社區(qū)規(guī)劃發(fā)展歷程國際比較研究

丁 睿

(成都市規(guī)劃設計研究院, 四川成都 610017)

我國傳統(tǒng)居住區(qū)規(guī)劃正全面轉型為社區(qū)規(guī)劃，尤其是近年來我國社區(qū)治理、居民自治的背景下，社區(qū)規(guī)劃重要地位日益凸顯?？v觀全球，社區(qū)規(guī)劃于上世紀20年代發(fā)軔于美國的鄰里規(guī)劃，在上世紀60年代各國及地區(qū)方興未艾，呈現(xiàn)出行動化、倡導式、參與式等特征。本文從社區(qū)規(guī)劃有代表性的美國、英國、日本和我國臺灣地區(qū)的歷程和特色分析入手，比較研究社區(qū)規(guī)劃的最新發(fā)展趨勢、核心價值、工作模式和制度等，試圖為我國社區(qū)規(guī)劃的發(fā)展方向提出有益建議。

1 概述

1.1 美國

1.1.1 發(fā)展歷程

在美國一般意義上的社區(qū)規(guī)劃(CommunityPlanning)包括指鄰里規(guī)劃(NeighborhoodPlanning)、社區(qū)行動計劃(CAP：CommunityActionProgram)、社區(qū)更新計劃和社區(qū)發(fā)展資助項目(CDBG：CommunityDevelopmentBlockGrant)，前者主要是以佩里的鄰里規(guī)劃單元為理論基礎，以物質(zhì)空間為主要工作對象，發(fā)軔于20世紀20年代的城市郊區(qū)化蔓延過程中。社區(qū)行動計劃是以大衛(wèi)多夫的倡導式規(guī)劃為理論基礎，關注社區(qū)的社會公平與經(jīng)濟發(fā)展，開始于20世紀60年代。而從1949年持續(xù)至1973年社區(qū)更新計劃，通過大規(guī)模的改造將分散利用的土地集中起來理性規(guī)劃利用。1974年出臺的社區(qū)發(fā)展資助項目(CDBG：CommunityDevelopmentBlockGrant)支持下建立數(shù)千個社區(qū)發(fā)展公司成為推動美國社區(qū)規(guī)劃和實施的一股重要力量。

1.1.2 主要特色

WilliamM.Rohe在美國社區(qū)規(guī)劃100年(OneHundredYearsofNeighborhoodPlanning)一文中寫道，“社區(qū)規(guī)劃者認識到，在規(guī)劃中“社區(qū)”對于綜合規(guī)劃具有最重要的意義，因為這個地域單元具有獨特的物質(zhì)和社會空間特征。此外，居民的利益也逐漸受到重視，因為社區(qū)不僅具有重要的社會和經(jīng)濟意義，同時也是居民生活的家園。社區(qū)尺度發(fā)生的事情很大程度上，比城市尺度發(fā)生的事情對社區(qū)居民的影響更大。因此，當社區(qū)居民認識到真正有機會影響社區(qū)的未來時，就更有動力通過參與社區(qū)規(guī)劃設計來保護自己的社區(qū)?！?/p>

1.2 英國

1.2.1 發(fā)展歷程

在英國不同地區(qū)采用的概念并不相同，在英格蘭和威爾士使用“社區(qū)戰(zhàn)略”(CommunityStrategy)，而在蘇格蘭使用社區(qū)規(guī)劃(CommunityPlanning)。在英國社區(qū)規(guī)劃最早可以追溯到20世紀60年代一些市政府實施、市民參與的協(xié)作規(guī)劃，但真正意義上的社區(qū)規(guī)劃是出現(xiàn)在20世紀90年代末期，1997年成功贏得大選的工黨在競選綱領中明確提出社區(qū)規(guī)劃的重要地位，社區(qū)規(guī)劃被提到前所未有的高度，被確定為全面提高地區(qū)福利的綜合戰(zhàn)略，而非小規(guī)模、自下而上的規(guī)劃形式。在英國并沒有一般意義上的社區(qū)規(guī)劃師，而是通過設立社區(qū)規(guī)劃合作組織(CPPs：CommunityPlanningPartnerships)開展，地方政府官員深度參與其中。

1.2.2 主要特色

英國的社區(qū)規(guī)劃有兩個目標：促進社區(qū)參與，以確保居民和社區(qū)確實參與到有關影響自身的公共服務決策當中。發(fā)揚合作精神，各部門和組織協(xié)同工作，努力提供更好的公共服務。英國的社區(qū)規(guī)劃是一種新型的規(guī)劃形式。傳統(tǒng)的空間規(guī)劃(SpatialPlanning)注重土地利用和功能分區(qū)、景觀設計、建筑等物質(zhì)形態(tài)方面的內(nèi)容，重視技術層面的區(qū)域功能優(yōu)化。而社區(qū)規(guī)劃更像是一個行動戰(zhàn)略，通過政府組織、公共部門、各種社會組織、社區(qū)及居民的共同行動來改善地區(qū)的服務，并使地區(qū)的發(fā)展更具可持續(xù)性，使人們的生活不斷得到改善。社區(qū)規(guī)劃本身也具有層次性，根據(jù)區(qū)域規(guī)模的大小，社區(qū)規(guī)劃一般分為市區(qū)、城區(qū)和鄰里等不同層次。

1.3 日本

1.3.1 發(fā)展歷程

日本的社區(qū)培育起源于20世紀60年代的一系列居民及其組織保護社區(qū)環(huán)境、抵抗官方都市計畫(城市規(guī)劃)中不合理部分的運動，至今逐漸演變?yōu)橛薪M織的系統(tǒng)性活動，采用綜合的手段解決社區(qū)發(fā)展中的各種問題，2006年修訂《都市計劃法》并出臺《中心城區(qū)活性化法》以法律形式明確社區(qū)培育的地位和作用，參與的主體也由社區(qū)居民，逐漸擴展到多種主體積極參與，包括政府、企業(yè)和高校。

1.3.2 主要特色

日本-東京的城鄉(xiāng)規(guī)劃已經(jīng)形成了一個包括全域國土、城市規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃三層面的綜合制度體系，每個規(guī)劃制度都有相應的法律支持，相對獨立又相互聯(lián)系，且并無上下從屬關系。在城市規(guī)劃控制層面有《城市規(guī)劃法》，《建筑標準法》及《城市再開發(fā)法》三個依據(jù)，稱為城市三法；在社區(qū)(街道)規(guī)劃控制則有《城市規(guī)劃法》、《大店立地法》和《中心市街地活性化法》三個依據(jù)，稱為社區(qū)(街道)三法。

社區(qū)培育規(guī)劃在此框架下開展，體現(xiàn)出從物質(zhì)空間為核心到以人居環(huán)境為核心的人本規(guī)劃轉變，具體手段上從區(qū)域，城市到具體社區(qū)規(guī)劃項目管理有：國土利用規(guī)劃、國土形成規(guī)劃、廣域地方規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市設施規(guī)劃及市町村開發(fā)項目與地區(qū)規(guī)劃等。而社區(qū)培育規(guī)劃作為一種理念主要體現(xiàn)和融合在城市開發(fā)管理及社區(qū)(街道)開發(fā)管理兩個層次中。

1.4.臺灣地區(qū)

1.4.1 發(fā)展歷程

我國臺灣地區(qū)的社區(qū)規(guī)劃與社區(qū)發(fā)展和營造相聯(lián)系，發(fā)軔于1965年臺灣行政院頒布的“社區(qū)發(fā)展工作綱要”，是以政府主導的自上而下的社區(qū)環(huán)境改造，直至1994年行政院文化建設委員會推出“社區(qū)總體營造”，推動市民主導的社區(qū)文化建設，引入社區(qū)規(guī)劃師制度，通過社區(qū)營造重新建立社區(qū)居民的人際關系聯(lián)系。與英美等國不同的是，臺灣地區(qū)不是市民社會在城市改造中的體現(xiàn)，而是通過社區(qū)營造推動市民社會的進化。

1.4.2 主要特色

臺灣社區(qū)營造運動及其規(guī)劃，從消極對抗的社區(qū)動員到積極自覺的社區(qū)營造，反映出市民社會不斷建構的過程，社區(qū)規(guī)劃的最終目的，在于促使社區(qū)居民思考的不只是如何傳達意見和使用需求給決策者，而是以積極的行動面對匱乏。他們認為社區(qū)規(guī)劃的過程營造了社區(qū)，釋放了社會的力量，構建了市民，也同時產(chǎn)生了我們真正意義上的“城市”。學者張圣琳指出，“社區(qū)居民往往是了解地方文化的真正專家，他們知道地方深層的活力源泉，以及當?shù)厝藢ξ磥淼脑妇啊?。專業(yè)者應嘗試與居民尋找地方空間合適的形式與意義，而非速食化地移植國外的案例?！吧鐓^(qū)規(guī)劃師制度”即源于對傳統(tǒng)精英規(guī)劃的對抗，社區(qū)規(guī)劃者自然不能落入“居民是非專業(yè)者，無法參與規(guī)劃”的窠臼。社區(qū)規(guī)劃應以使用者為主體，創(chuàng)造出合乎居民需要的社區(qū)生活空間，“參與式”和“在地化”就是在這樣的情境下應運而生的。

各國及地區(qū)社區(qū)規(guī)劃比較見表1。

表1 各國及地區(qū)的社區(qū)規(guī)劃比較

2 比較研究

2.1 核心價值

對社區(qū)規(guī)劃的核心價值的比較研究可以發(fā)現(xiàn)，在不同的歷史文化背景下，社區(qū)規(guī)劃背后的動力機制和起到的作用有較大的差異。首先，社區(qū)規(guī)劃是一種規(guī)劃工具，既解決規(guī)劃政策在具體領域和微觀尺度“失靈”的問題，也是規(guī)劃公眾參與的一種正式途徑，起到相互溝通、促進持續(xù)改進的橋梁作用。

其次，社區(qū)規(guī)劃是一個重建社區(qū)人際關系、形成社區(qū)文化的社會自組織過程，以城市動員(UrbanMobilization)為根本手段，從這個角度出發(fā)，規(guī)劃過程比規(guī)劃文本更加重要。

更為重要的是，社區(qū)規(guī)劃是提升社區(qū)福利的一套綜合戰(zhàn)略，通過社區(qū)規(guī)劃，促進社區(qū)賦權(CommunityEmpowerment)，從而改變社區(qū)在調(diào)配資源、協(xié)調(diào)矛盾中的被動角色，真正起到促進社區(qū)的發(fā)展和社區(qū)居民的發(fā)展的作用。

2.2 工作模式

從各國及地區(qū)的社區(qū)規(guī)劃工作模式來看，社區(qū)規(guī)劃的形式均從傳統(tǒng)的空間規(guī)劃轉為行動戰(zhàn)略，以參與、協(xié)商、“在地化”為工作理念，并形成社區(qū)組織、社區(qū)討論、社區(qū)實施到社區(qū)評估的工作過程。筆者在洛杉磯市曾經(jīng)旁聽租房所在地的西木社區(qū)(Westwood)的幾次社區(qū)規(guī)劃建設討論會，均是利用居民的休息時間，由政府規(guī)劃部門的工作人員召集，討論人行過街組織方案、減少公寓開發(fā)對周邊影響、停車位設置等社區(qū)范圍內(nèi)的具體問題，參會的居民均從各自經(jīng)驗出發(fā)提出具體要求，工作人員負責記錄、反饋、跟進，充分尊重社區(qū)居民的意見，并不干預方案本身。筆者觀察發(fā)現(xiàn)最終方案基本切合社區(qū)的實際問題，可操作性較強，而且事后證明實施度和效果均較好。

3 啟示及討論

3.1 提升社區(qū)規(guī)劃地位

日本形成全國國土空間規(guī)劃、城市規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃三大平行的規(guī)劃體系，相互銜接，結構嚴謹，三大規(guī)劃類型分別對于對應中央政府、地方政府和社區(qū)居民(町村)各自意圖和各自事權。社區(qū)規(guī)劃和居民日常生活息息相關，最能直接體現(xiàn)“以人民為中心”的規(guī)劃理念，在我國空間規(guī)劃體系改革和城市治理體系現(xiàn)代化的背景下，可以借鑒日本經(jīng)驗，改變社區(qū)規(guī)劃作為下位規(guī)劃、專項規(guī)劃或是相關規(guī)劃的現(xiàn)狀，為基層街道和社區(qū)充分賦能賦權，將其作為主要的規(guī)劃類型之一。

3.2 充實社區(qū)規(guī)劃內(nèi)容

基層政府在居民日常生活、工作、出行等方面承擔主要服務功能，也最清楚居民需求，基層政府在基本公共服務、公共活動空間、社區(qū)交通與基礎設施上均應有較大的決策權和主導權。結合我國實際情況，參考上海單元規(guī)劃形式，可以街道辦事處管轄范圍作為社區(qū)規(guī)劃基本單元，以街辦為組織規(guī)劃編制、實施和評估的主體，充分發(fā)揮社區(qū)居民作用，從實際需求和問題出發(fā)，以提升社區(qū)居民生活質(zhì)量為主要目標，進一步拓寬社區(qū)規(guī)劃的實質(zhì)內(nèi)容，統(tǒng)籌規(guī)劃嬰幼兒托管、青少年活動、老年日間照料、社區(qū)服務、基礎醫(yī)療等公共服務設施，對公共交通、交通組織、停車場庫、基礎市政設施等提出建議和意見，并提出實施時序和資金來源。

4 結束語

社區(qū)規(guī)劃的核心價值、工作模式與各國及地區(qū)的發(fā)展階段、社會背景等有較大關系，均呈現(xiàn)出在摸索前進的特點，并無一定之規(guī)。從我國現(xiàn)階段的實際情況出發(fā)，筆者總體上建議充分為社區(qū)規(guī)劃賦能賦權，改變社區(qū)規(guī)劃作為下位規(guī)劃、專項規(guī)劃或是相關規(guī)劃的現(xiàn)狀，提升社區(qū)規(guī)劃定位，形成在國土空間規(guī)劃自上而下的管控下的城鎮(zhèn)社區(qū)規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興規(guī)劃兩大自下而上支柱性規(guī)劃的總體框架，并充實社區(qū)規(guī)劃內(nèi)容，推動社區(qū)規(guī)劃師“在地化”，以不斷提升我國社區(qū)治理能力和水平的現(xiàn)代化。