婁成武 崔 野

海洋是高質量發(fā)展的戰(zhàn)略要地，對實現經濟社會健康發(fā)展和中華民族偉大復興具有重大意義。自黨的十八大首次提出“海洋強國”戰(zhàn)略以來，海洋在國家政策議程中的地位明顯提升，受到黨和政府的更多關注。黨的十九大更進一步要求“堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設海洋強國”，為中國海洋事業(yè)發(fā)展指明了前進方向。習近平總書記高度重視海洋工作，在參加中央政治局集體學習、出席重大會議、視察地方等多種場合中屢次重申加快建設海洋強國的決心與信念。而海洋強國戰(zhàn)略的實施，需要以職責清晰、運轉高效的機構為載體和依托，改革與優(yōu)化海洋行政機構由此成為新時代海洋工作的重要內容。

一、問題的提出

為落實海洋強國戰(zhàn)略部署，夯實海洋強國建設的組織保障，中國先后在2013年和2018年的政府機構改革中對海洋管理體制與海洋行政機構做出調整。就改革重心而言，前者聚焦于中央層面海上執(zhí)法力量的整合，對地方的影響相對較?。缓笳邉t著眼于海洋發(fā)展的全局，在根本上重塑了中國的海洋管理體制，是一次涵蓋多部門、多層級、多領域的系統(tǒng)性變革。通過這兩輪前后相繼、由點及面的改革，中國的海洋管理體制得到更大優(yōu)化，海洋治理體系的現代化水平顯著提高，海洋強國建設正在加速推進。

近年來，學術界圍繞著海洋強國戰(zhàn)略的重點領域與具體任務，從海洋戰(zhàn)略規(guī)劃設計、全球海洋治理、海洋環(huán)境保護、藍色經濟發(fā)展、海洋權益維護、海洋科技創(chuàng)新和海洋法制建設等諸多方向展開了大量的研究，有力地推動了海洋強國建設進程。然而，作為海洋強國戰(zhàn)略的實施載體與組織保障，海洋行政機構卻未引起學者們的足夠關注，相關研究數量偏少。而在有限的文獻中，學者們幾乎都是從較為宏觀的角度探討海洋行政機構的設立與改革問題，如史春林等(2019)認為應強化國家海洋委員會的統(tǒng)籌協調職能并拆分中國海事局的部分職能①；王剛等(2016)建議將國家海洋行政主管部門改設為中央派出機關并更名為“海洋特別區(qū)政府”②；王印紅等(2014)主張建立海洋職能部門、海洋執(zhí)法部門與海洋信息部門相互協調且相互監(jiān)督的海洋管理體制③，等等。將這些已有研究稍加整理便可發(fā)現，學者們普遍是從國家或中央政府層面切入的，研究視角相對單一，專門探討地方海洋行政機構的文獻十分稀少，未能與前者相互呼應。

事實上，海洋強國這一目標的達成，不僅需要中央政府的驅動與引導，更離不開地方政府將其付諸實踐。而在各級地方政府之中，省級政府的地位尤為特殊，起著承上啟下的關鍵作用，既要對上接受中央政府的領導，也要對下領導市縣政府。④海洋強國戰(zhàn)略正是在省級政府的承接與落實下一步步向前推進的，完善省級海洋行政管理機構(下文簡稱省級海洋行政機構)的設置因此具有了更為迫切的必要性與現實性。

鑒于省級政府在海洋強國戰(zhàn)略中的重要地位以及既有研究的不足，本文以中國11個沿海省級行政區(qū)(不含港、澳、臺)的海洋行政機構為研究對象，以2018年的新一輪政府機構改革為研究背景，在回顧省級海洋行政機構歷史變遷的基礎上探究幾個核心問題，即當前省級海洋行政機構形成了哪些設置模式、呈現出哪些主要的改革特征、其背后的邏輯是什么、未來應向何處發(fā)展等，以期填補學術研究的空白并為海洋強國建設提供參考和助益。

二、省級海洋行政機構的歷史變遷軌跡

作為整體發(fā)展戰(zhàn)略的一部分，海洋強國戰(zhàn)略經歷了一個由初步認識到高度重視的演變過程，這與中國海洋事業(yè)發(fā)展起步較晚、長期的管理滯后有關。⑤中華人民共和國成立初期，面對百廢待興的經濟社會局面和敵對勢力的嚴密封鎖，黨和政府將更多的注意力放在了國民經濟恢復與陸地邊界防衛(wèi)上，海洋更多地被視為一種消極的防御屏障，未能對其施以積極的管理。改革開放后，中國打破了其與國際社會的藩籬，海洋成為連通中國與世界的橋梁，海洋行政機構得到大范圍的設立與強化。自黨的十八大提出海洋強國戰(zhàn)略以來，海洋行政機構的調整成為政府機構改革的中心議題之一，適應海洋強國戰(zhàn)略的海洋管理體制逐步建立并完善。與海洋強國戰(zhàn)略的發(fā)展歷程相類似，中國的省級海洋行政機構也經歷了從無到有、由弱到強的過程。概括而言，在2018年的政府機構改革之前，省級海洋行政機構的歷史變遷可歸結為職能擴展、機構合并與自身變革三種軌跡。

(一)水產(漁業(yè))機構的職能擴展軌跡

中華人民共和國成立后，為提高農業(yè)產能、解決人民群眾的吃飯問題，黨和政府大力發(fā)展海洋產業(yè)中的水產與捕撈業(yè)，并在全國沿海省份設立了若干水產行政機構。這些機構在“文革”中和改革開放后幾經變動，逐漸吸納海洋管理職能，最終演變?yōu)楹Ｑ笈c漁業(yè)廳(局)。

水產機構的職能擴展軌跡以廣東省為代表。1950年2月，廣東省農林廳水產局成立，1955年6月更名為廣東省水產局，負責管理全省的水產工作。1980年4月，廣東省水產局革命委員會改名為廣東省水產廳，1983年11月再次改名為廣東省水產局。1994年5月，廣東省以省水產局為基礎組建廣東省海洋與水產廳，在全國率先建立“海洋+水產”的綜合管理模式。2000年，廣東省海洋與水產廳更名為廣東省海洋與漁業(yè)局，并改設為省政府直屬機構。2016年，升格為廣東省海洋與漁業(yè)廳，并調整為省政府組成部門。

在這一變遷軌跡中，水產(漁業(yè))管理一直都是水產機構的主體職能，后經時代變化而逐漸擴展職能范圍，最終發(fā)展為由同一機構同時行使海洋管理與漁業(yè)管理兩大職能。除廣東省之外，山東省、福建省和江蘇省也沿襲了這一演進脈絡。

(二)海洋機構與漁業(yè)機構的合并軌跡

機構合并軌跡與職能擴展軌跡相似，最終也發(fā)展為“海洋+漁業(yè)”的綜合管理模式。不同之處在于，海洋管理與漁業(yè)管理這兩種職能在實現整合之前，是由兩個相互獨立的機構分別行使，而非如職能擴展軌跡那樣是由漁業(yè)管理職能逐漸吸納海洋管理職能。

廣西壯族自治區(qū)是機構合并軌跡的新近代表。2009年，廣西壯族自治區(qū)相繼組建了由國土資源廳管理的副廳級機構海洋局和由農業(yè)廳管理的副廳級機構水產畜牧獸醫(yī)局，分別履行海洋管理職責與漁業(yè)管理職責。2017年，廣西壯族自治區(qū)將這兩種職能合并，設立正廳級機構自治區(qū)海洋與漁業(yè)廳，作為自治區(qū)政府的組成部門。而在之前更早的20世紀末，遼寧省、浙江省和海南省等便啟動了機構合并工作。遼寧省于1996年撤銷省水產局和省海洋局，組建省海洋水產廳，并于2000年更名為遼寧省海洋與漁業(yè)廳；浙江省于2000年合并省水產局與省海洋局，組建了浙江省海洋與漁業(yè)局；同年，海南省也整合了省國土海洋資源環(huán)境廳的海洋管理職能與省水產局的漁業(yè)管理職能，合并組建海南省海洋與漁業(yè)廳。

(三)海洋行政機構的自身變革軌跡

除職能擴展與機構合并這兩條主要的變遷脈絡之外，河北省、天津市和上海市結合地方實際，形成了海洋行政機構的自身變革軌跡。

天津市為單設海洋行政機構的單一演進軌跡，即該市自始至終都是單獨設立海洋局這一實體機構，而未與其他部門有所合并。天津市于1996年成立市海洋局，起初作為天津市規(guī)劃和國土資源局(后改名為國土資源和房屋管理局)的部門管理機構，后于2009年改設為市政府直屬機構，并一直延續(xù)至此次政府機構改革之前。

河北省的海洋行政機構則由實體機構演變?yōu)榉菍嶓w機構。1982年，河北省設立海岸帶資源綜合調查領導小組辦公室(海岸辦)。1987年，海岸辦成建制移交至省科委并更名為河北省海洋及海涂資源研究開發(fā)保護領導小組辦公室(海洋辦)，職能范圍有所擴大。在海岸辦和海洋辦的基礎上，河北省于1990年設立河北省海洋局，但僅為處級單位。⑥2000年，河北省成立省國土資源廳并加掛省海洋局的牌子，該省海洋行政機構的設置方式得以固定。概言之，河北省的海洋行政機構由一個級別雖低但相對獨立的實體組織發(fā)展為由高級別政府組成部門加掛牌子的非實體組織，這在當時全國范圍內也是獨一無二的。

上海市海洋行政機構的設置方式更為特殊，經歷了由掛靠至合署辦公的獨特歷程。1990年，國家海洋局東海分局增掛上海市海洋局的牌子，實行“一個機構，兩塊牌子”的管理體制，履行東海區(qū)和上海市海洋管理的雙重職能。⑦2009年，上海市海洋局不再掛靠國家海洋局東海分局，調整為與上海市水務局合署辦公的市政府組成部門。至此，海洋與水務這兩類性質不同的海陸管理職能在上海市實現有機融合。

(四)對三種變遷軌跡的簡要總結

縱觀中國地方海洋行政管理體制，在20世紀90年代中期以前，海洋行政事務一直沒有地方政府參與管理⑧，而是由國家海洋局的三個海區(qū)分局集中行使中國近岸海域的海洋行政管理職能。國務院于1995年頒布的《國家海洋局北海、東海、南海分局機構改革方案》成為這一體制的轉折點。該方案要求“在轉變職能的基礎上，理順分局與地方海洋機構的關系，將海島、海岸帶及其近海海域的海洋工作下放給地方政府?！弊源酥螅餮睾Ｊ〖壭姓^(qū)的海洋行政機構陸續(xù)建立或完善，并隨海洋強國戰(zhàn)略的提出而日益強化，形成了路徑各異的多種變遷軌跡，并呈現出以下特點。

1.“海洋+漁業(yè)”的機構設置模式被廣泛應用

在機構的職能范圍上，無論是職能擴展軌跡，還是機構合并軌跡，其最終的發(fā)展結果都是相似的，即由一個綜合的機構統(tǒng)一行使海洋管理與漁業(yè)管理這兩類相近的職能。這種“海洋+漁業(yè)”的機構設置模式在八個省級行政區(qū)內得到應用，并進而影響了市縣等基層政府的機構設置方式，成為過去一段時期內的主流模式。相比之下，自身變革軌跡下津冀滬三地的海洋行政機構的職責權限則小得多，僅承擔了海洋管理職能。并且，即便就海洋管理職能而言，三地海洋行政機構的職能范圍也不如其他地區(qū)那么充分。之所以如此，一個可能的原因是上海市和天津市均為直轄市，管轄海域的面積很小，海洋事務也相對較少；而河北省瀕臨的渤海是中國的內海，通常不涉及國際交往或對外維權等職能。因而，津冀滬三地的海洋行政機構的職能種類與數量遠少于其他沿海省區(qū)。

2.海洋行政機構的級別與地位普遍較高

在機構的級別與地位上，各沿海省級行政區(qū)的海洋行政機構均發(fā)展為正廳級單位，處于省級行政機構序列中的最高位。而除河北省之外，其他地區(qū)的海洋行政機構均為實體組織，但有的為政府組成部門，有的為政府直屬機構。例如，在采用“海洋+漁業(yè)”機構設置模式的八個省級行政區(qū)中，廣東省、山東省、福建省、遼寧省、廣西壯族自治區(qū)和海南省的海洋行政機構為海洋與漁業(yè)廳，而江蘇省和浙江省則為海洋與漁業(yè)局。名稱上的一字之差暗含著機構性質的不同，即前者為政府組成部門，后者為政府直屬機構，排序位列政府組成部門之后，由此導致后者面臨著更大的部門間協調統(tǒng)籌難度，不能承擔海洋開發(fā)的統(tǒng)籌協調職責⑨，而這或許是廣東省在2016年將原海洋與漁業(yè)局升格為海洋與漁業(yè)廳的原因之一。

3.海洋強國戰(zhàn)略的實施強化了海洋管理

在機構的變革動力上，海洋強國戰(zhàn)略具有最為重大的推動作用。黨的十八大以來，各沿海省級行政區(qū)在海洋強國戰(zhàn)略這一頂層設計的高位驅動下，對本地區(qū)的海洋事業(yè)投入了更多的資源與關注，進而帶動了海洋管理的強化。具體而言，這種強化體現在兩個方面：一方面，海洋強國戰(zhàn)略推動了海洋行政機構的升級。如前所述，廣東省于2016年將海洋行政機構由政府直屬機構升格為政府組成部門，廣西壯族自治區(qū)于2017年將副廳級的海洋局和水產畜牧獸醫(yī)局合并并升級為正廳級的海洋與漁業(yè)廳。正如廣東省海洋與漁業(yè)廳負責人所言，“省委、省政府決定將省海洋漁業(yè)局升格為廳，彰顯了廣東省扎實推進海洋強省建設的決心，充分體現省委、省政府對海洋強省工作的高度重視?！绷硪环矫妫Ｑ髲妵鴳?zhàn)略推動了海洋管理職能的合理配置。如遼寧省在2017年重點強化了省海洋與漁業(yè)廳的海洋經濟指導、海洋與漁業(yè)綜合執(zhí)法、海洋與漁業(yè)權益維護等職能，而這些職能正是海洋強國建設的重中之重。

三、當前省級海洋行政機構的設置模式與主要特征

2018年的政府機構改革是對中國各級政府組織架構的一次大幅度調整，其中省級層面的機構改革任務已在當年年底基本完成。綜合各沿海省級行政區(qū)的機構改革方案與措施，可將改革后的省級海洋行政機構設置模式加以分類，并歸納其主要特征。

(一)中央海洋管理體制改革歷程概述

在討論省級海洋行政機構改革之前，有必要對中央層面海洋管理體制與海洋行政機構的改革歷程做一概述。長久以來，國家海洋局一直是國務院海洋行政主管部門，為副部級的國家局，集中行使海域使用審批、海洋功能區(qū)劃編制、海洋環(huán)境保護、海島保護和海洋科考等多種職能，其他有關部門則在各自業(yè)務范圍內承擔相應的涉海管理職能。

海洋強國戰(zhàn)略的提出對海洋管理體制與海洋權益維護設定了更高的要求。為順應這一政策需求，2013年的政府機構改革重組了國家海洋局，整合了海監(jiān)、漁政、邊防海警、海上緝私等多支海上執(zhí)法隊伍，強化了海上維權執(zhí)法職能。然而，彼時的海洋管理體制仍未能完全消除陸海分割、職責不清等弊端，與“陸海統(tǒng)籌”這一海洋強國戰(zhàn)略的根本原則不相適應。因此，2018年的政府機構改革再次對中央層面的海洋行政機構做出調整，其主要內容有兩項：一是撤銷國家海洋局，由新組建的自然資源部承擔原國家海洋局的主體職責，對外保留國家海洋局這一牌子；二是組建生態(tài)環(huán)境部，承擔原國家海洋局的海洋環(huán)境保護職責。從這一改革路徑可以看出，中央海洋管理體制大致沿著由“機構單獨設立、職能相對集中”向“機構取消單設、職能分散配置”的脈絡演進。

(二)新一輪改革后省級海洋行政機構的設置模式

黨的十九大對海洋強國建設做出新的部署，“加快建設海洋強國”中的“加快”二字更是凸顯出黨中央的堅定態(tài)度與殷切期待。為回應這一時代呼喚，各沿海省級行政區(qū)在新一輪的政府機構改革中靈活運用中央賦予的機構設置自主權，形成了多樣化的海洋行政機構設置模式(如表1所示)。

表1 當前省級海洋行政機構的設置模式

1.加掛牌子模式

所謂加掛牌子，是指不再保留單設的海洋行政機構，而是將主要的海洋管理職能整合到自然資源部門，同時加掛海洋局的牌子。不難發(fā)現，這種模式與中央層面的改革思路高度相似，得到了最為廣泛的應用，海南省、浙江省、廣東省、天津市、河北省和上海市⑩等均采用了這種模式。加掛牌子模式具有顯而易見的優(yōu)點，不僅實現了機構數量與人員編制的精簡，而且強化了海洋的自然資源屬性，有助于山水林田湖草海等資源要素的整體保護和綜合治理。但另一方面，這種模式下的海洋行政機構并非實體組織，不具備獨立的行政主體資格，致使其在政策的制定與執(zhí)行上可能遭遇諸多限制。換言之，如何有效應對因機構虛設所帶來的權威不足困境，是加掛牌子模式面臨的一大難題。

2.部門管理機構模式

部門管理機構模式是指保留單設的省級海洋行政機構，但降低其行政級別，由政府組成部門(正廳級)降為由自然資源廳管理的部門機構(副廳級)，接受自然資源廳的領導。山東省和廣西壯族自治區(qū)是采用該模式的兩個地區(qū)。這一模式雖然降低了省級海洋行政機構的級別，但與加掛牌子模式相比，該模式畢竟保留了單設的海洋行政機構并賦予其獨立的實體組織地位，這是其優(yōu)勢所在。此外，從山東省和廣西壯族自治區(qū)的自身角度看，過去是將海洋管理與漁業(yè)管理這兩種職能加以整合而設立機構，具有漁業(yè)管理的行業(yè)特征，削弱了其綜合管理的權威，且需要接受國家海洋局和農業(yè)部的雙重指導，管理體制相對復雜。改革后的新模式則聚焦于海洋管理職能，一定程度上克服了原有體制的弊端。

3.政府直屬機構模式

省級政府直屬機構指省級政府為了管理某項專門或特定的事務而設置的一類機構，具有獨立的行政管理職能，機構規(guī)格一般為正廳級。福建省是采用這一模式的唯一地區(qū)，設立了省海洋與漁業(yè)局，接受省政府的直接領導。與加掛牌子模式和部門管理機構模式相比，政府直屬機構模式的突出特點是其擁有最為完整而獨立的管理權限，即海洋行政機構與自然資源部門之間并不存在層級上的隸屬與領導關系，而是同為正廳級機構，在各自的業(yè)務范圍內獨立地開展工作。盡管在地位與權限上距離政府組成部門仍有一定差距，但在嚴格的制度約束下，政府直屬機構模式已經是各沿海省級行政區(qū)在此次機構改革中所能做出的最大努力。

4.撤銷海洋行政機構模式

與上述三種模式在實質上或名義上保留了各自省級海洋行政機構有所不同，這種模式將原海洋行政機構承擔的所有職能拆分到若干其他部門之中，而不再保留或設立任何海洋行政機構。江蘇省和遼寧省是這一模式的應用者。相較而言，撤銷海洋行政機構模式是一種比較劇烈的變革，之前從未在中央和省級政府層面推行過，尚無治理經驗可循，因而可能會面臨一定的風險，需要接受時間和實踐的檢驗。

(三)新一輪省級海洋行政機構改革的主要特征

綜合審視新一輪機構改革中各沿海省級行政區(qū)海洋行政機構的設置模式并將其與中央層面的改革方案相對照，可以總結出以下四個主要特征。

1.央地職責同構的趨勢顯著增強

職責同構是指在政府之間的關系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統(tǒng)一。以這一視角觀察中央和省級海洋行政機構的設置情況，可以發(fā)現職責同構的趨勢明顯增強。進一步而言，在2018年的政府機構改革之前，中央層面的海洋管理職能與漁業(yè)管理職能分別由國家海洋局和農業(yè)部承擔；而在地方層面，則有八個省級行政區(qū)采用了“海洋+漁業(yè)”的機構設置模式，余下的河北省與上海市的海洋行政機構設置方式也與中央不同，因而職責異構的比例在彼時很高。在此次政府機構改革之后，中央政府采取的是由自然資源部加掛國家海洋局牌子的做法；地方上的海南省、廣東省、天津市等五個省級行政區(qū)也對應使用了相同方式，余下的山東省、廣西壯族自治區(qū)的海洋局也要接受自然資源廳的領導，使得央地機構設置的同質性較改革之前有大幅度上升。

2.省級海洋行政機構的普遍弱化

從海洋行政機構的自身視角觀察，盡管各地采用了多樣的機構設置模式，但有一個共同的特點，即省級海洋行政機構的地位和級別在普遍弱化。這一弱化趨勢用數字表示會更加直觀：在此次改革之前，共有十個省級行政區(qū)的海洋行政機構為正廳級的實體組織，其中有七個是政府組成部門，三個是政府直屬機構。而在改革之后，僅有山東省、廣西壯族自治區(qū)和福建省繼續(xù)設立了具有獨立權限的海洋行政機構，但其地位和級別均有所下降；天津市、浙江省等六個省級行政區(qū)為加掛牌子；遼寧省和江蘇省甚至不再保留任何形式上的海洋行政機構。通過改革前后的對比可以清楚地看出省級海洋行政機構在屬性、地位和級別上的弱化態(tài)勢。

3.海洋管理職責體系進一步優(yōu)化

隨著海洋強國戰(zhàn)略的深入，各地對海洋行政機構改革的認識也在不斷加深，從單純聚焦于機構的有無或級別的高低發(fā)展為更加關注海洋管理職責體系科學與否，強調以職責的優(yōu)化配置帶動機構的合理調整，這是此次省級海洋行政機構改革的突出特征與邏輯起點。具體而言，絕大多數的沿海省級行政區(qū)在此次改革中均對海洋管理職能進行了拆分。如將海洋環(huán)境保護職能劃轉到生態(tài)環(huán)境部門，將海洋資源管理和海洋空間規(guī)劃職能劃轉到自然資源部門，將海洋保護地管理職能劃轉到林草部門，將漁業(yè)管理職能劃轉到農業(yè)農村部門等，基本實現了“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌”，各類海洋管理職能得到極大的優(yōu)化配置，海洋管理職責體系更加清晰、健全與科學。

4.涉海協調機構得到一定程度的強化

海洋管理職能的拆分打破了以往相對集中的海洋綜合管理模式，但海洋事務是一個復雜的集合體，需要眾多機構的共同參與。為加強涉海機構之間的統(tǒng)籌，部分省級行政區(qū)設立了涉海協調機構，這也成為此次改革中的一大亮點。例如，山東省為加強省委對海洋工作的全面領導和統(tǒng)籌協調，組建了省委海洋發(fā)展委員會；廣西壯族自治區(qū)成立了北部灣經濟區(qū)規(guī)劃建設管理辦公室，以便更好地對接粵港澳大灣區(qū)發(fā)展，打造沿海發(fā)展經濟帶；海南省由省委全面深化改革委員會加掛省委自由貿易試驗區(qū)(自由貿易港)工作委員會的牌子，負責海南自貿港建設中的綜合改革及對外開放等重大事項；廣東省也組建了省推進粵港澳大灣區(qū)建設領導小組?？梢灶A見的是，在省級海洋行政機構普遍弱化的情況下，涉海協調機構的作用將愈發(fā)重要。

四、新一輪省級海洋行政機構改革的邏輯理路

通過上文的回顧與總結，可以看到，無論是在廣度上，還是在深度上，新一輪的政府機構改革都對省級海洋行政機構做了重大調整，形成了多樣的機構設置模式和典型的階段性特征。那么，接下來需要探討的問題便是為何會在此次機構改革中出現這種變化，各沿海省級行政區(qū)在制定改革方案時是出于怎樣的考量，這些改革措施受到哪些深層邏輯的影響。下文將就這些問題給出一些初步的思考。

(一)制度約束邏輯

制度約束邏輯是歷次政府機構改革的主導邏輯，是指地方機構改革的實踐思路首先以強標準性的“對標中央機構”為原則，需以中央層面為參照，遵循中央政府的統(tǒng)一要求。在這一邏輯的影響下，省級海洋行政機構改革應當在上下一致與限額管理的框架內進行。

上下一致主要針對的是政府組成部門，特別是省級政府組成部門要與國務院組成部門嚴格對應。在此次機構改革中，各省級政府均嚴格落實中央的“規(guī)定動作”，確保其組成部門在機構設置和職能配置上與中央保持基本對應。既然原國家海洋局無論是在歷史上還是在此次改革后，都未曾成為國務院組成部門，那么根據上下一致原則，各省級政府也不應再將海洋行政機構作為其組成部門。而限額管理是此次機構改革的一項硬性要求，即地方機構實行總量控制，省級黨政機構一般不超過60個。即便是省級政府因地制宜設置的政府直屬機構或部門管理機構，也要統(tǒng)一納入機構限額管理，不能超過限額設定。這一規(guī)定使省級政府在機構的取舍上會更加謹慎，對職責特性和管理邊界并不十分明顯的海洋行政機構而言，省級政府會更加傾向于采用加掛牌子的做法而非設立實體機構。

總之，上下一致的原則要求和限額管理的操作規(guī)范，決定了省級海洋行政機構必然會在級別與地位上弱化，這解釋了為何多地的海洋與漁業(yè)廳無法在此次機構改革后繼續(xù)保留。

(二)地方自主邏輯

盡管地方機構改革要以制度約束邏輯為前置條件，但其也享有一定的自主權限?！渡罨h和國家機構改革方案》中明確提及“賦予省級及以下機構更多自主權，突出不同層級職責特點，允許地方根據本地區(qū)經濟社會發(fā)展實際，在規(guī)定限額內因地制宜設置機構和配置職能?！边@為地方自主邏輯的生成提供了上位依據。在中央的許可與賦權下，各沿海省級行政區(qū)結合自身實際情況，形成了多種海洋行政機構設置模式。除此之外，地方的自主邏輯還體現在海上執(zhí)法機構上，即各沿海省級行政區(qū)對其原有的多支海上執(zhí)法隊伍做了不同程度的調整或整合，地區(qū)間的異構特征極為顯著，如廣東省組建了省海洋綜合執(zhí)法總隊、天津市成立了市海監(jiān)總隊等。

地方的自主邏輯是此次機構改革中的一大理念創(chuàng)新，對發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性、滿足地方現實需求、提高行政效率等大有裨益?！霸貐^(qū)特色”的靈活性思路是地方機構創(chuàng)新的理念源泉，目的在于利用改革設置的彈性空間，在“對標中央機構”的標準性基礎上，結合發(fā)展實情回應本體的個性化需求，打造充滿活力的治理體系。特別是各沿海地區(qū)的海洋資源稟賦、發(fā)展目標、執(zhí)法形勢、階段性任務等存在著較大差異，地方的自主邏輯推動著各地積極探尋符合自身實際的機構設置模式，避免了千篇一律的僵化管理。

(三)職責配置邏輯

機構設置是以職責權力為依據，職責配置與機構設置之間存在前因后果的邏輯聯系。或者說，決定某一機構在改革中是取消還是保留，主要取決于職責配置的狀況。如若某個機構在改革后仍承擔一定數量的職責，則該機構就很有可能繼續(xù)保留。如果某個機構不再承擔主要職責或僅承擔少量的次要職責，其被取消的可能性就較大。

職責配置邏輯可以解釋為何有些沿海省級行政區(qū)繼續(xù)單設了實體性的、相對獨立的海洋行政機構，有些地區(qū)則采用虛化設置甚至取消設置的模式。具體來看，在此次機構改革中，幾乎所有的沿海省級行政區(qū)都對各自海洋行政機構承擔的職責做了拆分，但拆分程度并不一致，有的進行了劇烈調整，有的只做了微調。福建省便是職責拆分程度最小的一個省級行政區(qū)。對比福建省新舊海洋行政機構的職責范圍，可以發(fā)現，其在改革之后僅少了擬定海洋功能區(qū)劃、保護海洋環(huán)境和管理海洋自然保護地三項職責，而海洋經濟發(fā)展、漁業(yè)漁港管理及海上綜合執(zhí)法等重要職能得以保留。山東省和廣西壯族自治區(qū)也與之相似，其新組建的海洋局保留了五項主要的海洋管理職責。簡言之，雖然福建省、山東省和廣西壯族自治區(qū)的海洋行政機構同樣經歷了職責分解，但依舊保持著數量可觀的主體職責，這是其得以繼續(xù)單獨設立的依據。

(四)任務驅動邏輯

除因地制宜調整海洋行政機構之外，組建涉海協調機構也成為一些沿海省級行政區(qū)的共同選擇。之所以如此，主要是出于對現實情境的考量，受到特殊任務的驅動，其中尤以國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和國家領導人的政策指示最為重要。

近年來，黨和國家制定了一系列重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，其中以海洋為特色的當屬粵港澳大灣區(qū)和海南自貿港建設，如《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中著重提出“構建現代海洋產業(yè)體系”。為加快實施這兩大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和貫徹中央的政策要求，廣東省和海南省分別建立了推進粵港澳大灣區(qū)建設領導小組和省委自由貿易試驗區(qū)(自由貿易港)工作委員會，負責統(tǒng)籌海洋發(fā)展事項。

國家領導人的政策指示更是直接上升為地方政府的工作重心。2017年4月，習近平總書記在廣西壯族自治區(qū)調研時指出“向海之路是一個國家發(fā)展的重要途徑”，要求廣西釋放“?！钡臐摿Γ蛟煜蚝＝洕?，寫好海上絲綢之路新篇章。韓正副總理在2018年9月也重申廣西壯族自治區(qū)要做好北部灣區(qū)域港口的銜接，做好向海經濟大文章。習近平總書記對山東省海洋事業(yè)的發(fā)展更是寄予了殷切期望。2018年全國“兩會”期間，習近平總書記在參加山東省代表團審議時指出，“海洋是高質量發(fā)展的戰(zhàn)略要地。要加快建設世界一流的海洋港口、完善的現代海洋產業(yè)體系、綠色可持續(xù)的海洋生態(tài)環(huán)境，為海洋強國建設做出貢獻?！蓖?月，習近平總書記在視察青島市時再次指出山東省有海洋資源的天然優(yōu)勢，也有發(fā)展海洋的傳統(tǒng)和基礎，要推動海洋強省建設。無論是廣西壯族自治區(qū)重點發(fā)展向海經濟，還是山東省著力建設海洋強省，都受到黨和國家領導人政策指示的強力驅動，廣西壯族自治區(qū)北部灣經濟區(qū)規(guī)劃建設管理辦公室和山東省委海洋發(fā)展委員會的成立便與這一因素不無關系。實際上，在山東省和廣西壯族自治區(qū)的官方表述中，就暗含了任務驅動邏輯下的工作重心調整。

當然，機構的設立方式從來都不是由單一因素所決定的，而是要綜合考慮各方面的復雜關系。當前各沿海省級行政區(qū)所采用的多種機構設置模式，既受到中央“規(guī)定動作”的硬性約束，也是地方“自選動作”的實踐，是多種邏輯交互作用的共同結果。

五、省級海洋行政機構改革的未來展望

隨著海洋強國戰(zhàn)略的加快推進，海洋在國家政策議程中的地位顯著提升，海洋管理體制也在新一輪的政府機構改革中得到極大優(yōu)化，以往的陸海分割、職責交叉和多頭管理等弊病在很大程度上有所緩解，這些都將對中國的海洋強國建設產生正面而深遠的影響。特別是各沿海省級行政區(qū)在此次改革中所形成的多樣化的海洋行政機構設置模式，雖各具特色且不盡相同，但在總體上都契合了各地的實際情況，體現了因地制宜的治理智慧，實現了統(tǒng)一與自主、共性與特性的有機結合。與此同時，也要意識到目前的省級海洋行政機構設置與職責配置仍有若干不足，距離海洋強國和海洋治理現代化的目標要求還有一定距離，需要在未來的改革中持續(xù)地改進與完善。

(一)明晰地方管理機構與中央派駐機構的職責邊界

2018年的機構改革在省級政府內部實現了海洋管理職責的重新配置，優(yōu)化了省級海洋管理職責體系。但需注意的是，在沿海省級行政區(qū)內除了設立由屬地政府管理的涉海職能部門外，還存在著中央有關部委的派駐機構，如自然資源部的三大海區(qū)局、生態(tài)環(huán)境部的三大海域監(jiān)管局。這些中央派駐機構在職責范圍上與地方涉海職能部門有所交叉，如自然資源部的海區(qū)局承擔著海洋自然資源管理、海岸帶綜合保護利用、海洋生態(tài)保護修復、海洋自然資源調查監(jiān)測等職責，這與地方上的諸如自然資源、生態(tài)環(huán)境等屬地管理機構的職責不易區(qū)分，如何科學劃分二者之間的職責邊界和事權范圍將是下一步改革中的重點。

從更為宏觀的視角看，這一問題實質上反映了垂直管理體制與地方分級管理體制的關系問題，相應的改革思路應當是根據央地事權劃分來理順關系：屬于中央事權并由中央負責的事務，由中央設立垂直機構實行管理并健全與地方的協作配合機制；屬于中央和地方共同事權并需地方負責的事務，實行分級管理，中央政府部門加強指導、協調和監(jiān)督；屬于地方事權并由地方負責的事務，由地方政府管理，形成職責明確、權責一致、協同配合的政府治理體系。參照這一思路并將其引入海洋管理領域，建議由省級海洋行政主管機構牽頭，聯合各個涉海職能部門共同與管轄當地的中央派駐機構簽訂合作協議，明晰雙方實施海洋管理職責的地理界線與事項劃分，建立屬地管理機構與垂直管理機構間的溝通協調機制，以減少雙方在職責權限上的沖突、爭議或矛盾，形成治理合力。

(二)推進海上綜合執(zhí)法體制改革

行政管理與行政執(zhí)法是相互配合、相輔相成的兩大環(huán)節(jié)，同為政府治理體系的重要構成要素。此次機構改革對省級海洋管理機構進行了較大調整，但對于海上執(zhí)法機構則涉及不多，導致各地海上執(zhí)法體制的相對滯后與混亂。如有一線工作者坦言，“在機構改革中，海域使用海島保護職責雖然劃轉自然資源主管部門，但很多地方沒有將海洋執(zhí)法隊伍相應地全部或部分劃轉。編未隨事走、人未隨編走，出現了‘有事沒有人做、有事做不了’的被動局面?！贝送?，各沿海省級行政區(qū)在海上執(zhí)法機構的設置上差異顯著，有的將多支執(zhí)法隊伍合為一體以集中設置，有的則是按照行業(yè)分別設置，且各支隊伍的行政級別和管理體制也不盡相同，這些都嚴重制約了省際海上執(zhí)法的協作配合與效能提升。

為消除當前省級海上執(zhí)法體制的缺陷，應將海上執(zhí)法機構的進一步整合作為后續(xù)改革的重點工作，加快建立海上綜合執(zhí)法體制。簡言之，海上綜合執(zhí)法是指由一個海上執(zhí)法主體集中行使原本由多個機構分別享有的執(zhí)法職責，這種新型的執(zhí)法體制具有提高效率、節(jié)約資源、減少沖突等優(yōu)勢，得到學術界和實務界的廣泛推崇，被視為海上執(zhí)法體制改革的未來方向。在此次機構改革之后，廣東省頒布了《關于開展海洋綜合執(zhí)法工作的公告》，率先建立起省級海上綜合執(zhí)法體制，而其他沿海省級行政區(qū)的改革進度則相對緩慢，仍舊維持著分散執(zhí)法的局面。為此，各地應加大海上執(zhí)法體制改革的力度，通過省級政府的正式授權或部門間的委托執(zhí)法等方式，有序地整合諸如自然資源、生態(tài)環(huán)境、農業(yè)農村等部門的執(zhí)法隊伍和執(zhí)法職責，推動建立省際相對一致、規(guī)范和穩(wěn)定的海上綜合執(zhí)法體制。

(三)適時組建涉海綜合協調機構

為匹配國家的海洋強國戰(zhàn)略，幾乎所有的沿海省級行政區(qū)都提出了各自的海洋強省建設目標。海洋強省建設是一項系統(tǒng)工程，涵蓋經濟、科技、生態(tài)環(huán)境、資源和執(zhí)法等多個領域，而此次機構改革中海洋管理職能的分散化配置，使得更多的部門加入海洋管理“共同體”之中。由此，妥善處理好這些部門之間的關系，加強彼此的協調與配合，便成為海洋強省建設中的重大課題，而適時組建涉海綜合協調機構正是一種可行的政策選擇。

涉海綜合協調機構的設立有兩種備選方案：一種方案是參照山東省、廣西壯族自治區(qū)等地的做法，在黨委或政府工作序列中組建實體性的常設機構，并賦予其較高級別與充分職責，配備專職工作人員，這應當成為各沿海省級區(qū)的首選目標。這一方案的優(yōu)點十分突出，即涉海協調機構的權限較高、議事范圍較廣、權威性與約束力也更強，有助于更好地發(fā)揮統(tǒng)籌協調功效，但其也面臨著機構編制約束、成立程序復雜的限制。目前，福建省等沿海省級行政區(qū)正在謀劃這一方案，其他地區(qū)也應在時機成熟時盡快組建相應的海洋議事協調機構。另一種方案則是在實施條件尚不具備的情況下，可以先行成立不設實體、不占編制、不配備專職人員的海洋工作領導小組，負責對本地區(qū)的海洋事業(yè)發(fā)展與海洋強省建設“定方向、制政策、化矛盾、促合力，”并在條件允許時重組且改設為實體性涉海綜合協調機構。山東省在此次機構改革之前成立了海洋發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃領導小組，并在此次機構改革中無縫且順暢地轉化為省委海洋發(fā)展委員會，這為其他地區(qū)提供了可資參考的范例。

總之，無論采用何種方案，重要的是各沿海省級行政區(qū)應根據自身實際情況加快組建涉海綜合協調機構，尤其是在某些地區(qū)不再保留任何海洋行政機構的改革背景下，設立海洋協調機構的意義更為凸顯，將有力推動各地的海洋強省建設，并助推海洋強國戰(zhàn)略的實施進程。

六、結語

海洋強國戰(zhàn)略的提出極大地提升了海洋管理在國家政策議程中的地位，海洋行政機構作為實施海洋管理的基本載體，在近兩輪的政府機構改革中得到了優(yōu)化。鑒于省級政府在中國政府體系中居于承上啟下的關鍵地位，本文以省級海洋行政機構為研究對象，系統(tǒng)梳理了各沿海省級行政區(qū)海洋行政機構的歷史變遷軌跡，歸納了此次機構改革中各地形成的機構設置模式及其邏輯理路，并討論了后續(xù)改革中的一些重點與難點問題，以期拓展海洋強國戰(zhàn)略的研究視域，填補既有研究的空白。同時，省級海洋行政機構的改革與完善是一個持續(xù)的過程，不會一蹴而就，也不會一勞永逸，必須隨著主客觀環(huán)境的變化而漸次推進，從而不斷將改革引向深入，為海洋強國戰(zhàn)略奠定堅實的組織和體制保障，促進海洋強國建設行穩(wěn)致遠。

① 史春林、馬文婷：《1978年以來中國海洋管理體制改革：回顧與展望》，《中國軟科學》2019年第6期。

② 王剛、袁曉樂：《我國海洋行政管理體制及其改革——兼論海洋行政主管部門的機構性質》，《中國海洋大學學報》(社會科學版)2016年第4期。

③ 王印紅、王琪：《海洋強國背景下海洋行政管理體制改革的思考與重構》，《上海行政學院學報》2014年第5期。

④ 張克：《省級機構設置自主權的實踐路徑與理論邏輯——以新一輪地方機構改革為中心的考察》，《中國行政管理》2019年第10期。

⑤ 于思浩：《海洋強國戰(zhàn)略背景下我國海洋管理體制改革》，《山東大學學報》(哲學社會科學版)2013年第6期。

⑥ 鄭樹桓、杜成波：《河北省海洋綜合開發(fā)戰(zhàn)略與管理》，《河北師范大學學報》(自然科學版)1992年第2期。

⑦ 張惠榮：《揚帆東海四十五載 繼往開來再創(chuàng)輝煌(上)》，《海洋開發(fā)與管理》2010年第10期。

⑧ 滕祖文、朱賢姬：《加強海區(qū)分局海洋行政管理的思考》，《海洋開發(fā)與管理》2008年第2期。

⑨ 浙江省編委辦課題組：《我省海洋行政管理體制現狀、問題及對策》，《政策瞭望》2012年第3期。

⑩ 上海市的情況稍有特殊，是由上海市水務局加掛上海市海洋局牌子，而非自然資源部門。另需指出的是，雖然上海市海洋行政機構的名稱在此次改革前后并未更改，但其機構性質發(fā)生了變化，即由“合署辦公”變?yōu)椤凹訏炫谱印薄?/p>