國(guó)土空間規(guī)劃中綜合整治與生態(tài)修復(fù)的路徑探索

李 葛

當(dāng)前我國(guó)已進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾發(fā)生全局性變化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，國(guó)土資源開(kāi)發(fā)與利用也亟需轉(zhuǎn)向更加集約、更加高效的利用方式。國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)是為優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、自然資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的提質(zhì)機(jī)制新要求，人類采取綜合措施對(duì)某一空間范圍內(nèi)國(guó)土資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)、利用、整治、保護(hù)的全部活動(dòng)，是國(guó)土空間規(guī)劃的編制與實(shí)施提供重要的支撐，貫穿國(guó)土空間規(guī)劃的重要脈絡(luò)。本文通過(guò)探討國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)的研究路徑，以期為當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃中國(guó)土綜合整治與修復(fù)專題研究提供一定的參考。

1 國(guó)土空間規(guī)劃中國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)的新要求

1.1 注重生態(tài)文明建設(shè)的需要

生態(tài)文明是人類遵循人、自然、社會(huì)和諧發(fā)展這一客觀規(guī)律而取得的物質(zhì)與精神成果的總和，是人類文明發(fā)展的一個(gè)新的階段。國(guó)土資源是生態(tài)資源的核心，通過(guò)對(duì)國(guó)土資源進(jìn)行有效的整治與修復(fù)，有利于提高資源利用率，保障資源的可持續(xù)利用與再生，從而推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。對(duì)于國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作，需嚴(yán)格貫徹生態(tài)文明建設(shè)要求，踐行“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”“綠水青山就是金山銀山”的重要理念，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先原則，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)，健全生態(tài)文明制度，系統(tǒng)推進(jìn)環(huán)境綜合治理。

1.2 服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施

2018年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》明確提出“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系；大力推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理”的要求。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景上，國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)被賦予了更多的責(zé)任和使命。一方面，國(guó)土綜合整治與修復(fù)在鄉(xiāng)村發(fā)展中的價(jià)值將進(jìn)一步凸顯。國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)目的在于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活及區(qū)域生態(tài)條件，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)和要求不謀而合。另一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施也亟需國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)提供重要保障。

1.3 支撐全域土地綜合整治專項(xiàng)工作開(kāi)展

2019年12月，自然資源部印發(fā)的《自然資源部關(guān)于開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號(hào)）提出“到2020年，全國(guó)試點(diǎn)不少于300個(gè)，各?。▍^(qū)、市）試點(diǎn)原則上不超過(guò)20個(gè)”。此后各地也紛紛出臺(tái)試點(diǎn)通知。試點(diǎn)工作的先行開(kāi)展為市縣級(jí)國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)專題工作的順利推進(jìn)奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)，同時(shí)也從“全域全要素”的角度上，對(duì)國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)專題工作提出了更高的要求。

2 國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)的框架思路

圖1 國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)的路徑框架

根據(jù)自然資源部印發(fā)的《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（2020.09）要求，國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)應(yīng)“針對(duì)空間治理問(wèn)題，分類開(kāi)展整治、修復(fù)與更新，有序盤活存量，提高國(guó)土空間的品質(zhì)和價(jià)值”，明確土地整治與生態(tài)修復(fù)兩者不同的原則、目標(biāo)、重點(diǎn)區(qū)域和重大工程。本文以“山水林田湖草生命共同體”為基本理念，以系統(tǒng)觀和生命觀為兩大核心思想，建立多尺度、全域性、全要素和全周期的國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)目標(biāo)、重點(diǎn)區(qū)域和重大工程。具體實(shí)施路徑可分為“現(xiàn)狀評(píng)估——潛力分析——?jiǎng)澏ǚ謪^(qū)——策略工程”四個(gè)步驟，如圖1所示。

2.1 現(xiàn)狀評(píng)估

從“山水林田湖草濕”的現(xiàn)狀特征著手，采用綜合分析評(píng)價(jià)方法，找出各自然資源要素存在的問(wèn)題及限制條件。

2.2 潛力評(píng)價(jià)

以區(qū)域資源本底條件為基礎(chǔ)，采用多因素綜合評(píng)價(jià)、模型構(gòu)建及空間分析等，識(shí)別出國(guó)土綜合整治及生態(tài)修復(fù)的潛力區(qū)域。具體可從農(nóng)用地整治潛力、建設(shè)用地整治潛力及國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)等方面分析，如表1所示。

表1 國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)潛力評(píng)價(jià)

2.3 劃定分區(qū)

基于區(qū)域各資源要素本底情況及潛力分析結(jié)果，結(jié)合自然保護(hù)地劃定情況、國(guó)土開(kāi)發(fā)保護(hù)格局等，采用空間疊加分析方法，劃定國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)的重點(diǎn)區(qū)域，具體可分國(guó)土綜合整治區(qū)和生態(tài)保護(hù)修復(fù)重點(diǎn)區(qū)；此外，也可根據(jù)潛力類型，確定二級(jí)分區(qū)。如農(nóng)用地整治分區(qū)、建設(shè)用地整治分區(qū)、流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)區(qū)、生態(tài)節(jié)點(diǎn)保護(hù)修復(fù)重點(diǎn)區(qū)等。

2.4 策略工程

根據(jù)國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)中重點(diǎn)指標(biāo)及各要素整治目標(biāo)要求，提出有針對(duì)性的策略路徑，明確整治與修復(fù)的重點(diǎn)方向。此外，整治與修復(fù)的重大工程的布置要充分考慮區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)、群眾意愿、整治潛力、生態(tài)修復(fù)能力等，以保障相關(guān)規(guī)劃的可實(shí)施性。具體如表2所示。

表2 國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)目標(biāo)與策略路徑

3 國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)的關(guān)鍵問(wèn)題

國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)相較傳統(tǒng)的土地整治，更加強(qiáng)調(diào)“山水林田湖草生命共同體”系統(tǒng)思想，因此在相關(guān)專題及規(guī)劃編制時(shí)應(yīng)以維護(hù)和提升區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為核心，統(tǒng)籌管理自然資源與環(huán)境、污染治理與生態(tài)保護(hù)、水-氣-土-生物等各要素綜合管理。其研究難點(diǎn)在于如何統(tǒng)籌設(shè)計(jì)山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、區(qū)域統(tǒng)籌、綜合治理的有效途徑。技術(shù)層面需重點(diǎn)需解決的關(guān)鍵問(wèn)題在于整治與修復(fù)重點(diǎn)區(qū)域的識(shí)別與劃定，以及對(duì)應(yīng)整治策略的制定與實(shí)施。

3.1 重點(diǎn)區(qū)域的識(shí)別與劃定

重點(diǎn)區(qū)域的識(shí)別與劃定應(yīng)充分了解各要素資源稟賦特征，認(rèn)識(shí)自然系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能等，以資源的合理利用、永續(xù)發(fā)展及生態(tài)系統(tǒng)功能的保護(hù)修復(fù)為重點(diǎn)，構(gòu)建國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)分區(qū)指標(biāo)體系，依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，劃定整治與修復(fù)區(qū)域、生態(tài)修復(fù)的重要節(jié)點(diǎn)、重要空間、敏感空間、受損空間的范圍與分布，分層次、分區(qū)域、分階段開(kāi)展整治與修復(fù)工作。

指標(biāo)體系的建立應(yīng)以“山、水、林、田、湖、草、濕”各要素正向指標(biāo)與負(fù)向指標(biāo)共同構(gòu)建，以“田”為例，一方面考慮影響農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量的侵占、污染、災(zāi)毀等負(fù)向因素，另一方面也要考慮可作為開(kāi)發(fā)、整理、復(fù)墾、墾造水田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等方式增加耕地?cái)?shù)量、提升耕地質(zhì)量的正向因素，兩者綜合方能更加全面確定農(nóng)田需納入整治工程的具體板塊。

3.2 整治策略的制定與實(shí)施

整治策略的制定是國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)專題或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃具體應(yīng)用最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，通過(guò)具體的國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)工程措施踐行。全要素綜合整治與修復(fù)策略的制定，需注重各要素的綜合修復(fù)，合理安排不同類型工程間的實(shí)施時(shí)序，盡量發(fā)揮工程的加和效應(yīng)，保證修復(fù)過(guò)程的低能耗、高效率；單要素整治與修復(fù)策略的制定，需分類分情況處理，切不可一概而論。例如，礦山修復(fù)中，對(duì)于廢棄礦場(chǎng)，積極實(shí)施重點(diǎn)治理工程，鞏固礦山邊坡，恢復(fù)廢棄采礦部分礦山的植被，降低地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于正在開(kāi)采的礦山，則需積極落實(shí)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的主體責(zé)任，由企業(yè)實(shí)行邊開(kāi)采、邊治理的模式，做到停采時(shí)完成大部分礦山修復(fù)工作。此外，由于國(guó)土整治與生態(tài)修復(fù)工程往往具有規(guī)模大、類型多、技術(shù)復(fù)雜、周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢等特點(diǎn)，規(guī)劃任務(wù)措施的設(shè)置如何統(tǒng)籌處理好整體與局部、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、保護(hù)與修復(fù)措施選擇等方面的關(guān)系。

4 結(jié)束語(yǔ)

目前，國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作已上升至國(guó)家戰(zhàn)略層面，開(kāi)展國(guó)土空間全要素綜合整治，及時(shí)修復(fù)損毀土地，提高土地利用效率與效益，優(yōu)化國(guó)土空間格局，已成為生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要抓手。本文通過(guò)認(rèn)真梳理并探索了當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃背景上國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)的研究路徑，確定了整治與修復(fù)關(guān)鍵性問(wèn)題，為今后整治與修復(fù)的相關(guān)研究提供一定的參考，以實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境和諧友好、社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。