“北斗” 政策解析

賽迪智庫 網(wǎng)絡政策研究所

衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)國家戰(zhàn)略性高技術產(chǎn)業(yè)，具有附加值高、帶動性強、知識技術密集等特征，體現(xiàn)出一個國家的競爭力。為推動衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，近年來我國發(fā)布一系列的支持政策。在政策的推動下，我國北斗產(chǎn)業(yè)取得了較大進展，北斗系統(tǒng)已廣泛應用于氣象、交通、農(nóng)業(yè)、海事、電力等領域，已經(jīng)形成了從基礎產(chǎn)品、應用終端、應用系統(tǒng)到運營服務的較為完整的產(chǎn)業(yè)鏈。

“北斗”主要政策和制度

在頂層戰(zhàn)略規(guī)劃方面，我國將北斗衛(wèi)星和導航系統(tǒng)定位于戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的核心，并發(fā)布了一系列的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，政策環(huán)境不斷完善，為衛(wèi)星導航企業(yè)的發(fā)展營造了良好的環(huán)境，促進軍民技術融合。

2016年，國務院印發(fā)的《國家“十三五”戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出，加快衛(wèi)星及應用基礎設施建設。構建星座和專題衛(wèi)星組成的遙感衛(wèi)星系統(tǒng)，形成“高中低”分辨率合理配置、空天地一體多層觀測的全球數(shù)據(jù)獲取能力;加強地面系統(tǒng)建設，匯集高精度、全要素、體系化的地球觀測信息，構建“大數(shù)據(jù)地球”。打造國產(chǎn)高分辨率商業(yè)遙感衛(wèi)星運營服務平臺。發(fā)展固定通信廣播、移動通信廣播和數(shù)據(jù)中繼三個衛(wèi)星系列，形成覆蓋全球主要地區(qū)的衛(wèi)星通信廣播系統(tǒng)。實施第二代衛(wèi)星導航系統(tǒng)國家科技重大專項，加快建設衛(wèi)星導航空間系統(tǒng)和地面系統(tǒng)，建成北斗全球衛(wèi)星導航系統(tǒng)，形成高精度全球服務能力。采用政府和社會資本合作（PPP）模式推進遙感衛(wèi)星等建設。

2015年，國家發(fā)改委、財政部、國防科工局等部門聯(lián)合發(fā)布《國家民用空間基礎設施中長期發(fā)展規(guī)劃（2015—2025年）》，該規(guī)劃分階段提出了到“十二五”“十三五”“十四五”末的發(fā)展目標。該規(guī)劃提出構建衛(wèi)星遙感、通信廣播和導航定位三大系統(tǒng)，超前部署科研任務，積極推進重大應用。具體來看，到2020年，建成由35顆衛(wèi)星組成的北斗全球衛(wèi)星導航系統(tǒng)，形成優(yōu)于10米定位精度、20納秒授時精度的全球服務能力;積極提高北斗系統(tǒng)地面應用服務能力;統(tǒng)籌部署北斗衛(wèi)星導航地基增強系統(tǒng);通過廣泛開展國際合作，構建北斗全球廣域增強系統(tǒng)，提高系統(tǒng)服務性能，提升北斗國際競爭力;制定應用北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)及其兼容技術與產(chǎn)品的政策和標準。

2017年1月，交通部發(fā)布《關于在行業(yè)推廣應用北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)的指導意見》，從頂層設計的角度明確了北斗行業(yè)應用的基本理念和思路。明確到2020年交通運輸各領域北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)普及程度顯著提高，應用標準政策環(huán)境進一步完善，定位導航服務能力和業(yè)務支撐能力明顯增強，北斗系統(tǒng)國際化取得顯著成果，基于北斗系統(tǒng)的定位、導航、通信等通信服務體系基本成型。該意見提出將進一步擴大行業(yè)北斗系統(tǒng)應用領域、拓寬北斗系統(tǒng)應用模式、完善北斗系統(tǒng)應用環(huán)境作為重點任務。

2017年8月，民航局發(fā)布《民航局關于推進國產(chǎn)民航空管產(chǎn)業(yè)走出去的指導意見》，共五章二十條，明確了推進民航空管產(chǎn)業(yè)“走出去”的指導思想、基本原則和總體目標，并從加大政策支持力度、完善法規(guī)標準體系、加強區(qū)域性合作、提高企業(yè)走出去能力和水平等四個方面提出了具體意見。意見還明確指出，重點考慮將雷達、空管自動化系統(tǒng)等成熟、優(yōu)質裝備，以及北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)相關產(chǎn)品等自主創(chuàng)新技術作為推進空管技術產(chǎn)業(yè)國際化的切入點，集中優(yōu)勢，重點突破。

2017年，國家認監(jiān)委和中央軍委聯(lián)合參謀部戰(zhàn)場環(huán)境保障局簽署《北斗衛(wèi)星導航檢測認證2020行動計劃》，共同推進北斗衛(wèi)星導航檢測認證體系建設，確保和提升北斗衛(wèi)星導航產(chǎn)品、系統(tǒng)及服務質量，推動我國自主發(fā)展的北斗衛(wèi)星導航技術向全社會應用推廣。計劃提出，到2020年，通過具體行動將推動北斗衛(wèi)星導航檢測、認證、試驗等服務能力大幅提高，為北斗衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)發(fā)展和質量品牌提升提供強有力的支撐保障。

2017年，交通運輸部、中央軍委裝備發(fā)展部發(fā)布《北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)交通運輸行業(yè)應用專項規(guī)劃》包括現(xiàn)狀與形勢、總體思路、主要任務和保障措施四個部分。該規(guī)劃從保障能力、應用環(huán)境、應用領域、創(chuàng)新能力等方面提出2020年行業(yè)北斗系統(tǒng)應用工作發(fā)展目標，并針對行業(yè)各主要領域北斗系統(tǒng)應用情況提出具體指標，明確到2025年，建成服務于綜合交通的定位、導航和授時（PNT）體系，為國家綜合 PNT 體建設提供有力支持。規(guī)劃提出了6個方面的重點任務，加強行業(yè)應用基礎設施建設、完善應用發(fā)展環(huán)境、拓展行業(yè)應用領域、積極鼓勵應用創(chuàng)新、推進軍民融合應用、開展應用示范工程。

2019年8月，交通運輸部印發(fā)《數(shù)字交通發(fā)展規(guī)劃綱要》。綱要提出，推動自動駕駛與車路協(xié)同技術研發(fā)，開展專用測試場地建設。鼓勵物流園區(qū)、港口、鐵路和機場貨運站廣泛應用北斗、物聯(lián)網(wǎng)、自動駕駛等技術。此次《綱要》目標，到2025年，交通運輸基礎設施和運載裝備全要素、全周期的數(shù)字化升級邁出新步伐，數(shù)字化采集體系和網(wǎng)絡化傳輸體系基本形成。交通運輸成為北斗導航的主要行業(yè)，5G等公網(wǎng)和新一代衛(wèi)星通信系統(tǒng)初步實現(xiàn)行業(yè)應用。交通運輸大數(shù)據(jù)應用水平大幅提升，出行信息服務全程覆蓋。到2035年，交通基礎設施完成全要素、全周期數(shù)字化，天地一體的交通控制網(wǎng)基本形成，按需獲取的即時出行服務廣泛應用。我國成為數(shù)字交通領域國際標準的主要制定者或參與者，數(shù)字交通產(chǎn)業(yè)整體競爭能力全球領先。

此外，地方政府緊密配合出臺相關產(chǎn)業(yè)政策。為貫徹執(zhí)行中央政府和有關部委關于促進北斗產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關政策，我國多個地區(qū)出臺相關政策，北京、天津、河北、湖北、廣東、廣西、四川等省份為促進北斗產(chǎn)業(yè)發(fā)展制定了專門政策。如，北京市制定了《北京市關于促進北斗技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實施方案（2020年—2022年）》，提出到2022年，總產(chǎn)值超過1000億元，建設1個具有全球影響力的北斗產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心，形成1套北斗產(chǎn)業(yè)融合應用標準體系，建成時空信息服務覆蓋超過億級的城市應用節(jié)點等;重點任務是構建兩網(wǎng)兩平臺服務體系，強化基礎支撐保障，運用兩種技術創(chuàng)新模式，推動產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實施七大應用示范工程，打造智慧城市標桿，打造兩個北斗特色基地，加快產(chǎn)業(yè)資源整合。

“北斗”主要情況

一、產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)擴大

我國衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模持續(xù)擴大，產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值穩(wěn)步增長，市場發(fā)展空間潛力巨大。中國衛(wèi)星導航定位協(xié)會數(shù)據(jù)，截至2018年我國衛(wèi)星導航與位置服務產(chǎn)業(yè)總體產(chǎn)值為3016億元，其中與衛(wèi)星導航技術直接相關的芯片、器件等產(chǎn)業(yè)核心產(chǎn)值占比為35.4%，達到1069億元。2020年我國衛(wèi)星導航產(chǎn)業(yè)規(guī)模將達到4000億元，北斗市場產(chǎn)值約為2400億元。

我國北斗發(fā)展逐步形成了三步走發(fā)展戰(zhàn)略：2000年，建成北斗一號系統(tǒng)，向中國提供服務;2012年，建成北斗二號系統(tǒng)，向亞太地區(qū)提供服務;2020年，將建成北斗三號系統(tǒng)，向全球提供服務;計劃2035年，以北斗系統(tǒng)為核心，建設完善更加泛在、更加融合、更加智能的國家綜合定位導航授時體系。北斗系統(tǒng)對產(chǎn)業(yè)的貢獻率高達80%，將在2020年完成全球組網(wǎng)。

二、國產(chǎn)化程度不斷提高

目前全球共有四大衛(wèi)星導航系統(tǒng)，GPS、北斗、GLONASS和GALILEO。北斗衛(wèi)星導航系統(tǒng)是我國正在實施的自主建設、獨立運行的全球衛(wèi)星導航系統(tǒng)。2019年12月16日，西昌衛(wèi)星發(fā)射中心，第12組北斗三號中圓地球軌道衛(wèi)星成功發(fā)射入軌。至此，北斗三號所有中圓地球軌道衛(wèi)星發(fā)射完畢，標志著北斗三號全球系統(tǒng)核心星座部署完成。為2020年最終實現(xiàn)全球組網(wǎng)，建成中國面向全球的重大公共服務空間基礎設施奠定了堅實基礎。

此前很長一段時期內(nèi)，國際衛(wèi)星導航市場被歐美所壟斷。只有部分國家有能力發(fā)射和維護太空衛(wèi)星，而且導航定位接收機、導航芯片等終端產(chǎn)品也被這些國家所壟斷。我國經(jīng)過長期努力，終于研制出北斗系統(tǒng)，從基礎的芯片、板卡到終端設備和地圖全部實現(xiàn)了國產(chǎn)化。同時，北斗是唯一使用了36000公里高地球靜止軌道、36000公里高地球傾斜同步軌道和20000多公里高中軌軌道的衛(wèi)星導航系統(tǒng)。隨著核心部件國產(chǎn)化率逐步提高至100%，以及攻克了一系列技術瓶頸，我國北斗擁有廣闊發(fā)展前景。

三、北斗已經(jīng)成完整的產(chǎn)業(yè)鏈

北斗產(chǎn)業(yè)鏈的上游主要包括衛(wèi)星制造、衛(wèi)星發(fā)射以及旨在提高定位精度的地基增強和星基增強系統(tǒng)，如天線、芯片、板卡、GIS、地圖、模擬源等。中游主要包括基礎部件及北斗終端。下游主要是解決方案和運維服務，提供行業(yè)應用，行業(yè)應用場景主要包括軍事應用、專業(yè)應用和公眾應用三個領域。

2019年，北斗產(chǎn)業(yè)鏈中游和上游受到芯片、板卡、核心器件、終端設備價格下降的影響，產(chǎn)值增速較去年進一步放緩，在全產(chǎn)業(yè)鏈中占比仍然呈現(xiàn)下降趨勢。上游產(chǎn)值在總產(chǎn)值中占比為10.9%，其中，基礎器件、基礎軟件和基礎數(shù)據(jù)等環(huán)節(jié)的產(chǎn)值占比分別為4.4%、2.1%和4.4%;中游產(chǎn)值在總產(chǎn)值中的占比為47.5%，其中，終端集成環(huán)節(jié)的產(chǎn)值占比為34.6%，系統(tǒng)集成環(huán)節(jié)的占比為12.9%;下游產(chǎn)值占比增長較快，主要原因在于終端集成環(huán)節(jié)競爭激烈，而下游運營服務準入門檻相比較低，促使終端提供商向運營服務商轉變，同時無人駕駛和高精度服務近年來需求激增，并有效牽引消費級市場相關服務需求的釋放，從而推動下游產(chǎn)業(yè)鏈快速發(fā)展，其產(chǎn)值在2018年總產(chǎn)值中占比為41.6%。

四、應用領域廣泛

北斗高精度定位、導航、授時技術創(chuàng)新及應用是發(fā)展重點。北斗系統(tǒng)起源于軍用市場，在國防軍工市場已經(jīng)穩(wěn)定應用，民用市場將實現(xiàn)跨越式的發(fā)展。

我國高精度應用市場仍處初期，未來有待進一步發(fā)展成熟并實現(xiàn)大眾化、廣泛化應用。如，在車聯(lián)網(wǎng)領域，北斗導航定位終端為車主提供LBS、道路救援、導航、定位等服務。鄭州南站跨商登高速項目綜合利用傳感器檢測掛籃結構內(nèi)力、北斗衛(wèi)星定位技術、智能云服務平臺與BIM結合，研發(fā)基于GPRS網(wǎng)絡無線自動化監(jiān)測的信息化系統(tǒng)。結合北斗定位、可視化的管理，實現(xiàn)3D施工指導、進度模擬、施工管控，安全有序推進了施工的進程。

目前北斗系統(tǒng)已經(jīng)廣泛運用于農(nóng)業(yè)、交通運輸、海洋漁業(yè)、防災減災等領域。智慧城市、安全監(jiān)控、健康監(jiān)測等專業(yè)領域對衛(wèi)星導航定位需求加大;高精度應用逐步向位置服務、汽車導航、智能交通、船舶導航等大眾領域滲透。高精度衛(wèi)星導航定位應用的范圍持續(xù)拓寬，與其他產(chǎn)業(yè)的融合不斷深化。

政策需求分析

一、加強法治建設

推進立法進度，明確北斗系統(tǒng)作為國家信息基礎設施的法律地位，時制定相應的法律，保障其健康發(fā)展。我國的北斗發(fā)展從無到有，取得了顯著成就，但卻沒有一部專門的法規(guī)，這與當前北斗的發(fā)展速度極不相稱。因此，應填補相關的立法空白，使北斗各環(huán)節(jié)做到有法可依，有規(guī)可循，保障北斗產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。要統(tǒng)一北斗應用推廣標準、提高政策法規(guī)科學性、健全北斗執(zhí)法監(jiān)管體制、建立北斗國際合作與維權機制等法治。北斗立法的關鍵核心問題是建立國家衛(wèi)星導航長效管理體制，對北斗系統(tǒng)建設發(fā)展實施常態(tài)化管理。

二、培育人才隊伍

北斗系統(tǒng)是中國航天領域系統(tǒng)規(guī)模最大、技術難度最高、建設周期最長的大型復雜組網(wǎng)系統(tǒng)工程，對人員素質要求較高，而北斗產(chǎn)業(yè)的人才存在較大的缺口。推進高校改進專業(yè)設置，鼓勵學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)新高校人才培養(yǎng)模式，推動工程實踐與學術研究共同發(fā)展。加強校企合作，有針對性的培養(yǎng)人才。廣泛開展科普教育，依托高校資源、科研機構、企業(yè)等主體共同搭建科普平臺，聚焦航空航天、通信遙感、衛(wèi)星定位等領域進行科普教育，培養(yǎng)學生的科學素質和綜合能力。加大人才引進力度，優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境。

三、進一步深化應用

當前，北斗系統(tǒng)已在水利、智慧城市建設、農(nóng)業(yè)等方面開展結合應用，但應用的深度和廣度還不夠，仍需進一步加強。高精度定位市場處于初期階段，隨著北斗地基增強系統(tǒng)已完成建設，面向高精度定位的服務有了保障。應進一步加強北斗應用普及廣度與深度，推動北斗應用產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，顯著提高行業(yè)應用效能。實施基于北斗系統(tǒng)的物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等領域的技術創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)化和應用示范項目，推動相關技術產(chǎn)品研發(fā)和推廣應用。