公眾利益視角下的城市規(guī)劃決策探索
——以英國為例

朱 睆, 鄭 遠

(四川省國土空間規(guī)劃研究院，四川成都 610081)

[通信作者]鄭遠(1982～)，男,碩士，高級工程師，研究方向為國土空間規(guī)劃等。

從霍華德提出田園城市開始，英國一直是現(xiàn)代城市規(guī)劃的先驅(qū)者。1909年頒布世界上第一部城市規(guī)劃法，確立城市規(guī)劃的法律地位[1]。在英國規(guī)劃體系中，不論是政策制定、規(guī)劃編制，還是項目許可、開發(fā)管理等，規(guī)劃師都扮演了非常重要的角色。英國皇家規(guī)劃師學會(The Royal Town Planning Institute)專門出臺了《專業(yè)行為準則》(Code of Professional Conduct)以規(guī)范和引導規(guī)劃師在規(guī)劃工作中的專業(yè)行為。規(guī)劃決策關(guān)乎于利益取舍，而利益取舍取決于價值判斷。本文在試圖規(guī)劃語境下解讀公眾利益的內(nèi)涵，探討規(guī)劃師在實踐中為推動公眾利益所能起到的作用，在此基礎(chǔ)上總結(jié)為實現(xiàn)公眾利益規(guī)劃師應(yīng)遵循的準則。

1 公眾利益的涵義

1.1 規(guī)劃中公眾利益邊界

規(guī)劃作為一種公共政策，保障和維護公眾利益是其重要目標。有學者認為公眾利益概念是模糊且具有不確定性的[2]。也有學者認為公眾利益沒有完美的定義，雖然很多研究單位和專業(yè)機構(gòu)把公眾利益作為其追求的目標，但是他們對公眾并沒有說清明確的邊界限定或者說他們所謂的公眾利益難以衡量，并在實踐中造成了很多混亂[3]?！安淮_定多數(shù)人”涵蓋的群體有哪些，其范圍難以劃定，在規(guī)劃實踐中可操作性很小，而且如果廣義的理解公眾利益是涉及每個社會成員的利益，那“多數(shù)”和“少數(shù)”人的利益矛盾出現(xiàn)的時候?qū)o法調(diào)和。因此，在規(guī)劃這一實踐性極強的專業(yè)領(lǐng)域，對公眾利益這樣一個抽象的概念進行具體定義或規(guī)定或許難以實現(xiàn)。

哈佛大學費恩斯坦(Fainstein)教授在她的著作《正義城市》中提出“在城市這一語境之下，所謂的正義包含了平等、民主以及多元性”，“正義產(chǎn)生的影響應(yīng)該推動所欲公共政策的制定，并不是要提出一種完美城市的理論”，她認為“一個正義的過程必然產(chǎn)生一個正義的結(jié)果”[4]。上海交通大學法學院范進學教授也提出公眾利益具有“非營利性和共同福利性”，“在程序的框架下界定公益秩序，有助于滿足每個人不同的利益訴愿”[5]。換句話說雖然公眾利益的定義或邊界無法清晰劃定，但在規(guī)劃實踐中如果規(guī)劃目標、規(guī)劃程序、規(guī)劃決策者等被視為是利他的、公平的和公正的，那么可以認為這個規(guī)劃實現(xiàn)了公共利益。

1.2 公眾參與

既然為實現(xiàn)公眾利益，規(guī)劃程序必須是公平、公正的，“公眾參與”必不可少。有學者指出要實現(xiàn)公眾利益必須讓公眾有權(quán)利發(fā)聲，而且應(yīng)制定一個讓他們發(fā)聲的機制[6]。在規(guī)劃領(lǐng)域，這個機制就是公眾參與。規(guī)劃中現(xiàn)行的公眾參與形式很多，例如問卷調(diào)查、規(guī)劃公示、公開聽證會等。不同的公眾參與的形式，能回饋給決策者的公眾意見的豐度和廣度是不同的，且能對決策造成的影響力也不一樣。

安斯坦(Arnstein)提出了著名的公眾參與階梯理論，將公眾參與分為三個層級，八種類型，其中只有公民控制、權(quán)力轉(zhuǎn)移和合作被認為是有效的公眾參與。公眾參與是否有效判別因素有三：一是公眾有平臺和場合表達訴求;二是決策者能夠獲取足夠信息;三是決策者的權(quán)力限制或轉(zhuǎn)移，或者讓公眾成為決策者[7]。而規(guī)劃師作為公眾與決策者之間的橋梁，構(gòu)成了決策者的“溝通力”“理解力”“判斷力”等,規(guī)劃師以專業(yè)人員的身份參與了規(guī)劃決策，他們能因為專業(yè)能力的培訓，有較強的搜集、讀懂、采納公眾意見的能力，有條件為決策者提供足夠信息，從而直接影響公眾參與的有效性，也就影響了規(guī)劃在實現(xiàn)公眾利益上的成功與否(表1)。

2 規(guī)劃師和公眾利益

規(guī)劃師對規(guī)劃決策的影響是毋庸置疑的。具體到個人層面來看，每一個規(guī)劃師因為不同的生活經(jīng)歷、價值認知和性格特點等，對每一個具體的規(guī)劃問題都可能有著不同的理解，以致在做出規(guī)劃判斷時會有不同的結(jié)果。問題是規(guī)劃師的“個人判斷”會不會有損公眾利益，答案是否定的。

表1 公眾參與階梯示意

一方面是“自由裁量權(quán)”的角度。首先規(guī)劃的本質(zhì)是公共政策，它根植于國家保護公眾利益，加強社會平等的核心價值。作為實踐規(guī)劃的“專業(yè)人士”，規(guī)劃師獲得了相應(yīng)的知識積累和專業(yè)培訓，在合法的前提下通過主觀合理判斷做出決策是被賦予的權(quán)力。當然“自由裁量權(quán)”不是隨心所欲的，而是符合法律法規(guī)、國家政策且基于專業(yè)判斷的權(quán)力。

另一方面，回到之前所討論的“公眾利益”的實現(xiàn)的角度上，規(guī)劃程序的公正可以保障結(jié)果的公正。也就是說如果規(guī)劃目標、程序和決策者是利他的、公平的和公正的，可以認為規(guī)劃是實現(xiàn)了公眾利益的。因此規(guī)劃師在做出“個人判斷”的時候，不以自己的利益為先，而是以利他、公平等原則出發(fā)去實現(xiàn)規(guī)劃目標，并嚴格遵循公平的規(guī)劃程序，是規(guī)劃師的“個人判斷”是實現(xiàn)了公眾利益的。

3 規(guī)劃實踐案例分析

規(guī)劃師的“個人判斷”理論上不會有損公眾利益，但實踐中規(guī)劃師如何維護公眾利益，盡可能減少和降低個人價值偏差對公眾利益造成損害或影響，值得更深入的探討。

3.1 案例一：謝菲爾德市西街某酒吧擴建的民意征詢

謝菲爾德市西街某酒吧申請擴建。因該酒吧毗鄰多處居民樓，規(guī)劃部門在接到項目申請后通過網(wǎng)絡(luò)、電子郵件、信件和電話等方式告知所有可能受影響的居民，并詢問他們對該項目的意見和建議。規(guī)劃師會收集整理這些意見，而后作為向開發(fā)商提出的規(guī)劃條件內(nèi)容以及項目審批的依據(jù)。

通過網(wǎng)絡(luò)、郵件、電話等方式進行“問卷調(diào)查”，可以針對具有更廣泛影響的項目或征詢更大范圍人群的意見，但因其隨機性、間接性、(部分)匿名性、和可偽造等因素，數(shù)據(jù)的真實性和有效性可受到影響。同時因數(shù)據(jù)本身沒言語能力，它們能對規(guī)劃師造成的影響很大程度取決于“調(diào)查問卷”的制作水平和規(guī)劃師自身閱讀數(shù)據(jù)的深度以及價值判斷的能力。因此規(guī)劃師應(yīng)不斷提升自身專業(yè)能力，加強對信息和數(shù)據(jù)全面而客觀的收集和解讀，并且充分尊重信息本身的價值。

3.2 案例二：利茲市莫里森超市新建項目規(guī)劃公示/展示會

莫里森(Morrison)是英國一家著名的食品超市，該公司希望在利茲市歷史保護區(qū)范圍內(nèi)的阿勒泰教堂(Chapel Allerton)區(qū)域新建一個單層的倉儲式超市門店。項目基地毗鄰一處登陸(歷史)建筑(Listed Building)。莫里森公司已與利茲市的規(guī)劃部門進行了多次協(xié)商，規(guī)劃部門的規(guī)劃師們提出了建設(shè)應(yīng)滿足的規(guī)劃政策規(guī)定，并同時要求他們在該地區(qū)舉辦一個規(guī)劃公示/展示會向公眾展示他們的建設(shè)方案。莫里森公司應(yīng)規(guī)劃師要求在一個公共教堂舉行了展示會，為期一天。會上提供了建設(shè)方案的圖文說明，并組織了莫里森公司和建筑咨詢公司的員工現(xiàn)場為公眾提供解說服務(wù)。展示會提前進行了宣傳，所有人都可以參加并了解情況，然后寫下他們的意見。展示會的所有資料連同公眾意見事后一并提交到規(guī)劃部門，作為項目審批的輔助材料。主管該項目的規(guī)劃師當天也參加了展示會，并現(xiàn)場了解了部分居民的意見。

該項目規(guī)劃師從規(guī)劃程序上設(shè)定了展示會的公眾參與機制，以便讓當?shù)鼐用裼兄苯訁⑴c了解這個項目的平臺，并能與開發(fā)商“面對面”溝通，打破了政府/規(guī)劃師與開發(fā)商的“二元關(guān)系”，引入更多生動、實際的訴求和抱怨，為之后規(guī)劃師的決策提供信息和支撐。在這個案例中近期需求和遠期影響哪個更重要，規(guī)劃師對于這些爭議較大的問題并沒有直接給出自己的答案，而是通過“公示”的方式讓群眾、居民參與來給出答案，把決定權(quán)交給群眾，然后在之后的規(guī)劃條件中給出大多數(shù)群眾的意愿傾向。在這個過程中，規(guī)劃師為維護公眾利益，履行的不是價值引導，而是程序準則。

3.3 案例三：柯克蓋特市場的社區(qū)例會

柯克蓋特市場(Kirkgate Market)社區(qū)例會是由柯克蓋特市場的代表議員(社區(qū)代表)、政府的規(guī)劃師和商戶們在利茲市柯克蓋特市場內(nèi)舉行的定期會議。此次會議在市場辦公室舉行，有一名代表議員、兩名規(guī)劃師、一名市政局建筑師、一名通訊辦公室官員以及三名市場商戶出席，討論了關(guān)于城市景觀遺產(chǎn)倡議，環(huán)境工作方案，公共藝術(shù)，當年市場的慶祝活動，柯克蓋特市場和哈默森更新等七個問題。代表議員主持了會議，列席的各位對每一個問題都做出簡短而自由的評論。會議持續(xù)約一小時，最后就三個問題達成協(xié)議，并提出其他四個問題將在下次例會上進一步討論。

社區(qū)例會是根植于社區(qū)權(quán)力賦予的。社區(qū)代表是被選舉出來作為為這個利益團體在政府政策制定中發(fā)聲的人，因此社區(qū)代表在性質(zhì)上天然地應(yīng)為公眾利益服務(wù)[8]。這種“圓桌會議”是社區(qū)代表、規(guī)劃師、建筑師和社區(qū)普通民眾交流、談判、互通信息的平臺。相對于單個項目的探討，社區(qū)例會將一定時間內(nèi)與社區(qū)相關(guān)的項目及事件匯總討論，更具效率，但因其相對封閉、參與人數(shù)和群體有限、討論深度有限等因素，會議得出的結(jié)論在多大程度上可以代表公眾利益有待商榷。這種情況下，規(guī)劃師為維護公眾利益，一方面作為專業(yè)人士，可以輔助參會人員對某個具體事項的深入理解和挖掘，并提供專業(yè)意見，另一方面作為話語媒介，可以幫助代表議員(政府官員)和公眾更客觀更有效的溝通，使得社區(qū)會議的決策更大程度地代表公眾利益。在這個過程中，規(guī)劃決策權(quán)在代表議員與公眾，規(guī)劃師更多的是協(xié)調(diào)溝通任務(wù)，輔助規(guī)劃決策的達成。

4 公眾利益視角下規(guī)劃師的決策準則

英國規(guī)劃師專業(yè)行為準則提出了五項原則，包括能力、誠實和正直；獨立的專業(yè)判斷；盡職盡責；公平與尊重；專業(yè)的行為舉止(禮儀)[9]。吳志強認為規(guī)劃師“百年不變的精神與責任”應(yīng)“強調(diào)人與自然的和諧”，“強調(diào)城市發(fā)展過程中時間上的和諧”，“強調(diào)社會生活的和諧”[10]。張兵也提出“堅持專業(yè)精神，首先要有科學和求是精神；要有進取、開拓和創(chuàng)新精神；要有奉獻的精神”[11]。結(jié)合案例分析和國內(nèi)外的準則認知，要最大化地實現(xiàn)公眾利益，做出公平公正的規(guī)劃決策，規(guī)劃師要從三個方面規(guī)范自身專業(yè)行為，即尊重客觀、遵循程序和堅守公平的價值判斷。

4.1 尊重客觀

規(guī)劃師在搜集、處理、解讀數(shù)據(jù)信息的過程中，要客觀、全面理解民眾意愿，提升專業(yè)能力，審慎地分析信息，提高自己對數(shù)據(jù)的判斷力，使數(shù)據(jù)能最大程度地反映公眾利益選擇。例如在民意征詢實踐中常見的“問卷調(diào)查”，因其廣泛性和實操性被大量使用。規(guī)劃師在制作、回收、閱讀、處理問卷調(diào)查結(jié)果的全過程中，是否能謹慎而反復推敲問卷的內(nèi)容，考慮問卷是否將民眾可能的選擇都包含了，行文能否讓民眾能理解這些選項的意義和影響，是否能夠保證問卷發(fā)放的覆蓋程度和填寫質(zhì)量，這些都是建立在規(guī)劃師“尊重客觀信息”的基礎(chǔ)上的。規(guī)劃實踐中，不論是現(xiàn)狀情況摸底調(diào)查中還是規(guī)劃公示討論時，規(guī)劃師經(jīng)常會面對大量數(shù)據(jù)構(gòu)成的“模糊的民意”，尊重客觀信息，或者忽略某些可能的不利因素，保證信息的完整性、連貫性、客觀性是規(guī)劃師做出公平公正的規(guī)劃決策的基礎(chǔ)。

4.2 遵循程序

規(guī)劃師應(yīng)嚴格遵守、充分尊重和切實保障規(guī)劃程序中依法依規(guī)設(shè)置的公開討論、規(guī)劃公示、聽證會等公眾參與程序的完整呈現(xiàn)和有效利用，并充分調(diào)動規(guī)劃師的能動性，最大程度輔助發(fā)揮公眾參與程序?qū)娎娴谋Ｕ献饔谩Ｔ谖覈?guī)劃編制審批流程中，規(guī)劃公示、聽證會等程序設(shè)置就是維護公眾利益的體現(xiàn)。而規(guī)劃師必須嚴格遵循這些程序，才能保障公眾利益。公眾參與程序一方面可以引發(fā)公眾關(guān)注討論，深化公眾利益的內(nèi)涵，拓展公眾利益的外延；另一方面也能形成公眾對規(guī)劃決策的監(jiān)督?，F(xiàn)實中，很多時候我們總是先入為主地假定普通居民沒有足夠的專業(yè)規(guī)劃知識，無法理解項目的內(nèi)容[12]，進而忽略他們的意見或建議，但是居民的多元性和發(fā)散思維能讓這種“開放性參與”幫助規(guī)劃師拓寬其規(guī)劃決策的維度和廣度[13]。因此，規(guī)劃師應(yīng)更簡單明了地表達規(guī)劃意圖，以恰當?shù)姆绞綔贤ê徒忉寧椭嗟拿癖娎斫夂妥x懂規(guī)劃，進而收集吸收公眾的意見和建議。近年來，我國已不斷強調(diào)規(guī)劃要讓人民“看得懂”。很多規(guī)劃已經(jīng)開始用圖文并茂的方式、簡單易懂的文字，在微博、微信、甚至短視頻等平臺發(fā)布了“一張圖幫你看懂規(guī)劃”、“教你讀懂規(guī)劃”等等，做出“大眾化”規(guī)劃表達的嘗試。這些嘗試不僅可以保證公眾參與的方式或程序不流于形式主義，切實地能讓更多普通民眾理解規(guī)劃并參與進來，也顯示出規(guī)劃師們對公眾利益越來越多的重視，主動尋求溝通交流的意愿。

4.3 堅守公平

對規(guī)劃決策權(quán)的理解是規(guī)劃師價值判斷的基礎(chǔ)，規(guī)劃決策不是一錘定音的事件，而是不斷更新和變化的過程，規(guī)劃師要在這一過程的每個階段，盡可能保障規(guī)劃決策的公平公正。例如英國的社區(qū)例會等形式可以看作是將規(guī)劃決策權(quán)下放到社區(qū)居民，而規(guī)劃師作為協(xié)調(diào)者參與政府官員和公眾的直接對話，以利于減少交流中的誤解，從而使規(guī)劃決策能更準確的反映公眾利益。規(guī)劃師參與社區(qū)例會，定期地獲取民意，從時間線上理解和分析不同人群思想意識的變化，這與規(guī)劃是“動態(tài)過程”的本質(zhì)是符合的，是有利于規(guī)劃師及時反饋信息并對規(guī)劃決策做出調(diào)整的，是有利于規(guī)劃決策不斷更接近真實的公眾利益的。規(guī)劃師要充分理解自己的權(quán)限邊界，學會與公眾的溝通、反饋和尊重，讓公眾成為決策者，以保障規(guī)劃決策的公平公正。

5 結(jié)束語

公眾利益在實踐中可以通過規(guī)劃程序、公眾參與等多種方式，讓公眾影響規(guī)劃決策，甚至最終成為規(guī)劃決策者。規(guī)劃師不僅應(yīng)該而且務(wù)必要推波助瀾，協(xié)助和引導公眾表達意愿，協(xié)調(diào)和推動不同人群交流溝通，使規(guī)劃決策最大程度上貼近民意。而這個過程中規(guī)劃師必須要保持動機、目標、價值判斷等都是公平公正的，才能被視為是實現(xiàn)了公眾利益。英美等國家規(guī)劃師協(xié)會都已頒布了相關(guān)準則，來規(guī)范規(guī)劃師的專業(yè)行為，以保障公眾利益，提升規(guī)劃行業(yè)的社會信任度。我國現(xiàn)正處于國土空間規(guī)劃改革的歷史時期，規(guī)范公共利益視角下的城市規(guī)劃決策，一方面是踐行社會主義核心價值觀的行業(yè)探索，另一方面也是拓寬規(guī)劃行業(yè)維度的可行辦法。

“大道之行也，天下為公，選賢與能，講信修睦”。規(guī)劃作為公共政策為公共利益服務(wù)，要求規(guī)劃師們德才兼修、心懷天下。規(guī)劃師必須時時警醒，獨善其身，以公眾利益為先，不斷提升認知理念，更新知識框架，培養(yǎng)職業(yè)道德，強化專業(yè)能力，促進規(guī)劃事業(yè)發(fā)展，使城市讓社會讓生活更美好。