撫順市國(guó)有林場(chǎng)改革現(xiàn)狀及發(fā)展有關(guān)問題的探討

王孔海，仲慶林，王彥春

(1.撫順市林業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，遼寧 撫順 113006；2.國(guó)有撫順縣溫道林場(chǎng)，遼寧 撫順 113113)

撫順市是遼寧省重要林區(qū)，森林資源各項(xiàng)指標(biāo)均位于全省首位，全市32家地方國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)過多年的建設(shè)，其森林資源、森林功能、生物多樣性以及森林景觀等方面都得到了提高和完善，對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，特別是生態(tài)建設(shè)，發(fā)揮了不可替代的作用。然而,國(guó)有林場(chǎng)在取得輝煌業(yè)績(jī)的同時(shí)，自身發(fā)展也存在著嚴(yán)重的問題和挑戰(zhàn)。這些問題不解決，會(huì)制約其可持續(xù)發(fā)展和骨干作用的發(fā)揮。為此，本文對(duì)撫順市國(guó)有林場(chǎng)諸多問題進(jìn)行分析，探索出新的經(jīng)營(yíng)體制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,全面創(chuàng)新國(guó)有林場(chǎng)管理體制。

1 現(xiàn)狀與問題

1.1 撫順市國(guó)有林場(chǎng)改革完成后的森林資源資產(chǎn)現(xiàn)狀

1.1.1 森林資源

全市32個(gè)地方國(guó)有林場(chǎng)森林資源總面積14.26萬hm2，其中公益林面積6.25萬hm2，商品林面積8.01萬hm2(表1)。

32個(gè)地方國(guó)有林場(chǎng)森林蓄積量1 776.46萬m3，其中公益林蓄積量829.24萬m3，商品林蓄積量947.22萬m3(表2)。

1.1.2 林木資產(chǎn)核算情況

全市國(guó)有林場(chǎng)林木資產(chǎn)共計(jì)75 053.31萬元，由于多年來國(guó)有林場(chǎng)在林木資產(chǎn)核算及生態(tài)服務(wù)價(jià)值上都沒有規(guī)范性的核算方式，其賬目上記載的森林資產(chǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際價(jià)值(表3)。

表1 全市國(guó)有林場(chǎng)林地面積統(tǒng)計(jì)

表2 全市國(guó)有林場(chǎng)林地蓄積統(tǒng)計(jì)

據(jù)對(duì)全市國(guó)有林場(chǎng)上報(bào)各項(xiàng)數(shù)據(jù)分析：2020年撫順市國(guó)有林場(chǎng)森林面積14.26萬hm2，森林資產(chǎn)價(jià)值約71.05億元，全市森林每年的生態(tài)服務(wù)價(jià)值約111.42億元(按黑龍江省生態(tài)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，這里不包含林地資產(chǎn))(表4)。這是一筆巨大的財(cái)富，為撫順市森林、生態(tài)資源資本化夯實(shí)了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.2 人員編制與運(yùn)行情況

根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》(中發(fā)〔2015〕6號(hào))和省委、省政府《遼寧省國(guó)有林場(chǎng)改革實(shí)施方案》(遼委發(fā)〔2016〕8號(hào))文件精神，撫順市委市政府對(duì)32個(gè)國(guó)有林場(chǎng)進(jìn)行管理體制改革，由過去的企業(yè)管理轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)管理，截至2019年全市國(guó)有林場(chǎng)主體改革順利完成，核定全市32個(gè)國(guó)有林場(chǎng)事業(yè)編制2 257人，詳見表5。

表3 全市國(guó)有林場(chǎng)林木資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)

表4 全市國(guó)有林場(chǎng)森林資產(chǎn)預(yù)估統(tǒng)計(jì)

表5 撫順市32個(gè)國(guó)有林場(chǎng)在各縣區(qū)分布及人員編制情況

2 存在的問題分析

2.1 人員經(jīng)費(fèi)及森林經(jīng)營(yíng)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)資金來源問題

目前的改革思路是將國(guó)有林場(chǎng)全部確定為公益性事業(yè)單位,將其人員經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。由于縣區(qū)級(jí)管理的國(guó)有林場(chǎng)占總林場(chǎng)數(shù)量的99%,改革后,勢(shì)必給縣級(jí)財(cái)政造成極大的資金壓力,資金缺口明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市32家國(guó)有林場(chǎng)人員經(jīng)費(fèi)、各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)累計(jì)資金缺口達(dá)到7 640萬元。

①新賓縣國(guó)有林場(chǎng)改革后總支出9 410萬元，除現(xiàn)有6 200萬元收入外尚需籌措3 210萬元。

②清原縣國(guó)有林場(chǎng)劃為Ⅱ類公益事業(yè)單位，為財(cái)政補(bǔ)助事業(yè)單位，每年縣政府補(bǔ)助1 000萬元，資金缺口3 000萬元；

③撫順縣總收入3 196萬元，總支出4 131萬元，資金缺口935萬元；

④順城區(qū)總收入317萬元，總支出317萬元；

⑤東洲區(qū)哈達(dá)林場(chǎng)總收入696萬元，總支出756萬元，資金缺口60萬元；

⑥市直屬大伙房實(shí)驗(yàn)林場(chǎng)總收入614萬元，總支出1049萬元，資金缺口435萬元。

2.2 松材線蟲病給國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展帶來的影響及風(fēng)險(xiǎn)

2017年7月以來，我市清原縣和新賓縣、撫順縣、東洲區(qū)和順城區(qū)的14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)先后發(fā)生了林木松材線蟲病，并被國(guó)家林業(yè)和草原局確定為疫區(qū)，并于2018年1月把撫順地區(qū)落葉松經(jīng)營(yíng)活動(dòng)劃為疫木管理范圍之中。

全市32家國(guó)有林場(chǎng)涉及松科植物的森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)全面停止，致使林場(chǎng)每年減少木材收入近6.7億元，給國(guó)有林場(chǎng)及其林業(yè)附屬的深加工業(yè)帶來了巨大影響。同時(shí)，市縣區(qū)還要承擔(dān)松材線蟲疫情除治工作。

目前全市累積除治面積16.08 m3，清除疫木119.78萬株，消耗蓄積33.66萬m3，國(guó)家省市縣共計(jì)投資 14 370萬元(2020年除治費(fèi)用4 660萬元為預(yù)計(jì)測(cè)算)。見表6。

表6 全市松材線蟲除治情況統(tǒng)計(jì)

2.3 人才隊(duì)伍缺乏，科技創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力不足

林場(chǎng)原本為經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)性單位，經(jīng)營(yíng)廣，任務(wù)重，責(zé)任大，雖然現(xiàn)有在職林業(yè)工作者經(jīng)驗(yàn)豐富，但年齡普遍偏大，對(duì)于林業(yè)的發(fā)展及林業(yè)政策、林業(yè)科技創(chuàng)新性方面掌握不夠，不利于林場(chǎng)森林資源可持續(xù)發(fā)展，林業(yè)經(jīng)營(yíng)科技化含量還停留在舊的體制內(nèi)。且每年均有職工離退休，面臨嚴(yán)峻的人才缺乏問題，森林經(jīng)營(yíng)各項(xiàng)培育工作不能持續(xù)開展。

2.4 基礎(chǔ)設(shè)施落后，森林質(zhì)量不高

林場(chǎng)在改革前雖實(shí)施了改造危舊房、林區(qū)公路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，改善職工生產(chǎn)、生活條件，但改革后仍存在管護(hù)房、林業(yè)步道、供水供電等設(shè)施沒有納入到城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃內(nèi)，基礎(chǔ)設(shè)施落后的問題。同時(shí)，林場(chǎng)各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)受當(dāng)?shù)卣?cái)政經(jīng)濟(jì)狀況制約，無力于森林撫育、封山育林、森林防火、生態(tài)示范等林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，森林質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)不穩(wěn)、品種不良等問題突出。

2.5 政策扶持較少，特色產(chǎn)業(yè)薄弱

改革期間，林場(chǎng)獲得了上級(jí)政府和部門的大力扶持，有效保障了改革工作圓滿完成。但改革后的公益性林場(chǎng)，除了財(cái)政劃撥的人員機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)外，沒有其他經(jīng)濟(jì)收入來源，且上級(jí)政府和部門沒有制定出相應(yīng)的扶持政策，導(dǎo)致林場(chǎng)特色產(chǎn)業(yè)薄弱。而90%以上國(guó)有林場(chǎng)提供的是公共物品,無法利用其經(jīng)營(yíng)的森林產(chǎn)生各種效益，通過市場(chǎng)獲得經(jīng)濟(jì)收入,難以成為傳統(tǒng)意義上的企業(yè)。因此，林場(chǎng)缺乏強(qiáng)勁的政策、產(chǎn)業(yè)支持，難以發(fā)揮生態(tài)公益性職能。

2.6 國(guó)有林場(chǎng)森林產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不到位，經(jīng)營(yíng)機(jī)制創(chuàng)新不活

近20年，盡管國(guó)有林場(chǎng)主管部門進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，興辦以林業(yè)為依托的二、三產(chǎn)業(yè)，但沒有按現(xiàn)行的國(guó)家政策與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)行，致使林場(chǎng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目基本失敗，同時(shí)林場(chǎng)及林場(chǎng)職工背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。在經(jīng)營(yíng)機(jī)制創(chuàng)新等方面，雖然林場(chǎng)做了嘗試和努力，但受縣區(qū)財(cái)政和對(duì)森林經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新思維滯后的影響，一直未能建立新形勢(shì)下符合本地區(qū)新的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。這種單一的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也難以承擔(dān)以生態(tài)建設(shè)為主的任務(wù)，更滿足不了安置職工再就業(yè)的需求。

2.7 國(guó)有林場(chǎng)森林資源資產(chǎn)化管理不規(guī)范

全市國(guó)有林場(chǎng)一般都有 30～60年的歷史,在森林資源資產(chǎn)核算中存在著不能持續(xù)有效執(zhí)行現(xiàn)有場(chǎng)圃林木資產(chǎn)核算制度情況，即對(duì)森林資產(chǎn)的核算到如今只剩下“林木資產(chǎn)”賬面總價(jià)值,沒有落實(shí)到林班、小班的明細(xì)核算,并且這種狀態(tài)呈延續(xù)的趨勢(shì)。國(guó)有林場(chǎng)從營(yíng)林成本開始就沒有按成本對(duì)象進(jìn)行成本歸集,各項(xiàng)營(yíng)林支出只進(jìn)行簡(jiǎn)單堆積,在年度末將其一股腦轉(zhuǎn)入 “林木資產(chǎn) ”總賬科目下,這樣的森林資源資產(chǎn)核算方法其實(shí)就是一筆糊涂賬,不可能做到對(duì)林木資產(chǎn)實(shí)際盤存量詳細(xì)反映。資產(chǎn)是否賬實(shí)相符,根本無人知曉，導(dǎo)致林業(yè)資產(chǎn)只有總價(jià)值,沒有數(shù)量,更無單位價(jià)值。

長(zhǎng)期以來,由于核算制度不健全,國(guó)有林場(chǎng)對(duì)森林資源資產(chǎn)的價(jià)值核算局限于對(duì)活立木,即林木資產(chǎn)的核算,缺少對(duì)林地資產(chǎn)、林下資源、森林生態(tài)服務(wù)價(jià)值等資產(chǎn)的核算;資產(chǎn)價(jià)值只包含人力作用的價(jià)值，缺少自然力作用的價(jià)值 ;只包含歷史價(jià)值,缺少由于時(shí)間價(jià)值等因素產(chǎn)生的現(xiàn)時(shí)價(jià)值。

同時(shí)，還存在賬面價(jià)值量和實(shí)物價(jià)值量的不對(duì)應(yīng),其賬面價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其實(shí)際價(jià)值,加之森林資源資產(chǎn)缺乏規(guī)范的市場(chǎng)化運(yùn)作，致使其在市場(chǎng)交易時(shí),交易價(jià)經(jīng)常被低估。價(jià)值流轉(zhuǎn)與其實(shí)物流轉(zhuǎn)不相協(xié)調(diào)等情況。

3 發(fā)展改革有關(guān)問題探討與建議

3.1 建立新形勢(shì)下新型的國(guó)有林場(chǎng)管理體制

按照中共中央、國(guó)務(wù)院《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》(中發(fā)〔2015〕6號(hào))和省委、省政府《遼寧省國(guó)有林場(chǎng)改革實(shí)施方案》(遼委發(fā)〔2016〕8號(hào))文件精神的總體目標(biāo)：“改善生態(tài)，改善民生，創(chuàng)新體制”的指示精神，深化管理體制是國(guó)有林場(chǎng)改革的核心與前提，不解決管理體制問題，林場(chǎng)改革談不上深化，也就沒有突破與進(jìn)展。根據(jù)文件精神及國(guó)有林場(chǎng)承擔(dān)的主要任務(wù)和發(fā)揮的作用不同，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)對(duì)國(guó)有林場(chǎng)管理體制進(jìn)行事企分開改革深入。

按照國(guó)家林業(yè)局制定的(國(guó)有林場(chǎng)管理辦法)第十一條規(guī)定對(duì)國(guó)有林場(chǎng)規(guī)模與布局進(jìn)行調(diào)整。對(duì)同一地區(qū)國(guó)有林場(chǎng)數(shù)量較多、單個(gè)林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模過小的，進(jìn)行重新規(guī)劃布局。首先，以縣屬區(qū)域?yàn)閱挝?，將?guó)有林場(chǎng)內(nèi)或劃歸生態(tài)紅線內(nèi)的國(guó)家重點(diǎn)公益林或其它特殊林分，進(jìn)行整合，成立具有自然保護(hù)制度體系的事業(yè)單位管理機(jī)構(gòu)，行成一張圖、一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，確保發(fā)揮最大生態(tài)效益。

而對(duì)國(guó)有林場(chǎng)內(nèi)所有的商品林?jǐn)?shù)量進(jìn)行規(guī)劃整合，形成林業(yè)集團(tuán)管理模式，實(shí)行企業(yè)化管理(股份式管理)。按照商品林所處的地理位置、景觀地位級(jí)、生態(tài)區(qū)位情況，在確保不影響森林生長(zhǎng)發(fā)育和森林質(zhì)量的前提下，形成包括森林資源經(jīng)營(yíng)、林木精深加工、森林礦產(chǎn)、森林食品醫(yī)藥、森林生態(tài)旅游和現(xiàn)代服務(wù)六大管理體系的子公司。

以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，以保護(hù)優(yōu)化森林資源為根本，以多元發(fā)展為途徑，以強(qiáng)企富民為目標(biāo)，以國(guó)內(nèi)國(guó)際市場(chǎng)為空間，推進(jìn)集團(tuán)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，努力建設(shè)成為結(jié)構(gòu)優(yōu)化、管理科學(xué)、效益顯著的綜合性、國(guó)際化森林工業(yè)集團(tuán)。

3.2 創(chuàng)造性的探索國(guó)有林業(yè)企業(yè)股份制改造，完成生態(tài)資源資本化

十九大報(bào)告對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展進(jìn)行了著重闡釋，表明我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展將迎來新的戰(zhàn)略機(jī)遇。要讓綠水青山變成金山銀山，讓生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，把生態(tài)資源資本化、讓生態(tài)產(chǎn)品成為生產(chǎn)力是一種有效途徑。

深化撫順國(guó)有林場(chǎng)林業(yè)企業(yè)改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制,增強(qiáng)企業(yè)活力。而目前國(guó)有林業(yè)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)狀況、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)效益,卻處在很不理想的狀態(tài)。要把林業(yè)企業(yè)改革成為市場(chǎng)活動(dòng)的主體,從而成為合格的資本運(yùn)營(yíng)主體,可以有多種不同的途徑。其中一個(gè)重要途徑是將國(guó)有林業(yè)企業(yè)改組成為股份制企業(yè)。

3.2.1 資源股權(quán)化

黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》(2015年9月11日)第四十一條：“組建或改組設(shè)立國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，推動(dòng)國(guó)有資本加大對(duì)環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)等方面的投入。支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)實(shí)行混合所有制改革?！币陨值氖褂脵?quán)、收益權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)為突破口，將國(guó)有林場(chǎng)森林資源資產(chǎn)以“轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)出資、有償使用”等形式注入到國(guó)有企業(yè)，以國(guó)有企業(yè)為基礎(chǔ)與央企(國(guó)企、上市企業(yè))積極對(duì)接，組建生態(tài)資本化上市公司，實(shí)現(xiàn)由管資源到管資產(chǎn)再到管資本的轉(zhuǎn)變。

3.2.2 股權(quán)融資化

擬上市生態(tài)資本化公司與國(guó)內(nèi)外證券市場(chǎng)對(duì)接，經(jīng)過輔導(dǎo)培育，合規(guī)后推向國(guó)內(nèi)與境外的主板上市。加快推進(jìn)撫順市國(guó)有林場(chǎng)林木資產(chǎn)、生態(tài)服務(wù)價(jià)值資產(chǎn)及相關(guān)資源資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，確定我市森林各項(xiàng)產(chǎn)值實(shí)際數(shù)量，為下一步實(shí)行國(guó)有林場(chǎng)資源資產(chǎn)化打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.2.3 生態(tài)金融化

積極進(jìn)行使金融系統(tǒng)成為經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)綠色轉(zhuǎn)型的支撐平臺(tái)，以生態(tài)為資本在撫順市發(fā)起設(shè)立綠色生態(tài)股份制銀行，其主要服務(wù)于全市生態(tài)環(huán)境修復(fù)和林區(qū)全面建成小康社會(huì)建設(shè)。適時(shí)啟動(dòng)組建林業(yè)集團(tuán)工作，并爭(zhēng)取與央企(國(guó)企、上市企業(yè))積極對(duì)接，組建生態(tài)資本化上市公司，實(shí)現(xiàn)由管資源到管資產(chǎn)再到管資本的轉(zhuǎn)變。