政府類項(xiàng)目融資發(fā)展新趨勢及潛在風(fēng)險探析

周威峰 南京經(jīng)開區(qū)國有資產(chǎn)運(yùn)營有限公司

一、政府投資項(xiàng)目融資模式

（一）政府融資平臺直接融資

政府投資項(xiàng)目的融資平臺主要是政府監(jiān)理的，當(dāng)前常見的融資方式主要包括銀行貸款、專項(xiàng)債券、金融租賃融資、信托借款等。

（二）BOT 模式融資

BOT 是Build-Operate-Transfer 的縮寫講法，翻譯成中文就是指“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”，私營單位建設(shè)好項(xiàng)目，經(jīng)營一段時期后，移交轉(zhuǎn)讓還政府的一種模式。BOT是應(yīng)用最早、相對簡單活典型的特許經(jīng)營方式，指政府通過特許權(quán)的協(xié)議，授權(quán)私營企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目（主要是基礎(chǔ)設(shè)施和自然資源開發(fā)）的融資、設(shè)計(jì)、建造、經(jīng)營和維護(hù)，在規(guī)定的經(jīng)營期間，一般為10 年到30 年，向該項(xiàng)目的使用群體收取經(jīng)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)的費(fèi)用，用于回收項(xiàng)目的投資、建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)等方面的成本，并獲得一定的經(jīng)濟(jì)回報，在它的特許經(jīng)營期滿后，項(xiàng)目將移交還給政府。

（三）PPP 模式

PPP 是Public-Private-Partnerships 的縮寫講法，翻譯成中文是指公共部門與私人企業(yè)的合作，目前通俗稱為“公私合作”融資模式。這種模式指的是政府與私營企業(yè)在某個政府投資項(xiàng)目形成的過程中產(chǎn)生相互合作的關(guān)系，雙方都共同參與建設(shè)這個項(xiàng)目時，政府通過雙方共同承擔(dān)建設(shè)責(zé)任風(fēng)險，而沒有把全部的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給私營企業(yè)。國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》要求，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府和社會資本合作模式的推廣應(yīng)用，在城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)投資和運(yùn)營中應(yīng)當(dāng)鼓勵社會資本積極參與其中。在傳統(tǒng)的額融資平臺建設(shè)過程中，社會資本可以通過PPP 模式參與其中。PPP 模式有著良好的應(yīng)用價值，具體體現(xiàn)在四點(diǎn)：其一，能夠?yàn)槊耖g投資提供渠道，有助于民間投資活力的激發(fā)，有助于投資有效性的擴(kuò)大，有助于公有制經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展。其二，能夠?qū)崿F(xiàn)政府職能的積極轉(zhuǎn)變，將政府參與度適當(dāng)減少。其三，政府實(shí)現(xiàn)從采購項(xiàng)目到采購服務(wù)的轉(zhuǎn)變，有助于將社會投資人管理和技術(shù)優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，有助于項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)作效率提升。其四，能夠?qū)⒄ㄔO(shè)資金緊張的問題有效緩解，有助于政府債務(wù)的控制。

二、融資風(fēng)險

（一）風(fēng)險控制分析

政府類項(xiàng)目融資主要包括五方面的風(fēng)險點(diǎn)。第一，政府相關(guān)政策的變化；第二，工程項(xiàng)目手續(xù)文件發(fā)生變化；第三，社會資本方背景的影響；第四，當(dāng)?shù)卣?cái)政能力不足；第五，工程項(xiàng)目本身效益不足，同時銀行也十分重視政府類投資項(xiàng)目的使用者付費(fèi)比例。

政府類項(xiàng)目融資風(fēng)險孔值過程主要包括識別風(fēng)險、評估風(fēng)險、控制風(fēng)險等環(huán)節(jié)，這一系列的工作都需要采用科學(xué)有效的管理方式方法，將工程項(xiàng)目的安全管理水平最大限度地提升。從廣義角度來講，我們可以將風(fēng)險控制視為項(xiàng)目風(fēng)險管理中的一部分內(nèi)容。從狹義角度來講風(fēng)險控制主要是相關(guān)工作人員為了將項(xiàng)目發(fā)生風(fēng)險的概率降低或者對易發(fā)生風(fēng)險產(chǎn)生的損失盡量降低而采取的一系列的合理的、科學(xué)的對策和方法。在政府類透析項(xiàng)目整個建設(shè)過程中，所有的環(huán)節(jié)都需要貫穿風(fēng)險控制工作，預(yù)測工程項(xiàng)目可能存在的風(fēng)險問題，才有合理的對策和方法保證合理實(shí)現(xiàn)工程項(xiàng)目的總體目標(biāo)。

通過將融資風(fēng)險控制工作貫穿于政府類投資項(xiàng)目中能夠在發(fā)生風(fēng)險之前預(yù)防風(fēng)險問題，在發(fā)生風(fēng)險過程中或者之后降低風(fēng)險所產(chǎn)生的損失，通過這種方式能夠達(dá)到預(yù)期損失最大程度降低的效果。為此，在政府類投資項(xiàng)目中需要加強(qiáng)控制風(fēng)險，盡量降低風(fēng)險發(fā)生概率，并且盡量控制工程損失。

風(fēng)險預(yù)測和風(fēng)險分析是政府類投資項(xiàng)目風(fēng)險控制管理工作中的重點(diǎn)，通過預(yù)測分析能夠?qū)a(chǎn)生風(fēng)險的概率有效降低，如果發(fā)生風(fēng)險，能夠及時采取合理的應(yīng)對措施降低風(fēng)險帶來的后果。換言之，通過將風(fēng)險控制應(yīng)用于政府類項(xiàng)目融資中能夠?qū)⒉槐匾膿p失盡量降低。此外，通過融資風(fēng)險控制能夠?qū)⒄麄€項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的凝聚力提高。相關(guān)工作人員在整個過程中需要深入分析融資風(fēng)險，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)工作人員需要對項(xiàng)目存在的風(fēng)險屬性進(jìn)行深入地了解，充分掌握和了解項(xiàng)目融資存在的困難。項(xiàng)目成員需要高度參與整個風(fēng)險分析過程，從心理上做好應(yīng)對各類融資風(fēng)險的因素，一旦發(fā)生風(fēng)險團(tuán)隊(duì)能夠按照預(yù)期的方案從容地采取應(yīng)對辦法，將團(tuán)隊(duì)的信心和凝聚力有效提升。

（二）融資風(fēng)險原因

融資風(fēng)險是政府項(xiàng)目十分常見的一種風(fēng)險，造成融資風(fēng)險的因素包括多方面，具體來講，主要包括外部環(huán)境原因、融資決策原因、資金流動性原因。

第一，外部環(huán)境因素。外部環(huán)境是影響企業(yè)融資工作、項(xiàng)目融資工作的主要因素之一。工作人員是難以控制和改變外部環(huán)境因素的，加上外部環(huán)境有著非常廣泛的覆蓋范圍和自然環(huán)境、國家政策等多種外部因素，而這些因素處于持續(xù)發(fā)展變化過程中，工作人員難以提前預(yù)測，導(dǎo)致影響了融資的效果，項(xiàng)目融資的風(fēng)險也隨之增大。

第二，融資決策問題。政府類投資項(xiàng)目的整個資本結(jié)構(gòu)都會受到融資決策的影響，如果發(fā)生決策失誤會導(dǎo)致融資過程中風(fēng)險大大增加。比如有的工程項(xiàng)目融資規(guī)模存在問題。通常需要按照項(xiàng)目資本規(guī)模和未來項(xiàng)目收益進(jìn)行融資規(guī)模的確定，要做好融資數(shù)額范圍的合理確定，如果融資數(shù)額不合理會導(dǎo)致資金使用和支配情況產(chǎn)生不良影響，甚至?xí)l(fā)生資金不足等嚴(yán)重問題，直接影響項(xiàng)目的原定收益，導(dǎo)致風(fēng)險增大，損失加大。項(xiàng)目資金結(jié)構(gòu)問題也會受到融資決策的影響，如果融資決策不合理會直接引發(fā)項(xiàng)目資金的來源和結(jié)構(gòu)，將財(cái)務(wù)上的融資風(fēng)險大大增加，導(dǎo)致經(jīng)營過程中預(yù)期收益和還款問題增大。

第三，資金流動性問題。資產(chǎn)變現(xiàn)能力主要體現(xiàn)在資金流動情況。一方面，項(xiàng)目在不損失資產(chǎn)的情況下的變現(xiàn)能力，另一方面是以低成本為條件項(xiàng)目資金獲取的能力情況。如果項(xiàng)目收益率成本較低，經(jīng)營過程中需要的資金較多那么在經(jīng)營過程中容易出現(xiàn)不同程度的資金流動風(fēng)險。

（三）盈利能力匱乏

政府類項(xiàng)目在發(fā)展過程中融資風(fēng)險抵抗能力的高低主要取決于項(xiàng)目的盈利能力。換言之，政府類項(xiàng)目的收益能否高于該項(xiàng)目的融資成本體現(xiàn)了項(xiàng)目的盈利能力，進(jìn)而體現(xiàn)出項(xiàng)目抵抗風(fēng)險能力。在政府類項(xiàng)目融資中存在準(zhǔn)經(jīng)營性質(zhì)項(xiàng)目和非經(jīng)營性質(zhì)項(xiàng)目兩種形式。非經(jīng)營性質(zhì)的項(xiàng)目主要是服務(wù)于社會大眾，用于便捷市民的生活，其經(jīng)營活動并不代表硬性，相對于準(zhǔn)經(jīng)營性質(zhì)項(xiàng)目來講，項(xiàng)目經(jīng)營過程中產(chǎn)生本身的效益和政府為項(xiàng)目支付的資金是項(xiàng)目的主要收益來源。項(xiàng)目的應(yīng)力能力可以通過整體項(xiàng)目收益進(jìn)行判斷。但是很多政府類項(xiàng)目當(dāng)前都存在應(yīng)力能力匱乏的情況，只有通過應(yīng)力項(xiàng)目才能保證工程項(xiàng)目后期還本付息工作的順利開展，如果盈利能力方面出現(xiàn)問題會對后期的資金產(chǎn)生嚴(yán)重影響，甚至導(dǎo)致發(fā)生資金鏈斷裂、工程項(xiàng)目停工等不良問題。

（四）社會資本的利和弊

在政府類項(xiàng)目的投資和運(yùn)營中引入社會資本參與有優(yōu)勢但是也存在一定不足。

一方面，通過引入社會資本能夠有效利用資源，能夠靈活地設(shè)置操作流程。首先，政府類項(xiàng)目涉及到水利、教育、環(huán)保等諸多復(fù)雜多樣的內(nèi)容，在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段當(dāng)?shù)卣芏嗖块T都要參與到政府類項(xiàng)目的規(guī)劃當(dāng)中，對于民營企業(yè)來講可以高效地處理自身和政府部門之間的關(guān)系，有助于民營企業(yè)規(guī)劃過程中對當(dāng)?shù)厝肆?、物力的資源的充分調(diào)動，有助于民營企業(yè)專業(yè)性的發(fā)揮，有助于掌握談判合作的主動性。此外，社會資本比國有資本的管理體系和審批手續(xù)更加復(fù)雜，需要簡化社會資本操作流程和審批過程，社會資本在遇到突發(fā)性矛盾和問題時能夠及時有效地進(jìn)行處理，有助于提高工作的效率。

另一方面，社會資本的參加也存在一些不足。第一，缺乏足夠的社會資金量，加上政府類項(xiàng)目往往需要大量的資金，容易出現(xiàn)資金量不足的問題。第二，金融機(jī)構(gòu)對民營企業(yè)持懷疑態(tài)度，這和民營企業(yè)缺乏足夠的抵押資產(chǎn)有著很大的關(guān)系。有的民營企業(yè)缺乏足夠的信用融資，有的工程項(xiàng)目在融資過程中存在較高的成本，但是政府類的項(xiàng)目往往存在偏低的投資收益率，導(dǎo)致影響了政府類項(xiàng)目融資的積極性。

三、對策建議

（一）堵疏結(jié)合，避免出現(xiàn)區(qū)域性風(fēng)險

第一，結(jié)合堵后門和開前門方式。可以同時開展遏制隱性債務(wù)增量和增加地方專項(xiàng)債券發(fā)行額度的方式，將債券的品種結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)政府融資渠道的合法拓展。第二，地方政府要加強(qiáng)銜接金融機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管部門，在保證信息安全的同時共享隱形債務(wù)信息，共同應(yīng)對風(fēng)險問題，從而保證對隱性債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行針對性地防控。第三，加強(qiáng)融資產(chǎn)品的設(shè)置和退出，將部分成本高、期限短的隱形債務(wù)置換，實(shí)現(xiàn)短期債務(wù)償還壓力緩解、資金鏈斷裂風(fēng)險控制的效果。第四，加強(qiáng)評估政府類項(xiàng)目融資授信，金融機(jī)構(gòu)要按照商業(yè)化原則加強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險控制機(jī)制的優(yōu)化，做好財(cái)政金融風(fēng)險的預(yù)防，避免發(fā)生金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)融資的問題，尤其要將新增隱形債務(wù)的問題杜絕。

（二）多措并舉，推動融資平臺轉(zhuǎn)型升級

第一，要將融資平臺整合優(yōu)化。將現(xiàn)有資產(chǎn)規(guī)模小、業(yè)務(wù)類型類似的小平臺進(jìn)行合理地合并，轉(zhuǎn)變?yōu)榇笠?guī)模、大平臺。同時要做好現(xiàn)金流充足和不足平臺的整合，將融資償還能力提高。第二，做好平臺業(yè)務(wù)體系重構(gòu)。有的融資平臺有著很大的總資產(chǎn)規(guī)模擬，但是缺乏真正有效的經(jīng)營性資產(chǎn)，地方政府需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各項(xiàng)工作，在融資平臺中撥入經(jīng)營性資產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)資源，將資本實(shí)力充實(shí)，將協(xié)同優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，達(dá)到優(yōu)勢互補(bǔ)、治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的效果。同時可以利用財(cái)政資金補(bǔ)充等形式做好資產(chǎn)持續(xù)注入機(jī)制，達(dá)到融資平臺自我能力提升的效果。第三，加強(qiáng)高素質(zhì)人才引入和培養(yǎng)。人才是保證融資平臺企業(yè)市場運(yùn)作的基礎(chǔ)和動力，可以建立經(jīng)理人經(jīng)營制度加強(qiáng)考核不同類型的項(xiàng)目，由專業(yè)的人員完成項(xiàng)目管理，做好經(jīng)營風(fēng)險的預(yù)測和預(yù)防，將企業(yè)內(nèi)部管理水平提高。

（三）積極鼓勵引導(dǎo)，充分挖掘和發(fā)揮民間資本潛力

地方政府要同時做好基本公共服務(wù)、競爭領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目的管理工作，讓企業(yè)進(jìn)行市場化運(yùn)作。第一，以實(shí)現(xiàn)政府政策意圖為國有資本職能定位，做好保值增值要求和服務(wù)于公益的平衡，避免競爭性領(lǐng)域過多引入，避免發(fā)生民營資本擠出問題。第二，加強(qiáng)民營企業(yè)在重點(diǎn)領(lǐng)域的引導(dǎo)，鼓勵民營企業(yè)在公共產(chǎn)品和服務(wù)中積極參與其中，將民間資本的投資盈利目標(biāo)適當(dāng)滿足。

（四）創(chuàng)新融資模式，多層次、多元化拓展資金來源渠道

以銀行間接融資為基礎(chǔ)做好融資模式的創(chuàng)新，加強(qiáng)資金渠道的拓展。第一，資本市場融資的發(fā)展，將公司債、企業(yè)債等債券發(fā)行融資力度適當(dāng)加大，實(shí)現(xiàn)多樣化融資方式的構(gòu)建。第二，加強(qiáng)創(chuàng)新PPP 等融資模式，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)服務(wù)中積極引入社會資本。第三，探索同業(yè)合作等模式促進(jìn)建設(shè)城鎮(zhèn)化社會，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中加強(qiáng)間接銀團(tuán)、債權(quán)投資計(jì)劃等方式的應(yīng)用。

（五）進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)機(jī)制

第一，政府類項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)中要將地方政府的主體責(zé)任充分發(fā)揮出來，做好政府類項(xiàng)目融資查處、問責(zé)、追責(zé)機(jī)制的構(gòu)建和落實(shí)，要將新增政府類項(xiàng)目融資的主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)責(zé)任人的問責(zé)力度特別強(qiáng)化。第二，對金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)融資行為、虛構(gòu)項(xiàng)目、包裝融資項(xiàng)目等問題進(jìn)行嚴(yán)肅的問責(zé)處理，加強(qiáng)主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)責(zé)任人的問責(zé)處理，將問責(zé)機(jī)制、內(nèi)控機(jī)制、考核機(jī)制不斷完善健全。第三，對問責(zé)違法違規(guī)行為進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督處理。

四、結(jié)語

在政府類項(xiàng)目融資管理中需要加強(qiáng)考慮來自各個方面的風(fēng)險因素，謹(jǐn)慎地完成融資工作，加強(qiáng)分析融資過程中的常見風(fēng)險隱患，并且做好預(yù)防措施。同時項(xiàng)目公司還要將自身融資管理水平不斷提升，有效控制工程成本，加強(qiáng)創(chuàng)新和完善政府類項(xiàng)目融資模式。