政府會(huì)計(jì)制度改革對(duì)高校內(nèi)部控制的影響研究

王朗 蘇州科技大學(xué)財(cái)務(wù)處

一、研究背景

長(zhǎng)期以來(lái)高校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)決算報(bào)告制度都以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，主要反映政府年度預(yù)算執(zhí)行情況的結(jié)果。這種傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)核算模式不能客觀反映高校的運(yùn)行成本，資產(chǎn)核算不全面，不能如實(shí)反映“高校家底”。為了彌補(bǔ)政府預(yù)算會(huì)計(jì)體系的缺陷，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部連續(xù)出擊，首先批準(zhǔn)并發(fā)布了《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》，接著繼續(xù)發(fā)布政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則1號(hào)-6號(hào)，在全國(guó)選取重點(diǎn)單位先進(jìn)行試點(diǎn)并進(jìn)行進(jìn)一步論證。在實(shí)踐基礎(chǔ)上于2017年10月正式發(fā)布《政府會(huì)計(jì)制度—行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》，并要求各行政事業(yè)單位立刻以此基礎(chǔ)進(jìn)行試運(yùn)行做好改革的銜接轉(zhuǎn)換，明確規(guī)定各行政事業(yè)單位于2019年1月1日全面實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度改革。

內(nèi)部控制一直是行政事業(yè)單位廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的重要基礎(chǔ)，為了進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制水平，更好的做到反腐防貪，財(cái)政部于2012年制定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014年1月正式實(shí)施。規(guī)范自施行至今已有近7年，但高校在內(nèi)控建設(shè)推進(jìn)過(guò)程中依然存在不少問(wèn)題，高校內(nèi)部控制建設(shè)是保證高校組織權(quán)利規(guī)劃運(yùn)行，防范和管控高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的有效機(jī)制，也是廉政防腐機(jī)制建設(shè)的重要部分。但多年來(lái)內(nèi)控建設(shè)的推進(jìn)過(guò)程中問(wèn)題還是層出不窮，如何進(jìn)一步完善內(nèi)部控制建設(shè)流程一直是高校不斷努力的方向。

由此看來(lái)，政府會(huì)計(jì)制度改革和內(nèi)部控制建設(shè)正是高校財(cái)務(wù)領(lǐng)域改革的熱點(diǎn)、重點(diǎn)和難點(diǎn)?；诖似鯔C(jī)，政府會(huì)計(jì)制度改革能否與內(nèi)部控制建設(shè)齊頭并進(jìn)呢？這正是本文討論的重點(diǎn)所在。

二、高校政府會(huì)計(jì)制度改革與內(nèi)控建設(shè)的關(guān)系

政府會(huì)計(jì)制度改革恰恰是高校內(nèi)部控制建設(shè)的重要“推手”。一方面，政府會(huì)計(jì)制度改革構(gòu)建了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)適當(dāng)分離并相互結(jié)合的“平行”記賬模式，可以促進(jìn)高校財(cái)務(wù)狀況與預(yù)算執(zhí)行情況分析，指引高校內(nèi)部控制體系完善的方向。另一方面，如果沒(méi)有政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與制度改革的支撐，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)尤其是與高校財(cái)務(wù)報(bào)告相關(guān)的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)缺失。政府會(huì)計(jì)制度改革后，會(huì)計(jì)信息更為全面、透明，有效避免了直接用資金流來(lái)反映高校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的信息職能，全面反映了高校財(cái)務(wù)的預(yù)算、資產(chǎn)負(fù)債以及成本狀況，為內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系提供更為可靠的數(shù)據(jù)支撐。

單位內(nèi)部控制建設(shè)在政府會(huì)計(jì)改革中承擔(dān)了“忠實(shí)守護(hù)者”的角色。內(nèi)部控制建設(shè)的目的就是保障會(huì)計(jì)信息真實(shí)性、可靠性以及維護(hù)高校內(nèi)部資產(chǎn)的安全與完整。加強(qiáng)高校內(nèi)部控制建設(shè)有利于通過(guò)制度完善、流程優(yōu)化、崗位職責(zé)合理分配，監(jiān)督高校財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況，從而保證高校財(cái)務(wù)信息真實(shí)可靠、保障經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)安全與完整，通過(guò)加強(qiáng)會(huì)計(jì)信息事前、事中、事后全過(guò)程控制，消除信息不對(duì)稱(chēng)性，保證會(huì)計(jì)信息真實(shí)性、完整性、可靠性。

三、高校政府會(huì)計(jì)制度改革過(guò)程中內(nèi)控建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制基礎(chǔ)薄弱，環(huán)境不容樂(lè)觀

目前，很多高校對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)不夠重視，很多學(xué)校甚至都沒(méi)有設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)控部門(mén)。很多高校領(lǐng)導(dǎo)的重點(diǎn)都投注在了“教書(shū)育人”以及科研項(xiàng)目上，對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的投入過(guò)少，“領(lǐng)頭羊”責(zé)任的缺失導(dǎo)致內(nèi)控建設(shè)進(jìn)展緩慢。其次，高校工作人員對(duì)內(nèi)部控制缺乏一個(gè)全面以及通俗的理解，到底什么是內(nèi)部控制建設(shè)，內(nèi)部控制建設(shè)具體到各個(gè)部門(mén)、各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)該如何進(jìn)行，絕大部分工作人員知之甚少。普遍來(lái)說(shuō)，內(nèi)部控制理念在高校政府會(huì)計(jì)制度改革中并沒(méi)有深入人心，只是作為一個(gè)名詞出現(xiàn)過(guò)，并沒(méi)有實(shí)際踐行過(guò)。

（二）會(huì)計(jì)信息質(zhì)量降低，內(nèi)部控制水平下降

政府會(huì)計(jì)制度改革構(gòu)建的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)“平行”記賬模式，設(shè)想很完美，但在具體執(zhí)行過(guò)程中卻存在層層問(wèn)題。目前絕大多數(shù)高校大都是應(yīng)用上海復(fù)旦天翼財(cái)務(wù)系統(tǒng)，這系統(tǒng)的應(yīng)用無(wú)疑減少了財(cái)務(wù)人員大量繁雜的工作，但由此也產(chǎn)生了一系列問(wèn)題：預(yù)算會(huì)計(jì)完全依賴系統(tǒng)自動(dòng)化生成，而且?guī)С鰜?lái)的預(yù)算會(huì)計(jì)不可手動(dòng)修改，會(huì)計(jì)人員很多時(shí)候忽略了預(yù)算會(huì)計(jì)生成的科學(xué)性與準(zhǔn)確性檢查；對(duì)于涉及以前年度借款的沖銷(xiāo)，系統(tǒng)帶出來(lái)的預(yù)算會(huì)計(jì)都是“坡腳”不平的，為了完成做賬任務(wù)，很多高校采用了所謂的“過(guò)渡”確保預(yù)算會(huì)計(jì)平衡，但這中間的合理性卻無(wú)從解釋?zhuān)€有基建和固定資產(chǎn)系統(tǒng)帶出來(lái)的預(yù)算會(huì)計(jì)問(wèn)題不科學(xué)問(wèn)題系統(tǒng)一直得不到解決。預(yù)算會(huì)計(jì)過(guò)多的依賴信息化造成的預(yù)算會(huì)計(jì)信息質(zhì)量降低，無(wú)疑會(huì)降低內(nèi)部控制水平。

（三）信息化水平不高，內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)展緩慢

政府會(huì)計(jì)制度改革必然對(duì)會(huì)計(jì)信息化提出了新的挑戰(zhàn)。新制度改革背景下，財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)需再度開(kāi)發(fā)與適當(dāng)更新，大量的資金需投入財(cái)務(wù)信息化建設(shè)中。然而，高校對(duì)財(cái)務(wù)信息化投資力度有限，很多信息化系統(tǒng)建設(shè)得不到滿足，例如，與科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)相關(guān)的合同管理系統(tǒng)、成本核算系統(tǒng)等等。財(cái)務(wù)管理過(guò)程中預(yù)決算、核算、資產(chǎn)等各個(gè)模塊沒(méi)有形成系統(tǒng)，“碎片化”“孤島化”現(xiàn)象突出，不利于財(cái)務(wù)一體化管理體系的發(fā)展，內(nèi)部控制建設(shè)缺乏完整的一體化的信息系統(tǒng)支撐。再加之，高校極度缺乏信息化人才隊(duì)伍，幾乎依賴于外界引入信息系統(tǒng)，對(duì)系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)和掌握不足，信息化建設(shè)水平過(guò)低，內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)展相當(dāng)緩慢。

（四）內(nèi)部控制評(píng)價(jià)機(jī)制不健全

政府會(huì)計(jì)制度出臺(tái)后，對(duì)高校的內(nèi)部控制提出了新的要求，在高校政府會(huì)計(jì)制度改革中，缺乏對(duì)內(nèi)部控制管理工作的重視，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)機(jī)制未能與時(shí)俱進(jìn)，舊的評(píng)價(jià)機(jī)制已經(jīng)不能完全適應(yīng)新的改革環(huán)境。一方面，政府會(huì)計(jì)制度改革過(guò)程中，內(nèi)部控制建設(shè)機(jī)制往往成了改革的盲點(diǎn)，因?yàn)楦母锏姆较虿⑽疵鞔_對(duì)內(nèi)控機(jī)制提出重點(diǎn)方向，內(nèi)部控制機(jī)制沒(méi)有跟著制度改革不斷優(yōu)化，導(dǎo)致評(píng)價(jià)機(jī)制并未體現(xiàn)自身監(jiān)督價(jià)值，不能守護(hù)會(huì)計(jì)信息的準(zhǔn)確性與完整性，難以實(shí)現(xiàn)改革守護(hù)者的身份。另一方面，部分內(nèi)部控制機(jī)制在推進(jìn)過(guò)程當(dāng)中，應(yīng)根據(jù)自身單位特點(diǎn)進(jìn)行有效性及可行性分析，根據(jù)自身情況適當(dāng)調(diào)整，但在具體實(shí)踐過(guò)程中，各單位往往根據(jù)內(nèi)部控制的相關(guān)文件來(lái)，照本宣科并沒(méi)有做出具體可行的適合自己?jiǎn)挝惶厣蓪?shí)施的內(nèi)控評(píng)價(jià)機(jī)制，導(dǎo)致內(nèi)部控制很多時(shí)候僅是停留在口頭上的虛渺機(jī)制，無(wú)法落到實(shí)處，具體實(shí)施起來(lái)就行同虛設(shè)，難以適應(yīng)新會(huì)計(jì)制度改革對(duì)高校內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)提出的新要求。

四、改進(jìn)建議

（一）增強(qiáng)內(nèi)控管理意識(shí)，健全內(nèi)控管理制度

高校在進(jìn)行政府會(huì)計(jì)制度改革的同時(shí)，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)勢(shì)在必行，避免進(jìn)入改革只是改財(cái)務(wù)核算的誤區(qū)，應(yīng)當(dāng)齊頭并進(jìn)。政府會(huì)計(jì)制度改革是內(nèi)部控制建設(shè)與改革的重要依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)部控制建設(shè)也是政府會(huì)計(jì)制度改革的重要保障。根據(jù)改革的新要求，不斷優(yōu)化與完善現(xiàn)有的內(nèi)部控制制度，使二者完美契合，才是改革最終的目標(biāo)與落腳點(diǎn)。唯有此，才能確保高校資產(chǎn)與會(huì)計(jì)信息完整與準(zhǔn)確，不斷增強(qiáng)高校內(nèi)部人員內(nèi)控責(zé)任意識(shí)，營(yíng)造良好的改革氛圍，才能更好地推進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度的改革進(jìn)程。

（二）加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)信息化進(jìn)程

人才培養(yǎng)與建設(shè)是改革的首要任務(wù)。改革需要一批經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的人才來(lái)實(shí)施，高校應(yīng)通過(guò)各種學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，訓(xùn)練一批財(cái)務(wù)專(zhuān)業(yè)技術(shù)過(guò)硬的人才積極投入改革建設(shè)隊(duì)伍中。此外，改革不僅僅只是財(cái)務(wù)人員的事，應(yīng)對(duì)全校工作人員進(jìn)行動(dòng)員與宣傳，先培養(yǎng)的專(zhuān)業(yè)人才帶動(dòng)未經(jīng)培訓(xùn)的人員，徹底改革，使改革之風(fēng)深入人心。

結(jié)合單位實(shí)際情況，根據(jù)改革新要求建立一套符合高校自身要求的財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)與內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，避免信息零碎化、孤島化。利用信息化系統(tǒng)減少重復(fù)機(jī)械的勞作，使絕大部分工作人員從簡(jiǎn)單重復(fù)的工作當(dāng)中解脫出來(lái)參與到高校分析、管理與決策的工作中去。高校更應(yīng)該借此良機(jī)加快信息化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)全方位管理信息化，從單一財(cái)務(wù)管理模式向全面財(cái)務(wù)共享機(jī)制轉(zhuǎn)變。

（三）完善內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系，與政府會(huì)計(jì)制度改革協(xié)同發(fā)展

高校建立完善的財(cái)務(wù)管理評(píng)價(jià)機(jī)制是不斷促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)優(yōu)化的前提條件，也是內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)防范的重要保證。高校部門(mén)、學(xué)院應(yīng)逐步完善績(jī)效考核指標(biāo)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。考評(píng)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)及時(shí)反饋實(shí)時(shí)處理，對(duì)評(píng)價(jià)體系不能將其固化，根據(jù)實(shí)際情況適時(shí)調(diào)整，不斷優(yōu)化與完善。有效的內(nèi)部控制建設(shè)可以保障高校政府會(huì)計(jì)制度的順利進(jìn)行，保障會(huì)計(jì)信息的準(zhǔn)確性，切實(shí)反映高校財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況與預(yù)算執(zhí)行情況，為改革奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。借改革的推手，不斷促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)程，二者協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高校深入改革，財(cái)務(wù)管理健康可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

借政府會(huì)計(jì)制度改革的東風(fēng)，不斷完善高校相關(guān)的財(cái)務(wù)制度，加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不斷優(yōu)化內(nèi)部控制流程，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控與管理流程再造機(jī)制不斷完善，使得高校有限的資源不斷優(yōu)化配置、產(chǎn)生最佳社會(huì)服務(wù)效益。