政府投資建設(shè)項目管理特性探討

黃天明 杭州西湖城市建設(shè)投資集團有限公司

政府投資的工程項目建設(shè)是保證社會和諧發(fā)展與進步的條件之一，所以對于工程建設(shè)的過程中的管理人員要實行嚴(yán)格的監(jiān)督措施及開展有效的管理模式，保證國家與人民的利益不受損害，對工程項目的開展?fàn)I造良好的環(huán)境，但目前政府投資工程項目建設(shè)管理中還依然存在部分問題，比如工程建設(shè)項目缺少精度、管理人員的執(zhí)行力有所欠缺和項目管理機制體制中存在著一些不規(guī)范等問題的存在，所以針對工程建設(shè)管理的規(guī)范，仍需要進一步完善。

一、基礎(chǔ)理論概述

（一）政府投資建設(shè)項目的特點

政府投資項目的資金使用均受政府監(jiān)管，使得項目具有政府導(dǎo)向性較強，社會屬性較強，利益相關(guān)者復(fù)雜性較高的特性，因此政府投資建設(shè)項目具有以下幾方面的特點。一是管理嚴(yán)格。政府投資建設(shè)項目必須實行代建制，代建單位由政府相關(guān)部門進行管理，建設(shè)過程必須嚴(yán)格按照建設(shè)部門的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行；二是項目投資大、風(fēng)險大、影響大。它肩負(fù)著促進國家公共利益發(fā)展的作用，社會屬性強，對項目完成水平的要求較高。三是利益相關(guān)者眾多，人員協(xié)同性要求高。為保證政府投資的效益，項目建設(shè)受到地區(qū)財政、建設(shè)、審計、監(jiān)察及其他有關(guān)部門按各自職責(zé)的管理和監(jiān)督。

（二）政府投資建設(shè)項目的策劃內(nèi)涵

一般的建設(shè)項目策劃是一種具有建設(shè)性、科學(xué)性、邏輯性的思維過程，其最終目的是把所有可能影響決策的硬性要求決定總結(jié)到一起，對未來項目實施運行起到指導(dǎo)和把控作用，并借此達到建設(shè)項目方案要求目標(biāo)。以具體建設(shè)活動為對象，體現(xiàn)一定的社會性、時效性、安全性及創(chuàng)造性的策劃活動。建設(shè)項目策劃中要明確提供完善、科學(xué)及可行性的計劃和依據(jù)，具有一定的實施性，明確目標(biāo)并達到目標(biāo)要求。政府投資建設(shè)項目具有自身的特色，為社會及社會民眾發(fā)展而服務(wù)，其與一般投資建設(shè)項目策劃有不同的特性：一是，政府投資建設(shè)項目其遵旨是服務(wù)社會及社會民眾的發(fā)展需求，其前期的策劃要順應(yīng)社會發(fā)展需求，不能只強調(diào)有發(fā)展成果，更需重視發(fā)展成果后未來的發(fā)展空間和潛力開發(fā)；二是社會民眾生活當(dāng)中存在許多政府建設(shè)投資項目，其大部分規(guī)模較大，對民眾生活影響很大。涉及城市各個方面的綜合性系統(tǒng)工程，從策劃到實施建設(shè)過程中項目較繁雜、協(xié)同共進的要求很高，困難性不言而喻。不僅要滿足現(xiàn)有發(fā)展需求，更要科學(xué)并客觀分析對未來發(fā)展的需求，因此政府投資建設(shè)項目的前期策劃必須運用最先進的科學(xué)方法，并嚴(yán)謹(jǐn)對待。

（三）政府投資建設(shè)項目的策劃要求

政府投資建設(shè)項目策劃要求符合相關(guān)政策、法規(guī)、規(guī)劃的要求，要滿足政府對建設(shè)項目的功能需求，并符合綠色經(jīng)濟的發(fā)展需要，充分考慮可能遭遇的風(fēng)險，保證工程的可靠性。具體的要求一是嚴(yán)格控制設(shè)計質(zhì)量，避免造成施工過程中頻繁變更和損失浪費；二是加強設(shè)計階段工程造價的控制，把控制工程造價作為確定設(shè)計方案的核心和關(guān)鍵；三是明確施工單位必須嚴(yán)格按合同和設(shè)計要求施工。

二、政府投資建設(shè)項目策劃存在問題

（一）執(zhí)行力不足

對于目前政府投資的工程項目建設(shè)管理工作中比較突出的一種問題是執(zhí)行力不足，目前工程項目的施工過程管理主要依托代建和監(jiān)理單位，代建和監(jiān)理單位作為工程技術(shù)專業(yè)人員，其管理的責(zé)任心和單位運轉(zhuǎn)的高效性，直接影響了工程項目的進展。在高速城鎮(zhèn)化進程的當(dāng)下，效率、質(zhì)量和安全并重，部分監(jiān)理單位因?qū)I(yè)人員參差不齊，在施工過程遇到問題不敢開具停工通知，導(dǎo)致施工單位盲目施工，最終發(fā)現(xiàn)問題再來重頭整改，嚴(yán)重耽誤了工程的進度，也使工程的質(zhì)量無法得到較好的保障。代建單位代表業(yè)主行駛現(xiàn)場管理權(quán)力，對項目發(fā)現(xiàn)的問題，如征地拆遷未完成、施工單位未按合同履行相應(yīng)約定等問題視而不見，或拖延上報，容易造成項目嚴(yán)重超過預(yù)計工期，不利于社會發(fā)展。這些現(xiàn)象的發(fā)生都是由于部分管理者對工作沒有責(zé)任心的表現(xiàn)，不僅給工程造成了一些隱患，對于工作效率方面也有很大影響。

（二）機制不合理

工程項目采用代建制度，本意是為業(yè)主提供專業(yè)技術(shù)服務(wù)，工程項目的業(yè)主普遍為政府職能部門，由于政府機關(guān)人員招聘采取公務(wù)員考試錄用制度，很多剛畢業(yè)的大學(xué)生通過招考即進入了政府機關(guān)，該類人員具備行政手段管理的能力，但對于技術(shù)性問題，無法準(zhǔn)確做出判斷。近年來，隨著工程領(lǐng)域各項制度的出臺，過分強調(diào)了業(yè)主職責(zé)，業(yè)主需要組織方案評審論證、需要對新的材料進行市場詢價、需要對工程進度等等內(nèi)容進行負(fù)責(zé)，反而輕視了代建單位的作用，導(dǎo)致代建單位一有事就報告業(yè)主，等待業(yè)主做出決策。造成了外行管理內(nèi)行，角色錯位的情況，不利于項目的科學(xué)推進。

（三）項目前期設(shè)計管理短板突出

建設(shè)項目的前期策劃工作包含項目建議書、初步設(shè)計及可行性研究報告，并且需要相關(guān)部門的批準(zhǔn)。從市場上觀察，有部分建設(shè)項目前期沒有嚴(yán)格執(zhí)行上述三條步驟，甚至部分項目缺乏前期調(diào)查研究，易出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)政績項目、領(lǐng)導(dǎo)拍板項目；項目前期工作不充分，政策來了才想起匆忙“包裝”項目，往往錯失政策支持；項目前期審批職能部門之間功能界定不明晰，有時需要多部門協(xié)作完成時，出現(xiàn)扯皮推諉；項目設(shè)計時對可能出現(xiàn)的問題考慮估計不周全，導(dǎo)致有些項目中途無法實施。

（四）實施中項目策劃要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)

初期項目策劃方案中的項目設(shè)計、施工方案如果沒有達到一定的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)程度，考慮不周全，設(shè)計不完善，沒有達到深度的規(guī)范性科學(xué)要求。會導(dǎo)致項目實施過程中需變更完善的步驟較多，需要部門之間領(lǐng)導(dǎo)確認(rèn)的簽證較頻繁，從而使項目工程實際造價與中標(biāo)造價總金額相差較大，增加了政府投資成本，拖延了項目完成工期，對社會發(fā)展也產(chǎn)生一定影響力。政府投資建設(shè)項目策劃方案容易變更的根本原因在于項目出資方、建設(shè)方、管理方三者主體不統(tǒng)一。

三、優(yōu)化政府投資建設(shè)項目策劃建議

（一）項目策劃方案要科學(xué)且完善

政府投資建設(shè)項目的策劃方案設(shè)計與施工管理過程較為復(fù)雜，因此科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)且完善的管理策劃方案，才能避免建設(shè)項目實施中遇到的困難，更能體現(xiàn)建設(shè)項目管理的專業(yè)價值。政府投資項目要嚴(yán)格按計劃實行，前期工作要注重科學(xué)精準(zhǔn)，按照基本建設(shè)程序，認(rèn)真履行初步設(shè)計預(yù)算、可行性研究報告、項目建議書、招投標(biāo)方案、施工方工程建設(shè)許可、施工方設(shè)計圖紙審查、竣工驗收等相關(guān)環(huán)節(jié)，項目單位在報批項目前，必須取得法定審批前置要件。要明確建設(shè)項目中的建設(shè)主體，項目日常管理工作范疇等，要求項目主要政府管理者對各個分支項目的建設(shè)單位分工明確、職業(yè)完善，置于項目規(guī)模、難度相匹配的團隊機構(gòu)。

（二）合同管理機制

政府可以通過對合同管理機制的完善，對利用相關(guān)者進行監(jiān)管，使得政府投資建設(shè)項目更加科學(xué)化、系統(tǒng)化。首先，政府可以進行合同條款的完善，通過違約條款對投資人及建設(shè)單位進行約束。其次，政府應(yīng)該在工程項目決策前，逐步進行建設(shè)風(fēng)險的規(guī)避，使得項目建設(shè)具有規(guī)范性，可以進行合同風(fēng)險防控機制的建立，根據(jù)投資建設(shè)項目的要求及實際情況，進行風(fēng)險評估，做好項目建設(shè)前的提前預(yù)防工作，有助于降低項目風(fēng)險，保證項目建設(shè)的順利開展。最后，政府要對項目建設(shè)質(zhì)量在合同中進行明確顯示，在項目施工與驗收的過程中，嚴(yán)格按照合同質(zhì)量要求進行監(jiān)管，以保證項目建設(shè)的整體質(zhì)量。

（三）提高人員素質(zhì)

政府對于投資工程項目建設(shè)應(yīng)該采取嚴(yán)格的與細(xì)致的監(jiān)督工作能有效的改善安全事故時間的發(fā)生，政府也可以針對一些建筑公司及施工單位人員展開思想督導(dǎo)與正確的教育引導(dǎo)。對于這些接受了正確價值觀的人員不僅能從根本上提升他們的整體綜合水平素養(yǎng)并且明確立場，對于部分的監(jiān)管人員的思想意識也會有很大的完善作用，使其能更好的完成項目工程的建設(shè)，并對項目工程的質(zhì)量及安全做有效的保障。

（四）做好資金使用審核

資金審核通常以年度預(yù)算為依據(jù)，在確定預(yù)算后，一般在非必須情況下，不得進行隨意變動。在此過程中，政府有關(guān)部門應(yīng)進一步加大投資額、年度預(yù)算審批的力度，保證相應(yīng)資金使用的正當(dāng)合理性，尤其是嚴(yán)格按照工程款申請審核程序做好相關(guān)工作開展，不斷壓縮違法可操作空間。另一方面，圍繞項目計劃投資，還需要定期將其與實際投資和責(zé)任人進行對比，從而針對投資增加問題，能夠在事前就已經(jīng)得到確認(rèn)，避免事后引發(fā)各種糾紛問題。如果發(fā)現(xiàn)資金使用存在超支現(xiàn)象，需要采用有效措施，做好資金調(diào)查工作，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，做好糾偏，保證將資金使用控制在合理范圍內(nèi)。

四、結(jié)束語

針對政府投資工程項目建設(shè)管理中存在的問題，有待政府、社會、企業(yè)等多方進行進一步研究討論，當(dāng)今的社會處于飛速發(fā)展階段，工程項目的生成、決策、實施等過程，可充分利用新的科學(xué)技術(shù)，如通過大數(shù)據(jù)的分析，更加準(zhǔn)確的做好項目的管理，為社會的發(fā)展與進步增添助力。