丁堯堯 趙登峰

科研經(jīng)費(fèi)是科研單位國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分，是開展科技創(chuàng)新工作的重要支撐和保障，是衡量單位科研實(shí)力的重要指標(biāo)。近年來，國(guó)家對(duì)科研投入不斷加大，科研經(jīng)費(fèi)的使用受到社會(huì)廣泛關(guān)注，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理成為科研單位日常工作的當(dāng)務(wù)之急。

在科研經(jīng)費(fèi)管理及分配機(jī)制上，原先過多的條條框框，在一定程度上束縛了科研創(chuàng)新，一度遭到廣大科研人員的吐槽。為推動(dòng)科技創(chuàng)新，2016年7月31日，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（即俗稱“放管服”改革），2018年12月26日，國(guó)務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于抓好賦予科研機(jī)構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實(shí)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕127號(hào)），出臺(tái)了一系列“松綁+激勵(lì)”的政策措施。國(guó)家在賦予科研單位更大自主權(quán)的同時(shí)，也對(duì)科研單位的自我管理提出了更高要求。

如何做到積極有序既真正將“放管服”政策落地，激發(fā)科研創(chuàng)新活力，增強(qiáng)科研人員改革的成就感、獲得感，又要防止出現(xiàn)“一管就死、一放就亂”的現(xiàn)象，值得科研單位認(rèn)真思考。

一、科研經(jīng)費(fèi)管理及“放管服”概述

科研經(jīng)費(fèi)，泛指用于發(fā)展科學(xué)技術(shù)事業(yè)而支出的費(fèi)用?？蒲薪?jīng)費(fèi)通常由政府、企業(yè)、民間組織、基金會(huì)等通過委托方式或者對(duì)申請(qǐng)報(bào)告的篩選來分配，用于解決特定的科學(xué)和技術(shù)問題。本文研究的科研經(jīng)費(fèi)，主要特指科研院所采用項(xiàng)目申報(bào)等方式從政府部門獲得的縱向科研經(jīng)費(fèi)和以競(jìng)爭(zhēng)方式等從企業(yè)、民間組織等取得的，以合同方式約定的橫向科研經(jīng)費(fèi)。

科研經(jīng)費(fèi)管理，是對(duì)科學(xué)研究活動(dòng)費(fèi)用的計(jì)劃、分配和控制活動(dòng)，是財(cái)務(wù)管理的重要內(nèi)容。而管理制度，則是科研經(jīng)費(fèi)管理的重要依據(jù)。

“放管服”就是簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等。全面深化科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革，尊重科研發(fā)展規(guī)律和科研人員的勞動(dòng)價(jià)值，增強(qiáng)科研人員獲得感，解放科研生產(chǎn)力，有力推動(dòng)科技創(chuàng)新。

二、當(dāng)前科研單位科研經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀

目前，我國(guó)基層科研單位科研經(jīng)費(fèi)管理存在諸多弊端：同一研究項(xiàng)目向多部門重復(fù)申報(bào)、截留挪用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、虛報(bào)冒領(lǐng)財(cái)政補(bǔ)貼、資金使用效率低下等；而自上而下用于規(guī)范科研單位經(jīng)費(fèi)管理的制度相對(duì)滯后；不同部門下達(dá)的項(xiàng)目，經(jīng)費(fèi)管理辦法多且差異性大，有些管理制度的預(yù)算科目設(shè)置，與實(shí)際研究工作發(fā)生的支出內(nèi)容不相銜接，造成管理制度難執(zhí)行等問題。

科研經(jīng)費(fèi)管理弊端帶來的風(fēng)險(xiǎn)逐年加大，主管部門深感監(jiān)管責(zé)任愈發(fā)重大，科研單位也逐步開始加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理的自我監(jiān)督和約束，但制訂及執(zhí)行的經(jīng)費(fèi)管理制度，過多強(qiáng)調(diào)程序性審批、流程性預(yù)算控制、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)支出等，管理偏于“行政化”而缺乏科學(xué)合理性。對(duì)經(jīng)費(fèi)管理與科研實(shí)際的適應(yīng)性、可操作性等問題考慮不夠，同時(shí)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)也不夠。

過于僵化的制度，導(dǎo)致了科研經(jīng)費(fèi)時(shí)有“不好用”、“用不完”的非正?，F(xiàn)象，影響了科技的創(chuàng)新發(fā)展。

三、推進(jìn)科研單位科研經(jīng)費(fèi)管理“放管服”的難點(diǎn)

推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)“放管服”的難點(diǎn)，主要在于因政策配套暫不到位導(dǎo)致的“不敢放”、因管理科研經(jīng)費(fèi)的能力未跟上導(dǎo)致的“不想放”、因服務(wù)科研活動(dòng)水平不高導(dǎo)致的“不懂放”。

（一）不敢放，政策配套、部門聯(lián)動(dòng)還不夠到位

目前，盡管中央和各省份已相繼出臺(tái)相關(guān)改革政策，但各主管部門配套細(xì)則仍存在未完善、出臺(tái)難的現(xiàn)象。另外財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢、人事等部門規(guī)章制度與上述改革新政相互間的銜接也存在問題，這就給基層單位，在將國(guó)家政策、主管部門細(xì)則、監(jiān)督部門規(guī)定等融于自身制度上帶來了一定難度，導(dǎo)致其期待與觀望。

首先，項(xiàng)目資金撥付不盡合理。省級(jí)預(yù)算單位由于實(shí)行國(guó)庫集中支付管理，財(cái)政每年年底會(huì)把符合結(jié)轉(zhuǎn)下年條件的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)先收回，次年申請(qǐng)后再下?lián)?，關(guān)賬時(shí)間較長(zhǎng)，對(duì)跨年科研活動(dòng)帶來不少麻煩。且分年撥款的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，項(xiàng)目通過中期驗(yàn)收后，尾款的下?lián)芟鄬?duì)滯后，給項(xiàng)目后期執(zhí)行中的資金使用造成阻礙。

其次，對(duì)“放”的尺度把握不準(zhǔn)。比如項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整的審批，到底哪些項(xiàng)目要由下達(dá)部門審批，哪些項(xiàng)目可根據(jù)自身規(guī)模由單位審批，哪些項(xiàng)目可根據(jù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)層級(jí)負(fù)責(zé)制等因素由科管部門等審批，還需斟酌；間接費(fèi)用的比例雖然擴(kuò)大了，但涉及到敏感內(nèi)容時(shí)，“放”的尺度難把握，如項(xiàng)目績(jī)效支出，其是否納入單位績(jī)效總量，占間接費(fèi)用的比例可以擴(kuò)大到什么范圍，分配時(shí)在單位內(nèi)部會(huì)不會(huì)產(chǎn)生新的矛盾等，這些不確定因素，都有可能導(dǎo)致改革失控，進(jìn)而挫傷科研人員積極性。

再次，科研評(píng)價(jià)監(jiān)管機(jī)制沒有跟上。前道的經(jīng)費(fèi)管理放開了，后道的監(jiān)管怎么能夠及時(shí)跟上也是需要認(rèn)真考慮的。

最后，主管部門對(duì)下屬科研單位“行政化”管控色彩較重。主管部門出于嚴(yán)管角度，將科研單位與一般行政事業(yè)單位同標(biāo)準(zhǔn)管理、同尺度衡量，如出國(guó)學(xué)術(shù)交流、科研儀器采購等，仍比照機(jī)關(guān)事業(yè)單位常規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，致使科研單位不敢越雷池半步。

（二）不想放，管理科研經(jīng)費(fèi)的能力有待增強(qiáng)

科研經(jīng)費(fèi)的使用要遵守財(cái)經(jīng)法規(guī)，還要滿足項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的使用需要，隨著科研經(jīng)費(fèi)自主權(quán)的下放，法人責(zé)任更加突出。一直以來，科研單位的科研經(jīng)費(fèi)管理是秉承“加壓”的理念來管理，如今要在放管服的環(huán)境中實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)的有效管理，確實(shí)是個(gè)挑戰(zhàn)。部分科研單位不愿承接“管”的權(quán)利，怕承擔(dān)“管”的責(zé)任，仍寄希望于上級(jí)部門出臺(tái)相關(guān)政策，但自己的事還得自己想辦法解決。科研單位能否勇于承擔(dān)起責(zé)任，提高管理水平，接得住、運(yùn)行好科研經(jīng)費(fèi)也是個(gè)重大考驗(yàn)。

（三）不懂放，服務(wù)科研的理念和水平有待提高

科研人員、財(cái)務(wù)人員對(duì)新政理解存在差異，“放管服”理念有待進(jìn)一步增強(qiáng)?？蒲腥藛T對(duì)“放管服”的新政抱有很大期待，熱情度很高。雖然，利用“放管服”政策改革，提高對(duì)科研活動(dòng)的支持力度，提升科研服務(wù)水平，激發(fā)科研活力勢(shì)在必行，但單純認(rèn)為就是依靠財(cái)務(wù)審核松一點(diǎn)，預(yù)算編制隨意點(diǎn)，將勢(shì)必導(dǎo)致項(xiàng)目資金管理的失控。

通過“放”，提升對(duì)科研的服務(wù)，不僅僅是財(cái)務(wù)一個(gè)部門的事情，需要科研人員的理解與配合，需要單位管理層的組織與各部門間的協(xié)調(diào)，還需要軟硬件環(huán)境的配套支持和良好的環(huán)境氛圍，“放”應(yīng)是程序的優(yōu)化，手續(xù)的簡(jiǎn)便等。另外，提高“服務(wù)”水平不能光滿足于“服務(wù)”二字，應(yīng)該看到，科學(xué)有序的“放”和“管”，也是一種“服務(wù)”，要懂放、懂管。

四、推進(jìn)科研單位科研經(jīng)費(fèi)管理“放管服”的建議

（一）加強(qiáng)宣傳與引導(dǎo)，營(yíng)造改革氛圍

科研單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)新政的宣傳與培訓(xùn)，統(tǒng)一思想，形成共識(shí)，在單位內(nèi)形成改革的良好環(huán)境。“放管服”是為了促進(jìn)科研創(chuàng)新活力，“放”是在各級(jí)規(guī)章制度允許的范圍內(nèi)“放”，改革也不是讓單位的管理從有變無，變成撒手“不管”，而是要改革管理的方式方法，轉(zhuǎn)變管理理念?？蒲蟹?wù)同樣不是一味無原則無底線的服務(wù)，應(yīng)從優(yōu)化審批程序、簡(jiǎn)化手續(xù)、信息運(yùn)用等方面入手，向服務(wù)要效益，以服務(wù)促科研。

（二）做好頂層規(guī)劃與設(shè)計(jì)，提高政策可操作性

通過調(diào)研考察等方式學(xué)習(xí)其他科研院所、高校團(tuán)體等組織推進(jìn)“放管服”改革的經(jīng)驗(yàn)做法，做好頂層規(guī)劃與設(shè)計(jì)，切實(shí)增強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理的責(zé)任意識(shí)，牢固樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，確?！胺诺昧?、接得住、管得好”。

積極呼吁主管部門及時(shí)與財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢、人事等部門溝通，準(zhǔn)確把握“放管服”政策的收放尺度，盡早利用好改革的政策紅利，簡(jiǎn)化預(yù)算調(diào)整手續(xù)，加大間接支出比例，健全激勵(lì)機(jī)制，讓科研人員切身感受到政策的松綁和激勵(lì)，激發(fā)創(chuàng)造活力。特別是協(xié)同紀(jì)檢、審計(jì)部門要深度參與相關(guān)辦法、細(xì)則和措施的研究制定，明確負(fù)面清單，加強(qiáng)對(duì)科研單位咨詢指導(dǎo)，為科研人員合理合法使用經(jīng)費(fèi)解憂背書。

在單位內(nèi)部，協(xié)調(diào)財(cái)務(wù)部門與科研部門、人事部門等，協(xié)同修訂經(jīng)費(fèi)管理制度、用人用工制度等，在國(guó)家、省、市等“放管服”允許的范圍內(nèi)，探索制度的進(jìn)一步優(yōu)化，提高科研經(jīng)費(fèi)管理的能力，提高科研人員積極性，釋放創(chuàng)新活力。

（三）加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管

基層科研單位應(yīng)高度重視內(nèi)控制度建設(shè)，配合新的改革政策，對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行認(rèn)真梳理，抓住關(guān)鍵，形成完整、閉環(huán)且可操作的內(nèi)控體系。有針對(duì)性地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行排查，必要時(shí)可通過聘請(qǐng)事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)控評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，優(yōu)化流程，實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)督，有的放矢，精準(zhǔn)發(fā)力。切勿眉毛胡子一把抓，杜絕為規(guī)避責(zé)任將簡(jiǎn)單問題復(fù)雜化，防止“一人生病，眾人吃藥”。發(fā)現(xiàn)違規(guī)苗頭立即進(jìn)行制止，并做好警示教育。通過陽光工程、信息監(jiān)督平臺(tái)等手段增加科研經(jīng)費(fèi)使用、管理的透明度，讓一切在陽光下運(yùn)行，充分發(fā)揮單位群眾監(jiān)督、社會(huì)審計(jì)和政府審計(jì)監(jiān)督的作用，有效提高科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的效果。在“放管服”的同時(shí)，把控好各風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵點(diǎn)，為新政實(shí)施保駕護(hù)航。

（四）創(chuàng)新服務(wù)理念，提升服務(wù)效能

科研單位相關(guān)部門應(yīng)不斷創(chuàng)新服務(wù)理念，改進(jìn)工作作風(fēng)，提升服務(wù)水平。在優(yōu)化制度、簡(jiǎn)化流程的基礎(chǔ)上，減少不必要的程序，為科研人員松綁減負(fù)，使其有更多的研究時(shí)間投入到科研活動(dòng)中，以激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)，發(fā)揮科研經(jīng)費(fèi)最大化效益。加強(qiáng)單位制度的宣傳解讀，方便科研人員及時(shí)了解政策，不讓規(guī)章制度僅僅停留在紙上；減少單位內(nèi)部的項(xiàng)目檢查評(píng)審，保證在減輕科研人員負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也降低了管理成本。

加強(qiáng)科研項(xiàng)目管理信息和資金使用的財(cái)務(wù)信息互通共享，以便項(xiàng)目申報(bào)時(shí)的預(yù)算制定、項(xiàng)目執(zhí)行中的預(yù)算調(diào)整和實(shí)施進(jìn)度等與財(cái)務(wù)資金使用進(jìn)度等及時(shí)、準(zhǔn)確對(duì)接。將“業(yè)財(cái)融合”的理念運(yùn)用到科研項(xiàng)目管理中，實(shí)現(xiàn)一個(gè)平臺(tái)就能滿足科研和財(cái)務(wù)人員所需，打通信息“孤島”，保障新政策的落地實(shí)施。

加強(qiáng)科研財(cái)務(wù)助理的隊(duì)伍建設(shè)。科研財(cái)務(wù)助理可以是科研項(xiàng)目組選出來的特定人員，較為熟悉和掌握科研經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定，從資金管理角度對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行一定指導(dǎo)，對(duì)照相關(guān)政策，將關(guān)口前移，使項(xiàng)目資金使用更規(guī)范、更有效，這樣能避免很多“結(jié)題不結(jié)賬”情況的出現(xiàn)。單位可以加強(qiáng)對(duì)科研助理進(jìn)行財(cái)務(wù)知識(shí)的專門培訓(xùn)，適當(dāng)減少這個(gè)人群的科研任務(wù)，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，提高工作效率，減少財(cái)務(wù)報(bào)銷壓力，緩解業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)的報(bào)銷矛盾，讓科研人員潛心鉆研業(yè)務(wù)，從而達(dá)到事半功倍的效果。

五、結(jié)語

在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的新時(shí)代，只有科技強(qiáng)，才能國(guó)家強(qiáng)。新政策的出臺(tái)，必然要經(jīng)歷一個(gè)適應(yīng)、磨合階段。我們相信，隨著各項(xiàng)配套措施逐步到位、各部門加大監(jiān)管力度、各基層單位自覺完善管理機(jī)制后，這些有利于發(fā)展的改革措施終將結(jié)出累累碩果，必會(huì)為科技強(qiáng)國(guó)作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。