馮佳昊 陳 寧

(1.中國(guó)科學(xué)院大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院，北京 100049；2.北京市勞動(dòng)保護(hù)科學(xué)研究所，北京 100054)

0 引言

2019年我國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)較以往有所好轉(zhuǎn)，但自然災(zāi)害的烈度與頻度有增加趨勢(shì)[1]，這對(duì)我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急處置的主體——政府來(lái)講是嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。我國(guó)幅員遼闊，省級(jí)行政區(qū)域眾多，不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，導(dǎo)致不同區(qū)域應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急人員、應(yīng)急資金等配備程度不一，嚴(yán)重制約區(qū)域應(yīng)急能力的提高。

因此，本文引入應(yīng)急表現(xiàn)能力的概念，即“應(yīng)急表現(xiàn)能力是指政府、組織或個(gè)人在日常發(fā)生的突發(fā)事件應(yīng)急處置行為中所表現(xiàn)出來(lái)的基本素質(zhì)”[2]。應(yīng)急表現(xiàn)能力與應(yīng)急能力的不同之處在于，應(yīng)急表現(xiàn)能力是動(dòng)態(tài)波動(dòng)的，對(duì)其評(píng)價(jià)聚焦于政府在處置突發(fā)事件時(shí)呈現(xiàn)在社會(huì)大眾面前的應(yīng)急能力，包括救援能力、響應(yīng)能力、現(xiàn)場(chǎng)控制能力、輿情控制能力、現(xiàn)場(chǎng)恢復(fù)能力等。本文以區(qū)域的應(yīng)急表現(xiàn)能力為研究對(duì)象，以潘教峰研究員提出的智庫(kù)DIIS理論方法(收集數(shù)據(jù)Data—揭示信息Information—綜合研判Intelligence—形成方案Solution)為研究思路[3]，動(dòng)態(tài)分析全國(guó)31個(gè)省市區(qū)在各類突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中所表現(xiàn)出的應(yīng)急能力，最終給出排名并提出政策建議，為各省市區(qū)應(yīng)急管理能力的提高提供智力支持。

1 數(shù)據(jù)收集

本研究搜集2019年1月1日至2019年12月31日我國(guó)除港、澳、臺(tái)地區(qū)以外的31個(gè)省市區(qū)所發(fā)生的自然災(zāi)害事件和人因事件，之后對(duì)所搜集的事件進(jìn)行篩選，篩選依據(jù)為此事件是否啟動(dòng)了本區(qū)域一級(jí)或二級(jí)應(yīng)急預(yù)案并造成了重大經(jīng)濟(jì)或人員損失。據(jù)此，每個(gè)省市區(qū)挑選出5件社會(huì)影響較大，經(jīng)濟(jì)或人員損失慘重的突發(fā)事件；與此同時(shí)，通過(guò)各省市區(qū)應(yīng)急管理廳網(wǎng)站搜集關(guān)于上述突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程的資料，如事故調(diào)查報(bào)告、事故通報(bào)等，制作突發(fā)事件案例庫(kù)并整理成冊(cè)，作為后續(xù)專家打分的依據(jù)。

2 信息揭示

2.1 應(yīng)急表現(xiàn)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

本文采用德爾菲法構(gòu)建應(yīng)急表現(xiàn)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。第一步是遴選專家。本研究根據(jù)權(quán)威性與代表性相結(jié)合原則遴選專家，選取在應(yīng)急管理領(lǐng)域有豐富經(jīng)驗(yàn)的專家，經(jīng)過(guò)遴選，共有13名專家進(jìn)入專家咨詢環(huán)節(jié)。第二步，初步構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在廣泛閱讀應(yīng)急管理中預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)與減緩等階段文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)頭腦風(fēng)暴進(jìn)行小組討論，本文根據(jù)Robert Heath的危機(jī)管理4R(縮減力Reduction、預(yù)備力Readiness、反應(yīng)力Response、恢復(fù)力Recovery)理論[4]初步構(gòu)建以應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急救援與應(yīng)急恢復(fù)4個(gè)指標(biāo)為一級(jí)指標(biāo)，以應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急人員、應(yīng)急物資等16個(gè)指標(biāo)為二級(jí)指標(biāo)的應(yīng)急表現(xiàn)能力指標(biāo)體系，根據(jù)這些初步形成的指標(biāo)形成專家咨詢問(wèn)卷，進(jìn)行專家咨詢。第三步，專家咨詢。共進(jìn)行2輪專家咨詢，專家問(wèn)卷以電子郵件方式發(fā)送給各位專家，之后對(duì)反饋意見(jiàn)進(jìn)行匯總與分析。第一輪專家問(wèn)卷可根據(jù)初步構(gòu)建的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)，進(jìn)行第2輪專家問(wèn)卷咨詢時(shí)，向?qū)＜姨峁┑谝惠唽＜掖蚍值慕Y(jié)果以供專家參考，同時(shí)請(qǐng)專家對(duì)現(xiàn)有評(píng)價(jià)指標(biāo)體系提出修改意見(jiàn)。第四步，構(gòu)建最終評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。初始擬定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包含一級(jí)指標(biāo)4個(gè)，二級(jí)指標(biāo)16個(gè)。經(jīng)過(guò)2輪專家咨詢后，新增二級(jí)指標(biāo)2個(gè)，共18個(gè)二級(jí)指標(biāo)。最終的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，見(jiàn)表1。

表1 2019年中國(guó)區(qū)域應(yīng)急表現(xiàn)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)Tab.1 Assessment Indicators for regional emergency performancecapabilities in China in 2019

2.2 區(qū)域特征描述

通過(guò)分析與研究2019年所有人因事件和自然災(zāi)害事件集合而成的案例庫(kù)，可以發(fā)現(xiàn)各個(gè)區(qū)域內(nèi)2019年度突發(fā)事件的一些基本特征，例如西北地區(qū)多發(fā)自然災(zāi)害，東部發(fā)達(dá)省區(qū)多發(fā)安全生產(chǎn)事故等，具體的區(qū)域突發(fā)事件特征信息，見(jiàn)表2。

表2 典型區(qū)域特征描述Tab.2 Description of typical regional features

3 綜合研判

根據(jù)上文構(gòu)建的應(yīng)急表現(xiàn)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)整理成冊(cè)的案例庫(kù)進(jìn)行歸類與整理，并據(jù)此制作專家打分表，邀請(qǐng)專家進(jìn)行打分與研判。將整理好的突發(fā)事件與指標(biāo)對(duì)應(yīng)的資料以省市區(qū)為單位分類，將其制作為以省市區(qū)為單位的專家打分評(píng)價(jià)表；邀請(qǐng)專家進(jìn)行研討，請(qǐng)專家根據(jù)相應(yīng)指標(biāo)對(duì)每個(gè)省市區(qū)進(jìn)行打分(分值設(shè)置為應(yīng)急準(zhǔn)備部分5分，應(yīng)急響應(yīng)部分5分，應(yīng)急救援部分5分，應(yīng)急恢復(fù)部分5分，總分20分，后續(xù)會(huì)相應(yīng)換算為100分)。最后，根據(jù)總分分級(jí)。根據(jù)專家打分結(jié)果采用加權(quán)平均的方法計(jì)算出每個(gè)省市區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急救援和應(yīng)急恢復(fù)的分?jǐn)?shù)，最終4部分相加得到該省市區(qū)的總分，再根據(jù)總分得出分級(jí)情況。

經(jīng)過(guò)專家研判與打分，得到2019年區(qū)域應(yīng)急表現(xiàn)能力排名，該排名分為4個(gè)等級(jí)，見(jiàn)表3。

表3 2019年中國(guó)區(qū)域應(yīng)急表現(xiàn)能力排名Tab.3 Regional emergency performance ranking in China in 2019

4 形成方案

根據(jù)2019年度區(qū)域應(yīng)急表現(xiàn)能力的結(jié)果，本文從應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急救援、應(yīng)急恢復(fù)4個(gè)方面提出以下建議。

(1)在應(yīng)急準(zhǔn)備方面，首先應(yīng)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)強(qiáng)化安全生產(chǎn)基礎(chǔ)信息工作，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集制度，在一些高危行業(yè)建立安全生產(chǎn)大數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫(kù)，做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作；其次，應(yīng)加強(qiáng)科普宣教和培訓(xùn)演練工作。培養(yǎng)全民應(yīng)對(duì)災(zāi)害的意識(shí)與能力，加強(qiáng)培訓(xùn)與演練，推動(dòng)應(yīng)急演練從“演戲”向“演練”轉(zhuǎn)變。

(2)在應(yīng)急響應(yīng)方面，應(yīng)提高訓(xùn)練與演習(xí)的強(qiáng)度。在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，應(yīng)急指揮小組與聯(lián)動(dòng)部門緊密熟練的協(xié)作可以在一定程度上有效支撐應(yīng)急救援行動(dòng)，從而減緩事故影響。應(yīng)急響應(yīng)決策的準(zhǔn)確、有效性能夠有效減小人員傷亡等。只有應(yīng)急響應(yīng)的速度和規(guī)范性都得到有效加強(qiáng)，才能在總體上提高應(yīng)急響應(yīng)的能力。

(3)在應(yīng)急救援方面，首先應(yīng)進(jìn)一步完善應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)，依靠大數(shù)據(jù)的技術(shù)紅利構(gòu)建數(shù)字化應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)；其次，應(yīng)建立聯(lián)動(dòng)響應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)模塊化調(diào)度，例如當(dāng)災(zāi)情事故發(fā)生時(shí)，消防等相關(guān)部門啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，建立功能化作戰(zhàn)模塊，調(diào)度聯(lián)動(dòng)部門第一應(yīng)急響應(yīng)力量，實(shí)施針對(duì)性救援力量調(diào)集，提升聯(lián)動(dòng)作戰(zhàn)效能。

(4)在應(yīng)急恢復(fù)方面，首先應(yīng)逐步引入第三方參與事故調(diào)查的機(jī)制，提高事故調(diào)查的獨(dú)立性、公正性以及調(diào)查結(jié)論的科學(xué)性、權(quán)威性；其次，應(yīng)強(qiáng)化事故調(diào)查對(duì)改進(jìn)工作與完善制度的引導(dǎo)作用，強(qiáng)化從災(zāi)難中學(xué)習(xí)的功能；最后，應(yīng)進(jìn)一步完善調(diào)查過(guò)程、調(diào)查證據(jù)和調(diào)查結(jié)論的適時(shí)公開制度，及時(shí)消除公眾疑慮，提高公眾對(duì)調(diào)查工作和調(diào)查結(jié)果的認(rèn)同度。

5 結(jié)論

本文通過(guò)運(yùn)用智庫(kù)DIIS理論方法，對(duì)2019年31個(gè)省市區(qū)應(yīng)急表現(xiàn)能力進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)，得出如下結(jié)論：

(1)北京等6個(gè)區(qū)域應(yīng)急表現(xiàn)能力優(yōu)秀；安徽等10個(gè)區(qū)域應(yīng)急表現(xiàn)能力良好；河南等10個(gè)區(qū)域應(yīng)急表現(xiàn)能力一般；湖南等5個(gè)區(qū)域應(yīng)急表現(xiàn)能力較差。

(2)提出應(yīng)建立安全生產(chǎn)大數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫(kù)，提高訓(xùn)練與演習(xí)的強(qiáng)度，構(gòu)建數(shù)字化應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)，引入第三方參與事故調(diào)查機(jī)制等建議，以期為我國(guó)學(xué)界和實(shí)務(wù)界提供良好借鑒，幫助應(yīng)急表現(xiàn)能力較差的區(qū)域及時(shí)改進(jìn)應(yīng)急管理工作，提高突發(fā)事件處置水平與能力。