國(guó)家森林風(fēng)景道發(fā)展理念與機(jī)制研究

李 磊，徐 婷，王 涵，王顯光，石 峰

（1.交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院，北京 100029；2.中國(guó)城鄉(xiāng)控股集團(tuán)有限公司，北京 100029；3.中國(guó)林產(chǎn)工業(yè)協(xié)會(huì)，北京 100013）

0 引言

在交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略背景下，我國(guó)交通發(fā)展將由追求速度、規(guī)模向更加注重質(zhì)量、效益轉(zhuǎn)變，深化交通運(yùn)輸與旅游融合，推動(dòng)旅游風(fēng)景道發(fā)展成為交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要內(nèi)容之一。在國(guó)家公園體制的建立和天然林全面禁采等政策推動(dòng)下，廣大林區(qū)對(duì)生態(tài)旅游發(fā)展顯示出更加迫切的需求。與此同時(shí)，隨著大眾旅游時(shí)代的到來(lái)，適合自駕出行的自然風(fēng)景線的供給和需求之間的矛盾日益突出。為適應(yīng)以上行業(yè)發(fā)展新特征，提出“交通+旅游+森林”融合發(fā)展新理念——國(guó)家森林風(fēng)景道，是對(duì)交通運(yùn)輸與旅游融合發(fā)展理念的進(jìn)一步延伸，有利于提升交通運(yùn)輸?shù)纳鐣?huì)價(jià)值，豐富我國(guó)旅游風(fēng)景道建設(shè)的內(nèi)容與內(nèi)涵。

風(fēng)景道的起源和實(shí)踐主要在美國(guó)，相關(guān)研究成果大多來(lái)自美國(guó)[1]。風(fēng)景道概念的來(lái)源可追溯到19 世紀(jì)60 年代，美國(guó)風(fēng)景園林設(shè)計(jì)師Freder?ick Law Olmsted 在完成一系列用道路連接休閑空間的項(xiàng)目之后，提出了“線性公園道”（Linear Park Way）理念[2]。在此基礎(chǔ)上，逐漸衍生出公園道（Parkways）、綠道（Greenways）和風(fēng)景道（Scenic Byways）等具有生態(tài)建設(shè)、旅游休閑和交通功能的線性空間發(fā)展概念。這些概念內(nèi)涵互有重疊，各有偏重，形成一個(gè)綜合性研究和實(shí)踐方向[3]。國(guó)外相關(guān)研究早期主要關(guān)注概念界定、功能構(gòu)成、景觀評(píng)價(jià)等。隨著美國(guó)國(guó)家風(fēng)景道計(jì)劃（National Scenic Byways Program）的推動(dòng)，規(guī)劃設(shè)計(jì)、營(yíng)銷及管理制度等方面的研究成為主流，逐漸形成包括基礎(chǔ)理論、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、政策法案、管理體制、開發(fā)運(yùn)營(yíng)、市場(chǎng)營(yíng)銷等方面的一整套風(fēng)景道理論體系和數(shù)量龐大、類型豐富的風(fēng)景道實(shí)踐體系[4-5]，國(guó)家森林風(fēng)景道（National Forest Scenic Byways）就是其重要組成部分之一。

在國(guó)內(nèi)，建筑、城市規(guī)劃和生態(tài)學(xué)科于20世紀(jì)80年代引入“綠道”概念。1985年，葉盛東發(fā)表論文介紹了美國(guó)綠道的概念、功能及組織體系[6]。其后，劉濱誼等、周年興等對(duì)綠道在國(guó)外的研究進(jìn)展及其在生態(tài)、城市規(guī)劃和風(fēng)景園林等學(xué)科的應(yīng)用展開深入研究[3,7]。在2000—2010 年間，國(guó)內(nèi)形成綠道研究高潮。1999 年，吳必虎等首次在我國(guó)將“風(fēng)景道”一詞用于旅游學(xué)研究[8]。之后，余青等將美國(guó)國(guó)家風(fēng)景道計(jì)劃的發(fā)展理念、制度與相關(guān)實(shí)踐引入中國(guó)，并推動(dòng)了相關(guān)項(xiàng)目的規(guī)劃與實(shí)施[9]；程逸楠等根據(jù)我國(guó)現(xiàn)狀提出旅游風(fēng)景道的發(fā)展對(duì)策[10]；朱高儒等提出中國(guó)風(fēng)景道體系構(gòu)建的設(shè)想[11]。旅游公路是具有我國(guó)特色的類風(fēng)景道發(fā)展理念。劉保鋒研究提出推動(dòng)旅游公路從作為支撐旅游發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施向旅游交通產(chǎn)品建設(shè)轉(zhuǎn)變[12]；孟強(qiáng)、葛亮等、蔣貴川等從旅游公路概念、存在的問(wèn)題及規(guī)劃設(shè)計(jì)方法方面開展了相關(guān)研究[13-15]。

整體而言，美國(guó)風(fēng)景道的理論研究與實(shí)踐基本同步發(fā)展，實(shí)踐催生發(fā)展理念，相關(guān)理論、制度、標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)劃研究則長(zhǎng)期推動(dòng)實(shí)踐的不斷完善。國(guó)內(nèi)風(fēng)景道相關(guān)理念是舶來(lái)品，相比而言，理論研究發(fā)展較快而實(shí)踐相對(duì)滯后，對(duì)國(guó)家發(fā)展政策的影響力以及相關(guān)實(shí)踐的推動(dòng)力還比較弱。

美國(guó)風(fēng)景道體系的發(fā)展歷程、美國(guó)國(guó)家森林風(fēng)景道的建設(shè)理念及相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)踐，對(duì)我國(guó)發(fā)展國(guó)家森林風(fēng)景道具有很好的啟示和借鑒價(jià)值。為此，本文將采用對(duì)比研究的方法，深入分析當(dāng)前我國(guó)提出“國(guó)家森林風(fēng)景道”發(fā)展理念的背景、發(fā)展面臨的問(wèn)題和發(fā)展的必要性，并以美國(guó)國(guó)家森林風(fēng)景道計(jì)劃和相關(guān)案例為參照，嘗試提出符合我國(guó)國(guó)情的發(fā)展機(jī)制建議。

1 我國(guó)“國(guó)家森林風(fēng)景道”發(fā)展理念提出的背景、發(fā)展面臨的問(wèn)題與發(fā)展必要性

1.1 相關(guān)行業(yè)背景

自2017年《關(guān)于促進(jìn)交通運(yùn)輸與旅游融合發(fā)展的若干意見》[16]發(fā)布以來(lái)，“交旅融合”成為我國(guó)交通行業(yè)發(fā)展的熱點(diǎn)和特色理念。2019 年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》[17]，提出要深化交通運(yùn)輸與旅游融合發(fā)展，把“旅游風(fēng)景道”作為加速新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展的重要內(nèi)容之一。在交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)試點(diǎn)政策驅(qū)動(dòng)下，新疆、山西、浙江、安徽等省區(qū)相繼提出了交通運(yùn)輸與旅游融合發(fā)展試點(diǎn)建設(shè)方案，未來(lái)3～5年時(shí)間，將形成各地旅游風(fēng)景道和自駕游精品線路建設(shè)的熱潮。

2019 年，我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面禁止天然林的商業(yè)性采伐[18]。2020年，我國(guó)正式確立國(guó)家公園制度[19]。國(guó)家林業(yè)和草原局同時(shí)掛牌國(guó)家公園管理局，其職能由原來(lái)的木材開采為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)資源保護(hù)和利用為主。大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、替代產(chǎn)業(yè)，建立以森林食品加工、森林生態(tài)旅游為主的綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系成為全國(guó)廣大林區(qū)的主要出路[20]。

2016 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，提出打造25條“國(guó)家旅游風(fēng)景道”，其中大部分線路的全部或部分都與山林草原相關(guān)，例如川滇風(fēng)景道、大別山風(fēng)景道、大興安嶺風(fēng)景道、東北林海雪原風(fēng)景道等[21]。2013 年，國(guó)家旅游局發(fā)布了《風(fēng)景旅游道路及其游憩服務(wù)設(shè)施要求》（LB/T 025—2013）[22]。另外，在全域旅游發(fā)展理念的推動(dòng)下，旅游行業(yè)相繼在旅居車、自駕游目的地、休閑露營(yíng)地等方面出臺(tái)了政策文件和標(biāo)準(zhǔn)，有力地支撐了旅游風(fēng)景道的發(fā)展。

1.2 面臨的主要問(wèn)題

在以上因素的推動(dòng)下，“風(fēng)景道”建設(shè)逐漸在全國(guó)各地形成熱潮。與此同時(shí)，我國(guó)“風(fēng)景道”發(fā)展存在的體系不完善、機(jī)制不成熟、戰(zhàn)略不清晰等問(wèn)題，也給項(xiàng)目建設(shè)在規(guī)范、土地、財(cái)政、責(zé)權(quán)等方面帶來(lái)了障礙[23]。尚有部分理念、機(jī)制和技術(shù)相關(guān)問(wèn)題待解決。

（1）發(fā)展不成體系，尚未形成統(tǒng)一的清晰概念

20世紀(jì)80年代，美國(guó)綠道、風(fēng)景道等概念開始被引入中國(guó)，并逐漸形成綠道、風(fēng)景道和旅游公路三個(gè)相互交叉的學(xué)科和實(shí)踐領(lǐng)域。截至目前，除綠道建設(shè)發(fā)展相對(duì)成熟外，旅游公路建設(shè)多數(shù)項(xiàng)目尚處于探索階段，真正落地實(shí)施并運(yùn)營(yíng)效益良好的項(xiàng)目較少，而旅游風(fēng)景道大多還停留在概念規(guī)劃階段，真正實(shí)施的項(xiàng)目很少。我國(guó)“風(fēng)景道”發(fā)展尚處于初級(jí)階段，未成體系，在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)中的作用仍顯微弱。

（2）實(shí)施主體不明確，尚未形成統(tǒng)一的發(fā)展戰(zhàn)略

行業(yè)之間的融合發(fā)展還不夠深入和廣泛，體制和機(jī)制方面存在障礙，尚沒(méi)有形成統(tǒng)一的發(fā)展戰(zhàn)略。旅游公路或風(fēng)景道項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，項(xiàng)目界線不清晰，實(shí)施主體不明確，總面臨到底是交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目還是旅游開發(fā)項(xiàng)目的問(wèn)題?！皣?guó)家旅游風(fēng)景道”目前還只是一個(gè)空間概念，具體選線、任務(wù)分割、資金來(lái)源等都沒(méi)有明確的實(shí)施路徑。

（3）缺少資金支持，尚未形成有效的“機(jī)制”

目前，無(wú)論是各級(jí)政府還是相關(guān)行業(yè)對(duì)風(fēng)景道、旅游公路建設(shè)都非常重視。不過(guò)，交通與旅游融合發(fā)展項(xiàng)目中，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部門與地方資源管理部門之間仍存在壁壘，各級(jí)財(cái)政和資源管理部門缺少對(duì)“風(fēng)景道”建設(shè)的支持政策和合作機(jī)制，缺乏有效的推動(dòng)力量。

（4）運(yùn)營(yíng)管理模式不成熟，尚未形成真正的“市場(chǎng)”

我國(guó)綠道大多屬于公益性公共設(shè)施建設(shè)，能直接產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益較少，而且還需持續(xù)投入維護(hù)成本。旅游公路項(xiàng)目重視基礎(chǔ)的設(shè)施升級(jí)改造和服務(wù)設(shè)施建設(shè)，投入巨大，融資建設(shè)和盈利模式卻都不成熟，運(yùn)營(yíng)管理和市場(chǎng)營(yíng)銷手段都有待完善。相關(guān)項(xiàng)目本身投入與產(chǎn)出不匹配，政策、制度和標(biāo)準(zhǔn)不到位，政府投不起，社會(huì)資本不愿進(jìn)，這也是當(dāng)前風(fēng)景道、旅游公路建設(shè)發(fā)展面臨的最大障礙。

（5）社會(huì)基礎(chǔ)不扎實(shí)，尚未形成深厚的社會(huì)“文化”

首先，盡管我國(guó)旅游人口不斷增長(zhǎng)，但支撐風(fēng)景道產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會(huì)文化氛圍還不夠成熟。截至2018 年底，我國(guó)房車保有量?jī)H達(dá)10 萬(wàn)輛，與美國(guó)1 100 萬(wàn)輛的發(fā)展水平相去甚遠(yuǎn)[24-25]。其次，民眾和社會(huì)團(tuán)體參與不足，造成政府決策缺少協(xié)商機(jī)制，旅游風(fēng)景道發(fā)展缺乏可持續(xù)性。最后，制度不健全，監(jiān)管不到位，個(gè)人和企業(yè)違規(guī)成本低，造成自駕游、露營(yíng)地等新興產(chǎn)業(yè)舉步維艱。例如，房車上高速行駛在我國(guó)尚有制度空白，自駕游車主破壞環(huán)境現(xiàn)象屢禁不止，露營(yíng)地建設(shè)存在違規(guī)現(xiàn)象等[26]。

1.3 發(fā)展的必要性

（1）國(guó)家森林風(fēng)景道是生態(tài)文明和以人為本思想的統(tǒng)一

“生態(tài)文明”和“以人為本”二者的出發(fā)點(diǎn)不同，但發(fā)展思想都是以促進(jìn)人、自然、社會(huì)和諧發(fā)展為宗旨。國(guó)家森林風(fēng)景道建設(shè)可讓二者很好地統(tǒng)一在一起，建立起互為因果的促進(jìn)關(guān)系。以往，林區(qū)道路主要服務(wù)于森林資源采伐；如今，森林風(fēng)景道是為了森林資源保護(hù)和體驗(yàn)，促進(jìn)人和自然和諧共生。

林區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施與森林生態(tài)建設(shè)在風(fēng)景道建設(shè)中融合統(tǒng)一，而人在這個(gè)系統(tǒng)中處于核心地位。一方面，森林風(fēng)景道讓人親近自然，體驗(yàn)自然，受益自然，能提高人們對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識(shí)和熱愛程度；另一方面，森林風(fēng)景道的首要任務(wù)是對(duì)自然景觀資源的保護(hù)，通過(guò)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，讓人們感受更真實(shí)、更細(xì)微、更神奇的自然生態(tài)，進(jìn)而促進(jìn)人和自然的價(jià)值均得以最大化體現(xiàn)，使得二者互相促進(jìn)，和諧共生。

（2）國(guó)家森林風(fēng)景道是資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的統(tǒng)一

工業(yè)時(shí)代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往要付出巨大的環(huán)境成本，似乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間具有不可調(diào)和的矛盾。但是，在新科技和新思想革命的推動(dòng)下，零排放、低碳社會(huì)、綠色發(fā)展成為社會(huì)發(fā)展的主流。國(guó)家森林風(fēng)景道以發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，資源保護(hù)越到位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿υ酱?，從而?shí)現(xiàn)資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求之間的統(tǒng)一。另外，越是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，自然和人文資源質(zhì)量越好，國(guó)家森林風(fēng)景道發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)是更好地保護(hù)，成為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，將資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，進(jìn)而成為地方發(fā)展的資本基礎(chǔ)。

（3）國(guó)家森林風(fēng)景道是國(guó)家文化精神和國(guó)際文化形象建設(shè)的統(tǒng)一

道路是一個(gè)地方文化的載體，那些承載著國(guó)民共同記憶的景觀和文化符號(hào)的道路，往往是民族文化精神的圖騰，同時(shí)也是國(guó)家在國(guó)際上的文化象征。例如，我國(guó)的絲綢之路和茶馬古道、美國(guó)的66號(hào)公路等。國(guó)家森林風(fēng)景道必然是我國(guó)自然和人文景觀的典型代表，每一條風(fēng)景壯麗、文化底蘊(yùn)深厚的風(fēng)景道都將是國(guó)家文化精神的一個(gè)基因和國(guó)際文化形象的一個(gè)像素，形成對(duì)內(nèi)的文化凝聚力和對(duì)外的文化吸引力。

（4）國(guó)家森林風(fēng)景道是人民滿意和國(guó)家戰(zhàn)略的統(tǒng)一

國(guó)家森林風(fēng)景道建設(shè)的初衷是為了不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需求，同時(shí)也是對(duì)生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、鞏固扶貧成果、綠色發(fā)展、美麗中國(guó)建設(shè)、構(gòu)建“雙循環(huán)”發(fā)展格局及擴(kuò)大內(nèi)需等一系列國(guó)家戰(zhàn)略的有力支撐。

2 美國(guó)國(guó)家森林風(fēng)景道計(jì)劃的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與啟示

2.1 國(guó)家森林風(fēng)景道是美國(guó)風(fēng)景道體系的重要組成部分

美國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景道（包括國(guó)家風(fēng)景道和全美風(fēng)景道）、聯(lián)邦行業(yè)風(fēng)景道（國(guó)家森林風(fēng)景道、國(guó)土鄉(xiāng)野小道、國(guó)家公園道）及州級(jí)風(fēng)景道在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、資金支持和評(píng)選資格方面互相支撐和采信，形成三個(gè)層級(jí)一體化的發(fā)展關(guān)系[5，27]，可稱為“美國(guó)風(fēng)景道體系”（見表1）。

表1 美國(guó)風(fēng)景道體系列表

1988 年，由美國(guó)農(nóng)業(yè)部森林管理局主導(dǎo)，在穿越國(guó)家森林土地中篩選風(fēng)景優(yōu)美、沿線森林旅游資源豐富的道路，命名為“國(guó)家森林風(fēng)景道”，并授權(quán)使用統(tǒng)一標(biāo)識(shí)（如圖1所示），被官方稱為美國(guó)“國(guó)家森林風(fēng)景道計(jì)劃”（National Forest Scenic Byways Program）。該項(xiàng)目的目的是促進(jìn)偏遠(yuǎn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，展示宣傳美國(guó)國(guó)家森林和草原自然風(fēng)景，為公眾提供戶外休閑場(chǎng)所，提高民眾保護(hù)自然環(huán)境意識(shí)，滿足民眾自駕游休閑需求以及支撐國(guó)家風(fēng)景道體系建設(shè)等。1988年，美國(guó)命名第一批10 條國(guó)家森林風(fēng)景道，隨后20 年間共陸續(xù)命名144 條，包括國(guó)家森林系統(tǒng)內(nèi)的高等級(jí)公路和普通道路，長(zhǎng)度近15 000km[28-29]。由于森林與草原的自然生態(tài)特性，國(guó)家森林風(fēng)景道在美國(guó)風(fēng)景道體系中占有重要位置，有11條國(guó)家森林風(fēng)景道被認(rèn)定為最高級(jí)別的全美風(fēng)景道，占全美風(fēng)景道總數(shù)的1/3[30]。

2.2 美國(guó)國(guó)家森林風(fēng)景道是交通與林業(yè)等多部門合作的成果

圖1 美國(guó)國(guó)家森林風(fēng)景道標(biāo)識(shí)

國(guó)家森林風(fēng)景道沿線開發(fā)建設(shè)各類旅游休閑服務(wù)設(shè)施和景點(diǎn)，為游客體驗(yàn)所在區(qū)域獨(dú)特的自然和人文風(fēng)情提供了良好的途徑。近半數(shù)美國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景道的部分或全線都處于國(guó)家森林區(qū)域，所以，森林管理局成為聯(lián)邦公路局、聯(lián)邦土地管理局、地方交通部門及風(fēng)景道管理組織在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)景道項(xiàng)目中的重要合作伙伴。聯(lián)邦森林管理部門命名的國(guó)家森林風(fēng)景道入選為美國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景道、州級(jí)風(fēng)景道或印第安部落風(fēng)景道后，就有資格獲得美國(guó)國(guó)家風(fēng)景道計(jì)劃資金支持。2007年度，美國(guó)國(guó)家風(fēng)景道計(jì)劃共為位于11 個(gè)州的13 個(gè)國(guó)家森林風(fēng)景道項(xiàng)目提供了1 700 萬(wàn)美元的資助。自2005年以來(lái)，美國(guó)交通部通過(guò)聯(lián)邦土地公路辦公室向森林管理局每年撥款20萬(wàn)美元，為沒(méi)有資格獲得國(guó)家風(fēng)景道計(jì)劃資金支持的國(guó)家森林風(fēng)景道項(xiàng)目提供前期啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)[29]。

2.3 美國(guó)國(guó)家森林風(fēng)景道經(jīng)典案例——藍(lán)嶺公路

藍(lán)嶺公路（Blue Ridge Parkway）是享譽(yù)世界的美國(guó)風(fēng)景道典范。這條全長(zhǎng)755km 的森林公路（見圖2）于1933 年開始規(guī)劃，直至1987 年基本建設(shè)完成，橫跨弗吉尼亞州和北卡羅來(lái)納州，北連仙納度國(guó)家公園，南連大霧山國(guó)家公園，穿越4 個(gè)國(guó)家森林、29 個(gè)縣和1 個(gè)印第安部落居住地[31]。藍(lán)嶺公路被國(guó)家公園管理局認(rèn)定為“國(guó)家公園道”（National Parkways），被國(guó)家森林管理局評(píng)定為“國(guó)家森林風(fēng)景道”，被聯(lián)邦公路管理局認(rèn)定為“全美風(fēng)景道”，另外，穿越弗吉尼亞州和北卡羅來(lái)納州的兩段，分別被認(rèn)定為州級(jí)風(fēng)景道[32]。

圖2 藍(lán)嶺公路平面示意圖

在規(guī)劃建設(shè)層面，這條公路是為了彰顯阿巴拉契亞山脈的壯麗風(fēng)景而建，全程隨山脊起伏，充分考慮了公路交通與自然生態(tài)保護(hù)、森林景觀體驗(yàn)之間的關(guān)系。沿線布置大量觀景平臺(tái)、游客服務(wù)中心、野炊區(qū)、旅游紀(jì)念品商店、房車露營(yíng)地及餐飲住宿服務(wù)設(shè)施[33]，著名的阿巴拉契亞國(guó)家步道與其相伴而行，公路和旅游服務(wù)設(shè)施、自然人文風(fēng)景融為一體。

在運(yùn)營(yíng)管理層面，各級(jí)政府管理部門主要發(fā)揮宏觀戰(zhàn)略指導(dǎo)職能，具體管理運(yùn)營(yíng)由具有80多年歷史的藍(lán)嶺公路協(xié)會(huì)執(zhí)行，其他非政府組織和個(gè)人也積極參與日常管理與維護(hù)。從1949年開始每年發(fā)布一版的《藍(lán)嶺公路旅行手冊(cè)》，如今已經(jīng)發(fā)展演化為網(wǎng)站、自媒體、互動(dòng)電子地圖等信息化、智慧化的綜合服務(wù)平臺(tái)[33]。藍(lán)嶺公路不再是單純的“公路”和“風(fēng)景”，而是基礎(chǔ)設(shè)施、運(yùn)營(yíng)管理、旅游服務(wù)、自然人文風(fēng)景資源一體化的旅游目的地和國(guó)家級(jí)旅游品牌。根據(jù)美國(guó)國(guó)家公園管理局監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2019 年全年，藍(lán)嶺公路共接待1 497.6 萬(wàn)游客，在全美國(guó)家公園系統(tǒng)中排名第二[34]，極大地推動(dòng)了沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.4 美國(guó)國(guó)家森林風(fēng)景道計(jì)劃帶來(lái)的啟示

美國(guó)國(guó)家森林風(fēng)景道的形態(tài)特征、產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式等，能給我國(guó)國(guó)家森林風(fēng)景道發(fā)展帶來(lái)如下啟示。

（1）行政體系上：國(guó)家、行業(yè)、地方多層次融合發(fā)展。美國(guó)國(guó)家森林風(fēng)景道是國(guó)家、地方、民間組織和民眾共同出資出力，規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的成果。首先，最重要的因素是國(guó)家層面出臺(tái)法案和政策支撐；其次，交通行業(yè)主導(dǎo)，完善發(fā)展機(jī)制和制度，最大化有限資金補(bǔ)貼的驅(qū)動(dòng)作用；再次，相關(guān)行業(yè)和地方層面落實(shí)資源整合、土地利用、規(guī)劃建設(shè)、配套資金投入和設(shè)施建設(shè)。國(guó)家森林風(fēng)景道充分體現(xiàn)了國(guó)家、行業(yè)和地方三者自上而下和自下而上兩個(gè)方向的融合，代表了美國(guó)風(fēng)景道體系三個(gè)層級(jí)一體化發(fā)展的精髓。

（2）空間格局上：自然人文資源、交通基礎(chǔ)設(shè)施、旅游服務(wù)體系多角度統(tǒng)籌發(fā)展。國(guó)家森林風(fēng)景道與其他交通基礎(chǔ)設(shè)施最大的區(qū)別在于風(fēng)景、設(shè)施和服務(wù)的三位一體。“路”成為“景”的一部分，“景”是服務(wù)對(duì)象的吸引物，而服務(wù)是“路”“景”融合的黏合劑，三者在空間形態(tài)上統(tǒng)籌發(fā)展，構(gòu)成一個(gè)完整的旅游交通產(chǎn)品系統(tǒng)。

（3）社會(huì)形態(tài)上：政府機(jī)構(gòu)、民間社團(tuán)、普通民眾多系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。聯(lián)邦政府、州（地方）政府及相關(guān)行業(yè)主管部門，將風(fēng)景道建設(shè)法制化和體系化，從政策、資金和技術(shù)層面提供全方位支撐，但不介入風(fēng)景道的具體管理和運(yùn)營(yíng)；民間組織往往是促成創(chuàng)新發(fā)展理念最初的倡導(dǎo)者和實(shí)踐者，成為風(fēng)景道運(yùn)營(yíng)的主體，同時(shí)非政府組織和民眾的廣泛參與，拓展了融資渠道，推動(dòng)了市場(chǎng)營(yíng)銷，構(gòu)成了旅游服務(wù)經(jīng)營(yíng)的主體。三者在保護(hù)和發(fā)展之間形成互相制約和互相促進(jìn)的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)和民眾利益的共贏。

（4）效益構(gòu)成上：社會(huì)文化、生態(tài)保護(hù)、品牌市場(chǎng)多方位全面發(fā)展。歷經(jīng)一百多年的發(fā)展，風(fēng)景道已經(jīng)成為美國(guó)文化的一部分。首先，“風(fēng)景”和“公路”組合成為美國(guó)文化符號(hào)和精神象征，提高了民眾對(duì)本國(guó)歷史文化的認(rèn)同感和歸屬感，產(chǎn)生對(duì)國(guó)家壯麗山河的崇敬感和自豪感；其次，森林風(fēng)景道增加了民眾親近自然、認(rèn)識(shí)自然的機(jī)會(huì)，形成良好的互動(dòng)，增強(qiáng)民眾對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識(shí)；再次，在這種文化熱潮的推動(dòng)下，風(fēng)景道、步道、露營(yíng)地與國(guó)家公園等融為一體，徒步、摩托車、自行車、房車等依托風(fēng)景道運(yùn)行的旅游休閑市場(chǎng)發(fā)展起來(lái)，帶動(dòng)了沿線相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在美國(guó)形成了巨大的風(fēng)景道產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，打造出眾多享譽(yù)世界的風(fēng)景道品牌。

（5）行為特征上：交通移動(dòng)、休閑體驗(yàn)和生活消費(fèi)三位一體化、共時(shí)化。國(guó)家森林風(fēng)景道以交通基礎(chǔ)設(shè)施為載體，以交通方式為體驗(yàn)途徑，以森林自然生態(tài)為體驗(yàn)對(duì)象，形成一種旅游休閑模式整體。該體系最突出的特征是人們?cè)谛羞M(jìn)過(guò)程中完成體驗(yàn)和消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)移動(dòng)目的、體驗(yàn)?zāi)康暮拖M(fèi)目的的統(tǒng)一。

（6）發(fā)展模式上：聚焦內(nèi)在品質(zhì)、重視資源保護(hù)、強(qiáng)調(diào)全民參與。國(guó)家層面，聚焦在風(fēng)景道沿線資源內(nèi)在品質(zhì)獨(dú)特性的認(rèn)定，而非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入和標(biāo)準(zhǔn)，甚至對(duì)公路等級(jí)都沒(méi)有特殊要求，以少量財(cái)政補(bǔ)貼催化社會(huì)資本投入；行業(yè)層面，重視資源的保護(hù)和合理利用，將滿足民眾需求和保護(hù)意識(shí)強(qiáng)化結(jié)合在一起；地方層面，重視風(fēng)景道資源內(nèi)在品質(zhì)挖掘、品牌建設(shè)、市場(chǎng)營(yíng)銷及全民參與，從而促進(jìn)沿線地區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

3 基于我國(guó)國(guó)情的“國(guó)家森林風(fēng)景道”發(fā)展機(jī)制建議

由于國(guó)情之間的巨大差異，美國(guó)國(guó)家森林風(fēng)景道計(jì)劃的成功給我國(guó)帶來(lái)理念層面的借鑒價(jià)值要遠(yuǎn)大于實(shí)際操作層面。因此，借鑒美國(guó)先進(jìn)理念，以我國(guó)國(guó)情現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，現(xiàn)對(duì)構(gòu)建具有中國(guó)特色的“國(guó)家森林風(fēng)景道”發(fā)展機(jī)制提出以下建議。

3.1 交通運(yùn)輸、自然資源、文化旅游協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，建立“跨行業(yè)”發(fā)展格局

從我國(guó)行業(yè)管理角度看，交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)，以及運(yùn)輸服務(wù)管理和運(yùn)營(yíng)；受自然資源部管理的國(guó)家林業(yè)與草原局（也是國(guó)家公園管理局），是我國(guó)生態(tài)旅游休閑資源和土地的主要管理者；文化和旅游部則肩負(fù)文化、旅游產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的監(jiān)督發(fā)展。圍繞國(guó)家森林風(fēng)景道建設(shè)，三者需形成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源保護(hù)和利用、市場(chǎng)培育和監(jiān)督相互支撐，缺一不可的融合發(fā)展關(guān)系；從各自行業(yè)社會(huì)團(tuán)體入手，推動(dòng)行業(yè)主管部門對(duì)森林風(fēng)景道創(chuàng)新發(fā)展模式的關(guān)注和支持；利用交通運(yùn)輸、林業(yè)草原和文化旅游等行業(yè)社會(huì)團(tuán)體在各自行業(yè)內(nèi)的資源優(yōu)勢(shì)和影響力，發(fā)揮其在地方發(fā)展和政府決策之間的橋梁作用；跨行業(yè)聯(lián)合組建國(guó)家森林風(fēng)景道專業(yè)委員會(huì)，使其作為國(guó)家森林風(fēng)景道專業(yè)發(fā)展機(jī)構(gòu)，組織制訂評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和管理制度，協(xié)調(diào)地方開展項(xiàng)目試點(diǎn)，廣泛收集社會(huì)各層面及群眾意見，推動(dòng)行業(yè)主管部門出臺(tái)相關(guān)扶持政策。整體上，國(guó)家森林風(fēng)景道建設(shè)與認(rèn)定項(xiàng)目工作框架如圖3所示。

圖3 國(guó)家森林風(fēng)景道建設(shè)與認(rèn)定項(xiàng)目工作框架圖

3.2 開展國(guó)家森林風(fēng)景道建設(shè)與認(rèn)定活動(dòng)，探索“輕資產(chǎn)”發(fā)展模式

推動(dòng)開展國(guó)家森林風(fēng)景道建設(shè)與認(rèn)定活動(dòng)，構(gòu)建項(xiàng)目平臺(tái)，推廣國(guó)家森林風(fēng)景道發(fā)展理念，遵循“輕開發(fā)，重保護(hù)；輕投入，重產(chǎn)出；輕資產(chǎn)，重品牌”原則。所謂“建設(shè)”并非大規(guī)模建設(shè)開發(fā)，而是按評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)參選項(xiàng)目在管理平臺(tái)、發(fā)展規(guī)劃、保護(hù)機(jī)制、服務(wù)能力、運(yùn)營(yíng)管護(hù)、文化品牌、休閑設(shè)施、科教宣傳等服務(wù)性軟硬件系統(tǒng)方面的完善與提升；所謂“認(rèn)定”是在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上對(duì)參選項(xiàng)目的篩選評(píng)價(jià)過(guò)程，對(duì)具有國(guó)家代表性并通過(guò)“建設(shè)”達(dá)到評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的森林生態(tài)旅游景觀廊道，授予“國(guó)家森林風(fēng)景道”稱號(hào)并向社會(huì)推介?；谠u(píng)價(jià)和認(rèn)定需求，構(gòu)建評(píng)價(jià)與管理體系以指導(dǎo)項(xiàng)目規(guī)范化發(fā)展。

3.3 構(gòu)建國(guó)家、省、市三級(jí)森林風(fēng)景道體系，建立全域“生態(tài)共同體”網(wǎng)絡(luò)

以國(guó)家級(jí)森林風(fēng)景道為示范，鼓勵(lì)省市兩級(jí)森林風(fēng)景道體系建設(shè)，支持成立省級(jí)森林風(fēng)景道發(fā)展機(jī)構(gòu)，評(píng)定管理省市兩級(jí)森林風(fēng)景道體系，并作為申報(bào)國(guó)家森林風(fēng)景道的基本條件。以三級(jí)森林風(fēng)景道為媒介，銜接“山水林田湖草”，形成全域生態(tài)旅游交通網(wǎng)絡(luò)體系。國(guó)家公園制度下，推動(dòng)各級(jí)森林風(fēng)景道與生態(tài)保護(hù)地的融合，銜接國(guó)家公園內(nèi)外交通，在鞏固保護(hù)紅線的同時(shí)，推動(dòng)生態(tài)體驗(yàn)、科研、教育和娛樂(lè)的綜合發(fā)展。

3.4 發(fā)動(dòng)全社會(huì)力量，積極創(chuàng)造條件，建立“社會(huì)共同體”架構(gòu)

組建森林旅游交通產(chǎn)業(yè)國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展聯(lián)盟，吸引投資建設(shè)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)管理的相關(guān)專業(yè)企業(yè)參與國(guó)家森林風(fēng)景道的建設(shè)與發(fā)展。同時(shí)，成立國(guó)家森林風(fēng)景道發(fā)展基金，讓地方整合資源，盤活資產(chǎn)，激活資本，積極倡導(dǎo)政府與社會(huì)資本合作模式，使社會(huì)資源得到充分和健康發(fā)展，政府、企業(yè)和民眾共同受益。選擇資源優(yōu)質(zhì)地區(qū)，由機(jī)構(gòu)、聯(lián)盟和地方聯(lián)合開展項(xiàng)目試點(diǎn)，打造政府、社會(huì)團(tuán)體（企業(yè)）、群眾共同建設(shè)、共同維護(hù)、共同受益的區(qū)域發(fā)展平臺(tái)。探索國(guó)家森林風(fēng)景道自治組織，建立可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，在管理平臺(tái)搭建、發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略制定、運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)機(jī)制構(gòu)建以及服務(wù)能力、資源保護(hù)和解說(shuō)系統(tǒng)建設(shè)等方面做出嘗試。

國(guó)家森林風(fēng)景道建設(shè)與社會(huì)參與各方形成“一頂一基兩支柱”的整體架構(gòu)（如圖4 所示）。所謂“一頂”，即由國(guó)家森林風(fēng)景道建設(shè)與認(rèn)定專家委員會(huì)發(fā)布認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施細(xì)則和管理制度，作為試點(diǎn)項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)依據(jù)；“一基”，即由地方政府立項(xiàng)，確定牽頭單位，建立管理平臺(tái)，引入發(fā)展基金，以此作為基礎(chǔ)；“兩支柱”，即吸引產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和地方民眾廣泛參與是項(xiàng)目發(fā)展的兩大支柱。

圖4 國(guó)家森林風(fēng)景道建設(shè)社會(huì)關(guān)系框架圖

3.5 培育多維度森林風(fēng)景道市場(chǎng)，構(gòu)建路域“產(chǎn)業(yè)共同體”平臺(tái)

依托國(guó)家森林風(fēng)景道建設(shè)，推動(dòng)第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)在全域旅游發(fā)展背景下的大融合，形成多維度市場(chǎng)格局。第一產(chǎn)業(yè)維度，農(nóng)、林、牧、副、漁產(chǎn)業(yè)的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品將成為森林風(fēng)景道沿線的地標(biāo)產(chǎn)品，形成與風(fēng)景道品牌互相支撐的市場(chǎng)格局，即地標(biāo)產(chǎn)品因森林風(fēng)景道具有品牌效應(yīng)，森林風(fēng)景道也因地方特產(chǎn)具有更為豐富的體驗(yàn)特色和記憶點(diǎn)；農(nóng)林業(yè)、農(nóng)村（林場(chǎng)）和農(nóng)民（林場(chǎng)工人）將分別是國(guó)家森林風(fēng)景道市場(chǎng)的主要產(chǎn)品來(lái)源、核心空間和從業(yè)主力軍。第二產(chǎn)業(yè)維度，國(guó)家森林風(fēng)景道將刺激國(guó)內(nèi)房車、自駕游、戶外運(yùn)動(dòng)及相關(guān)裝備和服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展；另外，基于森林風(fēng)景道對(duì)文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的推動(dòng)，可提高沿線加工業(yè)的附加值，使地處偏僻的林區(qū)獲得經(jīng)濟(jì)活力。第三產(chǎn)業(yè)維度，國(guó)家森林風(fēng)景道能促進(jìn)沿線土地增值和服務(wù)空間擴(kuò)大，推動(dòng)吃、住、行、游、購(gòu)、娛全體系服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展。

3.6 建設(shè)多元化森林風(fēng)景道文化，建立地方“文化共同體”品牌

為推動(dòng)森林風(fēng)景道建設(shè)，要從多元角度構(gòu)建森林風(fēng)景道文化體系。首先，建立森林風(fēng)景道本身就是文化的理念。若將森林風(fēng)景道與地方文化建設(shè)整合在一起，則營(yíng)銷風(fēng)景道就是營(yíng)銷地方文化，風(fēng)景道將成為地方文化的象征物和旅游吸引物。其次，培育森林風(fēng)景道各類交通體驗(yàn)方式的粉絲文化，例如，房車旅游、自駕游、自行車旅游、徒步旅游等，促使旅游體驗(yàn)方式與森林風(fēng)景道形成文化上的關(guān)聯(lián)，把森林風(fēng)景道從文化角度塑造成為健康生活方式的新平臺(tái)和新時(shí)尚。再次，支持并鼓勵(lì)創(chuàng)作與森林風(fēng)景道相關(guān)的影視、音樂(lè)、文學(xué)等各類文藝作品，通過(guò)全媒體平臺(tái)廣泛傳播。

4 結(jié)論

國(guó)家森林風(fēng)景道建設(shè)理念的提出，不但反映了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已達(dá)到一定高度，也是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和交通強(qiáng)國(guó)發(fā)展的必然需求。基于我國(guó)已有的綠道、旅游公路和旅游風(fēng)景道建設(shè)成果，發(fā)揮國(guó)家森林風(fēng)景道的媒介和催化劑作用，有利于加速我國(guó)廣大林區(qū)社會(huì)、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)與文化“共同體”的形成，可促進(jìn)區(qū)域社會(huì)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益的均衡發(fā)展，和政府、企業(yè)和民眾利益的共贏。

為促進(jìn)國(guó)家森林風(fēng)景道發(fā)展，首先，國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)是關(guān)鍵，交通運(yùn)輸、文化旅游和林業(yè)草原跨行業(yè)融合是基礎(chǔ)，建議相關(guān)行業(yè)主管部門聯(lián)合出臺(tái)支持政策，通過(guò)政策紅利賦能落后林區(qū)，完善交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盤活存量資源，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎。其次，生態(tài)資源保護(hù)是根本，生態(tài)旅游經(jīng)濟(jì)是目標(biāo)，生態(tài)文明建設(shè)是核心，建議用發(fā)展促進(jìn)保護(hù)，用保護(hù)保障發(fā)展，形成良性循環(huán)，激活推動(dòng)林區(qū)社會(huì)整體發(fā)展的新動(dòng)能。最后，完善林區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施，催生區(qū)域交通旅游產(chǎn)業(yè)，繁榮地方風(fēng)景道文化，建議廣大林區(qū)所在地積極創(chuàng)建省、市所屬森林風(fēng)景道產(chǎn)品體系，打造具有廣泛影響力的自然風(fēng)景線。

本研究梳理了國(guó)內(nèi)森林風(fēng)景道發(fā)展背景和面臨的問(wèn)題，對(duì)標(biāo)美國(guó)國(guó)家森林風(fēng)景道發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，嘗試性搭建了我國(guó)國(guó)家森林風(fēng)景道發(fā)展機(jī)制的初步框架，由于研究者自身學(xué)科背景和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的限制，研究偏宏觀、欠具體。國(guó)家森林風(fēng)景道發(fā)展任重道遠(yuǎn)，希望隨著項(xiàng)目的開展，能夠吸引更多研究者從更為具體的環(huán)節(jié)，豐富我國(guó)國(guó)家森林風(fēng)景道理論體系。