北京城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀特點(diǎn)及發(fā)展對策

施昌奎 北京市社會(huì)科學(xué)院管理研究所

本文主要從軌道和航空等公共交通，以及供熱、供氣、供水等公用事業(yè)方面，闡述北京城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀特點(diǎn)及發(fā)展對策。

一、北京城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀特點(diǎn)

目前北京基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模和水平已邁入世界先進(jìn)行列。2018年軌道交通運(yùn)營里程637公里，2019年底達(dá)到近700公里，2019年10月，北京大興國際機(jī)場已經(jīng)投入運(yùn)營，已有9家航空公司進(jìn)駐，北京邁入航空交通“雙樞紐”時(shí)代，全球影響力日益提升。

（一）北京基礎(chǔ)設(shè)施投資占比逐年提升，目前占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比重達(dá)到33%左右。北京基礎(chǔ)設(shè)施投資占比逐年提升，目前占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比重達(dá)到33%左右。1982年比重為15.8%，1992比重為21.1%，2002年比重為22.7%，2012年比重為27.7%，2017年比重達(dá)33.4%，2018年盡管受經(jīng)濟(jì)景氣因素影響，北京基礎(chǔ)設(shè)施投資下降10.7%，但占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比重仍達(dá)到32.7%[1]。這說明隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大和人民生活水平的不斷提高，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資越來越向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面傾斜，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資已經(jīng)成為城市高質(zhì)量發(fā)展的剛性需求。2019年1-10月，全市固定資產(chǎn)投資整體下滑，其中，建筑業(yè)下降較多，下降幅度為49.5%，制造業(yè)下降11.5%。雖然說北京全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的整體下滑導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施投資整體下降，但基礎(chǔ)設(shè)施投資占比并沒有下降。

（二）交通運(yùn)輸快速發(fā)展，軌道交通和“雙樞紐”航空進(jìn)一步提升北京國際地位和影響力。2018年底，北京市公共交通運(yùn)營線路總長度達(dá)到19881公里，其中，軌道交通運(yùn)營里程達(dá)637公里，2018年公共交通客運(yùn)量達(dá)703818萬人次，軌道交通客運(yùn)量達(dá)384843萬人次，軌道交通發(fā)揮了中流砥柱作用，承擔(dān)了公共交通客運(yùn)量的半數(shù)以上，達(dá)到54.7%。到2019年底，隨著地鐵7號線東延、八通線南延的開通運(yùn)營，北京軌道交通運(yùn)營里程將達(dá)到近700公里，“三環(huán)、四橫、八縱、十二放射”的網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營骨架基本形成。從繁忙程度來看，2019年上半年，北京軌道交通全路網(wǎng)日均客運(yùn)量已經(jīng)達(dá)到1057萬人次，繁忙程度位列世界前茅。2018年末全市機(jī)動(dòng)車保有量608.4萬輛，2019年5月底，北京市機(jī)動(dòng)車保有量已達(dá)621萬輛。首都機(jī)場旅客吞吐量在2018年年底就突破了1億人次，是我國第一個(gè)過億的機(jī)場，其繁忙程度僅次于美國亞特蘭大機(jī)場，位居世界第二位。北京大興國際機(jī)場也于2019年10月投入運(yùn)營，目前已有9家航空公司進(jìn)駐，北京大興國際機(jī)場工程投資799.8億元，建成之后將擁有7條跑道，能滿足年旅客吞吐量1億人次的需求。北京大興國際機(jī)場的投入運(yùn)營標(biāo)志著北京進(jìn)入“雙樞紐”時(shí)代，北京越來越受到全世界的矚目，國際地位和影響力進(jìn)一步提升。

（三）城市供熱、供氣、供水穩(wěn)步發(fā)展，能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化提升“藍(lán)天計(jì)劃”成效。1991-2018年，供熱投資年均增長16.2%。1958年北京供熱面積僅有3萬平方米，2018年底全市集中供熱面積達(dá)到6.3億平方米，集中供熱管道長度6.1萬公里，供熱能力達(dá)到87982兆瓦。1991-2018年，供氣投資年均增長15%。北京市1988年開始接入天然氣，到2018年底，全市液化石油氣用戶達(dá)到254萬戶，天然氣用戶達(dá)到672.5萬戶。1991-2018年，供水投資年均增長14.1%。2018年底，自來水綜合生產(chǎn)能力達(dá)到527萬立方米/日；自來水供水管道長度由368公里延伸到16448公里。截至2018年底，北京市已經(jīng)累計(jì)接受南水北調(diào)來水42億立方米，部分來水進(jìn)入密云水庫，密云水庫蓄水量達(dá)到26億立方米的高位，南水北調(diào)工程大大緩解了北京的用水壓力。北京通過對能源結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化和大氣污染的綜合治理，使得PM2.5年均濃度值逐年下降，2014至2018年取得了年均下降8.1%的好成績，2019年1-10月，北京PM2.5評價(jià)濃度值為41微克/立方米，空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，市民獲得感和滿意度明顯提升。

二、北京城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展對策

北京城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模和水平雖然已經(jīng)處于世界前列，但與世界城市發(fā)展水準(zhǔn)和“四個(gè)中心”建設(shè)要求相比還有一定差距，如，規(guī)劃的前瞻性還要進(jìn)一步提高，市郊鐵路和軌道交通建設(shè)步伐還不夠快，城市供電、供水、供氣、供熱等公用設(shè)施精細(xì)化和智慧化管理水平還不夠高等，這些正是北京城市高質(zhì)量發(fā)展必須要下大力氣解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。

（一）站在京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略高度上規(guī)劃北京城市發(fā)展，構(gòu)建“一核兩翼”基礎(chǔ)設(shè)施新骨架

1.高水準(zhǔn)設(shè)計(jì)“一核兩翼”城市新骨架

京津冀城市群要圍繞“一核兩翼”大格局，堅(jiān)持世界眼光和國際標(biāo)準(zhǔn)展開前瞻性的設(shè)計(jì)。在城市中心區(qū)，要重視和保護(hù)古都風(fēng)貌，凸顯北京歷史文化整體價(jià)值，增添宜居之都的時(shí)代風(fēng)貌，盡快制定中央政務(wù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃。在雄安新區(qū)，要著力打造具有全球影響力的綠色生態(tài)宜居新城，強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧共生和綠色發(fā)展理念。在城市副中心，要大力提升教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)質(zhì)量，打造國際一流的綠色城市、森林城市、海綿城市、智慧城市和宜居城市。

2.充分發(fā)揮政府推動(dòng)和市場調(diào)節(jié)作用

在打造京津冀城市群和形成“一核兩翼”城市基礎(chǔ)設(shè)施新骨架上，要“雙輪驅(qū)動(dòng)”，一方面要充分發(fā)揮政府強(qiáng)大的推動(dòng)作用，把集中力量辦大事的制度優(yōu)勢發(fā)揮出來，另一方面，還要調(diào)動(dòng)市場在資源配置中的決定性作用，把社會(huì)資本的積極性和靈活性調(diào)動(dòng)起來，探索社會(huì)資本參與的激勵(lì)機(jī)制和優(yōu)惠政策，充分發(fā)揮“一會(huì)三函”審批改革制度優(yōu)勢（“一會(huì)”指召開會(huì)議集體審議決策，“三函”指建設(shè)項(xiàng)目前期工作函、設(shè)計(jì)方案審查意見函、施工意見登記函），鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，解決新城建設(shè)過程中職居不平衡的問題。

3.創(chuàng)新多層次的區(qū)域協(xié)同機(jī)制

京津冀協(xié)同發(fā)展要重視三個(gè)方面的機(jī)制建立，一是要形成標(biāo)準(zhǔn)一體化的協(xié)同機(jī)制，目前京津冀三地在交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、人力資源服務(wù)等多領(lǐng)域形成了良好的合作機(jī)制，并出臺了一系列區(qū)域協(xié)同發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，下一步，要形成京津冀協(xié)同發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)體系。二是要形成規(guī)劃統(tǒng)一的協(xié)同機(jī)制，目前通州與北三縣已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃統(tǒng)一，下一步要在更廣領(lǐng)域和更大區(qū)域?qū)崿F(xiàn)規(guī)劃統(tǒng)一。三是要形成府際和民間合作機(jī)制，目前府際之間合作機(jī)制要加強(qiáng)，民間合作機(jī)制要廣泛，要制定鼓勵(lì)民間合作的引導(dǎo)和優(yōu)惠政策。

（二）站在提升京津冀城市群國際地位上打造“軌道上的京津冀”，加快市郊鐵路建設(shè)步伐，提升軌道交通運(yùn)營效率

形成完善的干線鐵路、城際鐵路、市郊鐵路和軌道交通網(wǎng)絡(luò)是實(shí)現(xiàn)“軌道上的京津冀”的必然選擇。干線鐵路滿足全國性遠(yuǎn)程交通需求，城際鐵路滿足區(qū)域性城市群交通需求，市郊鐵路滿足距離中心城區(qū)50-100公里交通需求，軌道交通滿足距離中心城區(qū)50公里以內(nèi)的交通需求。

1.形成京津冀城市群高鐵“一小時(shí)通勤圈”新格局

借鑒東京都市圈和首爾都市圈的交通經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國高鐵發(fā)展態(tài)勢，逐步形成京津冀城市群高鐵“一小時(shí)通勤圈”新格局。目前，京津冀城市群鐵路交通網(wǎng)規(guī)劃已經(jīng)完成，依據(jù)《京津冀地區(qū)城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，到2030年，京津冀區(qū)域?qū)⒔ㄔO(shè)21條高速鐵路，從目前投資建設(shè)情況看，還應(yīng)加快建設(shè)步伐。

2.形成長度超過1000公里的市郊鐵路網(wǎng)路

北京目前有3條市郊鐵路：S1線（副中心線）、S2線與S5線（懷密線）。

市郊鐵路副中心線又稱S1線，由北京西站至通州喬莊東站，全長33公里，沿線共有車站5座，早高峰時(shí)段出城3班，進(jìn)城1班，晚高峰時(shí)段進(jìn)城3班，出城1班，全程票價(jià)7元。S1線優(yōu)點(diǎn)是快捷不擁擠，到副中心比坐地鐵省30分鐘，缺點(diǎn)是班次太少。

市郊鐵路S2線由昌平黃土店站至延慶站（沙城站），全長108公里（含沙城支線），沿途共有車站6座，早高峰時(shí)段出城1班，進(jìn)城1班，晚高峰時(shí)段進(jìn)城3班，出城2班，全程票價(jià)8元。S2線優(yōu)點(diǎn)是沿路景觀優(yōu)美，能滿足游客觀景需要，缺點(diǎn)是站點(diǎn)離中心城區(qū)太遠(yuǎn)，班次少，目前在上班高峰期幾乎被887路公交車所替代，887路公交車10分鐘一趟，盡管慢但更加靈活。

市郊鐵路S5線，又稱懷密線，由昌平黃土店站至密云古北口站，全長136公里，沿線共有車站6座， 早高峰期間出城1班，進(jìn)城0班，晚高峰時(shí)段進(jìn)城1班，出城0班，全程12元。因?yàn)檠鼐€有古北口、雁棲湖、紅螺寺等多個(gè)景點(diǎn)，因此旅游功能大于通勤功能，周末及節(jié)假日乘客較多。

目前北京運(yùn)營的市郊鐵路總里程277公里，距1000公里目標(biāo)要求還有很大差距，因此要盡快出臺《北京市郊鐵路發(fā)展指導(dǎo)意見》，推動(dòng)相關(guān)政策創(chuàng)新，出臺針對市郊鐵路站點(diǎn)及周邊一體化綜合開發(fā)的優(yōu)惠政策，完善市場化投融資機(jī)制，吸引更多社會(huì)資本參與市郊鐵路建設(shè)和運(yùn)營中來。

3.形成長度超過1000公里的地鐵網(wǎng)路

2019年底，北京軌道交通運(yùn)營總里程接近700公里（699.3公里），在公共交通占比中超過一半，成績顯著，但離1000公里的需求目標(biāo)還有不小距離。地鐵投資巨大，在財(cái)政狀況相對吃緊的今天，要想快速發(fā)展軌道交通，提升軌道交通在公共交通中的比重，還要在創(chuàng)新投融資體制、突出重點(diǎn)區(qū)域、提高精細(xì)化管理水平上下功夫。

面對融資難和融資貴的挑戰(zhàn)，要?jiǎng)?chuàng)新投融資體制機(jī)制，通過PPP方式引進(jìn)競爭機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資本參與投資和運(yùn)營；要充分挖掘土地價(jià)值，創(chuàng)新資產(chǎn)證券化新路徑，通過公司整體資產(chǎn)的包裝，提高公司的信用等級，通過發(fā)行公司債和其他金融工具籌集資金。

面對建設(shè)資金相對緊張的挑戰(zhàn)，要優(yōu)先保證“三成一區(qū)”等重點(diǎn)區(qū)域軌道交通的建設(shè)需要，特別是懷柔科學(xué)城距離中心城區(qū)較遠(yuǎn)，未來要承載50萬人交通出行重任，因此要加快軌道交通建設(shè)步伐，盡快聯(lián)通未來科學(xué)城，形成中關(guān)村和科學(xué)城交通的聯(lián)動(dòng)，滿足科學(xué)城人員職住平衡需要。

面對運(yùn)營成本壓力，要向香港地鐵學(xué)習(xí)。香港地鐵運(yùn)營管理基本能夠做到自負(fù)盈虧，其收益主要來源由三部分構(gòu)成，一是票款收益，占四成，二是地產(chǎn)收益，占三成，三是廣告及周邊商業(yè)等多種經(jīng)營收益，占三成。北京的地鐵建設(shè)和運(yùn)營要更多地采取ppp模式，一方面可以吸引更多的社會(huì)資本參與到地鐵的建設(shè)和運(yùn)營中來，另一方面，也可以發(fā)揮市場機(jī)制的靈活性，提高地鐵運(yùn)營效率，緩解政府財(cái)政補(bǔ)貼壓力。

（三）站在高質(zhì)量建設(shè)“四個(gè)中心”的城市發(fā)展定位上，提升城市供電、供水、供氣、供熱等公用設(shè)施精細(xì)化管理水平

目前北京清潔能源消費(fèi)占比還不高，供熱存在局部過熱和損失，供水質(zhì)量和中水利用還有待提高，解決這些問題是提升城市發(fā)展質(zhì)量的重要途徑。

1.進(jìn)一步提升清潔能源比重

清潔能源是城市空氣質(zhì)量向好的根本保證，目前北京市清潔能源消費(fèi)比重在全國算是比較高的，但與丹麥等發(fā)達(dá)國家相比還有很大差距，丹麥計(jì)劃到2035年在供電和供熱領(lǐng)域中全部使用清潔能源，北京應(yīng)該向丹麥學(xué)習(xí)，推動(dòng)節(jié)能政策，培育節(jié)能文化，鼓勵(lì)使用新能源汽車。2018年底，北京新能源汽車擁有量為22.5萬輛，2019年北京發(fā)放新能源汽車指標(biāo)6萬輛，照此計(jì)算，到2019年底，北京新能源汽車總量達(dá)到了28.5萬輛，在世界也處于領(lǐng)先水平。

2.大力發(fā)展低碳建筑

北京應(yīng)借鑒丹麥成功經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展低碳建筑。要制定建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，對老建筑的節(jié)能改造提供適當(dāng)?shù)恼a(bǔ)貼，對新建住房要嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收，對開發(fā)商新建樓盤要嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗(yàn)收，只有建筑能耗驗(yàn)收合格的建筑才能進(jìn)入銷售市場。

3.進(jìn)一步提升飲用水質(zhì)量和中水利用率

目前北京的飲用水出廠質(zhì)量是由保障的，但二次污染的風(fēng)險(xiǎn)是存在的，一是部分管道沒有及時(shí)更新，造成管道不適應(yīng)而產(chǎn)生二次污染，二是水池水塔清洗標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范二次污染，另外，中水有效利用率還不高。為了進(jìn)一步提升飲用水質(zhì)量和中水利用率，一要及時(shí)更新老舊供水管道，統(tǒng)一水池水塔清洗標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，該資質(zhì)管理為標(biāo)準(zhǔn)管理，保證不發(fā)生二次污染，二要完善中水市場化利用機(jī)制，讓市民有更多選擇。