城市養(yǎng)犬立法問(wèn)題研究

華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院 上海 201620

1 城市養(yǎng)犬立法的必要性

近來(lái),城市養(yǎng)犬亂象頻發(fā),各個(gè)城市雖有養(yǎng)犬管理?xiàng)l例,卻沒(méi)法減少無(wú)證養(yǎng)犬的數(shù)量,而且犬類傷人情況非常常見。在此情況下,是否有必要在全國(guó)范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的法律來(lái)規(guī)范人們的養(yǎng)狗行為成為輿論熱議的話題。

2018年全國(guó)兩會(huì),錢葉芳教授提出《〈人類伴侶動(dòng)物保護(hù)法(草案)〉專家建議稿》。她認(rèn)為,城市養(yǎng)犬問(wèn)題的根本問(wèn)題是在于立法不夠科學(xué)且執(zhí)法不夠嚴(yán)格,立法部門要注重保護(hù)與管理的平衡,處理好不文明養(yǎng)犬和動(dòng)物保護(hù)。范永茂教授對(duì)此持反對(duì)意見,他認(rèn)為地方政府制定適合當(dāng)?shù)氐姆梢?guī)范,因地制宜解決城市養(yǎng)犬問(wèn)題更好。

第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的第六次會(huì)議中提出,政府職能部門必須宣傳動(dòng)物保護(hù),處理好相關(guān)矛盾,研究和論證專門立法必要性與時(shí)機(jī)。完善相關(guān)法律,需要考慮眼下矛盾不斷的動(dòng)物保護(hù),等立法時(shí)機(jī)合適,就進(jìn)行專門地立法。

2 城市養(yǎng)犬立法管理制度體系的現(xiàn)狀

2.1 行政許可制度

2.1.1 養(yǎng)犬免疫、登記制度 各個(gè)城市實(shí)行強(qiáng)制免疫和登記制度。犬類主管部門應(yīng)自接到養(yǎng)犬申請(qǐng)報(bào)告后按期做出決定,并對(duì)符合條件的核發(fā)養(yǎng)犬許可證等相關(guān)證明。一般情況下,犬出生三個(gè)月后,犬主必須按規(guī)定把犬送到獸醫(yī)部門指定地方接種狂犬病疫苗,并每年進(jìn)行一次免疫。有些地方還會(huì)為犬只植入電子標(biāo)識(shí),方便對(duì)于犬只的網(wǎng)上管理。

2.1.2 養(yǎng)犬被準(zhǔn)許條件 各個(gè)城市在此方面都做出了詳細(xì)的規(guī)定,絕大多數(shù)地方還對(duì)個(gè)人養(yǎng)犬與單位養(yǎng)犬進(jìn)行了分類。具有完全民事行為能力以及合法的身份證明,固定住所在禁養(yǎng)范圍外的個(gè)人可以養(yǎng)犬。能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任主體,有犬的專門管養(yǎng)員和圈養(yǎng)設(shè)施,以及安全管理制度的單位可以養(yǎng)犬。[1]

2.1.3 養(yǎng)犬行為規(guī)范 攜帶犬只外出時(shí)應(yīng)掛犬繩、犬牌,并注意一些禁止出入的場(chǎng)所,及時(shí)清理犬只排泄物,另外,一些地區(qū)具體規(guī)定了犬種、數(shù)量、牽引繩長(zhǎng)、遛狗的時(shí)間。

2.2 行政處罰制度 各城市現(xiàn)行養(yǎng)犬管理?xiàng)l例所規(guī)定的行政處罰種類主要包括申誡罰與財(cái)產(chǎn)罰。犬主違反養(yǎng)犬登記許可或者相關(guān)免疫的制度,攜犬進(jìn)入公共場(chǎng)所、使用公共交通,相關(guān)部門一般對(duì)其責(zé)令改正,并給予警告。如果犬主屢教不改的,處罰款。如果沒(méi)有準(zhǔn)許證,主管部門沒(méi)收其犬只。若犬吠影響他人正常生活或養(yǎng)犬人放任犬只恐嚇?biāo)藭r(shí),由公安部門處以罰款,情節(jié)嚴(yán)重時(shí)甚至要依法追究刑事責(zé)任。在具體的罰款數(shù)額及標(biāo)準(zhǔn)方面,各個(gè)城市的規(guī)定有所不同。

2.3 立法總體特點(diǎn)

2.3.1 立法宗旨側(cè)重于對(duì)養(yǎng)犬行為的限制 準(zhǔn)許養(yǎng)犬作為一種受益性行政行為,其在為養(yǎng)犬人創(chuàng)設(shè)某種養(yǎng)犬的特權(quán)的同時(shí),主要宗旨還是側(cè)重于對(duì)養(yǎng)犬行為的限制[2],一些城市的養(yǎng)犬管理制度從名稱上就能體現(xiàn)出這一點(diǎn),如最新《杭州市限制養(yǎng)犬規(guī)定》對(duì)一般限養(yǎng)區(qū)和重點(diǎn)限養(yǎng)區(qū)準(zhǔn)許和禁止飼養(yǎng)犬種進(jìn)行規(guī)定,甚至嚴(yán)格限制遛狗時(shí)間,只允許晚七點(diǎn)至早七點(diǎn)遛狗,并對(duì)不遵守規(guī)定時(shí)間遛狗的行為,處以200至400元罰款,將養(yǎng)犬人的行為控制在合理的限度之內(nèi)。該規(guī)定也被稱為杭州市史上最嚴(yán)養(yǎng)犬規(guī)定。

2.3.2 執(zhí)法理念體現(xiàn)從嚴(yán)管理的原則 養(yǎng)犬免疫、登記制度,養(yǎng)犬被準(zhǔn)許的具體條件,養(yǎng)犬行為應(yīng)具體遵循的行為規(guī)范等等都有明確的要求。另外,對(duì)養(yǎng)犬相關(guān)產(chǎn)業(yè),比如養(yǎng)殖銷售等也有具體要求。當(dāng)違反這些規(guī)定時(shí),所應(yīng)承擔(dān)的后果也都較為嚴(yán)格,從重處罰。[3]

3 城市養(yǎng)犬立法中存在的問(wèn)題

目前的立法理念無(wú)法適應(yīng)管理的現(xiàn)實(shí)需求,以及立法具體內(nèi)容上的不足之處,還有立法中關(guān)于處理措施的不合理性與其產(chǎn)生的原因。

3.1 制度的設(shè)計(jì)缺乏社會(huì)共識(shí) 我國(guó)各個(gè)城市的養(yǎng)犬管理?xiàng)l例的設(shè)定缺乏公眾的認(rèn)同這一基礎(chǔ),在沒(méi)有盡可能地讓公眾通過(guò)討論形成社會(huì)共識(shí)的情況之下做出的規(guī)定,顯然不能激發(fā)全民守法的熱情,甚至?xí)霈F(xiàn)普遍性違法,最終釀成法難責(zé)眾的后果。

另外,群眾能夠參與的養(yǎng)犬違法行為的舉報(bào)方式比較少,缺少網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)提供舉報(bào)的方法,而且缺少舉報(bào)的獎(jiǎng)懲措施,因此群眾的積極性并不高。群眾遇到情況后僅僅可以電話的方式進(jìn)行舉報(bào),通過(guò)打110或養(yǎng)犬管理辦公室的電話。后者僅在工作時(shí)間上班,所以下班時(shí)間并不能接受舉報(bào),因此群眾實(shí)際上能夠舉報(bào)的有效途徑就只有通過(guò)打110了。

3.2 執(zhí)法力量較為單一、效率低下,未能形成監(jiān)管合力 目前執(zhí)法的力量主要在于公權(quán)力一方,這種單一的角色難免會(huì)使得政府部門的工作成效大打折扣,影響其工作效率。例如最新出臺(tái)的浙江省養(yǎng)犬管理?xiàng)l例在杭州的實(shí)行情況,剛開始實(shí)施效果較好,但最近一段時(shí)間又似乎回復(fù)到了之前的狀態(tài)。

一些地方的公安部門遇到養(yǎng)犬矛盾的時(shí)候“嫌事兒小”,采取提醒犬主的方式,沒(méi)有其他措施,使得許多群眾報(bào)警后只能繼續(xù)忍耐,尋找其他的信訪和投訴的途徑來(lái)維護(hù)自身合法權(quán)利。執(zhí)法的執(zhí)行力欠缺,就會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)犬相關(guān)的不文明行為未能被主管部門處置得當(dāng),從而產(chǎn)生了破窗效應(yīng),越來(lái)越多犬主違規(guī)養(yǎng)犬的行為發(fā)生。

3.3 城市養(yǎng)犬立法理念存在不足 首先是養(yǎng)犬的管理主體。具有管理職權(quán)的行政部門包括城管部門、公安部門、工商部門、衛(wèi)生部門和獸醫(yī)部門。而那些養(yǎng)犬愛好者協(xié)會(huì)和其他專業(yè)人士及產(chǎn)業(yè)代表卻并沒(méi)有發(fā)揮作用的途徑。這樣的傳統(tǒng)化管理模式偏向于管理者,沒(méi)有客觀公正的作為社會(huì)第三方的參與,因此決策也往往缺乏科學(xué)性,無(wú)法保證合理公正。[4]起到監(jiān)管作用的機(jī)構(gòu)都是分散開來(lái),又都屬政府管理,往往沒(méi)有互相配合的主動(dòng)性,僅是職能部門在單干,于是監(jiān)管便不能有效開展。有的機(jī)構(gòu)在職能設(shè)置的時(shí)候有相互重合的部分,那就很容易產(chǎn)生監(jiān)管主體之間推諉扯皮的情況,不利于監(jiān)管。關(guān)于養(yǎng)犬管理收服務(wù)費(fèi)方面的矛盾也很多,城市養(yǎng)犬管理中往往都缺少指出強(qiáng)制性收取管理費(fèi)用的具體理由以及錢款流向,只是進(jìn)行較為模糊地處置。

其次是養(yǎng)犬立法規(guī)制的對(duì)象。國(guó)內(nèi)居民養(yǎng)犬限制其身高低于35cm/50cm,體長(zhǎng)低于60cm,體重低于5kg/10kg,不能養(yǎng)烈性犬,允許一家養(yǎng)一只。其實(shí),上述這種限制是很不合理的,因?yàn)轲B(yǎng)犬問(wèn)題的根本不在于犬只的體型和種類,它在于養(yǎng)犬人行為的管理和約束。美國(guó)就有這樣的案例:雖然美國(guó)國(guó)內(nèi)養(yǎng)犬的家庭占總量的七成,但是美國(guó)的法律并不是單純的直接控制犬只的體型、數(shù)量、品種。美國(guó)加州《惡犬法案》認(rèn)為犬類攻擊主要是犬主的問(wèn)題,養(yǎng)犬管理關(guān)鍵是約束養(yǎng)犬人的行為。

4 城市養(yǎng)犬立法制度完善的建議

4.1 立法原則

第一,保證立法過(guò)程的民主性并形成社會(huì)共識(shí)。當(dāng)立法部門在制定相應(yīng)法律時(shí),必須采取措施保證人民群眾參與至立法活動(dòng)中,例如通過(guò)舉辦聽證會(huì)、座談會(huì)等方式充分聽取民眾的意見和要求。會(huì)上還需盡可能邀請(qǐng)不同群體的代表,通過(guò)各方代表充分討論并一致同意而整理出的最終意見作為參考納入法律。

第二,明確執(zhí)法主體,整合執(zhí)法資源,強(qiáng)化責(zé)任追究。[5]在執(zhí)法方面,應(yīng)充分調(diào)動(dòng)公民或其他相關(guān)組織參與的積極性,凝聚社會(huì)各界的力量,健全監(jiān)督機(jī)制,使得政府與社會(huì)公眾之間建立有機(jī)的聯(lián)系,增強(qiáng)對(duì)于養(yǎng)犬行為的監(jiān)管效果。

第三,統(tǒng)一全國(guó)性養(yǎng)犬立法體系。中央政府首先確立專門的養(yǎng)犬行政法規(guī),給地方政府立法執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行鋪墊,地方政府在遵照上位法的條件下,根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制定相應(yīng)的符合地方特色的行政法規(guī),從而形成一套自上而下的綜合嚴(yán)密的法律法規(guī)體系。

4.2 立法理念

首先,養(yǎng)犬立法理念應(yīng)當(dāng)以人為本。第一,政府的職能需要進(jìn)行一定的轉(zhuǎn)變,更加關(guān)注提供公共服務(wù)。建設(shè)服務(wù)型的政府,做到透明行政、政務(wù)公開,吸納廣大群眾通過(guò)各種方式來(lái)進(jìn)行參與,并且充分聽取其意見、建議。[6]在養(yǎng)犬的立法方面,一定要遵照民主原則。具體來(lái)說(shuō),就是要提前公布立法的草案,同時(shí)進(jìn)行立法的說(shuō)明,使群眾能夠發(fā)表意見,要把聽取群眾的意見設(shè)置成立法法定程序,對(duì)其及時(shí)公布相關(guān)意見處理的結(jié)果,要有專門的立法咨詢程序以及立法咨詢部門。第二,建設(shè)服務(wù)型政府,公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。具體來(lái)說(shuō),就是要健全犬類檔案的管理系統(tǒng),參考外國(guó)犬類戶籍的管理制度。通過(guò)登記養(yǎng)犬人和犬只的基本信息,建立全國(guó)性的聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù),從而降低流浪犬和黑戶犬的數(shù)量。舉個(gè)案例:美國(guó)寵物醫(yī)院規(guī)模大的非常常見,都有門診部門和住院部門,某些地方設(shè)置了專門的遛犬公園,草坪邊上有撿糞便的垃圾袋可以領(lǐng)取,而且有專門的犬只學(xué)校和犬只收容所。我們可以借鑒其做法,由政府提供幼犬培訓(xùn)和留檢所,管好犬只買賣以及寵物醫(yī)院,做好相關(guān)的狂犬病防疫。第三,政府管理需要減少排他性,同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)自治。來(lái)自群眾的民間組織一邊發(fā)揮了各自的職能優(yōu)勢(shì),一邊降低了政府管理的成本和負(fù)擔(dān)。政府當(dāng)下這種多主體共同管理的格局,實(shí)際上造成的是監(jiān)管不力的結(jié)果。由城管部門、公安部門、衛(wèi)生部門、藥監(jiān)部門、工商部門、農(nóng)業(yè)部門各自管理,可以轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T之間相互合作的模式。就像美國(guó)的犬事管理機(jī)構(gòu)是專門創(chuàng)建的一樣,國(guó)內(nèi)政府各部門應(yīng)配合彼此,理順各自權(quán)責(zé)來(lái)維護(hù)執(zhí)法能力。

其次,養(yǎng)犬立法注重平衡各方利益。我們可以借鑒英國(guó)的做法:《1996犬(排便污染地面)條例》中指出,犬只排便在制定地點(diǎn),若犬主不清理就會(huì)被指控,罰款最高可達(dá)一千英鎊。[7]政府必須讓養(yǎng)犬人明確自身的權(quán)利義務(wù),嚴(yán)格執(zhí)行違法處罰,使得養(yǎng)犬人的行為不妨礙社會(huì)其他人的合法權(quán)利。通過(guò)立法體系不斷修繕,在養(yǎng)犬人資格和責(zé)任義務(wù)、養(yǎng)犬的登記制度、狂犬病防疫以及動(dòng)物保護(hù)救助這幾個(gè)方面健全配合的機(jī)制。立法必須規(guī)范犬主行為,避讓人群、清理糞便、控制犬吠,同時(shí)必須保障其合法權(quán)益,禁止物業(yè)限養(yǎng)寵物、禁止別人傷害其犬只。犬只害人與人害犬只,法律都要反對(duì),損害他人利益的進(jìn)行一定數(shù)額的處罰和賠償。[8]

4.3 具體對(duì)策

第一點(diǎn),養(yǎng)犬法規(guī)應(yīng)該不斷修訂完善,許多內(nèi)容形同虛設(shè),沒(méi)有實(shí)際操作的可能,需要使其變得更為合理可行。[9]比如說(shuō),美國(guó)就有一部《妨礙公共利益法》,這就值得我們學(xué)習(xí)和參考。其中有一條,即居民在社區(qū)內(nèi)養(yǎng)犬,前兩聲犬吠是鄰居能夠忍耐的,而當(dāng)犬吠第三聲之后,主人必須盡可能制止第四聲犬吠的出現(xiàn),否則犬主必須收到法律制裁。國(guó)內(nèi)一些地方立法的例子,也能讓我們有所借鑒。杭州在2018年起實(shí)行最嚴(yán)養(yǎng)犬令,該令提出,杭州市內(nèi)早上七點(diǎn)到晚上七點(diǎn)的這段時(shí)間是禁止遛犬的。如果有犬主不牽狗繩的行為,那么可以處罰最高一千元;無(wú)證養(yǎng)犬最高一萬(wàn)元。濟(jì)南則是規(guī)定了犬繩最長(zhǎng)1.5米,以通告的方式發(fā)布。西安處罰違法養(yǎng)犬的行為,主要以吊銷養(yǎng)犬登記證的方式,使得犬主在五年之中都無(wú)法繼續(xù)養(yǎng)犬。廣州明確了處置流浪犬只的具體機(jī)制,另外犬主都能夠免費(fèi)得到專門的養(yǎng)犬四件套,可算是非常貼心的政策。

第二點(diǎn),政府發(fā)揮公共管理的職能。首先,重視街道辦與社區(qū)管理。通過(guò)拉網(wǎng)式的排查找到犬主,對(duì)其進(jìn)行定期地文明養(yǎng)犬教育和發(fā)放宣傳冊(cè),讓其重視養(yǎng)犬需要注意的犬證辦理、清理糞便、帶好犬繩等內(nèi)容。如果犬主堅(jiān)持違法行為,且多次不聽勸告或?qū)医滩桓?則必須向城管部門以及公安部門及時(shí)地進(jìn)行犬主相關(guān)信息的反饋,使得管理精準(zhǔn)化,并提高管理的可操作性。其次,要投入一部分專項(xiàng)的資金來(lái)管理好養(yǎng)犬問(wèn)題。將資金投入到主要是犬類留檢所設(shè)備以及養(yǎng)犬管理車輛與設(shè)備維護(hù),還有設(shè)置專門的養(yǎng)犬管理監(jiān)督員中。再者,政府管理的各職能部門的工作需要進(jìn)行細(xì)分,形成城管部門、公安部門、養(yǎng)犬辦三者的配合聯(lián)動(dòng)機(jī)制,共同整治養(yǎng)犬亂象。[10]最后,政府內(nèi)部關(guān)于養(yǎng)犬問(wèn)題的管理需要量化考核的標(biāo)準(zhǔn),從而做好違法養(yǎng)犬行為的監(jiān)督工作。通過(guò)健全犬只的強(qiáng)制收容機(jī)制,傷人犬只進(jìn)行強(qiáng)制收容,狂犬病犬只進(jìn)行立即隔離。流浪犬通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù),請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)代養(yǎng),政府職能部門負(fù)責(zé)監(jiān)督。

第三點(diǎn),保證群眾舉報(bào)的途徑通暢。首先,可以借鑒交通違法舉報(bào)平臺(tái)的方式,使舉報(bào)人可以通過(guò)微信或者微博這樣快速交流的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)來(lái)舉報(bào)違法養(yǎng)犬人。另外,可以針對(duì)有效舉報(bào)并核實(shí)正確的,給予一定的獎(jiǎng)勵(lì),使得群眾參與違法舉報(bào)的積極性增強(qiáng)。其次,當(dāng)收到來(lái)自群眾的舉報(bào),執(zhí)法部門應(yīng)快速積極反應(yīng),并通過(guò)認(rèn)真地核實(shí)和仔細(xì)地查處,從而妥善處置違法養(yǎng)犬者。