡人數(shù)逐漸增多，越來越多的人將尸體經(jīng)過簡(jiǎn)單收殮之后放到了亂葬崗。伍連德認(rèn)為這種處理方式存在極大的潛在威脅，于是他向清政府申請(qǐng)將尸體火葬。因?yàn)檫@種方式有悖中國(guó)五千年來逝者“入土為安”的傳統(tǒng)習(xí)俗，所以受到了各方勢(shì)力極大的反對(duì)，但是清政府為了徹底消滅鼠疫最終還是批準(zhǔn)了他的方案。他將全部尸體分成22 個(gè)組，用火藥炸出一個(gè)大坑，將各組尸體放入其中，澆上煤油焚燒。這種方式使得長(zhǎng)達(dá)一里多地的尸體得到了迅速處理。這也是中國(guó)歷史上第一次集體火葬。

（3） 實(shí)施分區(qū)隔離，防止交叉感染。因患者人數(shù)太多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了醫(yī)院的容量，伍連德便借調(diào)了數(shù)節(jié)火車車廂作為病房，隨后將患者全部集中，按照重癥、輕癥、疑似的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分區(qū)隔離，避免交叉感染。如今的傳染病隔離方式就是沿用伍連德的分類法。他將科學(xué)的防控手段引入中國(guó)，開啟了我國(guó)現(xiàn)代科學(xué)防控的新篇章，在之后的多次疫情防控中他的科學(xué)理念和手段都有所體現(xiàn)?？偟膩碚f，伍連德的防控策略可以總結(jié)為“控制傳染源、切斷傳播途徑、保護(hù)易感人群”等，這也是如今國(guó)際公認(rèn)的防控傳染病三大措施。

（二） 1957 年亞洲流感

1.事件回顧

1918 年西班牙大流感之后，流感又恢復(fù)成常態(tài)局域性流行且病毒毒力相對(duì)低弱的模式，直到1957年再次出現(xiàn)大流行。亞洲流感于1957 年2 月初出現(xiàn)在我國(guó)的貴州省，3 月蔓延至整個(gè)大陸地區(qū)，4 月傳播到香港地區(qū)和新加坡[4]。世界衛(wèi)生組織在5 月份通過全球流感監(jiān)測(cè)系統(tǒng)發(fā)出警告：全球可能即將發(fā)生流感大流行。果然，病毒在之后的六個(gè)月內(nèi)席卷全球，發(fā)病率在15%-30%，造成全球至少100 萬人的死亡。此次流感在我國(guó)掀起了兩次感染高潮，1957年2月-5月在國(guó)內(nèi)引發(fā)第一波感染高潮，其后流感病毒蔓延至國(guó)外，12 月又重新回到中國(guó)大陸。1957 年12 月-1958 年4 月為第二波高潮，受害者主要是農(nóng)村居民，陜西和吉林部分地區(qū)的情況尤其嚴(yán)重[5]。所有年齡層次的人均易感染，其中65 歲以上的老人、具有基礎(chǔ)疾病的人群以及兒童死亡率比較高。1958年末至1960 年間，流感曾反復(fù)出現(xiàn)，但因?yàn)橐呙绲某晒ρ兄坪腿梭w內(nèi)抗體的增強(qiáng)，病毒并未造成大規(guī)模感染。

2.重點(diǎn)舉措

（1） 成立流感監(jiān)測(cè)中心。流感爆發(fā)之后，我國(guó)立即成立了流感中心，將流感列為監(jiān)測(cè)的傳染病，開始了全國(guó)流感監(jiān)測(cè)工作。同時(shí)加入世界衛(wèi)生組織全球流感監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，與全世界共同應(yīng)對(duì)這場(chǎng)突如其來的危機(jī)。1958 年，流感中心編寫了《流行性感冒手冊(cè)》，用于指導(dǎo)全國(guó)的流感防控和研究工作。

（2） 疏散人群，鼓勵(lì)自我隔離。這一時(shí)期我國(guó)已經(jīng)繼承了伍連德的管理理念來防控流行病。禁止集會(huì)，關(guān)閉茶館、劇院等集聚地成了基本應(yīng)對(duì)之法。衛(wèi)生部每天通過廣播和報(bào)紙宣傳流感知識(shí)，呼吁大家不要去人員密集的地方，提高群眾防控意識(shí)。因感染人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出醫(yī)療系統(tǒng)的容納量，除了某些致死率高的群體如老年人、兒童等要求及時(shí)就醫(yī)之外，其他人被鼓勵(lì)采取自我隔離的方式自愈。最終，通過全國(guó)人民的努力，我國(guó)成功應(yīng)對(duì)了這場(chǎng)大流感。

（3） 發(fā)展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)。亞洲流感的傳播速度極快，但是發(fā)病率不高，總體表現(xiàn)為農(nóng)村的發(fā)病率比城市高。最主要的原因是農(nóng)村的衛(wèi)生條件較差，導(dǎo)致感染率更高，發(fā)病率也更高。因此流感爆發(fā)之后，黨的八屆三中全會(huì)明確了愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的任務(wù)和目的是：“除四害，講衛(wèi)生，消滅疾病，振奮精神，移風(fēng)易俗，改造國(guó)家”。愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的開展，使民眾的衛(wèi)生意識(shí)得到提高，改善了個(gè)人衛(wèi)生習(xí)慣，在一定程度上控制了流感。

（三） 2003 年非典

1.事件回顧

2002 年12 月，廣東出現(xiàn)了第一起非典型肺炎病例，之后幾個(gè)月內(nèi)病毒迅速傳播至全球。首例病人發(fā)病住院之后出現(xiàn)了醫(yī)護(hù)人員感染的情況，為了防止造成恐慌，廣東省在全力醫(yī)治的同時(shí)并未公開相關(guān)信息，造成市民們猜測(cè)紛紜。至2003 年2 月9日，廣東共有一百多例病例，其中2 例死亡病例。2月11 日，廣東省召開了新聞發(fā)布會(huì)，稱305 例患者的病情都在掌握之中。3 月15 日，世界衛(wèi)生組織將該病命名為SARS。至此，世界多個(gè)國(guó)家宣布出現(xiàn)多起非典型肺炎案例。3 月31 日，我國(guó)推出《非典型肺炎防治技術(shù)方案》。4 月3 日，衛(wèi)生部召開新聞發(fā)布會(huì)，部長(zhǎng)張文康發(fā)表了“中國(guó)是安全的”等不負(fù)責(zé)任的言論。4 月13 日，我國(guó)將非典列入《傳染病防治法》進(jìn)行管理。17 日，抗擊非典的中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開。此后，黨中央嚴(yán)厲禁止瞞報(bào)疫情，實(shí)行“疫情一日一報(bào)”制。4 月30 日，啟用小湯山醫(yī)院，收治全北京的SARS 患者。7 月13 日，全球非典患者、疑似病例不再增加，非典基本結(jié)束。我國(guó)大陸總計(jì)非典患者5 327 例，死亡349 例，居世界首位。

2.重點(diǎn)舉措

（1） 成立非典型肺炎指揮部，統(tǒng)一指揮非典防控。4 月23 日我國(guó)召開常務(wù)委員會(huì)，會(huì)上決定成立由30 多個(gè)部門組成、吳儀副總理擔(dān)任總指揮的國(guó)務(wù)院非典型肺炎指揮部，統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)全國(guó)的非典型肺炎防治工作。指揮部的成立是我國(guó)有史以來針對(duì)具體事件級(jí)別最高、涉及范圍最廣的行動(dòng)組織[6]，它結(jié)束了非典前期零散、分散的防控工作，將防控知識(shí)宣傳、醫(yī)療救治、交通管制、農(nóng)村防控等工作納入統(tǒng)一部署，有力地控制了疫情，并最終取得成功。

（2） 公開信息，實(shí)行疫情信息“一日一報(bào)”制。4 月20 日，衛(wèi)生部副部長(zhǎng)宣布將疫情通報(bào)從“五日一報(bào)”變?yōu)椤耙蝗找粓?bào)”，要求相關(guān)部門及時(shí)更新信息，禁止瞞報(bào)、謊報(bào)。5 月9 日，我國(guó)公布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，明確要求建立起信息暢通的公共衛(wèi)生應(yīng)急制度。我國(guó)的信息公開工作進(jìn)入逐步公開階段?！稐l例》的頒發(fā)標(biāo)志著我國(guó)將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理納入了法制建設(shè)的軌道，為我國(guó)建立一個(gè)完善、健全的應(yīng)急管理體系添磚加瓦。

（3） 加強(qiáng)制度建設(shè)，建立應(yīng)急管理體系。非典發(fā)生后，“應(yīng)急管理”一詞正式進(jìn)入我國(guó)公眾視野。之后，我國(guó)首次提出了“應(yīng)急管理體系”概念，并開始加快以“一案三制”，即國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、運(yùn)行機(jī)制和法制為基本框架的應(yīng)急管理體系建設(shè)的進(jìn)程。當(dāng)年5 月，我國(guó)出臺(tái)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》；隨后開始在各級(jí)政府成立以應(yīng)急辦為主要機(jī)構(gòu)的應(yīng)急管理體制。2006年1 月，頒布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，逐步形成了“縱向到底，橫向到邊”的預(yù)案體系。2007 年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》則標(biāo)志著我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理開始走向法制化道路。這些意味著我國(guó)應(yīng)急管理體系不斷完善。

（四） 2009 年甲型H1N1 流感

1.事件回顧

2009 年3 月，墨西哥發(fā)現(xiàn)了第一起甲型H1N1流感病例，病毒在之后兩個(gè)月內(nèi)迅速傳播至全球。4月29 日，世界衛(wèi)生組織將流感大流行警告級(jí)別從4級(jí)提到5 級(jí)[7]。我國(guó)衛(wèi)生部于4 月30 日宣布將甲型H1N1 流感病毒納入《傳染病防治法》 規(guī)定的乙類法定傳染病，并依照甲類傳染病采取預(yù)防、控制措施。5 月10 日，我國(guó)大陸報(bào)告首例輸入型病例。5月20 日，我國(guó)確診病例30 例，其中29 例是輸入型感染者。6 月11 日，世界衛(wèi)生組織宣布流感大流行開始。2010 年2 月28 日，我國(guó)累計(jì)確診病例12.7萬例，其中境內(nèi)感染12.6 萬例，境外輸入1 225 例，死亡793 例。7 月4 日我國(guó)累計(jì)確診病例127 885 例，新增人數(shù)逐漸減少，治愈12 萬余例。8 月10 日，世界衛(wèi)生組織宣布流感大流行已經(jīng)結(jié)束，病毒的傳播基本接近尾聲。根據(jù)我國(guó)的流感監(jiān)測(cè)資料顯示，2009 年5 月—8 月流感疫情以境外輸入為主，流行水平比較低；9 月—10 月在中國(guó)大范圍地快速傳播，以學(xué)校為主的甲型流感疫情爆發(fā)比重較大；11 月—12 月，疫情感染人數(shù)達(dá)到高峰[8]；2010 年初，開始呈下降態(tài)勢(shì)，全國(guó)疫情明顯好轉(zhuǎn)，直至年中完全消失。

2.重點(diǎn)舉措

（1） 加強(qiáng)入境篩查與管理，嚴(yán)防輸入性傳播。我國(guó)早期的甲型H1N1 流感病例基本屬于輸入型病例，所以政府對(duì)入境篩查與管理工作極其重視。并且2009 年正值中華人民共和國(guó)成立六十周年，臨近國(guó)慶節(jié)有大量游客出行，我國(guó)對(duì)來自疫情的國(guó)家或地區(qū)的入境人員進(jìn)行了嚴(yán)格的醫(yī)學(xué)觀察，并事先安排好了對(duì)疑似病例進(jìn)行隔離醫(yī)治的應(yīng)對(duì)方案，以便出現(xiàn)情況能夠及時(shí)做出反應(yīng)，保證國(guó)慶節(jié)活動(dòng)的正常舉辦。

（2） 充分發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，建立對(duì)口救援機(jī)制。流感發(fā)生后，我國(guó)立即建立了甲型H1N1流感醫(yī)療救治省際對(duì)口支援機(jī)制，將重癥與危重患者送入水平較高的定點(diǎn)醫(yī)院進(jìn)行治療，組織專家團(tuán)體對(duì)被支援省份的重癥和危重患者的治療提供技術(shù)指導(dǎo)。依靠政府的行政權(quán)威，這種機(jī)制能在一定程度上緩解省市間醫(yī)療資源不均的問題，對(duì)降低病死率有極大的幫助。

（3） 加快疫苗研制，并有效推廣使用。2009年6 月初，我國(guó)已經(jīng)建立由發(fā)改委、衛(wèi)生部、疾控中心等6 個(gè)部門聯(lián)合10 家流感疫苗生產(chǎn)企業(yè)組成的甲型H1N1 流感疫苗的研發(fā)與生產(chǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制。9 月初就有8 家企業(yè)通過了疫苗的生產(chǎn)注冊(cè)申請(qǐng)。接種疫苗是預(yù)防甲型流感最有效的手段，除去某些患有禁忌病癥不適合接受疫苗的人，其他居民都被列入接種疫苗的范圍。

從對(duì)我國(guó)近百年來四次重大疫情事件的發(fā)展和政府作為簡(jiǎn)要回顧來看，雖然四次疫情防控的本質(zhì)離不開隔離和醫(yī)療救助，但是針對(duì)每次疫情所制定的具體防控措施卻有所不同。在這幾次疫情應(yīng)對(duì)中，中國(guó)的應(yīng)急管理體系建設(shè)取得了巨大進(jìn)步?？偟膩碚f，實(shí)事求是、精準(zhǔn)施策是我國(guó)疫情防控的核心宗旨，與此同時(shí)也要看到一些不足之處。接下來將從經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)兩個(gè)角度對(duì)我國(guó)疫情防控的實(shí)踐進(jìn)行分析和總結(jié)。

三、我國(guó)成功應(yīng)對(duì)重大疫情的經(jīng)驗(yàn)

（一） 運(yùn)用科學(xué)方法與科學(xué)手段組織抗疫

自古以來，人類戰(zhàn)勝疫情都離不開科學(xué)的發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步，科學(xué)精神重在實(shí)事求是。運(yùn)用科學(xué)方法掌握疫情的發(fā)生機(jī)理和演變邏輯，再通過科學(xué)的防控手段對(duì)其進(jìn)行應(yīng)急管理，可以在很大程度上降低疾病給人們帶來的負(fù)面影響[9]。1911 年伍連德采取隔離、戴口罩、火葬等防控手段成功防控了鼠疫，這些近代醫(yī)學(xué)知識(shí)逐漸普及。隨著社會(huì)科技的不斷發(fā)展，除了依靠隔離、戴口罩等傳統(tǒng)防控措施，新的科學(xué)手段成了打贏疫情防控戰(zhàn)必不可少的堅(jiān)實(shí)力量。總的來說，我國(guó)的科學(xué)抗疫主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：現(xiàn)代醫(yī)療科技及現(xiàn)代信息技術(shù)的運(yùn)用。現(xiàn)代醫(yī)療科技的發(fā)展已經(jīng)將原本單一的生物醫(yī)學(xué)變成了綜合化學(xué)、物理學(xué)、材料學(xué)等多學(xué)科集合體，這種轉(zhuǎn)變拓寬了醫(yī)療實(shí)踐，全面提高了醫(yī)療救助能力。如非典時(shí)期廣泛使用的醫(yī)用非接觸式紅外測(cè)溫儀就是運(yùn)用了高精度的紅外成像儀和現(xiàn)代數(shù)字信號(hào)處理技術(shù)，能夠快速測(cè)量人的體溫。醫(yī)療科學(xué)技術(shù)能力的提升還直接體現(xiàn)在疫苗的研制速度上，我國(guó)僅用時(shí)三個(gè)月就研制出了甲型H1N1 流感疫苗，成為全球第一個(gè)應(yīng)用甲型流感疫苗的國(guó)家，為有效防控疫情提供了強(qiáng)有力的支撐。現(xiàn)代信息技術(shù)的運(yùn)用則為精準(zhǔn)施策提供了可能。非典期間，遙感應(yīng)用研究所運(yùn)用GIS 技術(shù)將疫情信息進(jìn)行綜合、分析及可視化處理，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供支持。并且疫情發(fā)展態(tài)勢(shì)預(yù)測(cè)、疫情的分布情況、傳染源的識(shí)別及追蹤、醫(yī)療物資的調(diào)配等等都是建立在信息技術(shù)的基礎(chǔ)之上，它為疫情防控提供了新的思路和工具，具有廣闊的發(fā)展前景。但是科學(xué)手段的運(yùn)用并不意味著對(duì)傳統(tǒng)措施的忽略，在繼承傳統(tǒng)基礎(chǔ)上對(duì)兩種手段的恰當(dāng)使用是我國(guó)成功應(yīng)對(duì)多次疫情的重要原因之一。

（二） 建立統(tǒng)一高效的疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

公共衛(wèi)生危機(jī)的突發(fā)性、復(fù)雜性和傳播的廣泛性決定了公共衛(wèi)生危機(jī)治理的綜合性，例如非典從一個(gè)單純的公共衛(wèi)生事件發(fā)展到涉及經(jīng)濟(jì)、政治、國(guó)際社會(huì)的復(fù)合型危機(jī)就更需要總攬全局、協(xié)調(diào)各方的應(yīng)對(duì)機(jī)制。而我國(guó)條塊分割的管理體制決定了應(yīng)對(duì)危機(jī)所需的權(quán)力資源與組織資源都分散在各個(gè)部門之中，管理職能出現(xiàn)重疊或錯(cuò)漏[10]，可能會(huì)讓需要多方參與的防控治理決策得不到很好的實(shí)施，從而嚴(yán)重影響防控效果。建立統(tǒng)一高效的疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制有助于制定科學(xué)合理的防控措施，進(jìn)一步明確職責(zé)，分工合作，形成疫情防控的有效合力，更好地對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)進(jìn)行科學(xué)治理。哈爾濱鼠疫爆發(fā)后，清政府立即成立了京師防疫局，許多地方政府也紛紛設(shè)立防疫所或管理局，這些大大小小的機(jī)構(gòu)共同組成了鼠疫聯(lián)合防控機(jī)制，最終成功控制了疫情。亞洲流感時(shí)期，中國(guó)積極組織了衛(wèi)生部、宣傳部、傳染病防控部等部門共同抗疫。非典時(shí)期成立的非典型肺炎指揮部以及甲型流感時(shí)期由衛(wèi)生部、公安部、宣傳部、外交部等多個(gè)部門共同組成的聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)制也都是成功防治傳染病的關(guān)鍵因素。聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的成立打破了傳統(tǒng)的各部門獨(dú)立負(fù)責(zé)管轄范圍內(nèi)的災(zāi)害預(yù)防救治工作的分散管理、單項(xiàng)應(yīng)對(duì)的應(yīng)急管理模式，開始轉(zhuǎn)變成以應(yīng)急資源整合為中心思想的應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)模式。甲型流感聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制成立之后立即從控制傳染源、保護(hù)易感人群、切斷傳播途徑等三大方面著手對(duì)甲型流感進(jìn)行防控，分別制定了針對(duì)密切接觸者、易感人群、普通人群不同的防控策略；另一方面借助各種宣傳手段和社會(huì)動(dòng)員呼吁大家減少社會(huì)接觸從而切斷傳播途徑。這些措施的有效實(shí)施離不開多部門的協(xié)調(diào)配合和防控資源的高效整合，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制在其中發(fā)揮了重要作用。

（三） 實(shí)施動(dòng)態(tài)管理靈活調(diào)整防控策略

與常態(tài)下的衛(wèi)生常規(guī)管理相比，非常態(tài)下的公共衛(wèi)生危機(jī)管理對(duì)于管理策略的制定有著更高的要求。根據(jù)史蒂芬·芬克的四階段生命周期理論，危機(jī)的發(fā)展可以大致分為四個(gè)階段：危機(jī)潛伏期、爆發(fā)期、延續(xù)期和痊愈期[11]。公共衛(wèi)生危機(jī)通常開始于某個(gè)導(dǎo)火索，然后產(chǎn)生長(zhǎng)期的影響，有一個(gè)清楚的結(jié)束，相應(yīng)的公共衛(wèi)生危機(jī)管理也就不是一個(gè)簡(jiǎn)單的一次性行為，而是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜且具有很強(qiáng)綜合性的協(xié)調(diào)行動(dòng)。隨著公共衛(wèi)生危機(jī)事態(tài)的發(fā)展變化，針對(duì)不同的危機(jī)階段理應(yīng)采用不同的策略與防控措施。在我國(guó)公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)中，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理、靈活調(diào)整階段性防控策略的理念貫穿了幾乎每一次疫情防控工作。1911 年，伍連德根據(jù)鼠疫傳播的特點(diǎn)和變化趨勢(shì)及時(shí)調(diào)整策略，采取了從疫情初期的隔離防控到后期的集中火葬、斷絕交通等一系列堪稱大膽的防控措施，從而取得了最終勝利。亞洲流感前期農(nóng)村防控是重點(diǎn)，傳染范圍擴(kuò)大之后就變成了城市農(nóng)村防控“一手抓”?？箵舴堑涑跗冢咔樾蝿?shì)嚴(yán)峻，我國(guó)按照統(tǒng)一掌握疫情信息、統(tǒng)一指揮醫(yī)療機(jī)構(gòu)開展救治活動(dòng)等要求相繼建立起了“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療”制度，這一系列強(qiáng)有力的舉措有效地遏制了疫情擴(kuò)散。疫情中后期，事態(tài)發(fā)展逐漸平緩，防控策略逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑謪^(qū)、分級(jí)為基礎(chǔ)的對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的區(qū)域制定差異化與精準(zhǔn)化防控措施的新策略，直至危機(jī)狀態(tài)逐步轉(zhuǎn)為正常狀態(tài)。甲流防控時(shí)期也運(yùn)用了同樣的防控理念，甲流在國(guó)外爆發(fā)后，我國(guó)立即實(shí)施了“外防輸入”策略，對(duì)出入境人員進(jìn)行嚴(yán)格管理。當(dāng)國(guó)內(nèi)出現(xiàn)首位感染者時(shí)，防控策略也隨之轉(zhuǎn)變成“外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散”。針對(duì)當(dāng)時(shí)甲流以輸入型病例為主、通過交通工具傳播的特點(diǎn)，通過聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制加強(qiáng)了各部門的合作，阻止了疫情蔓延。實(shí)施階段性的防控策略的本質(zhì)是進(jìn)行科學(xué)防控，由此我們可以看出，只有堅(jiān)持實(shí)事求是并且有針對(duì)性地解決問題才能獲得防控疫情的最終勝利。

四、我國(guó)應(yīng)對(duì)重大疫情的深刻教訓(xùn)

通過對(duì)近百年來我國(guó)四次重大疫情應(yīng)對(duì)的考察，我們不難發(fā)現(xiàn)，盡管采取了系列科學(xué)措施，取得了巨大的成效，但教訓(xùn)也是非常深刻的。

（一） 重治輕防問題懸而未決

危機(jī)管理可分為事前管理、事中管理和事后管理三個(gè)階段[12]。其中事前管理是整個(gè)危機(jī)管理過程中能夠做到以最低的投入來最大限度減少危機(jī)損害的階段。但是從實(shí)踐來看，我國(guó)危機(jī)管理觀念上存在“重應(yīng)急處置，輕預(yù)警管理”的問題[13]。例如在非典危機(jī)中，從第一起病例出現(xiàn)到引起相關(guān)部門的注意，中間間隔了兩個(gè)多月，而地方政府在疫情早期并沒有采取有效防控措施，因而錯(cuò)過了非典的黃金防控期。當(dāng)時(shí)地方政府并未建立起完善的公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，且危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)，嚴(yán)重低估了非典的危害性。直至疫情大面積爆發(fā)，才不得不花費(fèi)極高的成本來應(yīng)對(duì)，最終付出了巨大的代價(jià)和犧牲。非典的教訓(xùn)是慘痛的，在此之后我國(guó)加大了對(duì)疫情監(jiān)測(cè)預(yù)警體系的建設(shè)，建立了突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，并于2008 年啟動(dòng)傳染病自動(dòng)預(yù)警系統(tǒng)。但是，在2009 年的甲型流感防控中，傳染病自動(dòng)預(yù)警系統(tǒng)卻沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。一方面是因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)中的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)并沒有覆蓋全范圍的監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)，無法及時(shí)對(duì)某些新出現(xiàn)的傳染病進(jìn)行主動(dòng)監(jiān)測(cè)，很難提供準(zhǔn)確的評(píng)估信息。另一方面，傳染病自動(dòng)預(yù)警系統(tǒng)是建立在互聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)之上，以數(shù)據(jù)收集、處理、分析為核心的自動(dòng)化管理系統(tǒng)。但是自動(dòng)預(yù)警系統(tǒng)還未完善，信息收集、監(jiān)測(cè)和預(yù)警發(fā)布功能還沒有徹底地實(shí)現(xiàn)事前管理。政府部門也并沒有充分利用這一預(yù)警系統(tǒng)，對(duì)監(jiān)測(cè)預(yù)警重視不足，而是把重點(diǎn)放在了事后處置，面對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)更多的是采取被動(dòng)應(yīng)對(duì)的態(tài)度而不是主動(dòng)出擊。在這種情況下，疫情缺乏有效的控制便會(huì)迅速蔓延，難以應(yīng)對(duì)。

（二） 信息瞞報(bào)謊報(bào)問題根深蒂固

信息公開是政府對(duì)公民的義務(wù)，是實(shí)行民主政治和法治的基本原則之一[14]。無論是從非典事件還是從甲型流感事件來看，在面對(duì)重大疫情時(shí)，及時(shí)、準(zhǔn)確、透明的信息公開是應(yīng)對(duì)突發(fā)性重大公共衛(wèi)生事件的基本要求。在非典爆發(fā)的前期，政府下發(fā)文件要求媒體對(duì)非典的相關(guān)新聞統(tǒng)一口徑，要求強(qiáng)調(diào)非典已經(jīng)得到了控制，試圖穩(wěn)定社會(huì)情緒。但是，這種做法卻造成了兩個(gè)非常嚴(yán)重的后果。其一是媒體的集體失聲使人們的信息需求得不到滿足，從而造成大部分群眾對(duì)疫情的嚴(yán)峻程度產(chǎn)生誤解，導(dǎo)致大量交叉感染，疫情蔓延，反而增加了防控的難度，甚至還有人為此付出了生命的代價(jià)。其二是官方媒體缺位所造成的權(quán)威信息的匱乏正好給了謠言、小道消息大肆傳播的機(jī)會(huì)，各類虛假信息充斥著人們的生活，給社會(huì)輿論環(huán)境和政府公信力帶來極大的負(fù)面影響。事實(shí)證明，在如今信息時(shí)代，任何企圖掩蓋突發(fā)公共事件信息的做法最后都可能演變成謠言，還會(huì)增加社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的程度[15]。除了政府—社會(huì)這一路徑的信息傳播存在種種障礙之外，行政體制內(nèi)部的信息傳遞同樣出現(xiàn)了阻礙。地方政府出于維護(hù)政績(jī)、逃脫責(zé)任等原因有意地瞞報(bào)、謊報(bào)、漏報(bào)相關(guān)信息，使上級(jí)政府無法及時(shí)掌握準(zhǔn)確情況，妨礙了政策及應(yīng)對(duì)措施的制定。非典后期，政府針對(duì)疫情信息公開的問題制定了“一日一報(bào)”制，并嚴(yán)禁瞞報(bào)謊報(bào)。此后，我國(guó)的信息公開工作有所好轉(zhuǎn)，《信息公開條例》的實(shí)施更是為信息公開提供了政策和法規(guī)保障。但是，從甲型流感時(shí)期的信息公開來看，即使對(duì)疫情信息能夠做到及時(shí)公布，但信息的利用率不高，對(duì)某些較為敏感的問題采取了淡化、逃避等策略[16]。從實(shí)踐得知，疫情信息的全面、準(zhǔn)確、透明公開才能更有效地開展疫情防控工作，因此要堅(jiān)決遏制瞞報(bào)、謊報(bào)痼疾，維護(hù)社會(huì)輿論環(huán)境，穩(wěn)定社會(huì)秩序。

（三） 應(yīng)急醫(yī)療物資儲(chǔ)備問題沒有引起足夠重視

應(yīng)急物資是保障應(yīng)急活動(dòng)正常進(jìn)行的基礎(chǔ)性資源，充足的醫(yī)療資源是開展大規(guī)模醫(yī)療救助活動(dòng)的前提，因此，做好常態(tài)下的醫(yī)療物資儲(chǔ)備極其重要。20 世紀(jì)50 年代，我國(guó)的生產(chǎn)能力低下，醫(yī)療物資極其匱乏，日常醫(yī)療救助活動(dòng)的開展難以為繼，醫(yī)療物資儲(chǔ)備更是少之又少，這是造成亞洲流感迅速擴(kuò)散的重要原因。非典爆發(fā)之后，廣州、北京等地儲(chǔ)備的醫(yī)療物資遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足救助需求，建立臨時(shí)儲(chǔ)備以及醫(yī)療物資的緊急調(diào)配成了防控工作的重點(diǎn)。但是由于配送不專業(yè)、調(diào)配不平衡等因素造成了周轉(zhuǎn)失靈的問題，沒有做好保障醫(yī)療急需。從疫情防控的實(shí)踐來看，我國(guó)存在著輕視應(yīng)急醫(yī)療物資儲(chǔ)備的問題。主要原因有兩個(gè)方面：第一，重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的醫(yī)療救治工作一般集中在三甲醫(yī)院的傳染病科室或傳染病醫(yī)院，雖然這些醫(yī)院會(huì)進(jìn)行一定的醫(yī)療物資儲(chǔ)備，但是醫(yī)療防護(hù)物資作為特殊資源價(jià)格昂貴且使用率低，儲(chǔ)備數(shù)量是非常有限的。重大疫情爆發(fā)之后，供需關(guān)系立馬失衡，阻礙了醫(yī)療救治活動(dòng)的展開。第二，醫(yī)療物資管理人員的預(yù)警意識(shí)淡漠，大部分人或多或少抱有僥幸心理，對(duì)應(yīng)急處置的重要性認(rèn)識(shí)不當(dāng)，輕視常態(tài)化的醫(yī)療物資儲(chǔ)備工作，僅僅只準(zhǔn)備日常使用的物資量。有些醫(yī)療機(jī)構(gòu)甚至做的是“形象工程”，只象征性地采購少量的醫(yī)療物資且忽視日常管理，沒有及時(shí)進(jìn)行更換，最后導(dǎo)致物資破爛、過期而無法正常使用。醫(yī)療物資儲(chǔ)備不到位會(huì)直接造成疫情爆發(fā)后醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)只能通過臨時(shí)采購或臨時(shí)調(diào)配等途徑來緩解急速上升的物資需求，而大規(guī)模的集中購買會(huì)引發(fā)市場(chǎng)供應(yīng)不足、購買渠道不暢等問題。屆時(shí)，許多疫情之外的疊加問題統(tǒng)統(tǒng)都會(huì)暴露出來，增加了政府維穩(wěn)負(fù)擔(dān)。為了加強(qiáng)醫(yī)療物資保障，提高救治能力，醫(yī)療物資儲(chǔ)備體系的建設(shè)是必不可少的。

如何從歷史中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，是提升重大疫情防控能力不可忽視的重要環(huán)節(jié)。近百年來我國(guó)發(fā)生的這四次重大疫情，為我們提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，其中的深刻教訓(xùn)也是需要引起高度重視的。