城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理研究

盛凌芳 喀左縣自然資源局

新時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程不斷加快，盡管城市化水平提高，城市土地資源日益緊缺，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地大量閑置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口紛紛走進(jìn)城市，這雖然可以進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，但是卻導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源的浪費(fèi)。合理利用土地，提高土地資源的利用率，是當(dāng)今社會(huì)亟待解決的問(wèn)題。而且，保護(hù)土地資源、提高土地資源的利用率，也是緩和社會(huì)矛盾、提升人們生活滿意度的重要途徑。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理模式

（一）社區(qū)化

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，國(guó)家為了管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地，往往會(huì)對(duì)土地采取社區(qū)化管理的方式。社區(qū)化土地模式的應(yīng)用對(duì)象主要是城中村土地或者位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地。國(guó)家根據(jù)土地的面積以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，將土地劃分為社區(qū)的形式進(jìn)行管理，并且在所征用的土地上建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施或者集中式的公寓樓房，這不僅可以提高土地管理的效率，也通過(guò)劃分土地板塊，為城市的整體發(fā)展作出貢獻(xiàn)。但是，社區(qū)化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理往往投入的資金較多、工程量較大，對(duì)于一些發(fā)展較為落后的地區(qū)就非常容易引起土地糾紛等問(wèn)題。

（二）遷村并點(diǎn)

遷村并點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理模式主要是指由于城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加快，許多農(nóng)民紛紛前往城市，這就導(dǎo)致了農(nóng)村的大部分土地出現(xiàn)空缺，國(guó)家為了保護(hù)土地資源、提高土地資源的利用率，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的空余土地進(jìn)行了遷村并點(diǎn)管理。首先，國(guó)家為了更好地規(guī)劃土地，對(duì)于未搬遷的零散農(nóng)戶，通過(guò)給予一定的政策，鼓勵(lì)農(nóng)村居民遷往城市。其次，國(guó)家通過(guò)整合土地資源，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地進(jìn)行規(guī)劃與管理。但是，并非所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地都符合國(guó)家的遷村并點(diǎn)計(jì)劃。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須要有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和完善的基礎(chǔ)設(shè)施。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須有可以推進(jìn)該地持續(xù)健康發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。最后，接受遷村并點(diǎn)土地管理模式的村民，必須要有一定的凝聚力和向心力，還要理解國(guó)家的方針政策，以此來(lái)保證土地管理工作的順利進(jìn)行。

（三）縮村填實(shí)

通過(guò)上述的分析可以了解到，當(dāng)前城市化進(jìn)程加快，我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大多遷至城市生活。而縮村填實(shí)工作可以有效地促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，也可以保護(hù)廣大人民群眾的利益。首先，縮村填實(shí)工作的開(kāi)展必須要符合自然和社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，土地管理的區(qū)域必須有大量閑置的住宅、危樓、污染地等。其次，土地管理部門必須要將土地劃分為不同的類型，一類用于村民居住，另一類則用于復(fù)墾開(kāi)荒。最后，在土地的開(kāi)荒工作中要注重對(duì)環(huán)境的保護(hù)，不可以為了謀求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而破壞土地資源和生態(tài)環(huán)境。而且，還要注重對(duì)污染區(qū)的治理，只有充分的堅(jiān)持以人為本的理念、遵循人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的策略，才可以在城市化的進(jìn)程中，協(xié)調(diào)人與土地的矛盾，并合理利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源。

（四）整村搬遷

整村搬遷政策也是適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展規(guī)律的特殊土地管理模式，因?yàn)樵诔鞘谢倪M(jìn)程中，為了提高城市的發(fā)展水平和整體形象，不可避免地會(huì)占用農(nóng)村的土地資源，而實(shí)行整村搬遷可以有效地保障人民群眾的利益，并推動(dòng)城市化的進(jìn)程。首先，對(duì)于滿足整村搬遷條件的村落，政府會(huì)按照國(guó)家修路、修橋所占有的土地面積，給予群眾一定數(shù)額的資金。除此之外，國(guó)家會(huì)依據(jù)政策的要求，為農(nóng)村居民分配城市住房，這樣不僅可以增加城市人口，也減少了因?yàn)槌鞘谢M(jìn)程所導(dǎo)致的農(nóng)村土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象的產(chǎn)生。而且，如果是因?yàn)樵馐車?yán)重的自然災(zāi)害或者基礎(chǔ)設(shè)施條件極差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域，國(guó)家也會(huì)對(duì)其實(shí)行整村搬遷政策，搬遷空余的土地國(guó)家會(huì)進(jìn)行復(fù)墾或者工業(yè)建設(shè)。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理的現(xiàn)狀

（一）資金問(wèn)題

因?yàn)槌鞘谢募涌欤l(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的土地管理工作凸顯出了各種問(wèn)題。盡管我國(guó)土地管理部門已經(jīng)開(kāi)展了相應(yīng)的工作，但是仍然存在著許多的問(wèn)題。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的閑置土地較多，而房屋的拆遷、危樓的改建、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)都需要國(guó)家財(cái)政撥款，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作的資金支持主要來(lái)自于土地增減掛鉤費(fèi)用，國(guó)家財(cái)政資金對(duì)于經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)而言較為充足，但是對(duì)于土地面積較大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較快的地區(qū)來(lái)說(shuō)比較匱乏。而資金問(wèn)題卻是影響土地資源管理的關(guān)鍵問(wèn)題，所以，有效地解決資金問(wèn)題成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要工作任務(wù)。

（二）產(chǎn)權(quán)與利益分配問(wèn)題

眾所周知，我國(guó)的土地面積較大，而城鎮(zhèn)土地的面積又占有很大的一部分，當(dāng)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民遷往城市，導(dǎo)致農(nóng)村閑置土地資源增加，這本身就給土地部門的管理工作造成了一定的難度。而且，因?yàn)榇蠖鄶?shù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心主要在城市，相關(guān)部門缺乏對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源的重要性的認(rèn)識(shí)，就會(huì)導(dǎo)致土地管理工作缺乏統(tǒng)一的管理。加之，相關(guān)增減掛鉤制度的不完善，也進(jìn)一步導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)與利益分配的問(wèn)題突出，而人地矛盾又是當(dāng)今社會(huì)應(yīng)該解決的首要矛盾。只有充分的協(xié)調(diào)人地矛盾，解決各類土地糾紛，才有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程、提高土地資源的利用率。

（三）復(fù)墾耕地質(zhì)量問(wèn)題

因?yàn)樵卩l(xiāng)鎮(zhèn)土地的管理工作中，大多數(shù)部門更加重視城市的規(guī)劃和建設(shè)，而忽略了農(nóng)村土地的復(fù)墾耕地工作。首先，在進(jìn)行復(fù)墾耕地之前，建設(shè)部門沒(méi)有對(duì)土地的情況進(jìn)行勘察，使得相關(guān)部門不了解耕地的土質(zhì)、水文、地勢(shì)等條件，由于缺乏前期的調(diào)查，使得實(shí)際耕種的作物存活率較低。其次，部分建設(shè)團(tuán)隊(duì)往往將復(fù)墾耕地工作看成是規(guī)定性的任務(wù)，該項(xiàng)工作的教條主義、形式主義比較明顯，只注重耕種而忽略耕種質(zhì)量，也是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作比較突出的問(wèn)題。

三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理的策略

（一）建立完善的資金管理機(jī)制

如果想要推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理的模式化，就必須要建立完善的資金管理機(jī)制，這樣一來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作有著資金保障，可以進(jìn)一步保證土地管理工作的質(zhì)量和效益。首先，要建立補(bǔ)償機(jī)制。在進(jìn)行房屋拆遷和改造工作時(shí)，一定要充分考慮人民群眾的利益，只有公共利益大于個(gè)人利益時(shí)，才可以對(duì)房屋進(jìn)行拆遷，對(duì)農(nóng)村的土地進(jìn)行復(fù)墾。其次，相關(guān)部門要按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況和房屋的實(shí)際價(jià)值，給予居民補(bǔ)償費(fèi)，這樣將更有利于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。最后，多元化的補(bǔ)償機(jī)制也是十分重要的。土地管理可以根據(jù)不同的主體采取不同的資金分配方式。對(duì)于老年人來(lái)說(shuō)，可以采取拆遷費(fèi)按月發(fā)放的方式，以此來(lái)保證老年人的權(quán)益。對(duì)于青年人來(lái)說(shuō)，可以采取發(fā)放拆遷費(fèi)、給予工作機(jī)會(huì)相結(jié)合的方式，這樣既沒(méi)有損失人民的利益，也為人民的后續(xù)生活提供了保障。

（二）推進(jìn)土地管理的監(jiān)督工作有序進(jìn)行

當(dāng)前土地管理工作中產(chǎn)權(quán)與利益分配問(wèn)題較為突出，這主要是因?yàn)橄嚓P(guān)部門沒(méi)有切實(shí)履行自身的職責(zé)、相對(duì)應(yīng)的制度建設(shè)不完善，所以推進(jìn)土地管理的監(jiān)督工作有序進(jìn)行也是十分具有必要性的。首先，政府部門、紀(jì)檢部門、審判機(jī)關(guān)可以聯(lián)合監(jiān)察，通過(guò)上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制來(lái)保證土地管理工作的順利進(jìn)行。其次，國(guó)家所設(shè)立的監(jiān)察部門必須要切實(shí)履行自身的職責(zé)，必須要深入實(shí)踐，了解土地管理工作的進(jìn)度、資金的分配、人員的調(diào)動(dòng)的問(wèn)題，避免一些不法分子借用職務(wù)之便謀取私利。而且，通過(guò)監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理中的物資問(wèn)題、施工問(wèn)題，可以切實(shí)的保障人民群眾的利益不受侵犯。

（三）加強(qiáng)各部門之間的聯(lián)合

加強(qiáng)各部門之間的聯(lián)合，一方面可以保證土地管理工作的效率，另一方面也可以防止貪污腐敗的發(fā)生。首先，監(jiān)察部門與城管部門之間聯(lián)合，可以了解工程的進(jìn)度以及施工過(guò)程中所遇到的問(wèn)題，這樣一來(lái)，監(jiān)察部門不僅可以針對(duì)施工過(guò)程中的問(wèn)題給予土地管理部門一定的支持，也可以通過(guò)切實(shí)的監(jiān)督，保證工程的進(jìn)度和質(zhì)量。其次，政府部門與立法機(jī)關(guān)相聯(lián)合，可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作提供一些政策的支持，這樣可以有效地緩解社會(huì)矛盾，增強(qiáng)人民群眾的幸福感和歸屬感。最后，進(jìn)行土地管理工作的各部門之間聯(lián)合，可以針對(duì)土地問(wèn)題進(jìn)行研究和探討，各部門之間協(xié)調(diào)配合將會(huì)提高工作的效率，也可以保證土地管理工作高質(zhì)量高效率完成。

（四）采取技術(shù)措施，提高復(fù)墾地的質(zhì)量

因?yàn)榉N種因素，導(dǎo)致當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作中，復(fù)墾耕地的質(zhì)量出現(xiàn)一些問(wèn)題，如果想要從根本上保障復(fù)墾地的質(zhì)量，就必須采取一系列的技術(shù)措施，從而為該項(xiàng)工作的開(kāi)展提供保障。首先，土地管理部門可以進(jìn)行保水層建造，還要采取相應(yīng)的措施進(jìn)行松土，這樣既增強(qiáng)了土壤的肥力，有保障了土壤的含水量，使得原本貧瘠的土地變得肥沃。其次，土地管理部門引進(jìn)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備，既可以減輕人民的負(fù)擔(dān)、提高工作效率，又可以增強(qiáng)土地管理工作的科學(xué)性。最后，招聘優(yōu)秀的農(nóng)業(yè)技術(shù)人員，為復(fù)墾耕地工作制定科學(xué)的耕作方案也十分具有必要性。

四、結(jié)束語(yǔ)

在我國(guó)城市化水平不斷提高的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步也推動(dòng)程城鎮(zhèn)化的進(jìn)程不斷加快，我國(guó)進(jìn)入十四五規(guī)劃的新時(shí)期，更加注重鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和建設(shè)美麗中國(guó)的理念。而且，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中也需要合理的統(tǒng)籌土地問(wèn)題，只有充分考慮土地的管理和布局等問(wèn)題，才有利于下一步工作的開(kāi)展。當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)化土地呈現(xiàn)出社區(qū)化、遷村并點(diǎn)、縮村填實(shí)、整村搬遷的模式，所以面對(duì)資金問(wèn)題、產(chǎn)權(quán)與利益分配問(wèn)題、復(fù)墾耕地質(zhì)量問(wèn)題，需要土地管理部門建立完善的資金管理機(jī)制、推進(jìn)土地管理的監(jiān)督工作有序進(jìn)行、加強(qiáng)各部門之間的聯(lián)合、采取技術(shù)措施，提高復(fù)墾地的質(zhì)量，以此來(lái)提高土地管理的水平，并保護(hù)土地資源和人民的利益，并為建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)作貢獻(xiàn)。