張鵬 趙映

摘? 要： 互聯(lián)網(wǎng)時代的信息科技創(chuàng)新驅(qū)動了經(jīng)濟社會發(fā)展，但政府治理中的政務(wù)服務(wù)相對滯后，甚至釀成“遲滯危機”?；膺@一危機是提高政務(wù)服務(wù)效能、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府必須解決的問題。為此，國家將政務(wù)服務(wù)體系納入基本公共服務(wù)體系的范疇來統(tǒng)籌推進，政務(wù)服務(wù)改革應(yīng)運而生。隨著信息科技創(chuàng)新驅(qū)動，需要更加重視“互聯(lián)網(wǎng)時代政務(wù)服務(wù)改革（GSR）”這一基本議題，從整合重構(gòu)、集成協(xié)同、改進再造等維度刻畫改革的基本模式及其操作化機制，以“理念-驅(qū)動-制度”為分析框架審視當前改革中的主要問題，并提出優(yōu)化路徑。這有助于增強改革的可持續(xù)性和可復制性，提升國家政務(wù)服務(wù)水平，增進公共利益和人民福祉。

關(guān)鍵詞： 政務(wù)服務(wù)改革;政務(wù)服務(wù);政府治理;政府職能

中圖分類號： D63-39? ? ? ? 文獻標識碼：A? ?文章編號：1009-3176（2021）01-056-（13）

一、政務(wù)服務(wù)改革的興起

1.政府治理中的政務(wù)服務(wù)“遲滯危機”

20世紀90年代，我國逐漸接入國際互聯(lián)網(wǎng)，開啟了互聯(lián)網(wǎng)時代。歷經(jīng)普及與發(fā)展，截至2020年6月，我國網(wǎng)民規(guī)模達9.40億，網(wǎng)絡(luò)普及率67%，手機接入互聯(lián)網(wǎng)占比99.2%。另外，根據(jù)2019年發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模達31.3萬億元（全球第2位），占GDP的34.8%，網(wǎng)上零售額達9.01萬億元。中國已成為網(wǎng)絡(luò)普及大國和全球最大的網(wǎng)絡(luò)零售市場?；ヂ?lián)網(wǎng)時代的信息科技創(chuàng)新悄然改變著人們的思維、認知以及行為方式，激活了新的經(jīng)濟業(yè)態(tài)發(fā)展。

正是在這樣的背景下，政府治理中的政務(wù)服務(wù)“遲滯危機”逐漸顯現(xiàn)出來：一是我國電子商務(wù)規(guī)模為世界第一、經(jīng)濟總量為世界第二，但是電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)僅為0.6811，處于中等偏上水平（全球第65位），在線服務(wù)指數(shù)為0.8611（全球第34位）;相對而言，政務(wù)服務(wù)發(fā)展明顯遲滯，這與“放管服”改革的要求還有較大差距。二是企業(yè)和群眾在享受科技創(chuàng)新、電子商務(wù)、現(xiàn)代物流等帶來的便利和紅利時，卻還要忍受著政務(wù)服務(wù)辦事難、辦事慢、辦事繁等困擾和不好的體驗;較低的服務(wù)水平、較高的制度性交易成本成為民生堵點難點和經(jīng)濟社會發(fā)展瓶頸之一。三是政務(wù)服務(wù)質(zhì)量不高、效能較低，未能達到社會預(yù)期。大數(shù)據(jù)、云計算、智能化等技術(shù)創(chuàng)新提供了技術(shù)支撐，政府治理環(huán)境日益改善，可以說全面推進政務(wù)服務(wù)改革的技術(shù)、時機和條件已然成熟，但是實際發(fā)展的遲滯，無法回應(yīng)社會的期望和訴求。

2.政務(wù)服務(wù)改革的基本動因

政務(wù)是國家治理中的行政事務(wù)，是公共治理的重要工具和形式。政務(wù)服務(wù)是各級政府及其所屬部門、法律法規(guī)授權(quán)的組織，依法為公民、法人或者其他組織辦理行政權(quán)力事項和公共服務(wù)事項的活動。政務(wù)服務(wù)改革興起的動因復雜多元，其基本動因可以從外因、內(nèi)因這兩個維度去解析。從外因來看，一方面，互聯(lián)網(wǎng)時代的公共治理強調(diào)對民眾需求的有效互動與回應(yīng)，政務(wù)服務(wù)的“遲滯危機”必須盡快化解。面對社會對政務(wù)服務(wù)提質(zhì)增效的強烈訴求，政府需及時做出回應(yīng)。另一方面，信息科技創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟社會變革，也必將作用于政務(wù)服務(wù)的理念、工具和方式，這是互聯(lián)網(wǎng)時代的信息科技浪潮，也是公共治理必須面對的變革趨勢。政務(wù)服務(wù)直接面對企業(yè)和群眾，對經(jīng)濟社會發(fā)展變革最為敏感。傳統(tǒng)政務(wù)行政停留在職能條塊分割、管理層級分明、坐等群眾上門辦事的運行狀態(tài)，顯然難以適應(yīng)萬物互聯(lián)、信息交互的網(wǎng)絡(luò)化治理情勢。如何利用技術(shù)創(chuàng)新，提高政務(wù)服務(wù)質(zhì)量、提升政府治理效能，是政務(wù)服務(wù)改革的“必修課”。

從內(nèi)因來看，一方面，轉(zhuǎn)變政府職能已成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇，而政務(wù)服務(wù)是“放管服”改革、建設(shè)服務(wù)型政府的重要切入點和著力點。政務(wù)服務(wù)要進一步降低制度性交易成本，最大限度便民利企，其根本驅(qū)動在于轉(zhuǎn)變政府職能。只有將政府職能轉(zhuǎn)變到服務(wù)市場和社會上來，才能從根本上簡政放權(quán)、精簡行政審批、減少辦事環(huán)節(jié)。而信息科技創(chuàng)新正好為轉(zhuǎn)變政府職能提供了技術(shù)工具和有效載體，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”成為將“放管服”改革推向縱深的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。另一方面，政府治理中的政務(wù)服務(wù)日益龐雜，推進資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、流程再造，能有效提高工作效能。這是政務(wù)服務(wù)供給與優(yōu)化的內(nèi)在需求，也是其內(nèi)生的發(fā)展驅(qū)動力。簡言之，互聯(lián)網(wǎng)時代政務(wù)服務(wù)改革興起的基本動因是信息科技創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變政府職能的有機融合驅(qū)動。

3.政務(wù)服務(wù)改革的興起

正如互聯(lián)網(wǎng)需要一個普及發(fā)展的過程一樣，互聯(lián)網(wǎng)時代的政務(wù)服務(wù)改革也經(jīng)歷了從開始出現(xiàn)并興盛起來的過程。自20世紀80年代我國推進電子政務(wù)以來，電子政務(wù)較好地完成了政府事務(wù)的處理;互聯(lián)網(wǎng)時代，政府治理應(yīng)充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、云計算、大數(shù)據(jù)等帶來的新理念、新技術(shù)、新模式和新機遇，推進政府部門信息共享和數(shù)據(jù)交換，使電子政務(wù)發(fā)生質(zhì)的變化[1]。2011年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化政務(wù)公開加強政務(wù)服務(wù)的意見》，意在推進政務(wù)信息公開透明，增進群眾對政府工作的了解和監(jiān)督，將政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)納入基本公共服務(wù)體系建設(shè)的范疇，這標志著互聯(lián)網(wǎng)時代政務(wù)服務(wù)改革（Government service reform， GSR）的啟動。借此，學界著墨審視政府信息公開的公共利益[2]、法理邏輯[3]等內(nèi)涵來完善政府信息公開制度，以政務(wù)服務(wù)中心為主要平臺[4]，從便民服務(wù)、信息化建設(shè)、部門協(xié)同等方面探索提供讓群眾滿意的服務(wù)，促成了傳統(tǒng)政務(wù)行政到政務(wù)服務(wù)的轉(zhuǎn)變。但這尚處于起步階段，未能形成強有力的技術(shù)支撐和明晰的模式體系，收效相對微弱。政務(wù)服務(wù)仍存在諸多問題，而“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中深化”，“遲滯危機”正是政務(wù)服務(wù)改革的邏輯起點。

2016年《政府工作報告》提出，在“放管服”改革縱深發(fā)展中推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享;這意在啟蒙政務(wù)服務(wù)借助“互聯(lián)網(wǎng)+”、數(shù)據(jù)治理，推進其改革的轉(zhuǎn)型和升級。此后，推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”成為貫徹落實黨中央、國務(wù)院的決策部署，并以系列政策文件（表1）來推動。其中，《進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案》明確了改革的原則、目標和方法，要讓企業(yè)和群眾到政府辦事像“網(wǎng)購”一樣方便。該方案可視為“互聯(lián)網(wǎng)時代政務(wù)服務(wù)改革的中國方案”，它推動了這場改革從啟動到興盛的遞進，標志著一場直面企業(yè)和群眾反映強烈的辦事難、辦事慢、辦事繁等問題，應(yīng)用大數(shù)據(jù)、云計算、智能化等信息科技創(chuàng)新工具，實踐“互聯(lián)網(wǎng)+”思維和治理方式，降低制度性交易成本，以便民利企為目標的政務(wù)服務(wù)改革的興起。部分地方先行探索創(chuàng)新，例如，浙江省改進政務(wù)服務(wù)，推行“最多跑一次”改革，力求增加人民幸福感，撬動經(jīng)濟社會發(fā)展[5]。學界側(cè)重厘清“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的內(nèi)涵和任務(wù)[6]，從轉(zhuǎn)變政府職能[7]、國家治理現(xiàn)代化[8]、整體性政府[9]、智慧政府[10]、數(shù)字政府[11]等視角，探討“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的模式、變遷和方向;從如何管理利用政務(wù)數(shù)據(jù)資源[12]、開放與共享[13]、提高政府大數(shù)據(jù)能力[14]、設(shè)置數(shù)據(jù)治理機構(gòu)[15]等方面，探索信息科技應(yīng)用和數(shù)據(jù)資源治理。

3.改進再造政務(wù)服務(wù)，讓企業(yè)和群眾辦事“最多跑一次”

厘清政府職能邊界，改進再造政務(wù)服務(wù)，促成政務(wù)服務(wù)的邏輯嬗變、集約化和標準化（圖3），讓企業(yè)和群眾辦同一件事，最多跑一次就能辦好。

一是政府權(quán)力“瘦身”與公共治理“健身”同步推進。明確政府職責與作用，厘清政府權(quán)力清單，精簡審批事項和辦事流程，能有效減少辦事“跑腿”。例如，浙江省率先推行“四張清單一張網(wǎng)”，劃清政府職能邊界，劃定政務(wù)服務(wù)事項內(nèi)容，將90%以上事項納入線上辦理，把少量線下辦理作為補充;同時注重參與者互動、平等的協(xié)作關(guān)系，以使用者體驗為評價標準，探索從政府中心主義向以民眾為中心轉(zhuǎn)變[18]。江門市率先探索企業(yè)“十五證合一”、個體工商戶“五證整合”，精簡了行政審批程序。另外，明確電子印章的效力范圍、規(guī)范權(quán)力“公章”管理，加快電子證照應(yīng)用及其跨部門、跨區(qū)域互認是政府權(quán)力盤點、服務(wù)提質(zhì)增效的重要環(huán)節(jié)。例如，遼寧省依托省電子證照數(shù)據(jù)庫，部分啟用二維碼電子證照、印發(fā)電子印章文件，實現(xiàn)部分事項“零上門”辦理。公共治理“健身”還可通過聚合社會資源、接入第三方平臺、引入社會專業(yè)團隊等方式，激活多元主體參與公共服務(wù)供給、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，改善公共治理機制和環(huán)境。

二是業(yè)務(wù)流程再造。通過整合配置資源、信息共享互認、流程再造等方式，減少辦事流程和環(huán)節(jié)，減少申請、申報、審批等環(huán)節(jié)的材料，減少辦事的時間和成本。例如，山東省試點身份認證系統(tǒng)自動比對、在線打證和“一窗受理”，基本解決流程“打架”、二次錄入等問題，減少了證明材料，提升了業(yè)務(wù)準確度和辦事效率。江門市實行證照改革后，申報材料減少四分之一以上，開辦個體經(jīng)營的辦證時間縮減一半以上。減少時間的前提是量化各個步驟的時間，明確事項的辦理時限，以此倒逼政務(wù)流程改進再造。遼寧省首創(chuàng)“非法定審批時限”，將100%承諾辦理時限覆蓋行政審批的法定審批時限之外的不計時環(huán)節(jié)，并嵌入審批系統(tǒng)，讓承諾時限與實際用時比對，全程電子監(jiān)察。深圳市率先建立無人工干預(yù)的系統(tǒng)自動審批，對部分“秒批”事項同標準審核、無差別審批，降低了辦事成本。

三是流程標準改進。對政務(wù)服務(wù)事項進行科學分類、統(tǒng)一編碼管理、規(guī)范辦事指南，將企業(yè)和群眾滿意度作為評價服務(wù)的標準，有利于解決辦事流程的環(huán)節(jié)多、手續(xù)繁、標準不一、重復認證等問題，確保同一件事在不同地方辦理得到同樣的效果。例如，武漢市擬制“馬上辦、網(wǎng)上辦、一次辦”事項清單以及行政審批事項通用目錄，以云端武漢·政務(wù)服務(wù)大廳、大數(shù)據(jù)中心等為依托，編制流程標準化的辦事指南、一次性告知書，壓縮自由裁量權(quán)。佛山市編制行政許可和公共服務(wù)事項的辦事指南、業(yè)務(wù)手冊，細化部分標準要件，同步應(yīng)用于綜合窗口、審批部門和線上大廳;通過前后臺流轉(zhuǎn)標準、數(shù)據(jù)對接標準、物料流轉(zhuǎn)流程規(guī)范等標準設(shè)計，嘗試提供“認流程不認面孔、認標準不認關(guān)系”的無差別服務(wù)。

需要說明的是，將“一網(wǎng)通辦”“只進一扇門”“最多跑一次”這三種基本模式分而述之，意在突顯其特色;它們并非相互獨立、涇渭分明，而是相輔相成、協(xié)同推進的;它們共同構(gòu)成了互聯(lián)網(wǎng)時代政務(wù)服務(wù)改革的基本模式體系，增強了政務(wù)服務(wù)的精準性和便捷性。綜上所述，可構(gòu)建起基本模式的邏輯運行模型（圖4），政務(wù)服務(wù)改革可簡化理解為是從“辦好一件事”出發(fā)，讓信息科技創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變政府職能深度融合，以全流程一體化在線服務(wù)平臺為中心樞紐，推進數(shù)據(jù)信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和流程再造，并同步應(yīng)用于線上、線下平臺，實現(xiàn)便民利企的創(chuàng)新與變革。

三、當前政務(wù)服務(wù)改革的主要問題

1.對政府服務(wù)改革的認識還不足

部分地方對政務(wù)服務(wù)改革為何要以人民為中心認識不足，未將改革理念上升到關(guān)系政府合法性來源、政府治理績效、增進社會公共利益的高度去落實。比如，機械地將“多門”變“一門”后，行政審批不減、業(yè)務(wù)流程無改進、服務(wù)質(zhì)量無顯著提高。部分地方采取唯考核、巡視、督察的行動策略，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，唯獨缺乏對社會的洞察和群眾訴求的回應(yīng)。在落實以人民為中心的理念時發(fā)生偏離，仍然是以政府為中心理念主導、貫穿于政務(wù)服務(wù)過程，政府獨撰政務(wù)服務(wù)事項的辦理流程，按照傳統(tǒng)政務(wù)行政程序設(shè)計辦事指南，缺少服務(wù)對象的參與和互動。線上平臺主界面事項分類混亂、布局失序，在未配置事項檢索功能時，只能從眾多繁雜分類中逐一尋找辦理事項，容易出現(xiàn)“提供的不需要，需要的找不到”等問題。

2.對改革的學理性指向認識不清

政務(wù)服務(wù)改革是政府主動將轉(zhuǎn)變自身職能與信息科技創(chuàng)新深度融合，追求高質(zhì)量政務(wù)服務(wù)的持續(xù)創(chuàng)新治理過程。但部分地方政府僅為應(yīng)付上級考核，將線上、線下平臺打造項目整體外包給第三方，包括場地建設(shè)、文化打造、理念提煉、數(shù)據(jù)管理等;在招投標過程中，不注重實效，過分追求政績口號性“亮點”。若將這些操作性不強、不切合實際的口號性“亮點”作為目標，顯然不能準確把握改革初衷和方向，易衍生出“政務(wù)服務(wù)改革是個‘筐，什么都可以往里裝”的錯誤認知和導向。一項以16個省級、84個市級、182個區(qū)級政務(wù)服務(wù)大廳為對象的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地方政務(wù)環(huán)境的公共交通便利度，效能、便民、反饋等設(shè)施齊備度，辦事流程清晰度、窗口開放率等評測結(jié)果均為良好，但服務(wù)水平（服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量）不及格;與100%的改革目標相比，全國還遠未實現(xiàn)“最多跑一次”和“一窗受理”[19]?？梢姡糠值胤綄Ω母锏母局赶蛘J識不清，基本模式尚未全面落實。

3.信息科技創(chuàng)新未能有效融入政府治理，技術(shù)驅(qū)動支撐作用亟待深入挖掘

政治學、法學、管理學等學科的理論、方法和工具，較長時期主導著公共治理的發(fā)展與變革，而信息科技作為輔助工具，一定程度上被忽視，未能很好地融入公共治理。部分地方傾向于官僚科層制的優(yōu)化及硬件設(shè)施的配置，而較少或遲緩引入技術(shù)創(chuàng)新去促成組織變革、業(yè)務(wù)協(xié)同、流程再造;側(cè)重于政府自身的“管治”改善，而較少選擇用技術(shù)工具和載體去優(yōu)化服務(wù)。互聯(lián)網(wǎng)時代，信息科技創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟社會的發(fā)展變革，也必然傳導作用于公共治理，它弱化了組織管理的中間層級，強化了對多元資源的吸納利用，使公共治理呈現(xiàn)主體多元化、關(guān)系數(shù)字化、組織結(jié)構(gòu)扁平化、公共服務(wù)碎片化等特點，組織之間、組織與公眾之間的數(shù)據(jù)信息交互頻率和作用日漸顯著，取長補短的學習融合機制日漸凸顯，這些變化無不倒逼政務(wù)服務(wù)理念、工具和方式的變革。信息科技創(chuàng)新融合不足，就會出現(xiàn)技術(shù)支撐驅(qū)動不足，找不到優(yōu)化服務(wù)的工具和載體，制度性交易成本高、群眾滿意度低等諸多問題。

4.業(yè)務(wù)協(xié)同、數(shù)據(jù)共享和流程再造有待加強

部分地方的線下平臺停留在各窗口獨立使用各自部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)，辦理部門政務(wù)服務(wù)事項的狀態(tài)，未能打破區(qū)域、部門之間組織層級分割和利益分屬，缺乏業(yè)務(wù)協(xié)同機制?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，政府治理已步入了數(shù)據(jù)信息的叢林，數(shù)據(jù)信息成為重要的政務(wù)服務(wù)資源和載體。然而，部分地方的政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)信息仍然過度依附于機構(gòu)或部門，未能打破職能條塊分割和“信息孤島”;線上平臺停留在信息公開公示、表格下載、窗口預(yù)約登記、辦事進度查詢等運行狀態(tài)，信息殘缺且更新遲緩;線上平臺可辦理事項并非應(yīng)上盡上，而是避重就輕、“好上先上”;部門式政務(wù)行政、數(shù)據(jù)資源壁壘仍然存在，線上辦事時會遇到事項被生硬鏈接、跳轉(zhuǎn)到對應(yīng)職能部門的業(yè)務(wù)網(wǎng)站等問題。線上線下被割裂運行，數(shù)據(jù)信息難以共享互認，業(yè)務(wù)辦理不同平臺、信息更新不同步、不同渠道和載體服務(wù)事項不統(tǒng)一、服務(wù)標準差異大，流程再造難以啟動，政務(wù)服務(wù)仍然是程序繁、耗時長、材料多、效能低。

5.轉(zhuǎn)變政府職能同頻互促效應(yīng)不顯著

政務(wù)服務(wù)改革絕不僅僅是政務(wù)服務(wù)供給方式的改進和服務(wù)細節(jié)的改善，其內(nèi)在牽引在于轉(zhuǎn)變政府職能。部分地方?jīng)]有在轉(zhuǎn)變政府職能上下足功夫，逃避轉(zhuǎn)變政府職能過程中“削手中的權(quán)、去部門的利、割自己的肉”的陣痛，缺乏對改革的全局性統(tǒng)籌，重管理、輕服務(wù)，重審批、輕監(jiān)管。顯然，缺乏與轉(zhuǎn)變政府職能同步推進的政務(wù)服務(wù)改革只能是隔靴搔癢，無法觸及根本。換言之，沒有實現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能的政務(wù)服務(wù)改革只能在形式上變花樣，而無法在便民利企、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展上取得實質(zhì)成效。這也就會出現(xiàn)作為窗口性職能的政務(wù)服務(wù)，不能準確傳達社會的技術(shù)變革、發(fā)展訴求和建言“聲音”，難以發(fā)揮政府職能定位與轉(zhuǎn)變的驅(qū)動作用。同時，轉(zhuǎn)變政府職能若不能充分及時落實到線上線下的平臺窗口，打通便民利企“最后一公里”，也就不能強力驅(qū)動、推進改革進程，難以促成服務(wù)理念、方式與工具的變革，更難以發(fā)揮轉(zhuǎn)變政府職能的同頻互促效應(yīng)。

6.全國性政務(wù)服務(wù)標準化體系尚未健全

國家層面先后印發(fā)系列政策文件推進改革，其中《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南》從政務(wù)服務(wù)的基本原則、方法和技術(shù)等方面進行了規(guī)范，但政務(wù)服務(wù)的申請、受理、審查、決定、送達、互動等環(huán)節(jié)的全國性標準化服務(wù)體系仍有待健全。傳統(tǒng)政務(wù)行政下的數(shù)據(jù)信息分散、分割，服務(wù)質(zhì)量標準重行政程序規(guī)范，而輕成本核算和服務(wù)對象參與互動;全國性政務(wù)服務(wù)標準化體系的殘缺，將加劇部門、地域、層級之間的數(shù)據(jù)交互不暢、系統(tǒng)集成度不高、業(yè)務(wù)協(xié)同不足、整體性效能不強等問題。這也就限制了系統(tǒng)對數(shù)據(jù)信息的整合、檢索、比對、修正等作用的發(fā)揮，難以及時發(fā)現(xiàn)和處理辦事事項不全面、不規(guī)范、不統(tǒng)一等問題;同一事項的辦理流程在不同地區(qū)差異較大，服務(wù)缺乏明確規(guī)范，限制了政務(wù)服務(wù)事項和業(yè)務(wù)的跨區(qū)域協(xié)同、就近辦理、多地無差別服務(wù)的可操作性，限制了改革在廣度和深度上的推進。

7.配套制度性規(guī)范存在短板

我國電子政務(wù)立法起步晚，法律層級低，立法的理念和技術(shù)相對落后，現(xiàn)今又面臨來自“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的新理念、新技術(shù)、新需求的挑戰(zhàn)。雖然《優(yōu)化營商環(huán)境條例》從立法上為政務(wù)服務(wù)改革提供了法規(guī)遵循、“好差評”制度也逐漸建立，但是，配套政務(wù)服務(wù)的制度性規(guī)范仍然存在明顯短板。信息科技創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變政府職能融合驅(qū)動下的政務(wù)服務(wù)改革，具有服務(wù)事項內(nèi)容繁雜、供給方法和渠道多元、數(shù)據(jù)信息資源龐大、公共數(shù)據(jù)信息安全敏感、服務(wù)對象滿意度主觀性較強等特征，這也暗含著多種易發(fā)性風險。比如，數(shù)據(jù)信息安全，在數(shù)據(jù)信息的采集、整合、挖掘、檢測等過程中，都有可能出現(xiàn)泄露、丟失、被篡改、被竊取等問題，政府若缺乏專業(yè)安全保證團隊輔助，將面臨多環(huán)節(jié)、多終端觸發(fā)的風險。社會資源參與機制不健全、社會互動渠道不暢、訴求信息傳遞失真等問題，限制和制約了政務(wù)服務(wù)及時有效地響應(yīng)社會需求。制度環(huán)境建設(shè)如何適應(yīng)改革的需要、如何傳導改革動力與壓力，以推進改革取得實效，是迫切需要跟進的目標性任務(wù)。

四、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)改革的路徑選擇

1.明確改革的理念是以人民為中心的公共治理邏輯

從政府合法性來源來看，政府的任務(wù)是為所有公民提供生存、穩(wěn)定以及經(jīng)濟和社會的福利，這是絕大多數(shù)現(xiàn)代國家的最高目標[20]，而維持政府合法性的一個辦法是實現(xiàn)國家目標。政務(wù)服務(wù)直接面對企業(yè)和群眾，是政府的窗口性職能，在老百姓心中它一定程度上就是“政府”，是“整體性政府”的重要外在形態(tài)，其運行邏輯和效率關(guān)乎企業(yè)和群眾的切身利益，是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的重要測度指標，也關(guān)乎經(jīng)濟社會運行。這就要求改革著力于優(yōu)化政務(wù)服務(wù)的供給方式和形式，打造“整體性政務(wù)服務(wù)”，讓企業(yè)和群眾到政府辦事像“網(wǎng)購”一樣方便，這樣的出發(fā)點和歸屬點契合以人民為中心的公共治理邏輯。從政府治理績效來看，政府績效可以直接通過公民參與評估過程來提高公民對政府的信任，也可以通過改善公民對政府績效的理解來間接提高公民對政府的信任[21]。政務(wù)服務(wù)改革正是從這兩個維度著手，擺脫以政府為中心的理念，轉(zhuǎn)而從企業(yè)、群眾的一件事出發(fā)，轉(zhuǎn)變政府職能，讓政務(wù)服務(wù)線上線下平臺為“辦好一件事”協(xié)同運轉(zhuǎn)，給企業(yè)和群眾帶來省時省力、輕松辦事、一個鏈條辦好的辦事體驗，提高服務(wù)效能和政府治理績效。作為“放管服”改革題中之意的政務(wù)服務(wù)改革應(yīng)深入對標電子商務(wù)的優(yōu)秀機制設(shè)計和運行模式，將電子商務(wù)的運營平臺架構(gòu)、智能挖掘客戶需求與多元方案式供給、客戶知情、過程追蹤、滿意度互評、意見反饋等模式要義應(yīng)用于政務(wù)服務(wù)改革。通過信息科技創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變政府職能有機融合，將以人民為中心的公共治理邏輯重塑落實到互聯(lián)網(wǎng)時代政務(wù)服務(wù)中，以用戶為中心，增強人民的獲得感和幸福感，增進社會公共價值。從社會公共利益來看，信息科技創(chuàng)新已然融入社會運行和國家治理，在強調(diào)高效率、高質(zhì)量發(fā)展和增進公共利益的場域內(nèi)，忽視市場和社會對政務(wù)服務(wù)效能的體驗、弱化公共利益的施政策略必然捉襟見肘，甚至會釀成治理危機。政務(wù)服務(wù)改革將企業(yè)和群眾對政務(wù)服務(wù)的便捷性、滿意度作為績效評測標準，這就要求多管齊下，提供更高效率和質(zhì)量的政務(wù)服務(wù)，切實降低制度性交易成本以增進公共利益，切實回應(yīng)人民對發(fā)展的需求，推進國家治理現(xiàn)代化進程，這正是以人民為中心的公共治理邏輯的落實和回歸。

2.明確改革的學理性指向在于以善治為愿景的持續(xù)創(chuàng)新與優(yōu)化

政務(wù)服務(wù)作為政府治理的重要內(nèi)容，其價值取向是公共治理模式探索的核心要件。新公共管理運動試圖以競爭作為機制重塑政府，但實踐中常側(cè)重于私有化[22]，強調(diào)將市場機制引入政府和公共服務(wù)管理[23]，但其在追求經(jīng)濟、效率和效益中對公共價值的關(guān)注不足。相對而言，政務(wù)服務(wù)改革不是直接引入市場機制，運用社會化、市場化工具改造政府以提高效率，而是政府學習借鑒電子商務(wù)平臺的架構(gòu)體系和運行模式，以大數(shù)據(jù)、云計算、智能化等信息科技為技術(shù)工具，主動從轉(zhuǎn)變政府職能上著力降低制度性交易成本，改善企業(yè)、群眾的體驗，提高政務(wù)服務(wù)效能，進而提升政府治理績效。新公共服務(wù)理論注重對服務(wù)對象（公民）的回應(yīng)，強調(diào)民主、協(xié)商、聯(lián)盟和公共利益[24]，但更多是理念的提出，并未找到工具載體和實現(xiàn)路徑。而政務(wù)服務(wù)改革精準置身于互聯(lián)網(wǎng)時代場景，以信息科技創(chuàng)新、轉(zhuǎn)變政府職能為主要驅(qū)動和工具載體，通過政務(wù)服務(wù)改革，切實回應(yīng)企業(yè)和群眾反映強烈的辦事難、辦事慢、辦事繁等問題，化解社會發(fā)展變革中政府治理的“遲滯危機”，推動政府治理的優(yōu)化。治理理論強調(diào)“公共的和私有的制度時常相互嚙合、依存，而不是相互隔絕”[25]，要用多中心的治理制度方法實現(xiàn)公共資源的適度治理。而政務(wù)服務(wù)改革的根本在于創(chuàng)建一種國家與公民社會的互促共進關(guān)系以及參與社會運行的行動協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)對公共治理的共治共享。也可以說，政務(wù)服務(wù)改革是一個從便民利企出發(fā)，歷經(jīng)借力信息科技創(chuàng)新、引導公民行為、管理社會事務(wù)，權(quán)力向社會和民眾回歸，持續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，增強公民共識和政治認同感，從而走向善治的過程。它不應(yīng)停留在國家、省或市級層面，而要將網(wǎng)上平臺與基層綜合服務(wù)平臺同步建設(shè)、深度融合，推進政務(wù)服務(wù)改革的全覆蓋;同時，創(chuàng)建有利的公共治理生態(tài)，讓政務(wù)服務(wù)改革造就的示范引領(lǐng)效應(yīng)不斷疊加、融入國家治理體系，從而提升政府治理績效和國家治理能力，增進公共利益和人民福祉。

3.以深度融入信息科技創(chuàng)新為重要驅(qū)動和支撐，促成政務(wù)服務(wù)更加便捷高效

互聯(lián)網(wǎng)時代信息科技正在打破分割人群的邊界，公共治理的地域?qū)傩匀遮吿摶痆26]，政務(wù)服務(wù)改革應(yīng)主動聚焦于整合信息科技創(chuàng)新和數(shù)據(jù)信息資源。從整合政務(wù)服務(wù)網(wǎng)（平臺）到破除參與主體間的利益糾葛，暢通數(shù)據(jù)信息跑道，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息資源共享互認，再到構(gòu)建全流程一體化政務(wù)服務(wù)體系，都需要借力信息科技手段，儲備、匹配有效的技術(shù)工具和載體。要從挖掘數(shù)據(jù)信息規(guī)律到多元化、智能化的政務(wù)服務(wù)供給模式，到充實政務(wù)服務(wù)的工具箱，發(fā)揮信息科技創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變政府職能的有機融合對政務(wù)服務(wù)流程再造和業(yè)務(wù)協(xié)同的強勁驅(qū)動作用，促成政務(wù)服務(wù)的便捷高效。

4.以企業(yè)和群眾的需求為導向，從“辦好一件事”出發(fā)，推進線上線下無縫對接

互聯(lián)網(wǎng)時代，要素流動向度增加、參與主體交互頻繁，公共服務(wù)的需求和供給復雜多元，傳統(tǒng)政務(wù)行政顯然疲于應(yīng)對、難以高效。然而企業(yè)和群眾不愿或較少考慮政府部門的任務(wù)繁重和權(quán)責分工，他們期望在辦事時能夠體驗到“整體性政務(wù)服務(wù)”帶來的高效率、高質(zhì)量服務(wù)，享受降低制度性交易成本的紅利。這就要求政務(wù)服務(wù)改革推進業(yè)務(wù)協(xié)同、數(shù)據(jù)共享和流程再造，線上線下無縫對接，持續(xù)優(yōu)化業(yè)務(wù)協(xié)同辦理服務(wù)機制，實現(xiàn)從用戶辦事圍著政府部門“轉(zhuǎn)”（以政府治理為中心），到政府圍著用戶“轉(zhuǎn)”（以用戶需求為中心）的轉(zhuǎn)變。同時，要從“辦好一件事”出發(fā)，引入電子商務(wù)的先進理念、平臺架構(gòu)和運行管理模式，線上線下無差別地同步進行咨詢、受理、辦理、查詢、互動等環(huán)節(jié)，激活政務(wù)服務(wù)，釋放出有利于經(jīng)濟社會發(fā)展的新動能、新紅利;整合政務(wù)服務(wù)資源，精準對接用戶需求，以一體化在線服務(wù)平臺為樞紐，讓流程與信息協(xié)作激活平臺的內(nèi)在活力[27]，塑造便利、高效、滿意的政務(wù)服務(wù)體驗。

5.將轉(zhuǎn)變政府職能作為改革的必備要件和內(nèi)生牽引，促成兩者的同頻互促

轉(zhuǎn)變政府職能不單是簡政放權(quán)和重心向公共服務(wù)傾斜，更應(yīng)對政府角色定位作根本性審視，這是一個審時度勢、及時因應(yīng)的過程[28]。政府作為國家治理體系中的重要主體，其角色定位框定了政務(wù)服務(wù)的宗旨及其改革的基調(diào)與方向。現(xiàn)階段，市場在資源配置中起決定性作用，政府的主要職責和作用是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、優(yōu)化公共服務(wù)、保障公平競爭、加強市場監(jiān)管、維護市場秩序、推動可持續(xù)發(fā)展、促進共同富裕、彌補市場失靈，這是“中國特色政府角色觀的雛形”[29]。它明確了政府職能的重心在于提供更為優(yōu)質(zhì)的公共物品或服務(wù)，這也是建設(shè)服務(wù)型政府的根本導向。這就要求把界定政府角色、明確職能邊界作為政府行為的前置環(huán)節(jié)，把政府職能轉(zhuǎn)變到服務(wù)市場和社會上來。雖然轉(zhuǎn)變政府職能有多種方法可選、多種工具可用，但是達成轉(zhuǎn)變政府職能與政務(wù)服務(wù)改革同頻互促，有利于明確政府的角色定位、理順國家治理的體制機制、激發(fā)政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)生動力，有利于政務(wù)服務(wù)效能提升、政府治理績效優(yōu)化、減少制度性交易成本，也有利于創(chuàng)設(shè)轉(zhuǎn)變政府職能與政務(wù)服務(wù)改革相互支撐、優(yōu)化和檢驗的同頻互促機制。政府只有在轉(zhuǎn)變政府職能的過程中，精簡行政許可、減少審批事項、改進辦事流程，減環(huán)節(jié)、減材料、減時限，減輕市場主體負擔，提升政務(wù)服務(wù)效能，才能激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，更好地適應(yīng)和服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

6.以便民利企為目的，完善涵蓋全流程的標準化服務(wù)體系

構(gòu)建全國性政務(wù)服務(wù)標準化體系是改革的過程性、工具性目標，也是實現(xiàn)終極目標的基礎(chǔ)保障。在建設(shè)推進中，要進一步完善網(wǎng)絡(luò)支撐、身份認證、電子印章、電子證照、數(shù)據(jù)共享等環(huán)節(jié)的統(tǒng)一標準和規(guī)范;制定“好差評”評價制度的實施細則，防止其停留在等級評定（“很好”“好”“一般”等）層面，明確將政務(wù)服務(wù)的規(guī)范化、科學性和服務(wù)對象滿意度作為標準，創(chuàng)建便民利企的服務(wù)標準體系。在此基礎(chǔ)上，以提高服務(wù)質(zhì)量和效能為績效導向，構(gòu)建事項清單、辦事指南、考核評估指標、服務(wù)理念等標準化規(guī)范體系。以法律等制度明確賦予電子證照、電子簽章等的效力，使其運行有法可依、有章可循，良性供給;推進數(shù)據(jù)共享互認與業(yè)務(wù)集成協(xié)同。對數(shù)據(jù)信息流動和辦事業(yè)務(wù)流程通過數(shù)據(jù)庫進行存儲、維護和審計，確保線上線下全流程留痕、公開透明無差別辦理，壓縮自由裁量權(quán)，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)全流程標準化。地方可以全國標準化體系為遵循，因地制宜地創(chuàng)新探索政務(wù)服務(wù)的具體供給形式。

7.補齊短板性配套制度，優(yōu)化改革的制度環(huán)境，提高改革的可持續(xù)性

信息科技解決的是政務(wù)服務(wù)改革的技術(shù)問題，而改革成效如何或者說能推進到哪一步，管理制度配套至關(guān)重要。除了技術(shù)性的制度配置之外，政務(wù)服務(wù)改革首先需要著力補齊短板性配套制度。制定完善信息保護的法律制度，強化實時動態(tài)監(jiān)管，構(gòu)建數(shù)據(jù)信息安全的防范、監(jiān)測、通報、響應(yīng)和處置機制。構(gòu)建政務(wù)服務(wù)供給中社會參與的制度規(guī)范和參與權(quán)利保護制度，構(gòu)建社會參與主體、企業(yè)、民眾等利益訴求表達收集機制，使多元主體在政策流程中表達受眾需求，促進服務(wù)效率和質(zhì)量提升[30]，同時暢通咨詢建議、反饋互動、監(jiān)管服務(wù)等渠道，構(gòu)建改革問責制度與機制;引入多維度觀測機制，明確服務(wù)、互動、改進等環(huán)節(jié)的閉環(huán)管理制度，進而在公共政策制定和公共服務(wù)供給中構(gòu)建起組織學習與自治的生態(tài)。另外，我國地方官員推動改革的主要原因和動力是經(jīng)濟績效、晉升機會的競爭[31]，抓住這個地方治理的“拉環(huán)”，將服務(wù)對象滿意度、優(yōu)化營商環(huán)境的效能以足夠權(quán)重納入官員晉升考核體系，有利于改革取得實效。同時，以考核促進相鄰地區(qū)政府間的學習與競爭，激發(fā)“鄰里效應(yīng)”[32]和改革動力，提高改革的可持續(xù)性。

五、結(jié)? ?語

互聯(lián)網(wǎng)時代的政務(wù)服務(wù)改革關(guān)乎民生福祉、關(guān)乎國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，應(yīng)得到及時關(guān)注和推進。本文從信息科技創(chuàng)新驅(qū)動政府治理切入，回溯互聯(lián)網(wǎng)時代政務(wù)服務(wù)改革的興起，梳理其基本模式、操作化機制和邏輯，審視其主要問題，提出優(yōu)化路徑。這是對政務(wù)服務(wù)改革研究議題的必要整合和提煉，是對“最多跑一次”“只進一扇門”等模式研究框架的有效整合，從而系統(tǒng)性地構(gòu)建理論發(fā)展可挖掘、實踐創(chuàng)新可復制的改革經(jīng)驗藍本。但是，相對于各地探索創(chuàng)新的多樣性、差異性，本文對改革的基本模式及其運行機制的梳理只是梗概，有待進一步從區(qū)域、時序、載體、實效等維度進行細分與比較;此外，對當前改革存在的問題及優(yōu)化路徑的分析，仍需進一步從公共管理學等多學科視角進行融合性審視和優(yōu)化?？傊?，互聯(lián)網(wǎng)時代的政務(wù)服務(wù)改革仍需優(yōu)化推進，它將成為公共治理變革的必經(jīng)之路和重要的戰(zhàn)略高地。

注釋：

中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心于2020年9月29日發(fā)布的第46次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》。

中國信息通信產(chǎn)業(yè)研究院于2019年4月18日發(fā)布的《中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與就業(yè)白皮書（2019年）》。

商務(wù)部于2019年5月29日發(fā)布的《中國電子商務(wù)報告（2018）》。

聯(lián)合國于2018年9月21日發(fā)布的《2018聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告（中文版）》。

國務(wù)院于2019年10月22日頒布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第一章第三條規(guī)定，國家持續(xù)深化“放管服”改革，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預(yù)，加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管，著力提升政務(wù)服務(wù)能力和水平，切實降低制度性交易成本，更大激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，增強發(fā)展動力。

習近平總書記2013年9月17日在黨外人士座談會上的講話。

李克強總理2016年5月9日在全國推進“放管服”改革電視電話會議上的講話。

2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。

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