孫全勝

（中國(guó)政法大學(xué)法治研究中心，北京102200）

城鎮(zhèn)化道路的選擇應(yīng)該綜合考慮人口、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)位條件、城市發(fā)展?jié)摿蛥^(qū)域平衡等因素，尤其要考慮城市的資源條件、地理區(qū)位、文化傳統(tǒng)、交通狀況等。改革開放前我國(guó)的城鎮(zhèn)化實(shí)踐充滿挫折，改革開放后，國(guó)家努力排除外部干擾，重估了國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，重新修改了現(xiàn)代化發(fā)展方針。雖然經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)，小城鎮(zhèn)不斷發(fā)展，但國(guó)家對(duì)大城市的人口規(guī)模仍嚴(yán)格控制。

一、城鎮(zhèn)化道路的類型

城市按照規(guī)模可以分為大城市、中小城市、小城鎮(zhèn)等，在重點(diǎn)發(fā)展哪種城市的問題上，我國(guó)學(xué)者存在著不同看法。有的學(xué)者主張像西方一樣發(fā)展大城市，利用大城市的輻射力帶動(dòng)中小城市的發(fā)展；有的學(xué)者主張發(fā)展中小城市，培育區(qū)域中心城市；有的學(xué)者則主張立足于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)，推動(dòng)農(nóng)民就地城市化。在我國(guó)，把建制鎮(zhèn)也納入城市范疇，所以城市也叫城鎮(zhèn)。由于戶籍、土地制度等的限制，中國(guó)更多是發(fā)展小城鎮(zhèn)，努力讓農(nóng)村剩余勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)就近轉(zhuǎn)移。

（一） 發(fā)展大城市的道路

持發(fā)展大城市論者認(rèn)為，大城市是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、金融中心，具有集約規(guī)模效應(yīng)，能夠促進(jìn)勞動(dòng)分工，提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。雖然大城市在發(fā)展中存在大城市病現(xiàn)象，但這種現(xiàn)象不是城市規(guī)模過大造成的，而是不合理的規(guī)劃和管理理念滯后導(dǎo)致的。中國(guó)已經(jīng)有北京、上海、廣州、深圳等大城市，但這些大城市與理想的國(guó)際大都市仍有差距，尤其體現(xiàn)在公共服務(wù)和管理理念上，需要做好城市規(guī)劃，讓大城市的公共服務(wù)更加人性化。發(fā)展大城市是城鎮(zhèn)化的必然選擇，大城市的產(chǎn)生和發(fā)展是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)的，不能抑制大城市的規(guī)模，需要讓工業(yè)化、市場(chǎng)化與城鎮(zhèn)化達(dá)到融合?，F(xiàn)代意義的城市化就是大城市化，而不是小城鎮(zhèn)化?！靶〕擎?zhèn)向小城市以及大城市向特大城市的擴(kuò)張能夠帶來更大的邊際集聚效應(yīng)?！盵1]小城鎮(zhèn)化只是城鎮(zhèn)化的初級(jí)階段，大城市化時(shí)代，小城鎮(zhèn)仍然存在，但是都被納入大都市群，受大城市的影響，與大城市間的聯(lián)系更緊密。中國(guó)沒必要遵循小城鎮(zhèn)到大城市的發(fā)展道路，而要采用現(xiàn)代規(guī)劃理念和治理理念，推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)集約化，利用大城市的聚集效應(yīng)帶動(dòng)整個(gè)城市化的發(fā)展。世界城市化的趨勢(shì)就是發(fā)展大城市，是經(jīng)濟(jì)密集型的大城市融合了其他功能的城市，而不是傳統(tǒng)政治型城市引領(lǐng)中小城市發(fā)展。城市間的聯(lián)系主要是經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，通過這種聯(lián)系形成內(nèi)部相互聯(lián)系的都市群、城市帶。大城市具有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)影響力、規(guī)模帶動(dòng)力和科技中心作用。大城市化需要一定的人口規(guī)模、城市開放度、公共服務(wù)能力。發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化繼續(xù)朝著大城市化的方向發(fā)展，中國(guó)城市化也應(yīng)走這種道路，在市場(chǎng)機(jī)制下促進(jìn)人口自由流動(dòng)，逐步拋棄戶籍等陳舊的管理體制。

大城市具有人口聚集、同業(yè)聚集、系統(tǒng)聚集等效應(yīng)，聚集了大量人口，帶來了充足的消費(fèi)需求，為企業(yè)帶來了技術(shù)人才。大城市聚集了很多同類型的企業(yè)，能降低流通成本。企業(yè)聚集增加了經(jīng)濟(jì)效益，可以就近獲得生產(chǎn)原料和消費(fèi)市場(chǎng)，從而促進(jìn)專業(yè)化生產(chǎn)，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施完善，引導(dǎo)金融市場(chǎng)形成，促進(jìn)科技、教育單位聚集，產(chǎn)生規(guī)模聯(lián)合效應(yīng)。“中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在顯著的集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，就業(yè)密度更高的城市有能力支付給勞動(dòng)力更高的工資，從而揭示了生產(chǎn)要素紛紛流向大城市和較發(fā)達(dá)地區(qū)的主要原因?！盵2]城市因?yàn)樽匀弧⒔煌ǖ葪l件而具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)，城市需要改善交通等增加吸引力。城市的對(duì)外職能是區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，是區(qū)域商品、金融、人口等流通中心，有充足的資金、現(xiàn)代化的交通運(yùn)輸。大城市是區(qū)域工業(yè)中心和區(qū)域服務(wù)中心，集中著先進(jìn)技術(shù)、設(shè)備，能滿足各類消費(fèi)需求。大城市是區(qū)域科技、文教、信息中心，能發(fā)展先進(jìn)技術(shù)、培育優(yōu)秀人才。改革開放前，政府奉行壓制大城市規(guī)模、發(fā)展小城鎮(zhèn)的方針，導(dǎo)致大城市吸納能力不足。中國(guó)應(yīng)該朝世界城市化的潮流看齊，努力發(fā)展大城市。發(fā)達(dá)國(guó)家的人口普遍居住在大城市，一些小國(guó)也出現(xiàn)了人口千萬的大都市。發(fā)達(dá)國(guó)家的幾大都市圈，經(jīng)濟(jì)占了全國(guó)的很大比重。全球千萬人口以上的大城市也越來越多，城市功能不斷延伸，城鄉(xiāng)界限不再明顯。總之，大城市是擺脫傳統(tǒng)政治、思想束縛后的理性選擇；大城市技術(shù)、資金、人力、服務(wù)、交通更好，企業(yè)家也更愿意把企業(yè)設(shè)立在大城市，讓企業(yè)獲得更多利潤(rùn)；就業(yè)機(jī)會(huì)更多，工資待遇更好，能讓個(gè)人有更多發(fā)展機(jī)會(huì)；聚集了優(yōu)質(zhì)的資源、更完善的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，聚集了大量產(chǎn)業(yè)，有發(fā)達(dá)的工業(yè)和服務(wù)業(yè)，是區(qū)域市場(chǎng)體系的中心；現(xiàn)代化程度高，具有多樣的生態(tài)，能吸納更多剩余勞動(dòng)力；結(jié)構(gòu)、功能都具有優(yōu)勢(shì)，生態(tài)、人口、服務(wù)都具有綜合效益；具有資源集約化，具有高效率，能集中利用資源，當(dāng)今的逆城鎮(zhèn)化仍以大城市為樞紐，受到大城市輻射，恰是大城市的繼續(xù)發(fā)展。因此，政府需要及時(shí)更新城市治理理念，自覺接受現(xiàn)代文明。雖然大城市人口多，會(huì)產(chǎn)生治安、養(yǎng)老、失業(yè)等問題，但只要統(tǒng)籌考慮、合理規(guī)劃，提高管理服務(wù)水平，就能解決這些問題。

市場(chǎng)體制推動(dòng)了大城市發(fā)展，但一些學(xué)者仍反對(duì)大城市化。理由主要為：其一，大城市難以管理，危害社會(huì)穩(wěn)定。其實(shí)各類城市都存在管理績(jī)效問題，城市管理在于理念和方法，而不在于規(guī)模和人口，要進(jìn)行管理技術(shù)創(chuàng)新。農(nóng)民工并不是城市秩序的破壞者，驅(qū)趕和排斥農(nóng)民工是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式，需要提高行政人員的素質(zhì)，加強(qiáng)服務(wù)理念的培養(yǎng)。其二，政府財(cái)政有限，難以提供社會(huì)保險(xiǎn)，政府和大城市承載不了大量的外來人口。其實(shí)，外來人口進(jìn)入不僅增加了城市建設(shè)的人力，而且節(jié)省了公共服務(wù)成本。政府應(yīng)該提供多樣化的社會(huì)保險(xiǎn)，滿足不同居民的需求。其三，大城市會(huì)產(chǎn)生兩極分化，出現(xiàn)貧民窟。實(shí)際上，城市分化是正常的，大城市化不一定產(chǎn)生兩極分化，政府可以用稅收等手段調(diào)節(jié)收入。大城市有更多產(chǎn)業(yè)和就業(yè)機(jī)會(huì)，能提供更多住房，不一定產(chǎn)生貧民窟。區(qū)域差距不是大城市化的結(jié)果，而是勞動(dòng)人口不能自由流動(dòng)引起的。其四，大城市會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的城市病，導(dǎo)致生態(tài)問題。其實(shí)，大城市的碳排放量不一定比粗放式小城鎮(zhèn)多，國(guó)際上一些大都市采用生態(tài)環(huán)保技術(shù)，有效降低了碳排放量。“大城市在公共支出方面具有更高的規(guī)模效應(yīng)，即使在考慮大城市人均公共成本較高的情況下，大城市在吸納新增人口方面也更具成本優(yōu)勢(shì)，因此鼓勵(lì)人口向小城市集聚可能會(huì)耗費(fèi)更多的公共成本?！盵3]城市病是不合理規(guī)劃、治理造成的，與城市規(guī)模沒有必然聯(lián)系，需要完善城市基礎(chǔ)設(shè)施并提高服務(wù)水平，進(jìn)一步推動(dòng)低碳生態(tài)產(chǎn)業(yè)和公共交通的發(fā)展。

（二） 發(fā)展中小城市的道路

持優(yōu)先發(fā)展中小城市論者認(rèn)為，城市化發(fā)展要尊重每個(gè)地區(qū)的特色，重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域中心城市，推動(dòng)農(nóng)村區(qū)域發(fā)展。中小城市具有一定的規(guī)模效應(yīng)，能提供較完善的基礎(chǔ)設(shè)施，吸引企業(yè)聚集。而小城鎮(zhèn)分散、規(guī)模較小，難以吸引更多企業(yè)，吸納農(nóng)業(yè)人口能力不足。政府需要接受現(xiàn)代文明理念，拋棄傳統(tǒng)的人治思想，發(fā)揮市場(chǎng)作用，促進(jìn)各類城市發(fā)展，用城市化提高經(jīng)濟(jì)水平。城市化要壯大中小城市，緩解大城市人口壓力，彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)的潛力不足。中小城市有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，有一定的企業(yè)規(guī)模，有一定的公共設(shè)施，能發(fā)展工業(yè)和服務(wù)業(yè)，能繼續(xù)提高聚集效應(yīng)，擴(kuò)大就業(yè)總量。中小城市要合理規(guī)劃，為未來發(fā)展留下充足的余地。中小城市只有提升自己的潛力，才能克服重復(fù)建設(shè)，促進(jìn)各類城市的均衡發(fā)展。

中小城市在我國(guó)城市系統(tǒng)中占據(jù)了重要的位置，能帶動(dòng)周圍地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中小城市發(fā)展的推動(dòng)因素有：農(nóng)業(yè)發(fā)展為中小城市的發(fā)展提供了初始動(dòng)力，第二產(chǎn)業(yè)推動(dòng)了中小城市的工業(yè)化進(jìn)程，政策對(duì)中小城市的發(fā)展影響明顯。中小城市發(fā)展的約束因素有：城市土地利用、水資源、能源和環(huán)境污染問題等。中小城市粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式導(dǎo)致了很多環(huán)境污染問題。中小城市要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，努力利用新技術(shù)發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)工業(yè)。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要去除粗放型發(fā)展，達(dá)到集約型發(fā)展，避免資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)動(dòng)力模式、組織模式、協(xié)調(diào)模式及創(chuàng)新模式的有效結(jié)合。中小城市有各類社會(huì)組織和商業(yè)組織，需要建立高效的自治組織，促進(jìn)各組織的協(xié)同運(yùn)作。中國(guó)城鎮(zhèn)化要加快發(fā)展中小城市的加工業(yè)，緩解城市就業(yè)壓力，調(diào)整城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，縮小二元經(jīng)濟(jì)差距，加快轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，提高各類城市的吸納人口能力，避免大城市的過度擁擠。

（三） 發(fā)展小城鎮(zhèn)的道路

持發(fā)展小城鎮(zhèn)論者認(rèn)為，我國(guó)的城市化主要是發(fā)展小城鎮(zhèn)，應(yīng)該被稱為城鎮(zhèn)化。我國(guó)不僅要發(fā)展城市，更要發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展為小城鎮(zhèn)。發(fā)展小城鎮(zhèn)符合我國(guó)國(guó)情，能夠避免農(nóng)村剩余勞動(dòng)力遠(yuǎn)距離遷移帶來的負(fù)面影響。小城鎮(zhèn)發(fā)展已經(jīng)有一定基礎(chǔ)，積累了一定經(jīng)驗(yàn)。發(fā)展小城鎮(zhèn)能夠降低發(fā)展成本，促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展?！白咝〕擎?zhèn)的道路可以緩解當(dāng)前城市下崗再就業(yè)的壓力，較快地進(jìn)入低水平的城鎮(zhèn)化階段?！盵4]發(fā)展小城鎮(zhèn)能降低我國(guó)資金短缺的壓力，減少國(guó)家財(cái)政投入，避免大城市病；能連接城鄉(xiāng)市場(chǎng)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的住宅建設(shè)投資，擴(kuò)大內(nèi)需。

一些小城鎮(zhèn)已經(jīng)成為城鄉(xiāng)物資集散地，提高了城鄉(xiāng)居民生活水平。中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口基數(shù)大，面臨很大的轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的壓力。現(xiàn)代工業(yè)能吸引農(nóng)村勞動(dòng)力，但這過程非常漫長(zhǎng)，作為工業(yè)化后起國(guó)家，中國(guó)工業(yè)化沒有歐美國(guó)家發(fā)達(dá)，假若采用冒進(jìn)的方法，將會(huì)出現(xiàn)很多破產(chǎn)農(nóng)民，不利于政權(quán)穩(wěn)定。于是，政府在農(nóng)村興辦企業(yè)，試圖就地轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。“這種選擇源于我國(guó)城鎮(zhèn)化起步階段極其落后的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和當(dāng)時(shí)特定的國(guó)際環(huán)境。”[5]改革開放前，我國(guó)采用蘇聯(lián)的工業(yè)化模式，利用計(jì)劃體制發(fā)展重工業(yè)。這一體制在初期是較有成效的，短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，但是效果沒有持續(xù)性。農(nóng)業(yè)積累不斷轉(zhuǎn)移到工業(yè)，使得農(nóng)業(yè)投資不足，導(dǎo)致城鄉(xiāng)間收入及生活水平差距擴(kuò)大；推動(dòng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向工業(yè)轉(zhuǎn)移，也降低了農(nóng)業(yè)積累對(duì)工業(yè)的貢獻(xiàn)。在這種情形下，政府采用嚴(yán)格的戶籍制度限制農(nóng)民向城市遷移，從而形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。戶籍制度加上其他一系列制度，使得城鄉(xiāng)之間的壁壘更加堅(jiān)固。

中國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)中存在一些問題，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，小城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏科學(xué)規(guī)劃，空間布局不合理，村鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平低。其二，城鎮(zhèn)各項(xiàng)基礎(chǔ)建設(shè)滯后，休閑娛樂場(chǎng)所不足；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展存在產(chǎn)業(yè)層次低、浪費(fèi)土地、破壞環(huán)境等問題；小城鎮(zhèn)過分分散，浪費(fèi)了耕地，加重了污染，難以形成經(jīng)濟(jì)聚集中心。雖然如此，但我國(guó)國(guó)情決定了發(fā)展小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略是科學(xué)的選擇。小城鎮(zhèn)能夠促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮，就近轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高，帶動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整?！皩?shí)施小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略是推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化的客觀要求。”[6]小城鎮(zhèn)具有巨大的吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中有著特殊地位，要推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的合理布局。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為城市經(jīng)濟(jì)提供了公平環(huán)境，能夠發(fā)揮市場(chǎng)主體的積極性。城市建設(shè)要合理規(guī)劃，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)?！俺擎?zhèn)建設(shè)規(guī)劃要突出時(shí)代感，有適度的超前性，考慮到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)。”[7]

二、以小城鎮(zhèn)發(fā)展為主的中國(guó)城鎮(zhèn)化道路

（一） 小城鎮(zhèn)發(fā)展模式的由來

改革開放前，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平得到了一定的提高，但糧食在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式下沒有更多增加，國(guó)家開始采取糧食征購(gòu)措施限制城鎮(zhèn)化。1953 年11 月政務(wù)院發(fā)布了《糧食市場(chǎng)管理暫行辦法》，開始正式實(shí)行糧食的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，城市居民購(gòu)買糧食只能去國(guó)家指定的糧店、合作社。1955 年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》，要求撤銷一些不符合條件的鎮(zhèn)，撤銷鎮(zhèn)下面的鄉(xiāng)，縣級(jí)及以上的政府駐地可以設(shè)鎮(zhèn)，縣以下的政府駐地，居住人口2 000人以上的才可以設(shè)鎮(zhèn)；規(guī)定對(duì)城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口實(shí)行糧食定量分配、憑糧票供應(yīng)。這些措施限制了農(nóng)民在城鎮(zhèn)購(gòu)買糧食，人為阻斷了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移，為城鎮(zhèn)化設(shè)置了障礙。這一時(shí)期的城鎮(zhèn)化政策對(duì)鄉(xiāng)村的發(fā)展產(chǎn)生了很大的制約：一是排斥農(nóng)村勞動(dòng)力在城市就業(yè)和獲得口糧，讓農(nóng)村勞動(dòng)力無法在城鎮(zhèn)獲得基本的生活資料，難以在城市生存，阻止了農(nóng)村人口流入城市。二是實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，限制了小城鎮(zhèn)的個(gè)體、集體工商業(yè)，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)被迫停業(yè)，只能另謀出路。國(guó)家控制農(nóng)副產(chǎn)品的流通，阻斷了小城鎮(zhèn)與周邊農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)交流，打擊了個(gè)體工商業(yè)，居民少了就業(yè)機(jī)會(huì)。三是對(duì)建制鎮(zhèn)的設(shè)置提出了新標(biāo)準(zhǔn)，非縣政府所在地，需要人口2 000 以上、有一定工商業(yè)才能設(shè)鎮(zhèn)，于是撤銷合并了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)。國(guó)家的計(jì)劃是就地轉(zhuǎn)化農(nóng)村人口，導(dǎo)致了中國(guó)呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，違背了城鎮(zhèn)化規(guī)律。

改革開放前，公有制的理念也使得政府并不認(rèn)同城市貿(mào)易，不斷打擊小商品經(jīng)濟(jì)，不斷鞏固小城鎮(zhèn)公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。國(guó)家就地消化農(nóng)村人口的政策不斷強(qiáng)化，試圖依靠人民公社吸納農(nóng)民。這雖然并未使中國(guó)城市出現(xiàn)大面積的貧民窟，但造成了城鄉(xiāng)居民身份的“世襲”，固化了等級(jí)，造成了不公平的利益分配格局，讓城鎮(zhèn)居民有了依賴心理，讓農(nóng)民成為最大的弱勢(shì)群體，影響了農(nóng)民城鎮(zhèn)化。政府的財(cái)政補(bǔ)貼只是杯水車薪，城鎮(zhèn)化發(fā)展資金嚴(yán)重缺乏，壓制了市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮，促進(jìn)了重工業(yè)發(fā)展，但造成城鄉(xiāng)居民生活提高不多。改革開放后，農(nóng)村體制改革讓農(nóng)民有了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)村手工業(yè)重新發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集市貿(mào)易得到恢復(fù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也在政策鼓勵(lì)下獲得發(fā)展，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。國(guó)家日益重視小城鎮(zhèn)的發(fā)展，甚至提高到國(guó)家戰(zhàn)略的高度。“提高城鎮(zhèn)化水平，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供廣闊的市場(chǎng)和持久的動(dòng)力?！盵8]

鄉(xiāng)村工業(yè)化源于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，當(dāng)時(shí)只允許發(fā)展社隊(duì)企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)包括由原先的社隊(duì)企業(yè)發(fā)展而來的集體所有制企業(yè)、農(nóng)民合伙制企業(yè)、私營(yíng)及個(gè)體企業(yè)、“三資”企業(yè)、不同產(chǎn)權(quán)制的聯(lián)營(yíng)企業(yè)及股份制企業(yè)。以前社隊(duì)企業(yè)的資金主要來自農(nóng)村集體積累，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展資金則是多元化的，不僅有銀行貸款，還有外資。自下而上的城鎮(zhèn)化依靠農(nóng)民力量，促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口轉(zhuǎn)化，也吸引了外來人口。“經(jīng)過四十年的不斷實(shí)踐，我國(guó)探索出了一條大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鎮(zhèn)化的速度和質(zhì)量并重、以城市群為主體形態(tài)、市場(chǎng)自發(fā)和政府引導(dǎo)相結(jié)合的有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路?！盵9]中國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主體變得多元化，企業(yè)、個(gè)人、政府都參與了城鎮(zhèn)化。發(fā)達(dá)國(guó)家采用市場(chǎng)體制，政府很少干預(yù)，而我國(guó)實(shí)行高度集中體制，集中財(cái)力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，建立了一些重點(diǎn)項(xiàng)目。改革開放后，中央權(quán)力下放，擴(kuò)大了地方?jīng)Q策權(quán)，沿海開放城市吸引了外資，加強(qiáng)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立了開發(fā)區(qū)，多方籌措了資金。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)起主導(dǎo)作用，但對(duì)城鎮(zhèn)化促進(jìn)作用不大。

改革開放前，長(zhǎng)期壓制大城市發(fā)展，產(chǎn)生了一些不良后果：其一，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力滯留在農(nóng)村土地上，三農(nóng)問題嚴(yán)重，阻礙了農(nóng)村現(xiàn)代化，延誤了農(nóng)村工業(yè)化，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后。其二，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期存在，農(nóng)民工權(quán)益得不到保障，不能融入城市社會(huì)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)無法協(xié)調(diào)，農(nóng)民工產(chǎn)生認(rèn)同危機(jī)，與市民有沖突。其三，工業(yè)化缺乏大城市依托，城鄉(xiāng)工業(yè)各自為政，缺少聯(lián)系。其四，小城鎮(zhèn)的發(fā)展沒有得到大城市的引領(lǐng)，缺乏發(fā)展后勁。鄉(xiāng)村工業(yè)是被農(nóng)村包圍的孤島，接收不到大城市的輻射，現(xiàn)代化程度不高。政府需要破解城鄉(xiāng)二元化問題，讓國(guó)家走向現(xiàn)代文明。中國(guó)城鎮(zhèn)化率包含大量農(nóng)民工和郊區(qū)農(nóng)民，按戶籍算不到35%，需要提供良好的社會(huì)制度環(huán)境。

（二） 小城鎮(zhèn)發(fā)展模式的表現(xiàn)

改革開放后，國(guó)家對(duì)城市進(jìn)行改革，推動(dòng)多種經(jīng)濟(jì)成分發(fā)展，支持小城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)行大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和適度發(fā)展個(gè)體經(jīng)濟(jì)的方針，改變了全民所有制企業(yè)獨(dú)大的局面，很多從業(yè)人員開始從事集體和個(gè)體勞動(dòng)。私營(yíng)企業(yè)蓬勃發(fā)展，到1988 年底，已經(jīng)有4 萬多戶，雇傭人員72 萬多人。獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)、有限公司等吸納了很多勞動(dòng)力，獲得了發(fā)展。農(nóng)村工業(yè)化也推動(dòng)了小城鎮(zhèn)化。1984 年中央一號(hào)文件指出：要發(fā)展小城鎮(zhèn)的工業(yè)和服務(wù)業(yè)。1985 年1 月1 日，《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》指出：要鼓勵(lì)勞動(dòng)密集型企業(yè)在小城鎮(zhèn)聚集，試圖讓農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。農(nóng)村小城鎮(zhèn)由1985 年的7 956 個(gè)增加到1991年的11 882 個(gè)。

城市改革帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段，以新建城市為主。1988—1991 年，國(guó)家又控制農(nóng)民流動(dòng)。因?yàn)榇藭r(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)在整頓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)效益下降，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，農(nóng)業(yè)效益降低，3 000 多萬農(nóng)民涌入城市。為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，政府對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工進(jìn)行嚴(yán)格管理，防止勞動(dòng)力盲目流入城市，遏制了民工潮。改革讓城市建設(shè)進(jìn)入蓬勃發(fā)展時(shí)期，促使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更加合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繁榮，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但是建制鎮(zhèn)的居民數(shù)量呈下降趨勢(shì)，表明小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)入數(shù)量和規(guī)模同時(shí)擴(kuò)張的階段。國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)，城市工商業(yè)恢復(fù)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大力發(fā)展，但城市建設(shè)中出現(xiàn)了雷同等問題。改革開放后，城市經(jīng)濟(jì)日益占據(jù)主導(dǎo)地位，大城市作用日益突出，城市公共基礎(chǔ)服務(wù)水平提高，城市居民生活水平提升，城市群形成，城鎮(zhèn)化引領(lǐng)作用加強(qiáng)?！白叱青l(xiāng)一體化發(fā)展路子，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集聚功能，形成結(jié)構(gòu)合理的城市體系?！盵10]那時(shí)的中國(guó)城鎮(zhèn)化是粗放的，過度消耗了土地、能源，排放了大量廢物，城市建設(shè)重復(fù)，缺乏科學(xué)管理和規(guī)劃，需要堅(jiān)持現(xiàn)代規(guī)劃理念。中國(guó)城鎮(zhèn)化應(yīng)該合理布局城市空間和城市體系，限制權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的干涉，促進(jìn)資源配置的高效率，調(diào)動(dòng)各方面積極性，避免過度或滯后的城鎮(zhèn)化，要促進(jìn)社會(huì)和諧、生態(tài)平衡。

改革開放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城市改革推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的快速進(jìn)行，東部沿海出現(xiàn)了很多新興小城鎮(zhèn)。農(nóng)村人口大幅度向富裕地區(qū)流動(dòng)，形成了新的民工潮。中國(guó)城鎮(zhèn)人口年均增長(zhǎng)率達(dá)到11.39%，遠(yuǎn)高于改革開放前的3.95%。政府大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，涌現(xiàn)了數(shù)千個(gè)小城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量以千萬計(jì)，吸納了農(nóng)村勞動(dòng)力，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展作了重要貢獻(xiàn)。一大批農(nóng)民也在離土不離鄉(xiāng)的情況下得到就地安置，變成產(chǎn)業(yè)工人，提高了農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平，增加了農(nóng)民收入，縮小了城鄉(xiāng)差別。20 世紀(jì)80 年代末90 年代初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始快速發(fā)展，廉價(jià)勞動(dòng)力、技術(shù)創(chuàng)新、國(guó)家政策促進(jìn)了農(nóng)村工業(yè)化。20 世紀(jì)90 年代后期，國(guó)家整頓鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，優(yōu)惠政策減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展勢(shì)頭減弱，吸納勞動(dòng)力的能力降低。受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)又快速發(fā)展。2000 年6 月13 日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，要求加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，并把其作為農(nóng)村改革的任務(wù)，認(rèn)為小城鎮(zhèn)發(fā)展總體是好的，但也有問題，應(yīng)該確立市場(chǎng)體制在小城鎮(zhèn)發(fā)展中的作用，并提出十條意見：認(rèn)識(shí)小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略意義；小城鎮(zhèn)發(fā)展要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)；小城鎮(zhèn)要統(tǒng)一合理布局；發(fā)展小城鎮(zhèn)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；小城鎮(zhèn)建設(shè)要利用市場(chǎng)機(jī)制；解決小城鎮(zhèn)建設(shè)用地；改革小城鎮(zhèn)戶籍制度；完善小城鎮(zhèn)管理功能；促進(jìn)小城鎮(zhèn)法治、精神文明建設(shè)；加強(qiáng)小城鎮(zhèn)工作領(lǐng)導(dǎo)。這是國(guó)家戰(zhàn)略性的文件，要求認(rèn)識(shí)小城鎮(zhèn)發(fā)展的戰(zhàn)略意義:“農(nóng)村城鎮(zhèn)化關(guān)系到我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的大局。”[11]國(guó)家取消了對(duì)非農(nóng)活動(dòng)的限制，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，企業(yè)數(shù)量增加較多。這些農(nóng)村企業(yè)發(fā)展又推動(dòng)了農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化和小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動(dòng)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化。國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，逐步確定了中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路。

（三） 發(fā)展小城鎮(zhèn)的優(yōu)點(diǎn)

小城鎮(zhèn)建設(shè)能夠推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)化水平；能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)進(jìn)步，推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施完善，改善居住條件，促使房地產(chǎn)業(yè)大力發(fā)展，促進(jìn)國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求，刺激多行業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，相應(yīng)地可以為進(jìn)城農(nóng)民提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)，緩解人地矛盾，緩解剩余勞動(dòng)力壓力，將農(nóng)民從土地中解放出來；能夠開拓國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)，增加商品消費(fèi)需求，推動(dòng)城鄉(xiāng)互動(dòng)，提高農(nóng)民自身素質(zhì)和生活質(zhì)量，改變?cè)鹊纳?、消費(fèi)方式，帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展；有利于平衡城鄉(xiāng)教育水平，改善農(nóng)村教育設(shè)施，讓人民生活舒心有安全感；有利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)效益，推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；農(nóng)民能自愿從事城市居民不愿從事的高強(qiáng)度工作，對(duì)工資要求相對(duì)較低，方便了市民生活。

三、中國(guó)特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的提升路徑

中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路是轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的必然選擇，有利于消除二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)人口自由流動(dòng)。小城鎮(zhèn)建設(shè)需要多元化，要實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)路徑的統(tǒng)一，達(dá)到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)的統(tǒng)一，要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、道路、模式等。

（一） 發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用和政府的引導(dǎo)作用

“二元結(jié)構(gòu)加劇了貧困，需要向一元經(jīng)濟(jì)過渡，消除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維?！盵12]市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展，讓城市格局發(fā)生了變化。經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)使城市規(guī)模擴(kuò)大，大型城市數(shù)目增長(zhǎng)。國(guó)家提出促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，形成較強(qiáng)的人口、經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)，合理布局城市體系，發(fā)揮大城市輻射作用，重點(diǎn)推進(jìn)中小城市發(fā)展，促進(jìn)城市群發(fā)展。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生的戶籍制度已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn)必然與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的戶籍制度發(fā)生沖突，現(xiàn)代社會(huì)的建立需要改革與人們生活息息相關(guān)的戶籍制度。小城鎮(zhèn)建設(shè)中的一些問題是制度不合理引起的，小城鎮(zhèn)建設(shè)需要以土地制度、戶籍制度的改革為基礎(chǔ)。土地制度改革要提高土地利用效率，打破政府對(duì)土地的壟斷，形成合理的土地價(jià)格，引入土地市場(chǎng)機(jī)制，建立配套的金融財(cái)政體制。戶籍制度改革能促進(jìn)人力資源自由流動(dòng)，改變城鄉(xiāng)分割，促進(jìn)城鄉(xiāng)就業(yè)均等、福利待遇平等。小城鎮(zhèn)建設(shè)需要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ希纬墒袌?chǎng)決定、政府引導(dǎo)的模式。

“中國(guó)特色城市化模式是改革開放的實(shí)踐推動(dòng)的，促進(jìn)了大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，讓制度變遷發(fā)揮了更大作用?！盵13]那么以后怎樣繼續(xù)發(fā)揮作用呢？（1） 政府要努力為農(nóng)民市民化創(chuàng)造有利環(huán)境，努力提高城市人口比重，推動(dòng)農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變，要發(fā)展各類培訓(xùn)，提高農(nóng)民素質(zhì)和勞動(dòng)技能，改變農(nóng)村的習(xí)慣，讓農(nóng)民有一技之長(zhǎng)，并具有可持續(xù)發(fā)展能力。（2） 政府要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和服務(wù)產(chǎn)業(yè)，要發(fā)揮人口優(yōu)勢(shì)，發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，吸納農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)，促進(jìn)城市集聚效應(yīng)。（3） 政府要完善住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會(huì)保障，允許農(nóng)民購(gòu)買城市住房，放寬住房公積金申請(qǐng)條件，給予農(nóng)民住房補(bǔ)貼，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)救助制度，讓農(nóng)民享受基本的養(yǎng)老、就業(yè)保障，讓農(nóng)民工子女也能在城市受教育，滿足農(nóng)民工子女需求。（4） 政府要維護(hù)農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中的主體地位，用市場(chǎng)引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城，破除行政手段的強(qiáng)制遷移，尊重農(nóng)民的意愿并依法保障他們的權(quán)利。

小城鎮(zhèn)建設(shè)需要發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。城鎮(zhèn)化需要政府權(quán)責(zé)明確、改革創(chuàng)新、合理決策。政府可以制定城鎮(zhèn)化的長(zhǎng)期規(guī)劃，提高政府工作的效率和透明度。政府需要改革城市管理制度，合理使用農(nóng)村土地，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)行惠農(nóng)政策，對(duì)落后地區(qū)加強(qiáng)扶持；要放松戶口管制，保障失地農(nóng)民收入，用城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村；要繼續(xù)取消各種稅費(fèi)，促進(jìn)工農(nóng)互補(bǔ)，在城鄉(xiāng)結(jié)合部完善配套措施，在偏遠(yuǎn)的富裕農(nóng)村要加大投入，增加創(chuàng)收的產(chǎn)業(yè)，在偏遠(yuǎn)貧困農(nóng)村，要為農(nóng)民外出打工提供條件，增加政府財(cái)政投入；要建構(gòu)農(nóng)民、社會(huì)、政府共同參與的共同體，允許多元組織參與新農(nóng)村建設(shè)，激發(fā)民間資本活力。

（二） 小城鎮(zhèn)建設(shè)需要合理規(guī)劃，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)

新型城鎮(zhèn)化要堅(jiān)持以人為本，推動(dòng)人口城鎮(zhèn)化；要遵循統(tǒng)籌兼顧的原則，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)、倡導(dǎo)綠色生活，科學(xué)布局城市規(guī)劃和規(guī)模，發(fā)展低碳能源，建立宜居城市?！吧虾５慕?jīng)濟(jì)人居環(huán)境宜居度最高，重慶、天津均不具有比較優(yōu)勢(shì)；四大直轄市的城市人居環(huán)境宜居度的協(xié)調(diào)性均不高?！盵14]地方政府在新型城鎮(zhèn)化當(dāng)中出現(xiàn)了職能偏差，主要是土地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象嚴(yán)重；城鎮(zhèn)化缺乏完善的配套設(shè)施，戶籍制度、土地制度、社保制度都比較滯后；城鎮(zhèn)化缺乏科學(xué)指導(dǎo)，水平偏低，面子工程、政績(jī)工程突出，城市建設(shè)盲目跟風(fēng)，導(dǎo)致資源浪費(fèi)。政府應(yīng)該做好決策者、管理者，提高執(zhí)政水平，要變主導(dǎo)為引導(dǎo)，協(xié)調(diào)政府和市場(chǎng)的關(guān)系，引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新，增加財(cái)政支出。

“建設(shè)生態(tài)宜居城市，給人類營(yíng)造健康、舒適的生存環(huán)境?！盵15]粗放的小城鎮(zhèn)建設(shè)導(dǎo)致人與自然關(guān)系緊張，加大了經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本，需要走可持續(xù)發(fā)展之路，積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，不斷提高自主創(chuàng)新能力。城鎮(zhèn)化要科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)體系，注重城鎮(zhèn)化發(fā)展的科學(xué)性，合理布局產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，注重生態(tài)文明，激活城市發(fā)展活力，合理規(guī)劃宜居環(huán)境，合理引導(dǎo)人口布局、人口流動(dòng)，增加城市吸納能力。城市建設(shè)需要尊重生態(tài)平衡，維護(hù)生態(tài)多樣性，對(duì)土地進(jìn)行生態(tài)規(guī)劃。政府要發(fā)展清潔能源，構(gòu)建綠化體系。經(jīng)營(yíng)城市需要合理的評(píng)價(jià)體系，需要協(xié)同、共識(shí)、溝通、全民參與等，需要多元的人文氛圍、平衡的系統(tǒng)生態(tài)、合理的空間結(jié)構(gòu)、高效的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。小城鎮(zhèn)建設(shè)需要高效的團(tuán)隊(duì)、美好的愿景、切實(shí)的行動(dòng)，要低成本生產(chǎn)，從粗放型向精致型轉(zhuǎn)變，促進(jìn)資源循環(huán)利用，實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

中國(guó)曾是碳排放較高的國(guó)家，城市是碳排放的主體，需要建立低碳城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)是復(fù)雜的人工系統(tǒng)，應(yīng)該減少能源消耗，促進(jìn)城市空間緊湊發(fā)展，引導(dǎo)居民低碳生活。小城鎮(zhèn)要避免重復(fù)建設(shè)，避免土地資源的盲目開發(fā)，從源頭上避免資源的浪費(fèi)；小城鎮(zhèn)建設(shè)要高效、集約，縮小居住區(qū)的規(guī)模，提高居住的舒適度，制定合理的人均住宅面積標(biāo)準(zhǔn)；要優(yōu)先發(fā)展公共交通體系，提升公共交通的協(xié)作能力，方便居民出行，降低能源消耗，控制私家車的碳排放。中國(guó)低碳技術(shù)仍是中低端的，而且融資渠道狹窄，主要是投資主體單一，政府是主要的投資主體，投資工具落后，綠色低碳基金、風(fēng)險(xiǎn)投資參與度少，金融機(jī)構(gòu)缺乏低碳理念，業(yè)務(wù)開發(fā)滯后，大量信貸資金投入到高能耗產(chǎn)業(yè)，低碳金融人才和知識(shí)貯備不夠，中介市場(chǎng)發(fā)育不全，幾乎沒有低碳交易平臺(tái)，缺乏技術(shù)咨詢。需要?jiǎng)?chuàng)新金融制度，建立政府與市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)的低碳城市投資融資機(jī)制，發(fā)揮金融的杠桿作用，用金融引導(dǎo)資源配置，完善綠色金融通道，構(gòu)建碳排放信息交易平臺(tái)，允許民間資本、非官方金融組織參與小城鎮(zhèn)低碳建設(shè)，促進(jìn)資金高效利用，促進(jìn)公益和經(jīng)營(yíng)結(jié)合，吸引更多社會(huì)資本，推動(dòng)低碳模式的城鎮(zhèn)化。

總之，改革開放后，國(guó)家繼續(xù)重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和合理城市體系形成，推動(dòng)了城市群建設(shè)和分工協(xié)作，讓大城市比重下降，小城市比重上升。小城鎮(zhèn)建設(shè)的動(dòng)力是政府和市場(chǎng)，政治制度改革推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，但過多發(fā)展小城鎮(zhèn)，導(dǎo)致規(guī)模小、污染重、效益低、質(zhì)量不高等小城鎮(zhèn)病，這是中國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展需要重點(diǎn)克服的。中國(guó)仍是不發(fā)達(dá)國(guó)家，小城鎮(zhèn)建設(shè)水平仍較低，需要提高政府的服務(wù)意識(shí)，保證政府工作人員有基本的現(xiàn)代文明理念，確立市場(chǎng)的主導(dǎo)地位，提高城市發(fā)展質(zhì)量，建立生態(tài)型城市。