邵明波 胡志平

〔摘要〕?擴(kuò)大內(nèi)需是國內(nèi)大循環(huán)的戰(zhàn)略基點，居民消費(fèi)既是內(nèi)需的主體，亦是培育完整內(nèi)需體系的關(guān)鍵性基礎(chǔ)，而公共消費(fèi)因?qū)用裣M(fèi)具有乘數(shù)效應(yīng)、消費(fèi)擠入效應(yīng)、人力資本投資效應(yīng)和再分配效應(yīng)成為居民消費(fèi)高質(zhì)量增長的重要機(jī)制。當(dāng)前公共消費(fèi)總量不足、不充分、不平衡及結(jié)構(gòu)差異已制約了居民消費(fèi)效應(yīng)，需要進(jìn)行需求側(cè)改革，優(yōu)化以公共消費(fèi)影響居民收入分配和預(yù)防性儲蓄，進(jìn)而促進(jìn)居民消費(fèi)、帶動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的動力機(jī)制，將宏觀政策從投資轉(zhuǎn)向消費(fèi)，促經(jīng)濟(jì)發(fā)展由“投資驅(qū)動”向“消費(fèi)拉動”轉(zhuǎn)變。

〔關(guān)鍵詞〕?居民消費(fèi);優(yōu)化公共消費(fèi);消費(fèi)側(cè)改革;高質(zhì)量增長;國內(nèi)大循環(huán)

〔中圖分類號〕F810.455〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2021）01-0114-09

〔作者簡介〕邵明波，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院講師，博士;

胡志平，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授，博士，上海?201620。

一、問題的提出

2020年5月23日，習(xí)近平總書記在看望參加全國政協(xié)會議的經(jīng)濟(jì)界委員時強(qiáng)調(diào)，“面向未來，我們要把滿足國內(nèi)需求作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，加快構(gòu)建完整的內(nèi)需體系?！秉h的十九屆五中全會也強(qiáng)調(diào)“堅持?jǐn)U大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點，加快培育完整內(nèi)需體系。”擴(kuò)大內(nèi)需盡管在中國已經(jīng)提了20年，但居民消費(fèi)卻始終難以有效啟動。查閱文獻(xiàn)，學(xué)術(shù)界對此問題的討論主要從收入分配范式與預(yù)防儲蓄范式兩方面展開。由于消費(fèi)是收入的函數(shù)，居民的收入水平及收入差距成為影響消費(fèi)的關(guān)鍵因素。文獻(xiàn)顯示，學(xué)界普遍認(rèn)為國民收入分配由居民向企業(yè)和政府傾斜，勞動者報酬占比下降是導(dǎo)致中國居民消費(fèi)不足的主要原因。①同時，中國市場化改革進(jìn)程中因教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等制度不完善也促使居民的預(yù)防性儲蓄偏高，消費(fèi)難以提振。②但是，無論是收入分配范式還是預(yù)防性儲蓄范式其背后的邏輯都與政府公共消費(fèi)密切相關(guān)。理論上，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)不僅是影響收入分配與預(yù)防性儲蓄的重要因素，更是政府公共消費(fèi)的重要內(nèi)容。然而，目前學(xué)界對公共消費(fèi)如何通過影響居民收入分配和預(yù)防性儲蓄，進(jìn)而促進(jìn)居民消費(fèi)高質(zhì)量增長機(jī)制的研究鮮見，更缺少通過公共消費(fèi)提升居民消費(fèi)質(zhì)量路徑的探討。因此在當(dāng)前背景下引入公共消費(fèi)理論，分析公共消費(fèi)影響居民消費(fèi)的機(jī)制，提出優(yōu)化公共消費(fèi)促進(jìn)居民消費(fèi)高質(zhì)量增長的政策建議，對于構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體，國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局具有一定的理論參考意義。

二、居民消費(fèi)高質(zhì)量增長的公共消費(fèi)動力機(jī)制

公共消費(fèi)③一般而言是以政府為主體的消費(fèi)支出，為最終消費(fèi)需求的重要組成部分。增加公共消費(fèi)既能直接擴(kuò)大消費(fèi)需求，又能間接地提升居民消費(fèi)水平。公共消費(fèi)推動居民消費(fèi)高質(zhì)量增長的重要動力機(jī)制主要是通過乘數(shù)效應(yīng)、擠入效應(yīng)、人力資本投資效應(yīng)和再分配效應(yīng)四方面的共同作用，提升居民需求層次。

1.公共消費(fèi)的乘數(shù)效應(yīng)

消費(fèi)是收入的函數(shù)，消費(fèi)的增長源于收入增長。公共消費(fèi)是社會最終需求的組成部分。公共消費(fèi)增長，意味著總需求的增長，進(jìn)而引致國民收入增長。乘數(shù)-加速數(shù)原理表明，增加公共消費(fèi)引致國民收入倍增，進(jìn)而促進(jìn)居民消費(fèi)增長;居民消費(fèi)的擴(kuò)張又會加速國民收入增加，提高政府財政收入，為公共消費(fèi)增長提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。已有的研究數(shù)據(jù)顯示，公共消費(fèi)每增加1%， 居民消費(fèi)在長期內(nèi)最高會上升0.3886%，產(chǎn)出在長期內(nèi)最高會上升0.1384%;公共消費(fèi)對居民消費(fèi)的乘數(shù)效應(yīng)大于對產(chǎn)出的乘數(shù)效應(yīng)。④由于中國居民的收入包括貨幣收入和非貨幣收入，公共消費(fèi)被歸為居民的非貨幣收入，公共消費(fèi)增加，意味著居民的非貨幣收入增加，居民消費(fèi)也隨之增加。同時公共消費(fèi)有著多種形式，比如發(fā)放消費(fèi)券，研究數(shù)據(jù)顯示，在發(fā)放消費(fèi)券的地區(qū)受支持的行業(yè)其支付筆數(shù)比未發(fā)放地區(qū)約高26.26%⑤，居民交易的活躍度顯著提高。從長期性的角度看，公共消費(fèi)在帶動居民消費(fèi)的同時還能提升消費(fèi)的配套服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)一步擴(kuò)大居民消費(fèi)，比如“家電下鄉(xiāng)”定向補(bǔ)貼便有這種效果，不僅短期內(nèi)可刺激農(nóng)村居民消費(fèi)需求上升，而且長期來看隨著農(nóng)村物流網(wǎng)和售后服務(wù)體系的完善，公共消費(fèi)對居民消費(fèi)的長效乘數(shù)效應(yīng)也顯著。⑥

2.公共消費(fèi)的擠入效應(yīng)

居民消費(fèi)水平的高低不僅取決于收入，也取決于邊際消費(fèi)傾向的高低。居民如果在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的負(fù)擔(dān)太重，未來支出壓力大，只能被迫“擠出”在其他商品和服務(wù)上的消費(fèi)，導(dǎo)致邊際消費(fèi)傾向下降。而教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共消費(fèi)的增加，一方面能夠降低居民對未來預(yù)期的不確定性，減少預(yù)防性儲蓄，提升邊際消費(fèi)傾向，對居民消費(fèi)產(chǎn)生“擠入效應(yīng)”;另一方面能夠減輕居民的支出壓力，增加可支配收入，提升對其他商品和服務(wù)的消費(fèi)能力，從而對居民消費(fèi)產(chǎn)生“擠入效應(yīng)”。有學(xué)者認(rèn)為，社會養(yǎng)老保險因為能夠有效替代家庭儲蓄⑦，從而不僅為居民一生的收入提供保險，也能提升其邊際消費(fèi)傾向，增加居民消費(fèi)。⑧數(shù)據(jù)也表明，參保新農(nóng)保家庭戶的日常費(fèi)用支出顯著高于未參保戶⑨;新農(nóng)保覆蓋率每提高1%，農(nóng)村居民的消費(fèi)支出可增加3233元。⑩事實表明，社會養(yǎng)老保險等方面的公共消費(fèi)支出能夠顯著緩解預(yù)防性儲蓄，促進(jìn)居民消費(fèi)增長。而政府增加社會養(yǎng)老保險等類型的公共消費(fèi)支出便降低居民在這方面的私人支出，實際上等于增加了居民的可支配收入。居民收入增長，消費(fèi)也隨之增長。由此推論，政府公共消費(fèi)支出的增減影響居民的預(yù)防性儲蓄減增，進(jìn)而影響居民的收入水平，并引致居民消費(fèi)增減，因此具有消費(fèi)的擠入效應(yīng)或擠出效應(yīng)。

3.公共消費(fèi)的人力資本投資效應(yīng)

在國民收入的初次分配中，勞動報酬的份額取決于勞動者的邊際生產(chǎn)能力，而勞動者的邊際生產(chǎn)能力是人力資本積累和配置的結(jié)果。人力資本提升的途徑主要是教育、醫(yī)療、培訓(xùn)、遷移等，勞動者獲得較高收入以及在未來增加收入的重要途徑是先提升人力資本水平，而教育、醫(yī)療、培訓(xùn)等恰恰是政府公共消費(fèi)支出的重要內(nèi)容。政府對教育、醫(yī)療等公共消費(fèi)支出的增加可以直接提升居民的人力資本水平，進(jìn)而提高勞動者的收入水平，促進(jìn)居民消費(fèi)增長。隨著勞動者收入增加，一方面可帶來居民消費(fèi)數(shù)量的增長，另一方面還會產(chǎn)生對消費(fèi)質(zhì)量的需求。滿足居民的高質(zhì)量消費(fèi)需求需要高質(zhì)量的供給匹配才能轉(zhuǎn)化為有效需求，即居民消費(fèi)高質(zhì)量增長需要有效的供給匹配。技術(shù)創(chuàng)新是提升和實現(xiàn)有效供給的關(guān)鍵，創(chuàng)新型人才是技術(shù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)，培養(yǎng)創(chuàng)新型人才離不開人力資本積累。在Romer（1990）的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長模型中，人力資本積累是促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的重要變量B11，教育和培訓(xùn)是人力資本積累的主要方式。提高一個國家的人力資本水平首先需要增加教育、培訓(xùn)開支，以促進(jìn)人力資本積累、提升勞動力質(zhì)量，為技術(shù)創(chuàng)新提供創(chuàng)新型人才。因而創(chuàng)新型人才的供給與公共消費(fèi)密切關(guān)聯(lián)。同時，要使創(chuàng)新型人才發(fā)揮對技術(shù)創(chuàng)新的作用，不僅需要有高質(zhì)量的人力資本積累，還需要高效率的人力資本配置。勞動者積累的一切知識和經(jīng)驗只有正確地匹配到適合的崗位，才能有效地發(fā)揮人力資本的效能，實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新。改革開放以來，勞動力流動成為中國人力資本空間配置的重要途徑，依附于戶籍制度的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等則形成了勞動力流動的重要成本B12，而消除戶籍歧視能夠有效地降低勞動力流動的成本，提升人力資本的配置效率。根據(jù)這一推論，勞動力流動，即人力資本的配置效率與政府的公共消費(fèi)是密切相關(guān)的。政府的公共消費(fèi)支出增加，一方面可提升人力資本存量，增加勞動者初次分配的份額，提高居民收入，促進(jìn)居民消費(fèi)需求“量”的增加和“質(zhì)”的提升;另一方面，公共消費(fèi)通過對人力資本的投資，可提升人力資本積累和配置效率，推動技術(shù)創(chuàng)新，實現(xiàn)有效供給。

4.公共消費(fèi)的再分配效應(yīng)

居民消費(fèi)不僅受到收入水平的影響也被收入差距制約。根據(jù)邊際消費(fèi)傾向遞減規(guī)律，收入差距擴(kuò)大會造成居民消費(fèi)需求的增長慢于國民收入的增長，導(dǎo)致中低收入者的有效需求不足。由于富人的邊際消費(fèi)傾向較低，窮人的邊際消費(fèi)傾向較高，一般而言可以通過收入再分配將收入從邊際消費(fèi)傾向低的高收入人群再分配給邊際消費(fèi)傾向高的低收入人群，從而提升社會的平均消費(fèi)傾向，促進(jìn)居民消費(fèi)增長。社會保障等支出作為公共消費(fèi)的重要內(nèi)容成為政府調(diào)節(jié)收入分配的重要工具。有研究表明，社會保障使中國的基尼系數(shù)降低了6.4%，其中城鎮(zhèn)地區(qū)下降12%，農(nóng)村地區(qū)下降1.8%。B13同時，政府轉(zhuǎn)移性公共消費(fèi)使居民收入不平等程度整體降低10.53%，其中城鎮(zhèn)居民收入不平等程度降低21.1%，農(nóng)村居民收入不平等程度降低2.37%。B14由于目前城鄉(xiāng)收入差距的存在，農(nóng)村居民邊際消費(fèi)傾向的影響程度明顯高于城鎮(zhèn)居民，提升農(nóng)村居民的消費(fèi)水平可以通過增加農(nóng)村的公共消費(fèi)支出得以實現(xiàn)，而且增加農(nóng)村地區(qū)的公共消費(fèi)有助于縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，促進(jìn)居民消費(fèi)增長。根據(jù)這一推論，政府的公共消費(fèi)，一方面可直接增加中低收入者的可支配收入，縮小居民收入差距，提高社會邊際消費(fèi)傾向;另一方面，在農(nóng)村地區(qū)增加公共消費(fèi)能夠有效地收斂城鄉(xiāng)收入差距，促進(jìn)農(nóng)村居民消費(fèi)的增長和升級，縮小城鄉(xiāng)消費(fèi)差距。

三、居民消費(fèi)高質(zhì)量增長的公共消費(fèi)制約：特征與事實

為了建設(shè)服務(wù)型政府，自2003年以來，黨和政府逐漸重視公共消費(fèi)，強(qiáng)調(diào)政府要將更多的公共資源向公共服務(wù)方面的消費(fèi)傾斜，但同時也要看到現(xiàn)實中政府公共消費(fèi)總量不足、不充分、不平衡與結(jié)構(gòu)失衡等問題仍大量存在，制約了其消費(fèi)效應(yīng)的發(fā)揮，使居民消費(fèi)高質(zhì)量增長進(jìn)程受阻。為了本文研究的需要，同時基于黨的十六大報告關(guān)于“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能”，以及2003年《國務(wù)院政府工作報告》關(guān)于“在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”的決定，以及由此開啟的加速公共消費(fèi)投入步伐的事實，接下來的研究將主要利用2003-2019年的數(shù)據(jù)，通過深入分析，闡明當(dāng)前我國公共消費(fèi)的特征事實。B15

1.公共消費(fèi)總量不足：乘數(shù)效應(yīng)的制約

2003年以來投資驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式成為我國經(jīng)濟(jì)高速增長的重要推手。2003-2019年我國GDP的平均增長率為9.1%，居民消費(fèi)的平均增長率為12.2%，投資的平均增長率為14.5%，投資增長速度明顯高于居民消費(fèi)和GDP增長速度，投資和消費(fèi)明顯失衡。由于公共消費(fèi)率低、增長滯后，甚至呈現(xiàn)順經(jīng)濟(jì)周期的趨勢，制約了公共消費(fèi)對居民消費(fèi)增長的乘數(shù)效應(yīng)。從公共消費(fèi)的投入總量看，中國的公共消費(fèi)率偏低，而自2003年以來全球主要經(jīng)濟(jì)體的公共消費(fèi)率則呈現(xiàn)上升趨勢，歐元區(qū)國家平均公共消費(fèi)率最高，基本維持在20%以上，同期OECD國家的平均公共消費(fèi)率也處于較高水平。中國的公共消費(fèi)率不僅明顯低于發(fā)達(dá)國家平均水平，甚至低于世界平均水平（如圖5所示）。從與主要國家的對比看（如圖6所示），2003-2018年中國的平均公共消費(fèi)率僅為15.4%，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近的巴西相比低4個百分點。

數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，中國的公共消費(fèi)增長率總體上沒有表現(xiàn)出逆經(jīng)濟(jì)周期的特征，反而呈現(xiàn)順經(jīng)濟(jì)周期的趨勢（如圖7所示）。2003-2019年大部分年份的公共消費(fèi)增長率均低于國家財政支出增長率，其間公共消費(fèi)年均增長率為13.48%，低于國家財政支出增長率1.5個百分點。黨的十六大報告和2003年的《國務(wù)院政府工作報告》盡管相繼強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)職能，并且也切實加大了在公共服務(wù)等方面的公共消費(fèi)投入，使公共消費(fèi)增長率連續(xù)10年超過10%。然而，由于公共消費(fèi)投入總量不足，即使在政府支出乘數(shù)不變的情況下，其對國民收入的倍增效果仍然有限，難以產(chǎn)生正的財富效應(yīng)并增強(qiáng)消費(fèi)信心。公共消費(fèi)增長對消費(fèi)者信心的帶動效應(yīng)有限（如圖8所示）在很大程度上制約了對居民消費(fèi)增長的乘數(shù)效應(yīng)，尤其是在經(jīng)濟(jì)向下波動期，如果公共消費(fèi)不足或者不能帶動居民正的財富效應(yīng)預(yù)期，抵消經(jīng)濟(jì)下行帶來的負(fù)的財富效應(yīng)預(yù)期，那么公共消費(fèi)便將“擠出”居民消費(fèi)。B16

2.公共消費(fèi)不充分：擠入效應(yīng)的制約

中國在養(yǎng)老和醫(yī)療等方面的公共消費(fèi)已實現(xiàn)了制度上的全覆蓋，但是其制度體系呈碎片化、多元化，而且養(yǎng)老保險等公共消費(fèi)的地區(qū)差異顯著，社會養(yǎng)老金替代率和實際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)在不同省份之間的跨度較大。B17總體上公共消費(fèi)增長速度小于財政總支出增長速度，各地公共消費(fèi)占比也呈下降趨勢。行政事業(yè)單位人員的人均公共消費(fèi)水平普遍較高，該類人員的退休工資多高于社會平均工資水平且替代率較高，真正用于中低收入者（主要為私營企業(yè)職工和各類靈活救業(yè)人員）的社會保險資金的實際財政支出比例偏低。因此公共消費(fèi)對不同收入水平的居民的福利效應(yīng)產(chǎn)生異質(zhì)性，即對中高收入的城鎮(zhèn)居民消費(fèi)升級效應(yīng)明顯，對低收入居民消費(fèi)升級的影響并不顯著，甚至出現(xiàn)消費(fèi)升級效應(yīng)分化。B18由于公共消費(fèi)的制度供給不足、供給標(biāo)準(zhǔn)差異大，整體上中國城鄉(xiāng)居民仍需要依賴預(yù)防性儲蓄進(jìn)行自我保障，從而制約了公共消費(fèi)的擠入效應(yīng)。政府需要逐步完善公共消費(fèi)的制度體系，提升公共消費(fèi)在社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等民生性公共消費(fèi)領(lǐng)域的支出力度，才能更好地發(fā)揮公共消費(fèi)的擠入效應(yīng)，促進(jìn)居民消費(fèi)高質(zhì)量增長。

3.公共消費(fèi)不平衡：人力資本投資效應(yīng)的制約

近年來黨中央高度地重視教育的發(fā)展，持續(xù)增加在教育方面的公共消費(fèi)，2003-2019年財政性教育經(jīng)費(fèi)的GDP占比已由2.8%增長到5%。B19然而問題是，教育的地區(qū)間投入嚴(yán)重失衡， 2003-2018年全國的教育型公共消費(fèi)接近一半投入了東部省份（如圖9所示），其中來自中央政府的教育型公共消費(fèi)有61.77%投入了東部省份（如圖10所示）。

教育型公共消費(fèi)的地區(qū)不平衡導(dǎo)致人力資本投資效率出現(xiàn)差異化，公共消費(fèi)的產(chǎn)出效率也因此出現(xiàn)兩極分化或多級分化，東部沿海地區(qū)的投入產(chǎn)出效率明顯高于其他地區(qū)，形成人力資本投資的“區(qū)域鴻溝”，嚴(yán)重制約了專業(yè)的人力資本積累效率。B20一方面公共消費(fèi)的受眾結(jié)構(gòu)不平衡，限制了人力資本的空間配置效率;另一方面公共消費(fèi)不僅存在城鄉(xiāng)差別，甚至城市內(nèi)部也存在明顯的不平衡。長期以來，地方公共消費(fèi)支出由于依托戶籍制度，針對不同戶籍身份的人群實施有差別的供給，降低了外來人口享受公共消費(fèi)的權(quán)益，使外來人口的公共消費(fèi)需求持續(xù)得不到回應(yīng)。近年來不斷涌現(xiàn)的“逃離北上廣”、農(nóng)民工返鄉(xiāng)等“逆庫茲涅茨”現(xiàn)象B21正是人們用腳對城市公共消費(fèi)不均衡的投票。

公共消費(fèi)部門投入不平衡也制約了人力資本的部門配置效率。人力資本過渡集中于政府管制或壟斷部門，比如形成了電熱燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)行業(yè)、衛(wèi)生和社會工作等公共管理部門，為類典型的國家行政事業(yè)單位B22主要依靠財政撥款，屬于非市場化的參與主體，并與公務(wù)機(jī)關(guān)一樣，均強(qiáng)制繳納具有補(bǔ)充養(yǎng)老保險功能的“職業(yè)年金”B23，以致政府或事業(yè)單位的養(yǎng)老金中位數(shù)是新農(nóng)合養(yǎng)老金的33倍。B24由于其勞動報酬中隱含著差別化的公共消費(fèi)待遇，從而形成對高層次人才的巨大吸引力。

公共消費(fèi)的支出結(jié)構(gòu)不平衡還導(dǎo)致人力資本投資效率大打折扣。當(dāng)前公共消費(fèi)類別中的補(bǔ)助型就業(yè)支出占比大、受眾相對較多，創(chuàng)業(yè)型和培訓(xùn)型就業(yè)支出則有限。補(bǔ)助型支出僅解決基本生活需要，對人力資本積累幫助有限;而創(chuàng)業(yè)型和培訓(xùn)型就業(yè)支出能夠提升受眾的人力資本水平，增強(qiáng)其就業(yè)能力，使之獲得更好的就業(yè)崗位和更高的工作收入。

4.公共消費(fèi)二元結(jié)構(gòu)：收入再分配效應(yīng)的制約

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)背景下，中國居民的收入差距主要體現(xiàn)為城鄉(xiāng)收入差距早已是不爭的事實，而公共消費(fèi)的城鄉(xiāng)差異則是形成城鄉(xiāng)收入差距的重要原因。B25作為公共消費(fèi)重要內(nèi)容的養(yǎng)老保險、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等供給的非均等化現(xiàn)實已制約了收入再分配效應(yīng)。目前實行的 “多繳多補(bǔ)”政策使養(yǎng)老保險的收入再分配偏向于較高檔次的繳費(fèi)群體B26，而城市居民因收入普遍高于農(nóng)村居民，“多繳多補(bǔ)”的政策將大大地削弱公共消費(fèi)的再分配效應(yīng)。

基礎(chǔ)教育方面，當(dāng)前存在明顯的二元結(jié)構(gòu)特征。一是城鄉(xiāng)幼兒教育公共消費(fèi)差距顯著，“鄉(xiāng)村洼地”現(xiàn)象依然凸顯。2003年以來隨著農(nóng)村幼兒教育公共消費(fèi)的不斷增加，農(nóng)村幼兒教育高速發(fā)展。根據(jù)圖11，農(nóng)村平均每位在園教職工照顧幼兒數(shù)已從2003年的52.08人下降到2018年的15.30人;城鄉(xiāng)差距則從2003年的41.29人縮小到2018年的7.43人，農(nóng)村幼兒教育發(fā)展仍然落后于城鎮(zhèn)。從平均每位在園教職工照顧幼兒數(shù)看，2018年城區(qū)為7.87人、農(nóng)村為15.30人，農(nóng)村是城市的近兩倍，顯示農(nóng)村幼兒教育等方面的公共消費(fèi)支出依然不足。B27二是農(nóng)村義務(wù)教育階段公共消費(fèi)水平與全國差距不斷拉大。盡管農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)取得了很大進(jìn)展， 政府的投入在不斷增加， 但農(nóng)村在教育方面的公共消費(fèi)支出依然低于全國水平。表1的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村義務(wù)教育階段的生均教育支出一直低于全國水平，并且差距逐年擴(kuò)大。2003年全國義務(wù)教育階段生均教育支出為2194.34元，農(nóng)村為1827.78元，相差366.56元;到了2019年，全國為34063元，農(nóng)村為31286.27元，差距擴(kuò)大到2776.73元。

醫(yī)療衛(wèi)生方面，已有不少研究表明也向城市傾斜，高質(zhì)量的醫(yī)療資源集中在城市， 農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件相對落后，差異化明顯。近年來，雖然城鄉(xiāng)的醫(yī)療衛(wèi)生公共消費(fèi)均大幅增加， 但城市的增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村B28，如表2。城市每萬人擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)，2003年是49人，農(nóng)村是23人，差距是26人;到2018年城市是109人，農(nóng)村是46人，差距擴(kuò)大到63人;城市每萬人醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)，2007年城市是49張，農(nóng)村是20.01張，差距近29張;到了2018年城市是87張，農(nóng)村為45.6張，差距擴(kuò)大到41.4張。醫(yī)療衛(wèi)生資源的城鄉(xiāng)差異化背后便是政府公共消費(fèi)的城鄉(xiāng)差異化。

四、居民消費(fèi)高質(zhì)量增長的公共消費(fèi)優(yōu)化路徑

擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)國內(nèi)大循環(huán)的形成需要發(fā)揮好公共消費(fèi)的效應(yīng)，目前公共消費(fèi)投入的不平衡不充分問題已制約了居民消費(fèi)的高質(zhì)量增長，制約了人民美好生活愿望的實現(xiàn)。構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局需要進(jìn)行需求側(cè)改革，優(yōu)先選擇促進(jìn)居民消費(fèi)高質(zhì)量增長的公共消費(fèi)路徑。

1.將優(yōu)化公共消費(fèi)作為高質(zhì)量發(fā)展的動力

擴(kuò)大內(nèi)需是國內(nèi)大循環(huán)的戰(zhàn)略基點，居民消費(fèi)是內(nèi)需的主體。首先，應(yīng)將優(yōu)化公共消費(fèi)作為居民消費(fèi)高質(zhì)量增長的著力點，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由“投資驅(qū)動”向“消費(fèi)拉動”轉(zhuǎn)變。厘清政府與市場、政府與社會的邊界，合理定位公共消費(fèi)領(lǐng)域，完善公共消費(fèi)體系，以優(yōu)化公共消費(fèi)為抓手，發(fā)揮居民消費(fèi)高質(zhì)量增長的公共消費(fèi)效應(yīng)，解決投資與消費(fèi)的結(jié)構(gòu)性矛盾，釋放居民消費(fèi)潛力，為國內(nèi)大循環(huán)提供消費(fèi)動力。其次，應(yīng)完善公共消費(fèi)的均等化制度體系保障，以公共消費(fèi)均等化推動居民消費(fèi)高質(zhì)量增長。公共消費(fèi)具有社會性特征，所有的公共消費(fèi)必須確保能夠推動大部分居民的消費(fèi)需求增長，而不僅僅是少部分居民的奢侈需求。既然公共消費(fèi)不平衡制約了公共消費(fèi)效應(yīng)的發(fā)揮，只有實現(xiàn)公共消費(fèi)均等化目標(biāo)才能推動居民消費(fèi)高質(zhì)量增長。一是要改革戶籍制度，逐步消除公共消費(fèi)的戶籍捆綁。長期以來，地方公共服務(wù)依托戶籍制度，針對不同戶籍身份的人群實施有差別的公共消費(fèi)政策，限制外來人口享受公共消費(fèi)的權(quán)益。應(yīng)逐步消除公共消費(fèi)的戶籍歧視，按照常住人口匹配公共消費(fèi)，使非戶籍常住居民能在居住地享受同等的公共消費(fèi)。二是要建立統(tǒng)一的公共消費(fèi)均等化標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前雖然已經(jīng)初步建立起覆蓋全國的基本公共服務(wù)體系，但是不同地區(qū)之間教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的差距較大，優(yōu)質(zhì)的公共消費(fèi)資源依然集中在發(fā)達(dá)地區(qū)和城市，公共消費(fèi)的地區(qū)結(jié)構(gòu)性非均等化問題突出。要逐步建立統(tǒng)一的公共消費(fèi)均等化標(biāo)準(zhǔn)，逐步消除地區(qū)間的公共消費(fèi)差異，逐步推進(jìn)一體化的公共消費(fèi)制度改革。最后，應(yīng)推動公共消費(fèi)投入多元化機(jī)制改革。完善的投入機(jī)制是公共消費(fèi)均等化的基本保障。目前政府是公共消費(fèi)的單一主體，公共消費(fèi)資金也來源于政府收入，這是導(dǎo)致中國公共消費(fèi)不足的重要原因。引入非政府組織、個人、企業(yè)等多樣化供給主體，可以從數(shù)量上彌補(bǔ)公共消費(fèi)的不足，從質(zhì)量上改善公共消費(fèi)結(jié)構(gòu)和整個社會的資源配置結(jié)構(gòu)。根據(jù)公共消費(fèi)的不同屬性和供給模式，政府可以采取招標(biāo)、經(jīng)營許可等形式引入非政府主體參與公共消費(fèi)的供給，強(qiáng)化競爭機(jī)制，提高公共消費(fèi)質(zhì)量。

2.以優(yōu)化公共消費(fèi)助推政府職能轉(zhuǎn)變

合理增加公共消費(fèi)以推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，明確政府的公共消費(fèi)責(zé)任。政府應(yīng)從直接參與市場投資活動的角色中自我解放出來，充分尊重市場在資源配置中的決定性作用，進(jìn)而理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系，調(diào)整政府的服務(wù)職責(zé)，不越位、不缺位，將政府職能轉(zhuǎn)移到為社會提供公共服務(wù)方面。在此基礎(chǔ)上優(yōu)化政府部門間的關(guān)系，協(xié)同推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，實現(xiàn)從建設(shè)型政府向服務(wù)型政府的角色轉(zhuǎn)變。其次，提升基層政府的公共服務(wù)能力，構(gòu)建公共消費(fèi)的需求表達(dá)機(jī)制，補(bǔ)齊公共消費(fèi)最后一公里短板，提升公共消費(fèi)的供需匹配度?；鶎诱鳛閳?zhí)行公共消費(fèi)政策的具體機(jī)構(gòu)是聯(lián)結(jié)公共消費(fèi)供給側(cè)和需求側(cè)的重要橋梁，為了避免公共消費(fèi)發(fā)生“供給錯位”，應(yīng)提升基層政府的公共服務(wù)能力，確保能夠高效地執(zhí)行公共消費(fèi)政策，及時反饋居民對公共消費(fèi)需求的信息，使公共消費(fèi)供給能夠更好地匹配廣大居民的需求。最后，應(yīng)建立健全政府公共消費(fèi)投入績效考核評估機(jī)制。改革開放以來，在晉升錦標(biāo)賽的指揮棒下，地方政府紛紛熱衷于公共投資帶來的經(jīng)濟(jì)增長績效，忽視公共消費(fèi)投入。必須改革地方政府的政績考核指標(biāo)體系，建立健全公共消費(fèi)政績考核指標(biāo)體系，規(guī)范公共消費(fèi)績效的考核流程，同時建立有效的問責(zé)制度，引導(dǎo)地方政府加大公共消費(fèi)支出。

3.以結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級當(dāng)前公共消費(fèi)

合理增加社會性公共消費(fèi)，控制政府自身消費(fèi)，發(fā)揮公共消費(fèi)的乘數(shù)效應(yīng)和擠入效應(yīng)。公共消費(fèi)包括政府自身消費(fèi)和社會性消費(fèi)。增加公共消費(fèi)不能盲目擴(kuò)張政府的自身消費(fèi)，提升行政運(yùn)行成本，而是要聚焦于居民消費(fèi)高質(zhì)量增長的目標(biāo)，增加教育、醫(yī)療、社保、交通、文化等社會性公共消費(fèi)，補(bǔ)齊民生類型的公共消費(fèi)短板，發(fā)揮公共消費(fèi)的乘數(shù)效應(yīng)和擠入效應(yīng)，為推動居民消費(fèi)高質(zhì)量增長提供動力。其次，應(yīng)優(yōu)化人力資本投資的地區(qū)結(jié)構(gòu)、受眾結(jié)構(gòu)和部門結(jié)構(gòu)，有效地發(fā)揮人力資本的投資效應(yīng)。教育等公共消費(fèi)支出應(yīng)向中西部地區(qū)傾斜，提升不發(fā)達(dá)地區(qū)的人力資本積累效率，避免教育投入拉大地區(qū)分化;改革戶籍制度，逐步消除公共消費(fèi)的戶籍歧視，提升人力資本配置效率;優(yōu)化公共消費(fèi)支出類型結(jié)構(gòu)，增加再就業(yè)培訓(xùn)型公共消費(fèi)的比重，優(yōu)化人力資本結(jié)構(gòu)，提升人力資本投資效率。最后，要深化公共財政體制改革，縮小城鄉(xiāng)公共消費(fèi)差距，發(fā)揮公共消費(fèi)的再分配效應(yīng)。政府是公共服務(wù)最主要的提供主體，繼續(xù)改革公共財政體制，推進(jìn)公共消費(fèi)的城鄉(xiāng)一體化，消除城鄉(xiāng)公共消費(fèi)差距，是扭轉(zhuǎn)公共消費(fèi)城市偏向、深入推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的根本所在。要進(jìn)一步完善政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度，為擴(kuò)大農(nóng)村地區(qū)的公共消費(fèi)提供財政支持;要建立城鄉(xiāng)均等的公共消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)筑城鄉(xiāng)數(shù)量合理、質(zhì)量相近、便利可及性大致相同的公共消費(fèi)體系，使公共消費(fèi)更公平地惠及農(nóng)村群眾。

① 李揚(yáng)、殷劍峰：《勞動力轉(zhuǎn)移過程中的高儲蓄、高投資和中國經(jīng)濟(jì)增長》，《經(jīng)濟(jì)研究》 2007 年第6期;徐忠、張雪春、丁志杰、唐天：《公共財政與中國國民收入的高儲蓄傾向》，《中國社會科學(xué)》2010年第6期;高帆：《勞動者報酬占比、城鄉(xiāng)收入分配與中國居民消費(fèi)率——基于省際面板數(shù)據(jù)的實證研究》，《學(xué)術(shù)月刊》2014年第11期。

② 陳斌開、陳琳、譚安邦：《理解中國消費(fèi)不足：基于文獻(xiàn)的評述》，《世界經(jīng)濟(jì)》2014年第7期;尚昀、臧旭恒、宋明月：《我國不同收入階層城鎮(zhèn)居民的預(yù)防性儲蓄實證研究》，《山東大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2016年第2期;李婧、許晨辰：《家庭規(guī)劃對儲蓄的影響：“生命周期”效應(yīng)還是“預(yù)防性儲蓄”效應(yīng)？》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》2020年第8期。

③ 廣義的公共消費(fèi)包括三類：政府自身的消費(fèi)、社會性消費(fèi)和公共消費(fèi)性投資。政府自身的消費(fèi)主要包括政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行需要的人力、物力資源，即政府的自身消耗;社會性消費(fèi)主要包括供社會公眾消費(fèi)的公共服務(wù)和公共物品，比如教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、文化、體育等各項社會保障和社會事業(yè)支出;公共消費(fèi)性投資，雖然屬于資本性支出，但其支出的目的并不是為了現(xiàn)金流的回報，而是用于公眾消費(fèi)，廣義上屬于公共消費(fèi)，比如環(huán)境治理、公共交通、公共事業(yè)、防災(zāi)抗災(zāi)等項目建設(shè)。

④ 伍再華、冉珍梅、郭新華：《家庭借貸約束、勞動市場摩擦與政府支出乘數(shù)——對政府支出乘數(shù)困境的一個新解釋》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》2017年第4期。

⑤ 林毅夫、沈艷、孫昂：《中國政府消費(fèi)券政策的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2020年第7期。

⑥ 臧旭恒、賀洋：《農(nóng)村居民消費(fèi)政策影響機(jī)制及政策效力分析》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》2014年第5期。

⑦ Feldstein， M.，“Social Security， Induced Retirement and Aggregate Capital Formation，”Journal of Political Economy， vol.82， no.?5， 1974，pp.905-926.

⑧ Hubbard， R. Glenn.， “Pension Wealth and Individual Saving： Some New Evidence，”Journal of Money Credit and Banking， vol.18， no.2，1986， pp.167-178.

⑨ 岳愛、楊矗、常芳等：《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險對家庭日常費(fèi)用支出的影響》，《管理世界》2013年第8期。

⑩ 尹華北、張恩碧：《社會保障覆蓋率對農(nóng)村居民消費(fèi)的影響研究》，《社會科學(xué)》2011年第7期。

B11 Romer，P. M. ，“Endogenous Technological Chang，”Journal of Political Economy，vol.?98， no.5，1990， pp.71-102.

B12 黃文彬、王曦：《流動成本與城市間勞動力配置效率》，《南方經(jīng)濟(jì)》2020年第3期。

B13 王延中、龍玉其、江翠萍、徐強(qiáng)：《中國社會保障收入再分配效應(yīng)研究——以社會保險為例》，《經(jīng)濟(jì)研究》2016年第2期。

B14 郭慶旺、陳志剛、溫新新、呂冰洋：《中國政府轉(zhuǎn)移性支出的收入再分配效應(yīng)》，《世界經(jīng)濟(jì)》2016年第8期。

B15 截止到作者投稿，《中國教育統(tǒng)計年鑒》《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計年鑒》、世界銀行WDI數(shù)據(jù)庫的相關(guān)數(shù)據(jù)僅更新到2018年，故涉及這三個數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)選取時段為2003-2018年。

B16 Alesina A.，Ardagna， S. ，“Large Changes in Fiscal Policy： Taxes versus Spending，”Tax Policy and the Economy， vol.24， no.1， 2010， pp.35-68.

B17 程杰、高文書：《“十三五”時期養(yǎng)老保險制度與勞動力市場的適應(yīng)性》，《改革》2015年第8期。

B18 魏勇：《社會保障、收入門檻與城鎮(zhèn)居民消費(fèi)升級》，《社會保障評論》2017年第4期。

B19 數(shù)據(jù)來源：根據(jù)歷年《全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》整理而得。

B20 易明、彭甲超、張堯：《中國高等教育投入產(chǎn)出效率的綜合評價——基于WindowMalmquist指數(shù)法》，《中國管理科學(xué)》2019年第12期。

B21 蔡昉：《轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展“三談”》，《經(jīng)濟(jì)日報》2018年2月8日。

B22 楠玉：《中國邁向高質(zhì)量發(fā)展的人力資本差距——基于人力資本結(jié)構(gòu)和配置效率視角》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2020年第7期。

B23 國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》明確提出，機(jī)關(guān)事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)為其工作人員建立職業(yè)年金。

B24 調(diào)查稱政府事業(yè)單位養(yǎng)老金中位數(shù)是新農(nóng)合33倍，參見《中國青年》2013年6月3日。

B25 姜曉萍、肖育才：《基本公共服務(wù)供給對城鄉(xiāng)收入差距的影響機(jī)理與測度》，《中國行政管理》2017年第8期。

B26 王翠琴、薛惠元：《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險收入再分配效應(yīng)研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2012年第8期。

B27 數(shù)據(jù)來源：根據(jù)歷年《中國教育統(tǒng)計年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出。

B28 和立道：《醫(yī)療衛(wèi)生基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距及均等化路徑》，《財經(jīng)科學(xué)》2011年第12期。

（責(zé)任編輯：張?琦）