王蓉

從新民主主義革命到社會主義建設(shè)，再到改革開放，中國共產(chǎn)黨一直高度重視統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。目前，愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線已經(jīng)成為黨治國理政不可或缺的戰(zhàn)略方針和國家政治制度的重要組成部分。近年來，國際國內(nèi)形勢更加復雜，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治化轉(zhuǎn)型成為鞏固和發(fā)展統(tǒng)一戰(zhàn)線的必然要求，成為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切要求。

一、統(tǒng)一戰(zhàn)線國家法律規(guī)范體系的形成

(一)統(tǒng)一戰(zhàn)線憲法規(guī)范的內(nèi)涵演變

1.統(tǒng)一戰(zhàn)線憲法地位的確立

“統(tǒng)一戰(zhàn)線是不同階級、階層、政黨、集團等社會力量，為了實現(xiàn)一定的共同目標，在具有共同利益的基礎(chǔ)上結(jié)成的聯(lián)盟?！盵1]13統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)生于中國社會革命過程之中。在新民主主義革命時期，中國社會存在著農(nóng)民階級、民族資產(chǎn)階級、城市小資產(chǎn)階級等中間階級?！叭魏沃铝τ陬I(lǐng)導社會革命的政黨都必須注意中間階級……與中間階級建立統(tǒng)一戰(zhàn)線，從而擴大自己的力量，削弱敵人的力量，并孤立敵人?！盵2]67中國共產(chǎn)黨是工人階級的政黨，而中國的工人階級在革命初期并不強大，因而只有通過建立統(tǒng)一戰(zhàn)線，盡可能多地爭取中間階級的支持，才能不斷壯大力量完成反帝反封建的革命任務。建立統(tǒng)一戰(zhàn)線是由中國新民主主義革命時期的社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)決定的，也是中國共產(chǎn)黨完成革命任務的內(nèi)在要求。

在長期的革命斗爭過程中，中國共產(chǎn)黨從偏居農(nóng)村的革命黨發(fā)展成為執(zhí)政黨，統(tǒng)一戰(zhàn)線功不可沒，其內(nèi)涵和外延不斷豐富。“根據(jù)形勢任務變化，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的統(tǒng)一戰(zhàn)線先后經(jīng)歷國民革命聯(lián)合戰(zhàn)線、工農(nóng)民主統(tǒng)一戰(zhàn)線、抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線、人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的演變?！盵3]在革命初期，由于需要聯(lián)合國民黨完成反帝反封建的革命任務，中國共產(chǎn)黨與國民黨建立了國民革命聯(lián)合戰(zhàn)線。在國民革命聯(lián)合戰(zhàn)線破裂后，中國共產(chǎn)黨深入鄉(xiāng)村領(lǐng)導農(nóng)民運動，使工人階級與農(nóng)民結(jié)成工農(nóng)聯(lián)盟。工農(nóng)民主統(tǒng)一戰(zhàn)線，成為中國共產(chǎn)黨武裝斗爭最為穩(wěn)固的社會基礎(chǔ)。全國性抗日戰(zhàn)爭時期，面臨國家存亡和民族危機，中國共產(chǎn)黨再次聯(lián)合國民黨建立廣泛的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，在堅持工農(nóng)聯(lián)盟統(tǒng)一戰(zhàn)線的基礎(chǔ)上，將統(tǒng)一戰(zhàn)線擴大到社會的主要階層，贏得了廣泛的社會基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，也因此獲得了政治合法性，逐漸走向政治中心，并領(lǐng)導人民取得抗日戰(zhàn)爭的勝利。

抗戰(zhàn)勝利后，隨著從奪取革命勝利到實現(xiàn)民主建國的現(xiàn)實需求的變化，統(tǒng)一戰(zhàn)線的性質(zhì)也發(fā)生了重大變化，中國共產(chǎn)黨在解放戰(zhàn)爭時期建立了廣泛的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線。中華人民共和國成立時，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線成為建設(shè)新國家、構(gòu)建新政權(quán)的一種戰(zhàn)略選擇，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、社會各界共商國是，提出了人民民主專政的國家模式。1954年，我國正式將人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線寫入《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的統(tǒng)一戰(zhàn)線的憲法地位。

2.統(tǒng)一戰(zhàn)線主體范圍的擴大

不同歷史時期，統(tǒng)一戰(zhàn)線的功能不同，涵蓋的主體范圍也不同?！靶旅裰髦髁x革命時期，統(tǒng)一戰(zhàn)線主要服務革命斗爭……統(tǒng)一戰(zhàn)線在鞏固新生政權(quán)、恢復國民經(jīng)濟、建立社會主義制度中發(fā)揮了不可替代的重要作用。”[4]然而，在由新民主主義社會向社會主義社會發(fā)展的過渡時期，伴隨著社會主義工業(yè)化和社會主義改造的完成，以民族資產(chǎn)階級為代表的中間階級逐漸消失。此后，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作基本陷入停頓狀態(tài)。

改革開放之后，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作開始全面恢復和發(fā)展。1982年，《憲法》將“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”寫入序言，以國家根本大法的形式明確了愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的性質(zhì)與作用。這標志著統(tǒng)一戰(zhàn)線從人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線轉(zhuǎn)變?yōu)閻蹏y(tǒng)一戰(zhàn)線，完成了從階級聯(lián)盟到政治聯(lián)盟的轉(zhuǎn)變。這一政治聯(lián)盟包括認同社會主義的勞動者、愛國者以及擁護祖國統(tǒng)一的港澳同胞、臺灣同胞和海外僑胞，涵蓋的主體更加廣泛。

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，非公有制經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大，我國出現(xiàn)了新的社會階層。2004年《憲法》修正案正式將新的社會階層人士作為“社會主義事業(yè)的建設(shè)者”納入統(tǒng)一戰(zhàn)線，進一步擴大了統(tǒng)一戰(zhàn)線的范圍。黨的十八大以后，統(tǒng)一戰(zhàn)線進入了新的發(fā)展階段，統(tǒng)一戰(zhàn)線的歷史使命也演變?yōu)橥ㄟ^大團結(jié)大聯(lián)合完成祖國統(tǒng)一大業(yè)和實現(xiàn)中華民族偉大復興。因此，2018年《憲法》修正案將“擁護祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復興的愛國者”作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組成部分，確立了最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線。“這一內(nèi)容的修改，標志著愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線理論與實踐的新發(fā)展，體現(xiàn)了從黨的理論到國家意志的轉(zhuǎn)換、從政治決斷到憲法規(guī)范的轉(zhuǎn)換，使其邁向了憲法化的新階段?！盵5]

(二)統(tǒng)一戰(zhàn)線國家法律規(guī)范體系的完善

現(xiàn)行《憲法》自1982年頒布至今，歷經(jīng)五次修改，及時反映了統(tǒng)一戰(zhàn)線地位作用、范圍對象和制度內(nèi)容的變化?，F(xiàn)行《憲法》關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線的規(guī)范主要集中在序言部分，這部分內(nèi)容明確了愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的性質(zhì)和主體內(nèi)涵，確認了其存在的長期性。統(tǒng)一戰(zhàn)線的憲法規(guī)范處于統(tǒng)一戰(zhàn)線國家法律規(guī)范體系的最高位置，屬于確認性和綱領(lǐng)性的規(guī)范，發(fā)揮著基礎(chǔ)性和全局性的指導作用。同時，《憲法》第四條、第十一條、第二十三條、第三十一條、第三十六條、第五十條、第五十二條等條款涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線的主體范圍，與《憲法》序言中的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線規(guī)范共同構(gòu)成了統(tǒng)一戰(zhàn)線的憲法規(guī)范體系。

目前，我國基本形成了以《憲法》規(guī)范為統(tǒng)率、以相關(guān)領(lǐng)域法律規(guī)范為支撐的統(tǒng)一戰(zhàn)線法律規(guī)范體系。中華人民共和國成立以來尤其是改革開放以后，國家在涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的許多領(lǐng)域出臺了重要的法律法規(guī)，為依法開展統(tǒng)一戰(zhàn)線相關(guān)工作提供了明確的法律依據(jù)?！稇椃ā逢P(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線的規(guī)范為統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化提供了根本法遵循，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)體系的建立和完善推動了統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治化轉(zhuǎn)型。

二、統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建

長期以來，為了適應不同歷史時期的發(fā)展需求，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的開展主要以黨內(nèi)規(guī)范性文件為依據(jù)。這些黨內(nèi)規(guī)范性文件對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作順利開展、保證統(tǒng)一戰(zhàn)線工作穩(wěn)步推進起到了重要的引領(lǐng)規(guī)制作用，但這些規(guī)范性文件政策性過強，缺乏穩(wěn)定性。黨的十八大以來，全面依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大，這對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作提出了更高的要求?！敖y(tǒng)一戰(zhàn)線工作既不能停留在政治統(tǒng)戰(zhàn)、政策統(tǒng)戰(zhàn)的舊時代，也不能束縛在管理思維、零和博弈的老框框內(nèi)。”[6]統(tǒng)一戰(zhàn)線工作作為黨治國理政、依法執(zhí)政的重要方面，需要全面納入法治化軌道。

(一)黨章對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的引領(lǐng)宣示

作為黨的根本大法，黨章在總綱中對統(tǒng)一戰(zhàn)線做了原則性規(guī)定，內(nèi)容同《憲法》關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線的規(guī)范相同。為了適應各個歷史時期統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)展的需要，黨章對于統(tǒng)一戰(zhàn)線的規(guī)定也經(jīng)歷了數(shù)次修訂。與憲法規(guī)范相比，黨章規(guī)范更加突出中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，更加彰顯統(tǒng)一戰(zhàn)線大團結(jié)、大聯(lián)合的工作理念和進一步發(fā)展壯大最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作要求。黨章以黨內(nèi)根本大法的形式宣示了愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要性和廣泛性，對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作提出了更高的要求。

(二)黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的系統(tǒng)規(guī)范

“長期以來……相對忽視統(tǒng)一戰(zhàn)線的制度規(guī)則建設(shè)?！h內(nèi)法規(guī)建設(shè)滯后于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作實踐，既不符合全面依法治國和依規(guī)治黨的法治進程，也不符合現(xiàn)代法治政黨建設(shè)的基本要求?！盵7]黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治化建設(shè)成為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

按照《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)”的要求，中共中央直接領(lǐng)導了統(tǒng)一戰(zhàn)線黨內(nèi)法規(guī)的起草和制定工作。2015年4月30日，中共中央政治局會議審議通過了《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》，以黨內(nèi)法規(guī)的形式將統(tǒng)一戰(zhàn)線工作納入法治化軌道。這一條例的出臺使得統(tǒng)一戰(zhàn)線工作受到國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的雙重規(guī)范，在統(tǒng)一戰(zhàn)線法治化建設(shè)過程中具有里程碑意義。此后，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進入制度規(guī)范與實踐探索的新階段。進入新時代，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作面臨更加復雜嚴峻的形勢，新情況、新問題的出現(xiàn)，要求總結(jié)經(jīng)驗形成新的理論政策。自2019年開始，黨中央開始對《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》進行修訂，2020年12月正式印發(fā)實施《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》(以下簡稱《條例》)。

《條例》以黨內(nèi)法規(guī)的形式明確了統(tǒng)一戰(zhàn)線在國家治理體系中的重要作用：統(tǒng)一戰(zhàn)線不僅是黨團結(jié)帶領(lǐng)各種力量參與國家治理的重要方式，也是國家治理體系的重要組成部分?！稐l例》明確了統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的八大原則，這些原則既是對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作規(guī)律和方法的科學總結(jié)，也為復雜變化的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作提供了方向指導。此外，《條例》適應新形勢、新要求強化了統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的組織保障，界定了職責。從中央和地方各級黨委的主要職責來看，作為黨委的一項重要工作內(nèi)容，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作直接參與到國家政治生態(tài)中，涉及人大、政府、司法機關(guān)、有關(guān)人民團體等制度系統(tǒng)。從機構(gòu)設(shè)置來看，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的突出特點是群眾性和基礎(chǔ)性，從中央到最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)都必須配置專職人員開展相關(guān)工作。從主要職責看，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作注重多方參與和溝通協(xié)調(diào)，將統(tǒng)戰(zhàn)工作融入國家治理的各項事務，與各相關(guān)職能部門密切聯(lián)系、合作共建，共同應對風險與挑戰(zhàn)。總體來看，《條例》不僅為新時代統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的開展提供了組織保障和法治保障，也大大提升了統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的科學化、規(guī)范化、制度化水平。

“沒有建立起科學完善的統(tǒng)一戰(zhàn)線制度體系，統(tǒng)一戰(zhàn)線就難以勝任國家治理現(xiàn)代化所賦予的艱巨任務……都需要以法治思維和科學精神從制度建設(shè)層面做出有力和有效的回應?！盵8]在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，推進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作規(guī)范體系構(gòu)建意義重大。

統(tǒng)一戰(zhàn)線工作涉及范圍非常廣泛，《條例》與相關(guān)法律法規(guī)在內(nèi)容和調(diào)整范圍上會有所重疊?！稐l例》更側(cè)重于從黨內(nèi)管理的角度對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作進行規(guī)范，因此，如果統(tǒng)一戰(zhàn)線工作涉及的具體領(lǐng)域已經(jīng)有法律法規(guī)的明確規(guī)定，就要考慮以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)開展統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。

三、新時代統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化進程展望

在推進全面依法治國和國家治理現(xiàn)代化的新時代征程中，加快推動統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化轉(zhuǎn)型，既是全面依法治國在統(tǒng)一戰(zhàn)線領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

(一)堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線的法律法規(guī)體系與黨內(nèi)法規(guī)體系協(xié)調(diào)發(fā)展

統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化進程具有國家法律法規(guī)體系和黨內(nèi)法規(guī)體系協(xié)調(diào)發(fā)展的趨勢。以憲法規(guī)范體系為根本依據(jù)，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作各領(lǐng)域相關(guān)的法律法規(guī)體系逐漸建立，并且在改革開放以后得以不斷完善充實。十八大以來，統(tǒng)一戰(zhàn)線的黨內(nèi)法規(guī)體系也逐漸建立完善。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作特別強調(diào)做人的工作，目的在于凝聚人心、匯聚力量，因而必須統(tǒng)籌處理好多樣性和一致性的關(guān)系。這在一定程度上導致統(tǒng)一戰(zhàn)線工作規(guī)范化、制度化、法治化進程滯后于實踐需求。因此，將統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的各方面內(nèi)容都納入國家法律法規(guī)體系不符合統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的實踐情況和現(xiàn)實需求，需要區(qū)分不同的工作內(nèi)容從實際需求出發(fā)，具體情況具體處理。

統(tǒng)一戰(zhàn)線工作全面法治化轉(zhuǎn)型應當以統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的具體實踐為現(xiàn)實基礎(chǔ)，堅持國家法律法規(guī)體系和黨內(nèi)法規(guī)體系協(xié)調(diào)發(fā)展，及時將經(jīng)過實踐檢驗的制度機制、政策文件上升為黨內(nèi)法規(guī)，推進相關(guān)法律規(guī)范體系的完善，實現(xiàn)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的制度化、規(guī)范化、科學化。同時，要協(xié)調(diào)好黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的關(guān)系。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作需要隨時應對各種新問題、新情況，黨內(nèi)規(guī)范性文件具有靈活性，能夠更好地適應統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的這種要求，及時為統(tǒng)一戰(zhàn)線工作提供解決方案和制度指引，也能夠彌補黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)規(guī)定的不足，對黨內(nèi)法規(guī)適用過程中遇到的具體問題提供處理方案。因此，黨內(nèi)規(guī)范性文件在新時代統(tǒng)一戰(zhàn)線工作領(lǐng)域仍具有重要的制度規(guī)范作用。

(二)加強黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)

《條例》只是統(tǒng)一戰(zhàn)線工作全面法治化的一個重要環(huán)節(jié)，接下來還需要根據(jù)《條例》已經(jīng)確定的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作基本原則和工作內(nèi)容進一步建立健全配套的黨內(nèi)法規(guī)，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的引領(lǐng)和規(guī)范作用。一方面，要對現(xiàn)有的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行梳理，根據(jù)新時代統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的要求進行修改、增加或廢除，根據(jù)不同工作領(lǐng)域的新形勢新變化進一步細化工作制度，制定和完善配套的黨內(nèi)法規(guī)；另一方面，要高度重視統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的程序化規(guī)范建設(shè)，例如多黨合作和政治協(xié)商中的協(xié)商程序、統(tǒng)戰(zhàn)部門與其他黨政部門合作開展調(diào)查研究的程序、黨外人士選拔的基本程序等，為統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治化提供程序性保障。